52002AE0862

Advies van het Economisch en Sociaal Comité inzake het "Groenboek over de herziening van Verordening (EEG) nr. 4064/89 van de Raad"

(COM(2001) 745 def.)

(2002/C 241/25)

De Europese Commissie heeft op 13 december 2001 besloten om, overeenkomstig art. 262 van het EG-Verdrag, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen inzake het voornoemde groenboek.

De afdeling "Interne markt, productie en consumptie", die belast was met de voorbereidende werkzaamheden, heeft haar advies goedgekeurd op 26 juni 2002. Rapporteur was de heer Lagerholm.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 392e zitting van 17 en 18 juli 2002 (vergadering van 17 juli) het volgende advies uitgebracht, dat werd goedgekeurd met 32 stemmen voor en 8 stemmen tegen.

1. Inleiding

1.1. Sinds de vaststelling van de concentratieverordening is de Europese Unie uitgebreid van 12 naar 15 lidstaten en zijn de markten van deze landen steeds verder geïntegreerd. Bovendien is de exclusieve bevoegdheid van de Europese Commissie voor concentraties die de drempelwaarden overschrijden, uitgebreid tot het gehele grondgebied van de Europese Economische Ruimte (EER). De grensoverschrijdende herstructurering van het Europese bedrijfsleven is verder gestimuleerd door de start van de Monetaire Unie in 1999.

1.2. Inmiddels stevenen wij af op een Europese Unie die vanaf 2004 een veel groter aantal lidstaten zal tellen. Ook is de Monetaire Unie met de invoering van de euro haar laatste fase ingegaan. Tegelijkertijd voltrekt de internationalisering en zelfs globalisering van het bedrijfsleven en de markten zich in een steeds sneller tempo.

1.3. Overal ter wereld worden steeds meer systemen van voorafgaande fusiecontrole ingevoerd en stijgen bijgevolg de kosten die voortvloeien uit de verplichting tot meervoudige aanmelding.

1.3.1. De concentratieverordening is gebaseerd op het beginsel dat concentraties worden beoordeeld aan de hand van het criterium machtspositie. In een aantal belangrijke jurisdicties wordt echter een ander criterium gebruikt waarover momenteel in sommige lidstaten wordt nagedacht, nl. de substantiële concurrentievermindering.

1.3.2. Het Groenboek brengt een discussie op gang over de respectieve verdiensten van de "machtspositietoets", waarmee in de concentratieverordening wordt gewerkt, en de "toets van de substantiële concurrentievermindering", die in sommige andere jurisdicties wordt gebruikt. De waarde en de doeltreffendheid van de machtspositietoets worden daarbij erkend en er wordt op gewezen dat er, los van een feitelijke harmonisatie van wetgevingen, internationaal reeds een grote mate van convergentie te bespeuren valt.

1.3.3. De huidige herziening van de concentratieverordening sluit aan bij de eerder aangevangen herziening van Verordening nr. 17 (toepassing van de kartelbepalingen van de artikelen 81 en 82 van het Verdrag). Er bestaat niettemin een wezenlijk verschil tussen de twee stelsels: de Commissie heeft immers exclusieve bevoegdheid voor concentraties met een communautaire dimensie, terwijl zij bij kartels de bevoegdheid met de lidstaten deelt; deze gedeelde bevoegdheid wil de Commissie nog verder versterken. Ondanks het gesignaleerde verschil is de herziening van Verordening nr. 17 volledig in aanmerking genomen, zodat beide herzieningsoperaties tezamen kunnen uitmonden in een algehele modernisering van de Europese mededingingswetgeving(1).

2. Algemene opmerkingen

2.1. Sinds de concentratieverordening van kracht is geworden, zijn ongeveer 2000 voorgenomen concentraties aangemeld bij de Commissie (zie punt 8 in het groenboek). Daarvan zijn er 18 geweigerd en nog eens bijna 150 alleen geaccepteerd op bepaalde voorwaarden. In enkele gevallen is de aanmelding weer ingetrokken toen het de belanghebbenden duidelijk werd dat de Commissie zich zou verzetten tegen de transactie. Uit deze cijfers blijkt dus wel dat relatief zelden wordt ingegrepen. Tevens mag worden geconcludeerd dat er een omvangrijke administratieve procedure voor nodig is om het uiterst kleine percentage concentraties dat aanleiding geeft tot ernstige concurrentieverstoring, eruit te pikken. Daarnaast zijn er ook op nationaal niveau in alle lidstaten vergelijkbare controlesystemen. Het aantal aanmeldingen dat daar binnenkomt, bedraagt misschien wel het tienvoudige. Ook buiten de EU komen er steeds meer controlesystemen. Een en ander onderstreept eens te meer de noodzaak om over te gaan tot versimpeling van de procedures, verbetering van de overzichtelijkheid en afstemming van de verschillende systemen op elkaar, iets waarvoor het Comité al eerder heeft gepleit(2) (zie ook par. 3.1.2).

2.2. Overigens gaat het bij concentratiecontrole niet uitsluitend (of zelfs maar in de eerste plaats) om het aantal gevallen dat wordt behandeld. Doorslaggevend zijn de structurele maatregelen die worden voorgesteld; als van hogerhand wordt besloten om in te grijpen, heeft dat verstrekkende gevolgen voor de gehele economie.

2.3. Daarom acht het Comité het een verheugende zaak dat de Commissie nu het startsein heeft gegeven tot een discussie over de wijze waarop het hele Europese stelsel van concentratiecontrole kan worden verbeterd. Met voldoening wordt geconstateerd dat hiertoe constructieve voorstellen worden gedaan. Het streven dient erop gericht te zijn, de procedure voor controle op fusies in Europa te verkorten en te vereenvoudigen.

