Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende een bewakings- en rapportagesysteem voor de uitstoot van broeikasgassen en een rapportagemechanisme voor overige informatie op nationaal niveau en op het niveau van de Unie met betrekking tot klimaatverandering

(COM(2011) 789 final — 2011/0372 (COD))

2012/C 181/30

Rapporteur: de heer ADAMS

De Europese Commissie heeft op 23 november 2011 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 192, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie te raadplegen over het

Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende een bewakings- en rapportagesysteem voor de uitstoot van broeikasgassen en een rapportagemechanisme voor overige informatie op nationaal niveau en op het niveau van de Unie met betrekking tot klimaatverandering

COM(2011) 789 final — 2011/0372 (COD).

De afdeling Landbouw, Plattelandsontwikkeling en Milieu, die met de voorbereiding van de werkzaamheden was belast, heeft haar advies goedgekeurd op 14 maart 2012.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 28 en 29 maart 2012 gehouden 479e zitting (vergadering van 28 maart) onderstaand advies uitgebracht, dat met 151 stemmen vóór en 3 tegen, bij 16 onthoudingen, werd goedgekeurd.

1.   Conclusies en aanbevelingen

1.1   Het Comité erkent en steunt de behoefte aan nauwkeurige en volledige gegevens om de Unie en de lidstaten te helpen hun toezeggingen inzake de bestrijding van klimaatverandering na te komen en het klimaat- en energiepakket uit te voeren. Deze verordening zal dit proces kracht bijzetten.

1.2   Naast de gedetailleerde aanbevelingen in paragraaf 4 wenst het EESC te benadrukken dat evenredigheid gewaarborgd moet zijn bij de gegevensverzameling, en dat er voortdurend naar moet worden gestreefd de resultaten te gebruiken om de doelstellingen van het klimaatbeleid te verwezenlijken en de publieksvoorlichting op het gebied van energie voort te zetten.

2.   Inleiding

2.1   Deze nieuwe verordening biedt de rechtsgrondslag om de nieuwe nationale verbintenissen op het stuk van toezicht na te komen die zijn vastgelegd in het klimaat- en energiepakket van 2009, en om tijdig en nauwgezet in de gaten te houden welke vooruitgang er met de tenuitvoerlegging van de nationale en internationale verbintenissen wordt geboekt. Hoewel de EU circa 11 % van de wereldwijde CO2-uitstoot voor haar rekening neemt, kunnen haar strategische inzet en maatregelen voor de terugdringing van broeikasgassen en een efficiënt gebruik van hulpbronnen worden beschouwd als een positieve en essentiële bijdrage aan de internationale uitvoeringsmechanismen. Het is de bedoeling de gemiddelde temperatuurstijging wereldwijd onder de 2 graden Celsius te houden ten opzichte van de pre-industriële niveaus. (De doelstellingen voor 2020 zijn 20 % minder CO2-uitstoot, 20 % meer hernieuwbare energie en 20 % verbetering van de energie-efficiëntie ten opzichte van de niveaus van 1990.)

2.2   Het klimaat in de wereld verandert steeds sneller als gevolg van verschuivingen in de wereldwijde energiebalans. De aanwezigheid van broeikasgassen in de atmosfeer, met hun vermogen om infrarode straling te absorberen en uit te stralen, is van grote invloed op de temperatuur. Na waterdamp is kooldioxide (CO2) het belangrijkste broeikasgas, terwijl methaan en ozon ook grote boosdoeners zijn.

2.3   De voorbije 250 jaar heeft de verbranding van fossiele brandstoffen ertoe bijgedragen dat de CO2 in de atmosfeer van 280ppm tot 390ppm is gestegen. Hoewel de natuurlijke bronnen van CO2 de kunstmatige bronnen in aantal sterk overstijgen, werden deze natuurlijke bronnen voorheen gecompenseerd door „koolstofputten” waarin de fotosynthese van CO2 door planten en plankton plaatsvindt. De toename van door menselijke activiteit veroorzaakte broeikasgassen en de ontbossing hebben dit evenwicht verstoord.

