52002AE0860

Advies van het Economisch en Sociaal Comité over "Diensten van algemeen belang"

(2002/C 241/23)

Per schrijven van 10 januari 2002 heeft de heer Prodi namens de Europese Commissie het Europees Economisch en Sociaal Comité, overeenkomstig artikel 262 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, verzocht een verkennend advies op te stellen over "Diensten van algemeen belang".

De afdeling "Vervoer, energie, infrastructuur, informatiemaatschappij", die met de voorbereiding van de werkzaamheden was belast, heeft op 19 juni 2002 advies uitgebracht (rapporteur was de heer Hernández Bataller).

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 392e zitting van 17 en 18 juli 2002 (vergadering van 17 juli 2002) het volgende advies uitgebracht, dat met 58 stemmen vóór, 11 tegen, bij 1 onthouding werd goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Over het begrip diensten van algemeen belang en de kenmerken ervan is door de Europese instellingen al veel geschreven(1); de definitie is in wezen nog steeds dezelfde(2) en luidt als volgt:

- de term diensten van algemeen belang omvat markt- en niet-marktdiensten die door de overheidsinstanties van algemeen belang worden geacht en waarvoor zij specifieke openbare-dienstverplichtingen laten gelden;

- de term diensten van algemeen economisch belang verwijst naar marktdiensten waarvoor de lidstaten krachtens criteria van algemeen belang specifieke openbare-dienstverplichtingen laten gelden.

1.1.1. Diensten van algemeen belang kunnen, mede in het kader van het "Europees sociaal model", in de volgende categorieën worden ingedeeld:

- diensten die de uitoefening van overheidsgezag met zich mee brengen, en die een regaal karakter dragen;

- sociale diensten die door de overheid zelf op lokaal, regionaal en nationaal niveau worden verleend;

- sociale diensten die worden verleend door organisaties zonder winstoogmerk;

- economische diensten van algemeen belang die worden verleend door met overheidsgeld gefinancierde ondernemingen of door ondernemingen die met particuliere middelen of met deels particuliere, deels publieke middelen worden gefinancierd.

1.1.2. Het begrip "diensten van algemeen belang" is een dynamisch concept, dat aan verandering onderhevig is; het omvat diensten die van betekenis zijn voor het dagelijks leven van de burgers, zoals vervoer, posterijen, telecommunicatie, radio-uitzendingen, cultuur en behoud van het erfgoed, onderwijs, ziekenhuizen, gezondheidszorg, sociale diensten, havenfaciliteiten, afvalverwerking, drinkwater- en energievoorziening, m.n. elektriciteit(3) en aardgas.

1.1.3. De belangrijkste kenmerken van een dienst van algemeen belang zijn: vrije toegankelijkheid (geen discriminatie), continuïteit en flexibiliteit (gemakkelijk aan te passen aan onvermijdelijke ontwikkelingen). Er wordt uitgegaan van de volgende beginselen en doelstellingen: solidariteit, universaliteit; zekerheid; billijke tarieven; door de verantwoordelijke overheid vast te stellen kwaliteit van de dienstverlening; objectief te controleren doeltreffendheid; democratische controle; doorzichtigheid van en publieke verantwoording voor beheersbesluiten n.a.v. technische en financiële resultaten; overleg met vooral werknemers en hun vakbonden en met gebruikers en consumenten en hun belangenverenigingen.

1.2. De jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie heeft al een brede waaier van economische activiteiten als diensten van algemeen belang(4) aangemerkt. Onlangs zijn daar nog het beheer van één van de traditionele onderdelen van de sociale zekerheid(5) (verzekering tegen arbeidsongevallen en beroepsziekten), de organisatie van jaarbeurzen, tentoonstellingen, salons en markten en het veiligstellen van de kwaliteit en veiligheid ervan(6), en de verwerking van ongevaarlijk bouwafval(7) aan toegevoegd.