2.4. Beoordeling aan de hand van de regels voor concentratiecontrole is noodzakelijkerwijs een gecompliceerde aangelegenheid en een en ander wordt er alleen maar moeilijker op door de snelle veranderingen die zich o.a. ten gevolge van de globalisering in de economie voordoen. Zoals het Comité reeds eerder(3) heeft aangegeven, betekent dit dat men zich moet concentreren op de noodzakelijke ontwikkeling van de economische en productiestructuren, zodat de concurrentiepositie van de totale EU-economie op de wereldmarkt wordt veilig gesteld.

2.5. Concentratiecontrole dient aldus bekeken te worden tegen de achtergrond van de wereldeconomie, waarbij rekening zal moeten worden gehouden met de voortdurend toenemende internationale concurrentiedruk waarmee Europese ondernemingen te maken hebben. Het Comité wil er de aandacht op vestigen dat men bij het beoordelen van overnameplannen dient uit te gaan van een grondige analyse van de situatie op de wereldmarkt; het is onvoldoende als alleen wordt gekeken naar de situatie in Europa. Het Comité heeft er al herhaaldelijk op gewezen dat er niet al te strakke grenzen mogen worden getrokken als het om marktafbakening gaat; verder heeft het benadrukt dat de Commissie zich meer gelegen zou moeten laten liggen aan het feit dat de markt voortdurend aan verandering onderhevig is en zich almaar uitbreidt(4).

2.6. In het licht hiervan moeten het ook in de toekomst de gevolgen voor de concurrentiepositie zijn die de doorslag dienen te geven als een zaak wordt beoordeeld in het kader van concentratiecontrole. Uiteindelijk staan de belangen van de consument voorop in het concurrentiebeleid. Niet ter zake doende beleidsoverwegingen mogen geen contraproductieve maatregelen in de hand werken. Uiteraard is het Comité doordrongen van de complexiteit van de met de structuurveranderingen gepaard gaande economische en sociale problematiek. Oplossingen daarvoor kunnen niet uitsluitend binnen het kader van concentratiecontrole worden gevonden, maar men zal moeten komen tot een coördinatie van het algemene concurrentiebeleid met andere beleidsterreinen, zoals regionaal beleid, onderzoek en onderwijs, arbeidsmarktbeleid, consumentenbeleid e.d.

2.7. Het is een feit dat men niet kan ontkomen aan herstructurering als men op de lange termijn de voorwaarden wil scheppen voor een gezonde economie en daarmee bijv. werkloosheid op grote schaal wil voorkomen. Krachtens art. 127 van het EG-Verdrag moet bij het bepalen en uitvoeren van het beleid en de activiteiten van de Gemeenschap rekening worden gehouden met de doelstelling van een hoog werkgelegenheidsniveau. Dit houdt in dat werknemers er recht op hebben te worden gehoord als overnames in het geding zijn (zie par. 3.3.17). Wel wil het Comité erop wijzen dat een en ander, zoals ook het geval is bij het horen van andere betrokkenen, dient te geschieden binnen de daartoe vastgestelde termijnen en onder strikte eerbiediging van de geheimhoudingsplicht. Daarbij heeft men zich te allen tijde te houden aan het basisprincipe dat overheidsingrijpen in het herstructureringsproces beperkt dient te blijven tot gevallen waarbij het min of meer evident is dat de voorgenomen concentratie daadwerkelijk en in ernstige mate de concurrentieverhoudingen verstoort. Dit onderwerp komt uitgebreider aan de orde in par. 3.2, waarin wordt ingegaan op de materiële vraagstukken die in het Groenboek worden aangesneden.

3. Bijzondere opmerkingen

3.1. Vraagstukken op het gebied van de bevoegdheid

A. De communautaire dimensie; uitbreiding van de bevoegdheden van de Commissie

3.1.1. Het Comité is ingenomen met de zorgvuldige en consciëntieuze wijze waarop de Commissie de betrokken partijen heeft geraadpleegd en de werking van de huidige omzetdrempels bij "meervoudige aanmeldingen", met name in gevallen waarbij een dergelijke procedure speciale moeilijkheden kan opleveren voor het MKB, heeft geanalyseerd.

3.1.2. In dit verband wil het Comité zich andermaal uitspreken voor het principe van één enkele aanmeldingsinstantie ("one-stop shop") en herhaalt het zijn standpunt dat men ervan uit moet gaan dat concentraties met een evident grensoverschrijdend karakter een "communautaire dimensie" hebben(5).

3.1.3. Uit de analyse van de Commissie en de gegevens die in bijlage I van het Groenboek worden gegeven, blijkt dat art. 1.3 niet het effect heeft dat werd beoogd toen het in 1997 werd opgesteld. Meervoudige aanmeldingen vormen een steeds groter probleem, zowel voor de ondernemingen zelf als voor de mededingingsautoriteiten, en in deze situatie dient beslist verandering te komen: adequate maatregelen zijn dringend geboden.

3.1.4. Het Comité kan zich vinden in de conclusie van de Commissie dat wijziging van de bestaande criteria in artikel 1, lid 3, en artikel 22 waarschijnlijk niet tot de beoogde resultaten zal leiden (zie punt 51-53 van het Groenboek).

3.1.5. Het Comité staat daarom achter het voorstel inzake een automatische bevoegdheid van de EU in zaken waarbij het gaat om aanmeldingen in drie of meer lidstaten (zie par. 57 van het Groenboek). Uiteindelijk zou een dergelijke procedure in de praktijk beter aansluiten op het begrip "communautaire dimensie" (par. 3.1.2). Wel vindt het Comité dat het voorstel niet ver genoeg gaat, want het eigenlijke probleem wordt er niet mee verholpen. De bepaling zou dan ook betrekking moeten hebben op aanmeldingsplicht in twee of meer lidstaten. Omdat aanmelding in een lidstaat echter niet altijd verplicht is, kan in de formulering beter worden gesproken van concentraties die in twee of meer lidstaten onderwerp van controle kunnen worden (onder een nationaal rechtsgebied vallen).