2.4   Uit een overweldigende hoeveelheid bewijsmateriaal blijkt dat de klimaatverandering nu al aanzienlijke nadelige economische, sociale en milieueffecten heeft uitgelokt. Prognoses op basis van sommige modellen tonen aan dat de zeespiegelstijging, de woestijnvorming, het biodiversiteitsverlies en de klimaatverstoring in de toekomst ernstige vormen zullen aannemen. In principe is iedereen het erover eens dat preventie beter (en goedkoper) is dan bestrijding of aanpassing. Maar het streven naar economische groei, de mondiale ontwikkelingsverschillen, de blijvende afhankelijkheid van fossiele brandstoffen als 's werelds voornaamste energiebron en de onstuitbare toename van de wereldbevolking hebben er stuk voor stuk toe bijgedragen dat er nog altijd geen politieke consensus is bereikt over een doeltreffend mechanisme om de uitstoot van antropogene broeikasgassen terug te dringen.

2.5   De Top van Rio van 1992 (Earth summit) heeft geresulteerd in een internationaal verdrag, het VN-Raamverdrag inzake klimaatverandering (UNFCCC), waarmee beoogd werd om de concentraties van broeikasgassen in de atmosfeer te stabiliseren. Als reactie daarop heeft de EU in 1993 een bewakingssysteem voor de uitstoot van broeikasgassen opgezet (1). Met het Protocol van Kyoto bij het UNFCCC (1997) werd ernaar gestreefd de uitstoot van broeikasgassen te beperken op een wijze die rekening houdt met nationale verschillen in welvaart en het vermogen om emissiereducties te verwezenlijken. In antwoord daarop heeft de EU haar bewakingssystemen voor broeikasgassen in 2004 (2) gemoderniseerd en een reeks strategieën (3) voor een koolstofarme economie ontwikkeld, waarvan het Stappenplan Energie 2050 (4) de meest recente is. De uitvoering van de belangrijkste internationale overeenkomsten verloopt nog altijd zeer traag maar de onderhavige verordening zal het noodzakelijke toezichtkader bieden waarmee de EU de nationale, Europese en internationale afspraken kan ondersteunen.

3.   Samenvatting van het Commissievoorstel

3.1   De verordening is erop gericht de Unie en de lidstaten te helpen hun toezeggingen inzake de bestrijding van klimaatverandering na te komen en het klimaat- en energiepakket uit te voeren. Zij zal de gegevensverzameling op veel punten verbeteren en ervoor zorgen dat de internationale bewakings- en rapportageverplichtingen worden nagekomen, met inbegrip van de rapportage over de financiële en technologische ondersteuning van ontwikkelingslanden. Ook zal zij de ontwikkeling ondersteunen van nieuwe instrumenten voor verzachting van en aanpassing aan de gevolgen van de klimaatverandering, en een rechtsgrondslag bieden voor de tenuitvoerlegging van de toekomstige rapportagevereisten en -richtsnoeren.

3.2   De verordening heeft betrekking op de krachtens het VN-klimaatverdrag en het Protocol van Kyoto noodzakelijke rapportage over de emissie van zeven broeikasgassen, in alle sectoren (energie, industriële processen, grondgebruik, veranderingen in grondgebruik en bosbouw (LULUCF), afval, landbouw, enz.). Tijdens de UNFCCC-conferenties van 2009 en 2010 is overeenstemming bereikt over een uitgebreidere rapportage om o.a. de EU in staat te stellen de verbintenissen na te komen betreffende het bieden van financiële ondersteuning, technologische ondersteuning en capaciteit opbouwende ondersteuning aan ontwikkelingslanden.