1.3. Er zij, in dit verband, op gewezen dat in de Verdragen aanvankelijk niet was opgenomen dat de Europese instellingen zich, met het oog op de Europese integratie, specifiek zouden moeten bezighouden met het afbakenen en bewaken van het terrein van de openbare dienstverlening. Slechts in het uiterste geval, in geval van overheidsoptreden dat in strijd zou kunnen zijn met het principe van vrije mededinging en de fundamentele economische vrijheden van de interne markt, zouden zij zich hiermee bezig moeten houden.

1.4. Sinds de Europese eenwording vaart heeft gekregen, dankzij de politieke verworvenheden van de Verdragen van Maastricht en Amsterdam, hebben de Gemeenschap en de lidstaten overeenkomstig artikel 16 van het VEG de taak erop toe te zien dat de diensten van algemeen belang worden verleend volgens beginselen en voorwaarden die stroken met hun doelstellingen. Daarom moet nader worden omschreven hoe het begrip diensten van algemeen belang(8) in communautair verband wordt opgevat; dat geldt ook voor de doelstellingen en functie ervan, die in supranationale juridische instrumenten moeten worden vastgelegd(9).

1.5. De Commissie is van mening dat deze diensten een essentieel onderdeel zijn van de Europese samenleving en dat de overheid moet ingrijpen wanneer het marktaanbod te kort schiet. Om hun doel te kunnen bereiken moeten deze diensten in een gezonde financiële situatie verkeren. Op dit punt kan de overheid een helpende hand bieden, mits hierbij de verdragsbepalingen niet worden overtreden.

1.6. De Commissie stelt een tweefasenaanpak voor. Tijdens de eerste fase wil zij een communautair kader in het leven roepen voor overheidssteun ten behoeve van ondernemingen, waaraan de verlening van diensten van algemeen economisch belang is toevertrouwd. Tijdens de tweede fase zal de Commissie, na evaluatie van de door de toepassing van dit kader opgedane ervaring, een verordening uitvaardigen waarin bepaalde steunmaatregelen ten behoeve van diensten van algemeen economisch belang vrijgesteld zijn van de verplichting tot voorafgaande kennisgeving (m.a.w. een groepsvrijstelling).

2. Sectorgebonden regelingen

2.1. In de transportsector heeft de Gemeenschap regelingen getroffen en initiatieven ontplooid die verschillende, doch complementaire doelstellingen nastreven.

2.1.1. Wat het vervoer per spoor, over de weg en over het water betreft, zijn de lidstaten bij Verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad van 26 juni gemachtigd om met een transportonderneming contracten voor diensten van algemeen belang te sluiten, waarin de minimumfrequentie, capaciteit, routes, tarieven en uurregelingen, alsook de continuïteit van de dienst worden vastgelegd.

2.1.2. De Commissie heeft een nieuw rechtskader(10) voorgesteld om de dienstverlening aan de consument te verbeteren, de kosten laag te houden en meer zekerheid te bieden. In dit voorstel wordt het begrip "gecontroleerde mededinging" geïntroduceerd, dat grotendeels is gebaseerd op regelmatige vernieuwing van exclusieve rechten in een vrij toegankelijke markt. Het Comité(11) was zeer te spreken over de belangrijkste instrumenten ten behoeve van de marktordening die in de verordening worden opgesomd, met name de verplichting dat de bevoegde instanties moeten zorgen voor geschikte openbare personenvervoerdiensten, het vastleggen van kwaliteitscriteria, de betaling van een financiële compensatie als tegemoetkoming in de kosten die zijn gemaakt om aan de openbare-dienstverplichtingen te voldoen, de compensatie van de kosten voor openbare diensten, de verlening van exclusieve rechten (tijdgebonden) en het ontwikkelen van concurrentie op aanbesteding met passende uitzonderingsregelingen.

2.1.3. Hopelijk leidt de goedkeuring van deze maatregelen ertoe dat de tevredenheid van de consument over alle vormen van stadsvervoer toeneemt en het gebruik van de trein als transportmiddel, waarmee de Commissie grootse plannen heeft, nieuw élan krijgt.