3.1.6. Om redenen die in het Groenboek worden aangegeven (voetnoot 10), is het aan de nationale mededingingsautoriteiten om te bepalen wie de aanmelding behandelt. Het Comité steunt het voorstel voor een zeer snelle "non-oppositieprocedure" waardoor zo weinig mogelijk tijd verloren gaat. Het resultaat van die procedure zou definitief en bindend dienen te zijn. Een nationale mededingingsautoriteit die zich niet tijdig opwerpt als controle-orgaan, zal dus ook niet in een later stadium als zodanig kunnen fungeren.

3.1.7. Een radicalere oplossing zou zijn om in de concentratieverordening helemaal geen omzetdrempels op te nemen, maar deze zouden dan wel op nationaal niveau op elkaar moeten worden afgestemd, om te voorkomen dat de EU totaal afhankelijk wordt van nationale wetgevingen en er niets terecht komt van de geopperde "communautaire dimensie".

3.1.8. Voltooiing van de interne markt houdt in dat de verschillende systemen geharmoniseerd dienen te zijn en er een geïntegreerd systeem komt, wat zeker met het oog op de uitbreiding van belang is. De omzetdrempels zouden beter in overeenstemming met elkaar kunnen worden gebracht door ze bijv. te berekenen op basis van het BBP van de lidstaten.

3.1.9. De Commissie stelt volkomen terecht (in punt 68 van het Groenboek) dat de regels beter op elkaar moeten worden afgestemd. Het Comité is van mening dat er in een economisch geïntegreerd Europa eigenlijk geen reden is om verschillende regels te hanteren in gevallen waarbij er sprake is van een communautair belang. Ofwel dienen de nationale regelingen voor concentratiecontrole in overeenstemming te worden gebracht met de concentratieverordening, ofwel moet de verordening rechtstreeks door de nationale mededingingsautoriteiten worden toegepast als in drie (twee) of meer lidstaten niet wordt voldaan aan de omzetdrempels (vgl. de "moderniseringshervorming"). Voltooiing van de interne markt brengt met zich mee dat er minder behoefte bestaat aan controle van relatief kleinschalige fusies; daarop dienen de nationale drempelwaarden dan ook te worden afgestemd. Het Comité spoort de Commissie aan om een begin te maken met de voorbereiding van de harmonisering in zowel materiële als procedurele kwesties.

B. Verwijzing naar de lidstaten

3.1.10. Over het algemeen staat het Comité gereserveerd tegenover verwijzing, omdat hierdoor het evenwicht tussen communautaire bevoegdheid en subsidiariteit wordt aangetast(6). Al weegt dit argument minder zwaar als het gaat om gevallen zonder ingrijpende grensoverschrijdende gevolgen, toch zijn naar de mening van het Comité dergelijke verwijzingen niet te verdedigen indien ze rechtsonzekerheid of al te veel vertraging bij de behandeling met zich meebrengen.

3.1.11. Daarom dienen de criteria in artikel 9 te worden vereenvoudigd en de termijnen navenant te worden verkort. Het Comité staat dan ook in grote lijnen achter het voorstel van de Commissie (punt 81 uit het Groenboek), maar is er niet van overtuigd dat het verstandig is af te zien van de eis dat een machtspositie moet worden aangetoond. Van de lidstaat die een verwijzingsverzoek indient, zou men toch redelijkerwijs mogen verwachten dat deze in ieder geval dient aan te tonen dat er vermoedelijk sprake is van een machtspositie in het eigen land. Kan men dit niet, dan lijkt er weinig reden te zijn voor toewijzing van een bepaalde zaak, die immers al onder het toepassingsgebied van de concentratieverordening valt. De termijn voor een verwijzingsverzoek zou met nog een week kunnen worden ingekort.

3.1.12. Volgens het Groenboek (punt 82) mogen aanmeldende partijen niet in een slechtere positie worden gebracht door een verwijzingsbesluit. Daar is het Comité het van harte mee eens, wat ook geldt voor het voorstel om dezelfde termijn en dezelfde procedure te hanteren als in de concentratieverordening. Dit houdt tevens in dat van de mededingingsautoriteit waar een zaak wordt aangemeld, mag worden verwacht dat deze akkoord gaat met het formulier-CO en geen nieuwe aanmelding eist die in overeenstemming is met de nationale voorschriften. Het Comité is van mening dat in een dergelijk geval de Europese regelgeving van toepassing dient te zijn. In het algemeen moet het streven voortdurend gericht zijn op internationale coördinatie en harmonisering van de procedures voor controle op overnames.

3.1.13. Toepassing van het uitgangspunt dat de aanmeldende partijen niet in een slechtere positie mogen worden gebracht, alsmede van het algemene beginsel dat concentraties op een transparante en integrale wijze (bijv. via een "one stop shop"-systeem) moeten worden behandeld, zet echter het systeem van "gedeeltelijke toewijzing" op de helling. Naar de mening van het Comité heeft dit systeem dezelfde (zo niet meer) nadelen en tekortkomingen als de regeling voor meervoudige aanmeldingen. Daarom dient te worden afgezien van gedeeltelijke toewijzingen, of dit nu geschiedt op geografische grondslag dan wel betrekking heeft op verschillende aspecten van een fusie. Een en ander brengt met zich mee dat de Commissie aan niet meer dan één enkele nationale autoriteit zaken mag toewijzen en dat de lidstaat waarnaar een zaak wordt verwezen, in dezen exclusief bevoegd is.

3.1.14. De Commissie wil het recht hebben om op eigen initiatief zaken te verwijzen (punt 81.b in het Groenboek), en wel op grond van dezelfde criteria welke gelden voor lidstaten die een verwijzingsverzoek indienen. Het Comité kan hier inkomen, maar vraagt zich af of dit in de praktijk enig verschil zal uitmaken. Het is zo goed als onmogelijk voor de Commissie om een lidstaat te "dwingen" een zaak te behandelen als deze dat zelf niet wil.