3.3   De nieuwe verordening zal de bewakings- en rapportagevereisten van de beschikking inzake de verdeling van de inspanningen en de herziene EU-ETS-richtlijn implementeren, door de in die beschikking genoemde controle- en nalevingscyclus vast te stellen, waarin de rapportagevereisten inzake het gebruik van inkomsten uit de veiling van emissierechten – overgenomen uit de herziene ETS-richtlijn – worden geïntegreerd. Ook zal zij het huidige bewakings- en rapportagekader versterken om tegemoet te komen aan de vereisten van de toekomstige Europese en internationale wetgeving, door de basis te leggen voor de bewaking van en rapportage over emissies afkomstig uit het zeevervoer, de klimaateffecten van door de luchtvaart veroorzaakte niet-CO2-emissies, LULUCF, en de aanpassing.

3.4   De verordening verbetert de EU-rapportage over de financiële en technologische ondersteuning van ontwikkelingslanden, vergroot de overeenstemming van de rapportage met andere rechtsinstrumenten van de EU die betrekking hebben op luchtverontreinigende stoffen, en, door rekening te houden met lessen die zijn getrokken uit het verleden, verbetert zij de rapportage over de eigenlijke emissies, prognoses, beleidsinitiatieven en maatregelen.

3.5   De nieuwe verordening verschaft tevens de grondslag voor de rapportage over de inkomsten uit de veiling van emissierechten, zoals voorzien in de EU-ETS, door de transparantie te waarborgen en te controleren of ten minste 50 % van de inkomsten uit de veiling van emissierechten wordt gebruikt voor maatregelen ter bestrijding van klimaatverandering in de EU en derde landen.

3.6   De verordening draagt bij tot de doelstelling om de uitstoot met 20 % te verminderen door de jaarlijkse beoordeling vlotter en efficiënter te laten verlopen, en door ervoor te zorgen dat jaarlijks wordt gekeken of de lidstaten hun doelstellingen hebben bereikt. Zij bevat specifieke rapportagevereisten voor beleidsinitiatieven en maatregelen van de lidstaten in zowel ETS- als niet-ETS-sectoren, en legt de grondslag voor de rapportage over emissies van het zeevervoer en de niet-CO2-effecten van de luchtvaart, waarmee de weg wordt vrijgemaakt voor de tenuitvoerlegging van doeltreffende maatregelen in deze sectoren.

3.7   De herziene regels, waarmee eerdere wetgeving wordt vervangen, vergen geen bijkomende gegevensverzameling door het mkb of de industrie, en hebben betrekking op de rapportage door de nationale autoriteiten. Ondernemingen worden dus niet met verdere verplichtingen opgezadeld.

4.   Algemene en specifieke opmerkingen

4.1   Het EESC deelt het standpunt van de Commissie dat nauwkeurige en uitgebreide bewaking en rapportage van emissies en andere gegevens i.v.m. klimaatverandering absoluut van essentieel belang zijn om de internationale verplichtingen in het kader van het UNFCCC daadwerkelijk na te komen, en om alle landen in de wereld het gevoel te geven dat iedereen zijn steentje bijdraagt als het gaat om de bestrijding van de klimaatverandering.

4.2   Binnen de Europese Unie is de Commissie, gesteund door het Europees Milieuagentschap, lange tijd verantwoordelijk geweest voor het verzamelen en controleren van informatie uit de lidstaten en het doorsturen hiervan aan het UNFCCC, als onderdeel van een Europees overzicht van Europese emissies, en voor het verzamelen van de informatie die nodig is om te controleren of de afspraken die binnen de EU zijn gemaakt over het delen van de klimaatinspanningen, worden nagekomen. Het is dan ook essentieel dat de Commissie de bevoegdheid heeft om de nodige informatie van de lidstaten te eisen, om de nauwkeurigheid, actualiteit en consistentie te beoordelen, en om zo nodig maatregelen te treffen wanneer de rapportage te wensen overlaat.