2.1.4. Maar ook al neemt de tevredenheid van de gebruiker als gevolg van het pakket richtlijnen op middellange termijn toe, dan nog vindt het EESC(12), net als de Commissie, dat EU-optreden op dit gebied geboden is omdat het gehele spoorwegsysteem om institutionele, sociale en economische redenen en vanuit het oogpunt van het vervoerbeleid een hoge mate van interconnectie en integratie vereist.

2.2.1. Wat het luchtvervoer betreft hebben de openbare-dienstverplichtingen voor geregelde luchtdiensten(13), en met name de keuze van de route, in het algemeen tot bevredigende resultaten geleid wanneer de dienst wordt toegewezen aan de exploitant die onder de beste voorwaarden opereert(14). Desalniettemin moet er, zodra de op 1 juli 1998 begonnen geleidelijke liberalisering van de luchtvaartmarkt is afgerond, een definitieve, doorzichtige wettelijke en economische regeling komen voor de openbare-dienstverplichtingen van geregelde luchtdiensten naar perifeer gelegen regio's, eilanden en achtergebleven gebieden.

2.2.2. Anderzijds pleit de Commissie in het Witboek over het Europese vervoersbeleid(15) voor een hoogwaardige openbare dienstverlening, en stelt zij voor meer aandacht te besteden aan de rechten van reizigers, met name in de vorm van compensatie bij vertraging of overboeking door luchtvaartmaatschappijen(16), naar het voorbeeld van de schadevergoedingsregelingen die voor bepaalde spoorwegtrajecten gelden.

2.3.1. Wat cabotage in het zeevervoer betreft, concludeerde het Hof van Justitie dat indien de overheid aan bepaalde bedrijven een openbare-dienstverplichting oplegt, zij ook gerechtigd is om met andere bedrijven zogeheten "openbare- dienstverleningscontracten" te sluiten(17). Naar aanleiding van de herziening van Verordening (EEG) nr. 3577/92 wees het Comité(18) erop dat in sommige lidstaten bij eilandcabotage een verplichting tot openbare dienstverlening wordt opgelegd, waarbij vervoerdiensten moeten voldoen aan vastgestelde normen inzake regelmaat, route en frequentie en de betrokken schepen uitsluitend hiervoor worden ingezet.

2.3.2. Wat de regulering van de toegang tot havendiensten en de openbare financiering van havens betreft, waarover de Commissie een voorstel heeft ingediend(19), is het Comité(20) ook voorstander van uitbreiding van de voorschriften inzake doorzichtigheid en de opstelling van gescheiden rekeningen voor alle havens van het trans-Europese netwerk, maar heeft het zijn bedenkingen bij andere aspecten van het voorstel.

2.3.3. De Commissie wil de noodzakelijke infrastructuur ontwikkelen om echte "zeesnelwegen" tot stand te brengen, door verschillende vervoerswijzen op elkaar te laten aansluiten en de verbinding tussen zee, waterweg en spoor veilig te stellen via de invoering van één enkel biljet.

2.4.1. De richtlijnen betreffende de totstandbrenging van de interne markt op energiegebied, zoals Richtlijn 96/92/EG over elektriciteit en Richtlijn 98/30/EG over aardgas, hebben het pad geëffend voor het gebruik van het transportnetwerk door verschillende beheerders, alsook voor het recht van bepaalde categorieën consumenten om energie af te nemen van de leverancier van hun keuze(21). Een belangrijke impuls in deze richting werd gegeven door het arrest van het Hof van Justitie van 23 oktober 1977(22).

2.4.2. Niettemin hebben de traditionele beheerders nog steeds belangrijke delen van de markt in handen en wordt de toegang van derden tot het distributienet belemmerd door onvoldoende gemotiveerde afwijzingen of infrastructurele tekortkomingen, zoals gebrek aan interconnectiemogelijkheden. Als gevolg hiervan, en hoewel de kwaliteit van de dienstverlening niets te wensen overlaat, worden soms torenhoge prijzen gevraagd (behalve voor niet-particuliere verbruikers) die van land tot land kunnen verschillen(23).