C. Gezamenlijke verwijzingen naar de Commissie

3.1.15. In het Groenboek wordt duidelijk aangetoond op welke punten artikel 22, lid 3, tekortschiet. Het lijdt geen twijfel dat dit artikel verouderd is en dat de pogingen om het beter te laten functioneren gefaald hebben. Als de Commissie automatische rechtsbevoegdheid krijgt o.g.v. de voorgestelde "drie-landenregel", zouden er in de praktijk slechts twee lidstaten nodig zijn om een gezamenlijk verwijzingsverzoek in te dienen. Dan zal het waarschijnlijk nog moeilijker worden om met deze regel de door meervoudige aanmeldingen veroorzaakte problemen aan te pakken dan op dit moment al het geval is. Als men niettemin vasthoudt aan deze bepaling, zou het Comité willen voorstellen dat een eventuele verwijzing de goedkeuring moet hebben van de betrokken partijen zelf. Op grond van datgene wat hierboven (par. 3.1.5) reeds is aangevoerd, wil het Comité evenwel benadrukken dat er sprake moet zijn van automatische rechtsbevoegdheid als er twee of meer lidstaten in het spel zijn. In een dergelijk geval wordt artikel 22, lid 3, in zijn geheel overbodig.

D. Het begrip "concentratie"

3.1.16. Het Comité is van mening dat de concentratieverordening niet van toepassing mag zijn als er sprake is van minderheidsbelangen, die de zeggenschap over de onderneming in kwestie onverlet laten. Zeggenschap is op dit punt het relevante en passende criterium op grond waarvan het toepassingsgebied van de verordening wordt afgebakend. Als een en ander niet duidelijk wordt vastgelegd, zal dit leiden tot rechtsonzekerheid en stijging van het aantal aanmeldingen, waar eigenlijk niemand bij gebaat is. In het Groenboek worden op het punt van minderheidsbelangen geen feiten aangevoerd die duiden op al te ernstige problemen; eventuele problemen zouden doeltreffend kunnen worden opgelost o.g.v. de artikelen 81 en 82 van het Verdrag.

3.1.17. Zoals het geval KLM/Alitalia heeft aangetoond, kunnen strategische allianties wel onder het toepassingsgebied van de concentratieverordening vallen (zie punt 114 van het Groenboek). Dit is echter eerder uitzondering dan regel, omdat dergelijke allianties over het algemeen niet structureel van aard zijn. Voorlopig ziet het Comité geen aanleiding om het toepassingsgebied van de verordening op dit punt te verruimen. Het kan zich vinden in de conclusies die ten aanzien hiervan in het Groenboek (punt 113) worden getrokken.

3.1.18. In 1998 werd de verordening herzien op het punt van de zog. volwaardige coöperatieve gemeenschappelijke ondernemingen: deze zouden voortaan ook onder het toepassingsgebied van de concentratieverordening vallen. In de praktijk is dit een juiste beslissing gebleken en het Comité sluit zich dan ook aan bij het oordeel van de Commissie dat er geen reden is om deze wijziging weer ongedaan te maken.

3.1.19. Daarentegen vindt het Comité wel dat de huidige situatie op het punt van niet-volwaardige gemeenschappelijke ondernemingen (punt 123 in het Groenboek) zo niet kan blijven voortbestaan. Dit betekent natuurlijk niet dat al deze ondernemingen onder het toepassingsgebied van de concentratieverordening zouden moeten vallen. Zoals de Commissie aangeeft, lenen dergelijke ondernemingen zich op grond van hun specifieke karakter over het algemeen niet beter voor controle op grond van voorafgaande aanmelding dan bijv. gemeenschappelijke ondernemingen op het gebied van O& O. Soms geven dergelijke ondernemingen echter aanleiding tot blijvende structurele veranderingen en ook tot grootschalige investeringen, zodat aanmelding dan wel op haar plaats is. Dit geldt vooral voor niet-volwaardige gemeenschappelijke ondernemingen met productievestigingen. Om onnodige aanmeldingen te voorkomen en door het feit dat dergelijke ondernemingen zich bevinden in een soort "grijze zone" tussen structurele maatregelen en samenwerking, zou aanmelding hier op basis van vrijwilligheid kunnen geschieden. Als aanmelding uitblijft, zou een beroep kunnen worden gedaan op artikel 81 van het Verdrag.

3.1.20. Op het punt van meervoudige transacties staat het Comité in principe achter het standpunt van de Commissie. Transacties die formeel gezien weliswaar meervoudig zijn, maar toch economisch bij elkaar horen en kort na elkaar plaatsvinden, dienen behandeld te worden alsof er sprake was van één enkele transactie. Het Comité zou het echter niet verstandig vinden als veranderingen werden aangebracht in de huidige bepalingen zonder een nauwkeurige analyse van de mogelijke gevolgen. Er moeten oplossingen worden gevonden voor een aantal technische kwesties en het zal niet altijd meevallen de praktische consequenties daarvan te overzien. Het gevaar bestaat dat bepaalde transacties, die in werkelijkheid los van elkaar staan, ten onrechte als één geheel worden beschouwd.

3.1.21. De Commissie stelt o.m. voor om ook "stille overnames" onder het toepassingsgebied van de verordening te laten vallen, maar het Comité vraagt zich af hoe dit er in de praktijk uit zou zien. Ook is niet duidelijk hoe men te werk moet gaan als overname niet tot zeggenschap leidt. Het kan gebeuren dat dergelijke overnames zich voordoen zonder dat er sprake is van een bewust structureel doel. Wat "vijandige overnames" betreft, hanteert het Comité als uitgangspunt dat zo lang mogelijk moet worden geprobeerd om neutraal te blijven en geen der partijen te bevoordelen.

3.1.22. Uit het Groenboek (punt 144) blijkt dat de Commissie bereid is bepaalde soorten risicokapitaaltransacties te vrijwaren van controle door het toepassingsgebied van artikel 3, lid 5, uit te breiden. Het Comité vindt dit een goed idee, omdat hierdoor het aantal onnodige aanmeldingen wordt teruggedrongen. Zolang het niet beschikt over meer technische details inzake de voorgestelde verandering, geeft het Comité er de voorkeur aan zich hier niet nader over uit te spreken.