4.3   De rapportagevereisten zijn stukje bij beetje uitgebreid en vertonen enkele overlappingen, lacunes en tegenstrijdigheden. Met het klimaat- en energiepakket zijn nieuwe vereisten toegevoegd, en verwacht wordt dat andere vereisten, zoals de rapportage over emissies van schepen, binnenkort worden toegevoegd. Het is met name van belang dat er een nauwkeurige en tijdige monitoring en rapportage plaatsvindt over de vooruitgang op het stuk van de 20 %-reductiedoelstelling voor het jaar 2020.

4.4   Het EESC is het met de Commissie eens dat het nu tijd is om alle vereisten in één nieuwe verordening te consolideren. Dit zal enerzijds de reikwijdte uitbreiden met enkele belangrijke gebieden en anderzijds de algemene naleving vereenvoudigen door alle vereisten te consolideren in één enkel bewakings- en rapportagesysteem dat alle huidige en nieuwe bewakings- en rapportagevereisten in zich verenigt.

4.5   Het EESC is ingenomen met de totstandkoming van rapportagesystemen (mits deze evenredig en nuttig zijn) op basis van nationale en EU-inventarisatiesystemen (artt. 5 en 6), om de vooruitgang jaarlijks te kunnen afzetten tegen de algemene 2020-doelstelling, en de nationale koolstofarme ontwikkelingsstrategieën (art. 4). Dit is de beste manier van proactieve informatieverzameling, bedoeld om de vooruitgang te bewaken en zo nodig een nieuwe impuls te geven, zodat een cruciale middellangetermijndoelstelling zeker wordt gehaald.

4.6   De verordening voorziet in een grootschalige bewaking en rapportage van de uitstoot van broeikasgassen en „putten” in alle sectoren in de Europese Unie, omdat dit duidelijk van essentieel belang is om een nauwkeurige beoordeling te kunnen maken van de globale impact die Europa heeft op de wereldwijde uitstoot. Het EESC steunt de voorgestelde uitbreiding van het toepassingsgebied met emissies afkomstig van zeevervoer (art. 10) en iedere andere soort emissies die nog niet zijn opgenomen in de bewakings- en rapportageverplichtingen. Zoals het EESC al eerder heeft opgemerkt (5) maakt het zich zorgen over de suggestie in overweging (10) dat sommige vluchten worden uitgesloten van de rapportage van luchtvaartemissies, omdat hiervan soms misbruik kan worden gemaakt; dit is iets wat volgens ons actief in het oog moet worden gehouden.

4.7   Naast de bewaking van de uitstoot van broeikasgassen is het ook van belang dat er bewaking en rapportage plaatsvindt van de reikwijdte en impact van de maatregelen en investeringen ter terugdringing of beperking van de emissies, en van de inspanningen en investeringen ter aanpassing aan de klimaatverandering. Er is behoefte aan informatie over de inspanningen en investeringen van zowel de publieke als de particuliere sector, en het EESC stemt dan ook volledig in met de voorstellen dienaangaande in de artt. 13-16 van de verordening. Artikel 16 is echter enigszins vaag over de informatie die moet worden verstrekt over de aanpassingsmaatregelen, en zou volgens het EESC verder moeten worden uitgewerkt. Er moet rekening worden gehouden met het proportionele voordeel, en duplicatie van inspanningen moet worden voorkomen.

4.8   Het EESC is van mening dat de koolstofvoetafdruk van de EU of haar impact op andere delen van de wereld via haar handelsbetrekkingen en investeringen, ook onderwerp moet zijn van de bewaking en rapportage. Artikel 17 heeft betrekking op ontwikkelingshulp en overdracht van technologie. Maar het zegt niets over de handelsimpact of particuliere geldstromen. Wij zijn ons ervan bewust dat emissies van andere landen (zowel ontwikkelde als ontwikkelingslanden) krachtens het UNFCCC door die landen zelf moeten worden gerapporteerd, en dat als onderdeel van de in 2010 en 2011 gemaakte afspraken de ontwikkelde landen en dus ook de EU ontwikkelingslanden zullen helpen om hun inventarisatie- en bewakingssystemen te verbeteren. Dit is een nuttige ontwikkeling, maar het zal niet voldoende zijn om echt iets te doen aan de Europese koolstofvoetafdruk in de rest van de wereld. Het is aan de Commissie om deze aspecten verder uit te werken.