3.1.23. De Commissie wijst erop dat artikel 3, lid 3, en artikel 5, lid 4, een tegenstrijdigheid bevatten, wat te wijten is aan de definities van de begrippen zeggenschap en groep. Het Comité is in principe van mening dat deze tegenstrijdigheid niet mag voortduren en dat een correctie hier eigenlijk op zijn plaats is, ook al levert een en ander in de praktijk nauwelijks problemen op. Het is duidelijk dat uitgegaan moet worden van het begrip "zeggenschap". Artikel 5, lid 4, kan dan worden geherformuleerd: er zou moeten komen te staan dat een onderneming wordt beschouwd als een deel van een groep als deze groep er zeggenschap over heeft ("zeggenschap" in de zin van artikel 3.3).

3.2. Materiële vraagstukken

Materiële toets (A) en efficiëntievoordelen (B)

3.2.1. Het Comité zou er in de eerste plaats zijn voldoening over willen uitspreken dat de Commissie het initiatief neemt tot een discussie over deze cruciale problematiek die niet alleen betrekking heeft op regelgevende aspecten maar ook op allerlei belangrijke toepassingsaspecten.

3.2.2. In het licht van de huidige globalisering van de economie en de toenemende interregionale herstructurering wil het Comité tevens benadrukken dat er op het ogenblik des te meer behoefte bestaat aan internationale harmonisering.

3.2.3. In dit verband acht het Comité het van belang aandacht te besteden aan een aantal fundamentele veranderingen die zich op dit moment voltrekken in de wereldeconomie.

3.2.4. De globalisering heeft ingrijpende gevolgen voor de economie en de maatschappij als geheel. Zij gaat gepaard met fundamentele en blijvende veranderingen. Door de globalisering worden tal van sectoren die van strategisch belang zijn voor economische groei, werkgelegenheid en welvaart in Europa, gedwongen hun aanpassingsvermogen aanzienlijk te vergroten. Herstructurering is hier een eerste vereiste. Men dient te beseffen dat de Europese economie in vergelijking met andere belangrijke economieën, met name die van de VS, een al te versnipperde structuur heeft. Het tempo van de groei in Europa blijft achter bij die in de VS.

3.2.5. De concurrentiedruk op de wereldmarkt neemt voortdurend toe, terwijl nationale markten en grenzen steeds meer aan betekenis inboeten. De product- en technologische ontwikkeling voltrekt zich in een steeds hoger tempo en ook de voorkeuren van de consumenten volgen elkaar in snel tempo op. In combinatie met de grotere keuzevrijheid leidt dit tot schaalvoordelen, die gepaard gaan met meer onderzoek en ontwikkeling, marketing e.d. De herstructurering van ondernemingen, zowel intern als extern, voltrekt zich steeds sneller en zowel bedrijven als hele bedrijfstakken hergroeperen zich en gaan nieuwe combinaties aan.

3.2.6. De algehele liberalisering van de markten en de betere mogelijkheden voor markttoegang kunnen ertoe leiden dat de concurrentiedruk aanzienlijk toeneemt, omdat de spelers op het wereldtoneel over de capaciteit en het vermogen beschikken om alle markten te bestrijken. Producten kunnen bijna overal worden vervaardigd en met behulp van moderne informatietechnologie is dienstverlening over grote afstand mogelijk. Ondernemingen moeten dus rekenen op concurrentie die uit alle hoeken van de wereld kan komen. Europese ondernemingen krijgen op die wijze vaak te maken met zeer geduchte concurrenten.

3.2.7. Daarom is het zaak dat er in Europa een economisch klimaat heerst dat bevorderlijk is voor het concurrentievermogen. Het economisch beleid dient er dus op gericht te zijn om het proces van veranderingen voort te stuwen en het tegelijk gemakkelijker te maken voor ondernemingen, zich om te vormen tot werkelijk efficiënte productiehuishoudingen. Als dit niet gebeurt, zal er niets terechtkomen van de in Lissabon geformuleerde doelstelling volgens welke de Unie moet uitgroeien tot de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie ter wereld, gekenmerkt door duurzame groei, meer en betere banen en een grotere sociale samenhang.

3.2.8. Gezien het voorafgaande is het Comité van mening dat er bij de beoordeling van voorgenomen concentraties behoefte bestaat aan een meer op de lange termijn gerichte en dynamische visie. De ontwikkelingen die zich voordoen, tonen eens te meer de juistheid van de eerder door het Comité vertolkte standpunten(7) aan. Een en ander is van belang met het oog op de afbakening van de relevante markt, en meer nog met het oog op de mededingingstoets. Het komt er in de eerste plaats op aan, de concentratiecontrole te laten aansluiten op de economische werkelijkheid zonder dat daardoor de concurrentieverhoudingen worden verstoord. Het Comité is zich er uiteraard van bewust dat het beoordelen van concentraties geenszins een exacte wetenschap is en dat het lang niet meevalt zicht te krijgen op de dynamiek van de markt. Dit is echter des te meer reden om ernst te maken met het zoeken naar oplossingen. De kwestie verdient onze aandacht en het Comité ziet zeker mogelijkheden voor adequate oplossingen. Het Comité hamert er in het bijzonder op dat de beoordeling van overnametransacties beslist niet contraproductief mag uitpakken noch geduchte concurrenten als de VS onnodig structurele voordelen mag opleveren. Het Comité spoort de Commissie aan op dit punt geen tijd te verliezen.

3.2.9. Een en ander doet de vraag rijzen in hoeverre het criterium van substantiële concurrentievermindering (de "SCV-toets") beter beantwoordt aan de eis tot handhaving van de dynamiek. Los daarvan is internationale convergentie op zich een goede zaak.

3.2.10. Het Comité sluit zich aan bij de constatering van de Commissie dat er tal van overeenkomsten zijn tussen de machtspositietoets en de SCV-toets (punt 162 in het Groenboek). Het Comité heeft de indruk dat de verschillen voor het grootste deel op het vlak van de toepassing en de interpretatie liggen, maar dat de begrippen zelf vrij dicht bij elkaar staan. Het tweede gedeelte van de machtspositietoets heeft betrekking op een economisch gerichte analyse en beoordeling. Dat komt de flexibiliteit ten goede en maakt het mogelijk om zaken meer van geval tot geval te beoordelen(8) (iets wat juist vaak wordt geassocieerd met de SCV-toets).

3.2.11. Toepassing van de concentratieverordening geschiedt aan de hand van een reeks beoordelingscriteria die voor het grootste deel dezelfde zijn als de criteria die worden gebruikt bij de SCV-toets. Het nadeel van de concentratieverordening is dat deze geen integraal en theoretisch gefundeerd analytisch model biedt waarin de gebruikte factoren en criteria kunnen worden geïntegreerd. Daardoor rijst het vermoeden dat de verordening onvoldoende recht doet aan dynamische factoren en andere aspecten zoals hierboven genoemd. Het gaat hier echter vrijwel uitsluitend om de wijze van toepassing van de verordening; deze dient verder ontwikkeld te worden.

3.2.12. Daarentegen schijnt er een evident verschil te zijn wat de efficiëntievoordelen van concentraties betreft. In geen van beide gevallen lijkt het duidelijk hoeveel mogelijkheden de Europese regelgeving biedt om deze voordelen in aanmerking te nemen. Vaak zijn het juist deze efficiëntievoordelen waarom terecht besloten wordt tot een fusie. Als deze voordelen de belangen van de consument en de efficiency van de gehele economie ten goede komen, dient hier naar de mening van het Comité rekening mee te worden gehouden. Daarom is er objectief gezien en ook uit een oogpunt van harmonisering veel voor te zeggen om efficiëntievoordelen expliciet op te nemen in de verordening.

3.2.13. Samengevat is het Comité van mening dat de gewenste aanpassing aan de wereldwijde norm kan worden verwezenlijkt via internationale samenwerking en door zich te richten op verdere uitwerking van het tweede deel van artikel 2, lid 3. Het Comité vindt het dus niet nodig om over te schakelen op de SCV-toets. Dit zou integendeel alleen maar leiden tot extra rechtsonzekerheid. Door vast te houden aan de machtspositietoets kan men voorkomen dat de communautaire wet- en regelgeving en de nationale bepalingen inzake overnames te ver uiteen gaan lopen. Verder is het naar de mening van het Comité een voordeel dat het in de verordening gebezigde begrip strookt met de andere mededingingsregels (artikel 82). Ten slotte zij opgemerkt dat er reeds een mogelijkheid tot ingrijpen bestaat in het geval ondernemingen gezamenlijk een machtspositie bekleden. De conclusie luidt dus dat de SCV-toets niet hoeft te worden opgenomen in de concentratieverordening. Afgezien daarvan zou het Comité graag zien dat men zich meer inspant om Amerikaanse en Europese procedures beter met elkaar in overeenstemming te brengen, omdat het voor de belanghebbenden een dure aangelegenheid is om zaken dubbel te laten behandelen.

C. De vereenvoudigde procedure

3.2.14. Het Comité toont zich verheugd over de positieve ervaringen die de Commissie heeft opgedaan met de vereenvoudigde procedure (punt 174 in het Groenboek). Zij wordt aangespoord op dezelfde weg voort te gaan, bijv. door het formulier-CO in te korten. Verder wil het Comité dat zaken die worden behandeld via de vereenvoudigde procedure, niet voor verwijzing in aanmerking komen. In die zin zou ook artikel 9, lid 2, moeten worden gewijzigd.

3.2.15. Het Comité is het eens met het voorstel om schadeloze concentraties helemaal niet meer te behandelen (punt 177 in het Groenboek), maar staat enigszins huiverig tegenover de geopperde procedure van groepsvrijstelling, omdat dit meer problemen kan veroorzaken dan oplossen.

3.2.16. Ook het idee van een drempel voor concentraties van beperkte betekenis, de "de minimis-drempel", heeft zo zijn voordelen, al staat nog te bezien hoe een en ander in de praktijk zal uitpakken: immers wat zijn de juridische implicaties? Het voorstel betreffende "kleine markten" (punt 178 in het Groenboek) is interessant, maar zal nog verder uitgewerkt moeten worden. Het Comité wil erop wijzen dat een drempel zoals hier bedoeld, er niet toe mag leiden dat in plaats van de verordening dan nationale bepalingen worden toegepast met alle meervoudige aanmeldingen e.d. van dien.

3.3. Procedurele aangelegenheden

A. Feit dat de aanmeldingsverplichting doet ontstaan

3.3.1. In het Groenboek (punt 182) wordt gesteld dat het normaal gesproken in het belang van de partijen is, zo vroeg mogelijk tot aanmelding over te gaan om op die wijze snel toestemming voor de voorgenomen concentratie te krijgen. Verder blijkt dat niet strikt de hand wordt gehouden aan de huidige termijn van één week. Het Comité vindt dan ook dat deze moet worden afgeschaft en dat het aan de partijen zelf moet worden overgelaten wanneer aanmelding plaatsvindt. Men dient zich er rekenschap van te geven dat de partijen pas tot aanmelding kunnen overgaan als ze eerst, aan de hand van het formulier-CO, alle benodigde gegevens hebben overgelegd

B. Opschorting van concentraties

3.3.2. Het Comité is in beginsel de mening toegedaan dat vergelijkbare zaken op dezelfde wijze moeten worden behandeld, zodat het geen bezwaren heeft tegen de voorgestelde uitbreiding van artikel 7, lid 3. Wel wenst het er nogmaals op te wijzen dat de bepalingen zo neutraal mogelijk moeten worden opgesteld in het geval van een conflict tussen verschillende belanghebbenden (zie par. 3.1.21). Bij het aanbrengen van wijzingen dient hiermee rekening te worden gehouden.