4.9   Ook moedigen wij de Commissie en de lidstaten aan zich tot het uiterste in te spannen om in de financiële en technologische rapportage ook de financiële en technologische ondersteuning te vermelden die in aanvulling op de officiële ontwikkelingshulp (ODA) is verleend. Zo wordt een vollediger beeld gegeven van de omvang en reikwijdte van de totale steun die de EU aan ontwikkelingslanden heeft verstrekt, kan de beleidsvorming worden verbeterd en kan worden geholpen bij de prioritering van uitvoeringsmaatregelen.

4.10   Nauwkeurigheid en consistentie zijn van bijzonder belang bij het rapporteren van informatie op dit gebied; het is immers van cruciaal belang dat de wereld doeltreffend optreedt tegen de klimaatverandering en dat ieder land zijn steentje bijdraagt. Alles valt of staat bovendien met een goede timing, zodat eventuele afwijkingen van plannen en toezeggingen snel kunnen worden opgespoord en gecorrigeerd. Het EESC steunt de strengere discipline en controleprocedures in de nieuwe verordening.

4.11   De meeste artikelen van de verordening leggen verplichtingen bij de lidstaten om specifieke informatie te verstrekken aan de Commissie. We begrijpen dat er nauwe werkrelaties tussen de Commissie, de lidstaten en het Europese Milieuagentschap bestaan en dat de meeste vereisten tot stand zijn gekomen op basis van samenwerking en consensus tussen de Commissie, de lidstaten en het Europese Milieuagentschap, dat verantwoordelijk is voor een groot deel van de gegevensverzameling en kwaliteitscontrole. Wij juichen deze coöperatieve benadering van harte toe, omdat dit volgens ons de beste manier is om een actuele en nauwkeurige informatiestroom te garanderen en moeilijkheden glad te strijken.

4.12   Het zal nog steeds wel eens gebeuren dat sommige gegevens of rapporten niet op tijd worden verstrekt door individuele lidstaten. Wij steunen de opstelling van ramingen in het geval van ontbrekende informatie (artikel 9), en de mogelijkheid voor de Commissie om inbreukprocedures op te starten in het geval van persistente en opzettelijke niet-naleving.

4.13   Het EESC is ingenomen met de expliciete erkenning van de rol van het Europees Milieuagentschap in artikel 25, en de verzekering van de Commissie dat zij bij de regelmatige monitoring gebruik zal blijven maken van de uitstekende professionele en coöperatieve netwerken die het agentschap in Europa heeft opgebouwd. Het Europees Milieuagentschap beschikt over de voor deze taak benodigde professionele vaardigheden en netwerken, en zijn onafhankelijke rapporten over milieu-informatie en -ontwikkelingen genieten wereldwijd veel aanzien en geloofwaardigheid. Het EESC is van mening dat het agentschap een leidende rol moet krijgen bij de implementatie van deze verordening: hoe meer het agentschap wordt ingezet om de verzamelde informatie te publiceren en valideren, hoe meer autoriteit en geloofwaardigheid deze krijgt.

4.14   Het Europees Milieuagentschap bevindt zich ook in de beste positie om dezelfde of vergelijkbare bewakings- en rapportagemethoden uit te breiden tot sommige directe buren van de Unie die nu reeds met hem samenwerken, en wat alleen maar gunstig kan zijn. Uiteindelijk zou het doel moeten zijn om in Europa een bewakingssysteem tot stand te brengen dat algemeen wordt erkend als een model of standaard voor de rest van de wereld.