C. Berekening van termijnen

3.3.3. Het Comité beseft terdege dat een consequente hantering van het begrip "werkdag" i.p.v. "kalenderdag" een vereenvoudiging betekent, maar vindt dat dit in de praktijk niet tot langere termijnen mag leiden.

D. Administratieve efficiëntie

3.3.4. Zoals bekend komt het beginsel van één enkele instantie ("one-stop shop") voor aanmeldende partijen erop neer dat de aanmelding maar op één plaats tegelijk kan plaatsvinden. Daarom heeft het naar de mening van het Comité geen zin om de partijen te verplichten, de lidstaten afschriften te doen toekomen. Daarentegen zou de Commissie naar analogie van wat in het kader van de moderniseringshervorming wordt gepland, een systeem voor elektronische gegevensuitwisseling kunnen opzetten. In dit systeem dient uiteraard een bescherming van vertrouwelijke gegevens te worden ingebouwd. Om praktische redenen dient elektronische aanmelding te geschieden op basis van vrijwilligheid.

E. Volledigheid van de aanmelding

3.3.5. Het Comité stelt met voldoening vast dat het aantal onvolledigverklaringen is gedaald sinds de publicatie van de richtsnoeren in 1999 (punt 199 in het Groenboek). Niettemin vindt het Comité om principiële redenen dat er een termijn moet worden vastgesteld. Een andere mogelijkheid zou kunnen zijn om een bepaling op te nemen waarin staat dat een verklaring van onvolledigheid na een bepaalde tijd alleen kan worden meegedeeld na toestemming van de raadadviseur-auditeur.

F. Procedure inzake verbintenissen

3.3.6. De problemen met de huidige procedure komen in het Groenboek (punt 207 e.a.) uitputtend aan de orde. Kort gezegd komt het erop neer dat de partijen soms "klem" komen te zitten tussen een laat ingediende mededeling van punten van bezwaar en de definitieve termijn. Daarom stemt het Comité in met een "stop-de-klok"-bepaling, op voorwaarde echter dat het geheel aan de partijen zelf wordt overgelaten om hier al dan niet gebruik van te maken.

3.3.7. Een dergelijke bepaling zal naar het zich laat aanzien het meeste effect hebben in fase II, maar zou ook in fase I moeten kunnen worden toegepast. Als de termijnen kort worden gehouden, lijkt er geen reden te zijn waarom de Commissie al in fase I het recht zou moeten hebben een verzoek af te wijzen (punt 219 in het Groenboek). Over het algemeen gesproken zou er in fase II meer tijd beschikbaar moeten zijn en daarom zou het Comité geen moeite hebben met de mogelijkheid van een verlenging tot maximaal 30 dagen, gesteld dat de mogelijkheid blijft bestaan de procedure ook binnen een kortere termijn af te wikkelen. De regel dient dus zo flexibel te zijn dat de partijen het benodigde aantal dagen kunnen gebruiken zonder dat ze hoeven te wachten op het verstrijken van de gehele periode. De Commissie en de lidstaten zouden evenveel dagen ter beschikking moeten krijgen.

3.3.8. Het Comité denkt dat de problemen vlotter kunnen worden opgelost als de Commissie op meer actieve wijze de partijen zou informeren over de maatregelen die moeten worden genomen om een concentratie goedgekeurd te krijgen.

3.3.9. Eventueel zou er in deze procedure ook een termijn voor de mededeling van punten van bezwaar kunnen worden ingebouwd.

G. Artikel 8, lid 4 - Terugdraaien van reeds tot stand gebrachte concentraties

3.3.10. Het Comité ziet hier weinig problemen die zich in de praktijk kunnen voordoen, en verklaart zich akkoord met de betreffende standpunten van de Commissie.

H.-I. Bepalingen inzake rechtshandhaving en aanmeldingstaksen

3.3.11. Aangezien de concentratieverordening geen betrekking heeft op verboden activiteiten, acht het Comité de vergelijking met Verordening nr. 17 onterecht en niet ter zake. Ook ziet het Comité geen reden om over te gaan tot de voorgestelde maatregelen en sancties.

3.3.12. Het Comité is mordicus tegen het invoeren van aanmeldingstaksen. De diensten die de Commissie verleent, zouden gefinancierd moeten worden uit de begroting, zeker als het gaat om maatregelen die de tenuitvoerlegging van wetgeving beogen.

J. Rechtszekerheid; controles en waarborgen

3.3.13. Het tegenhouden van een fusie is een drastische stap. Daarom dienen de rechterlijke instanties in de praktijk meer hierbij te worden betrokken. Al zijn er zeker wel beroepszaken aanhangig gemaakt, toch zien deze partijen deze procedure maar zelden als een serieus alternatief. De verbeterde procedure in het Gerecht van eerste aanleg valt natuurlijk toe te juichen, maar het Cómité wil eerst de resultaten afwachten voordat het hier nadere uitspraken over doet.

3.3.14. In tal van landen komen er rechterlijke uitspraken aan te pas om een concentratie tegen te houden. Volgens de huidige Verdragsbepalingen heeft de Commissie een tweeledige functie als onderzoekend en besluitvormend orgaan. Vanuit een oogpunt van rechtszekerheid is er reden om deze dubbele rol ter discussie te stellen. Naar de mening van het Comité zijn er zwaarwegende principiële bezwaren in te brengen tegen de situatie dat een zaak die normaal gesproken verstrekkende economische gevolgen heeft, wordt beslecht door dezelfde instantie die de zaak heeft onderzocht. Daarentegen is het Comité zich er natuurlijk van bewust dat de huidige situatie niet zomaar radicaal kan worden veranderd zonder dat er eerst grondig over wordt nagedacht; een dergelijke hervorming vergt meer tijd dan binnen het kader van de huidige herziening mogelijk is. Gegeven het principiële belang van deze kwestie wil het Comité de Commissie niettemin aansporen een meer diepgaand debat op gang te brengen over het systeem dat op de lange duur het beste beantwoordt aan de eisen en het meest effectief is.