4.15   Capaciteitsopbouw. Of er in Europa een succesvol bewakings- en rapportagesysteem is hangt af van de aanwezigheid van gekwalificeerde en professionele teams en netwerken in iedere lidstaat, die de voornaamste gegevens op nauwkeurige en objectieve wijze en tijdig verzamelen. Het EESC is ingenomen met het voornemen van de Commissie en het Europees Milieuagentschap om de capaciteit van de lidstaten op dit gebied te ondersteunen en in stand te houden, via coöperatieve netwerken, „peer group”-activiteiten en steun voor adequate opleidingen. Het zou nuttig kunnen zijn om hiervoor specifieke begrotingsmiddelen te reserveren.

4.16   Het EESC stelt met tevredenheid vast dat de Commissie verwacht dat de reikwijdte en kwaliteit van de informatie op dit gebied als gevolg van de verordening aanzienlijk zullen verbeteren terwijl er nauwelijks extra kosten zullen zijn, dankzij de compenserende besparingen die kunnen worden gerealiseerd met de stroomlijning van de vereisten. Gezien het cruciale belang van het thema klimaatverandering voor Europa en de rest van de wereld is er duidelijk behoefte aan een grondige en betrouwbare bewaking en rapportage. De onderhavige verordening maakt dit mogelijk. Daarnaast is het van even groot belang dat de extra lasten zo laag mogelijk worden gehouden. Wij zijn dan ook blij dat de verordening geen extra lasten voor het bedrijfsleven met zich meebrengt.

4.17   In algemene zin dringt het EESC erop aan dat landspecifieke informatie (zie artikel 2) wordt gedeeld door alle relevante DG's binnen de Commissie en alle eenheden van de Europese dienst voor extern optreden. Dit bevordert een breder gebruik van de waardevolle informatie door degenen die sectorale en andere prioriteiten vaststellen in de betrokken DG's/eenheden.

4.18   Naast het verstrekken van gezamenlijke gegevens ten behoeve van de nationale en internationale monitoring van de vooruitgang bij het nakomen van de klimaatverplichtingen, is het van bijzonder belang om ook uitgesplitste gegevens te blijven ontwikkelen, zodat de bijdrage van individuen en allerlei organisaties aan de oplossing van het klimaatprobleem kan worden beoordeeld en gemonitord, zowel door de individuen en organisaties zelf als door anderen. Het is zeer wenselijk dat alle lokale of individuele meet- en bewakingssystemen die in het leven worden geroepen overeenstemmen met de nationale en internationale meet- en bewakingssystemen, zodat gegevens gemakkelijk kunnen worden samengevoegd en uitgesplitst en de bijdrage van de verschillende beleidsinitiatieven en maatregelen van verschillende actoren kunnen worden vergeleken en beoordeeld. Hoewel dit niet het onmiddellijke doel van deze verordening is, is het zeer belangrijk dat hiermee terdege rekening wordt gehouden bij de ontwikkeling van nationale en Europese bewakingssystemen, zodat op alle niveaus een volledig samenhangend bewakingssysteem kan worden ontwikkeld.

4.19   Ook stelt het EESC voor om de burger bij deze belangrijke gegevensverzameling en -bewaking te betrekken via informatief en educatief materiaal en praktische actieprogramma's. Iedere kans moet worden aangegrepen om de aandacht voor dit thema te vergroten en de sociale impact van het klimaatveranderingsbeleid te monitoren en uit te leggen aan de Europese burgers. Het Comité zal hierbij een actieve rol blijven spelen.

(1)  Beschikking 93/389/EEG van de Raad van 24 juni 1993.

(2)  Beschikking 280/2004/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004.

(3)  COM(2011) 112 final.

(4)  COM(2011) 885/2.

(5)  PB C 175 van 27.7.2007, blz. 47.