3.3.15. Het Comité ziet tevens ruimte voor "interne" verbetering. De raadadviseur-auditeur dient een grotere rol te krijgen, zodat deze van begin tot einde de procedure kan controleren. Hij moet onafhankelijk van het DG Concurrentie opereren en dient zowel op eigen initiatief als n.a.v. een klacht door de betrokken partijen te kunnen optreden. De middelen moeten zodanig worden opgetrokken dat ze in verhouding staan tot de taken die worden verricht.

3.3.16. De Commissie benadrukt in het Groenboek (punt 242-244) hoe belangrijk het is dat tijdens de concentratieprocedure kennis wordt genomen van de standpunten van zowel de groepen consumenten die de gevolgen ondervinden van de voorgenomen concentratie, als de werknemers van de betrokken ondernemingen; zij roept de betrokkenen op voorstellen te doen over de wijze waarop een en ander efficiënt in praktijk zou kunnen worden gebracht. Ook het Comité is van mening dat het bij veel concentraties belangrijk is om alle belanghebbenden - in de eerste plaats de werknemers en consumenten, maar in veel gevallen ook de lokale en regionale overheden - de mogelijkheid te geven hun mening kenbaar te maken. Het is zaak een systeem te bedenken dat niet indruist tegen het streven om de procedure voor controle op fusies sneller te laten verlopen en te vereenvoudigen. De nieuwe richtlijn inzake informatie en consultatie van werknemers zal - wanneer zij geïmplementeerd wordt - in vele gevallen de betrokken ondernemingen ertoe dwingen om werknemers te informeren en te raadplegen over de gevolgen van de voorgenomen concentratie c.q. fusie. De informatie die uit dat proces voortkomt, kan het voor de Commissie gemakkelijker maken om inzicht te krijgen in de standpunten van de werknemers. Er zou voor gezorgd moeten worden dat deze raadpleging altijd plaatsvindt en voorafgaat aan de definitieve goedkeuring van de concentratie.

3.3.17. Het behoeft geen betoog dat de Commissie de werknemers van de ondernemingen in kwestie altijd de kans moet geven hun stem te laten horen, maar het Comité vindt daarnaast ook dat de Commissie ernaar dient te streven, zich op de hoogte te stellen van de standpunten van de Europese werknemersorganisaties in de betreffende bedrijfstakken. Het zou goed kunnen dat deze in veel gevallen het beste zicht hebben op de lange-termijn- en meer globale effecten van een voorgenomen concentratie.

3.3.18. Al met al is het zaak dat de concentratieverordening zodanig wordt toegepast dat zij beantwoordt aan haar doel, nl. bevordering van de efficiëntie en het concurrentievermogen van de Europese economie. De verordening moet dus op een dusdanige wijze kunnen worden toegepast dat positieve lange-termijneffecten op het concurrentievermogen, de groei en de werkgelegenheid juist reden kunnen zijn om een concentratie wel toe te staan, zelfs indien de concentratie op korte termijn enige negatieve gevolgen voor de mededinging zou kunnen hebben.

Brussel, 17 juli 2002.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) Het ESC merkt op dat het Groenboek althans met betrekking tot par. 13 (Inleiding) een aantal vertaalproblemen oplevert.

(2) ESC-advies van 10 juli 1996, PB C 295 van 7.10.1996 (rapporteur: Bagliano).

(3) Het ESC merkt op dat het Groenboek althans met betrekking tot par. 13 (Inleiding) een aantal vertaalproblemen oplevert.

(4) Zie o.a. het ESC-advies van 6 juli 1994, PB C 388 van 31.12.1994 (rapporteur: Petersen).

(5) ESC-advies van 25 oktober 1995, PB C 18 van 22.1.1996 (rapporteur: Petersen). ESC-advies van 10 juli 1996, PB C 295 van 7.10.1996 (rapporteur: Bagliano).

(6) ESC-advies van 10 juli 1996 (par. 7.7.1), PB C 295 van 7.10.1996.

(7) ESC-advies van 10 juli 1996, PB C 295 van 7.10.1996.

(8) Zie bijvoorbeeld het oordeel over kalium en zout van 14.5.1975, bulletin van de Rechtspraak 1975, blz. 499.

BIJLAGE

bij het advies van het Economisch en Sociaal Comité

Het volgende tijdens de voltallige vergadering verworpen (en door de rapporteur enigszins aangepaste) wijzigingsvoorstel kreeg meer dan een kwart van de uitgebrachte stemmen.

Paragraaf 3.3.16

Deze paragraaf zou moeten eindigen na de volgende (derde) zin: "(...) Het is zaak een systeem te bedenken dat niet indruist tegen het streven om de procedure voor controle op fusies sneller te laten verlopen en te vereenvoudigen."

Paragraaf 3.3.17

Nieuwe paragraaf, waarbij rekening wordt gehouden met de aan het eind van par. 3.3.16 geschrapte tekst: "3.3.17. Het recht van werknemers en hun vertegenwoordigers om te worden voorgelicht en geraadpleegd over de eventuele gevolgen van voorgenomen fusies is reeds uitvoerig vastgelegd in de richtlijn inzake Europese ondernemingsraden en in de richtlijn inzake voorlichting en raadpleging van werknemers. Op grond hiervan hebben de werknemers van de ondernemingen in kwestie en desgewenst ook de vertegenwoordigers van de werknemers in de betreffende bedrijfstakken op Europees niveau te allen tijde de mogelijkheid om hun stem te laten horen. De informatie die uit dit proces voortkomt, kan het voor de Commissie makkelijker maken om inzicht te verkrijgen in de effecten van een voorgenomen concentratie op de werkgelegenheid."

Motivering

Ten eerste is het raadzaam om de raadpleging van werknemers in een aparte paragraaf aan de orde te stellen. Ten tweede moet explicieter melding worden gemaakt van de bestaande rechtsgrondslag op communautair niveau.

Uitslag van de stemming

Vóór: 18, tegen: 21, onthoudingen: 2.