2.4.3. De Commissie heeft een reeks nieuwe voorstellen voor de sector gepresenteerd(24), die het Comité in grote lijnen heeft onderschreven. Het Comité heeft echter gewezen op bepaalde nadelige gevolgen van de liberalisering van de markten voor wat betreft de scheiding van activiteiten, openbare-dienstverplichtingen, territoriale en sociale samenhang en de gevolgen voor het milieu en de werkgelegenheid(25).

2.5.1. In de telecommunicatiesector is een nauwkeurige definitie opgesteld van het begrip "universele dienst", waarnaar partijen zich moeten richten en waaraan niet noodzakelijkerwijs speciale rechten zijn verbonden. Deze definitie moet regelmatig worden aangepast aan de snelle technologische ontwikkelingen in deze sector(26). In de huidige definitie wordt echter niet gesproken over breedbandtoegang tot het Internet of over mobiele telefonie, dat voor een belangrijk aantal huishoudens met een laag inkomen een aanvaardbaar alternatief is voor vaste telefonie(27).

2.5.2. De Commissie heeft nieuwe voorstellen geformuleerd op het gebied van telecommunicatie, waaronder die over universele dienst en gebruiksrechten(28). Het Comité is echter van mening(29) dat in de omschrijving van "universele dienst" moet worden opgenomen dat het Internet voor iedereen toegankelijk moet zijn en dat Internetverbindingen sneller tot stand moeten worden gebracht; pas als aan deze voorwaarden is voldaan, kan er immers een informatiemaatschappij ontstaan die de democratische en sociale beginselen van de Europese Unie recht doet, en kunnen ook mensen met een laag inkomen, de vrijwilligerssector, verenigingen zonder winstoogmerk en gebruikers in minder bevolkte gebieden toegang krijgen tot geavanceerde diensten.

2.6.1. Op het vlak van de postdiensten heeft de huidige regeling(30), waarin wordt vastgelegd wat onder universele dienst en, meer in het bijzonder, onder "minimum universele dienst" wordt verstaan, bijgedragen tot de efficiency van de leveranciers en kwaliteit van de diensten, zowel qua verbreding van het dienstenaanbod in het algemeen, als qua snelheid van grensoverschrijdende postbezorging in het bijzonder.

2.6.2. Op 30 mei 2000 presenteerde de Commissie een nieuw voorstel voor een richtlijn(31), waarin wordt gepleit voor een verdere openstelling van de markt en uitbreiding van de rechten van de consument, alsook uitbreiding van de klachtenprocedure en buitengerechtelijke geschillenregelingen tot alle leveranciers van postdiensten. Het Comité(32) erkent weliswaar dat verdere liberalisering noodzakelijk is, maar is van oordeel dat dit proces op gecontroleerde wijze dient te verlopen, en dat terdege rekening moet worden gehouden met de belangen van de verschillende betrokkenen. Ook maakt het Comité zich zorgen over de sociale neveneffecten.

2.6.3. Onder invloed van de nieuwe technologieën, waaronder elektronische post, zal deze sector op middellange termijn veranderingen ondergaan. Gezien de voortdurende ontwikkeling van de universele dienstverlening ligt een vereenvoudiging van de toegang tot deze diensten voor alle gebruikers in het verschiet.

2.6.4. Hoewel de terminologie uit het oorspronkelijke voorstel van de Commissie grotendeels wordt overgenomen in het gewijzigde voorstel(33), is het niet gemakkelijk om het begrip "speciale diensten" in de supranationale regelgeving te definiëren.

2.7.1. De Commissie heeft de beginselen en richtsnoeren voor het audiovisuele beleid van de Gemeenschap in het nieuwe digitale tijdperk(34) in een mededeling uiteengezet. In een advies(35) hierover constateerde het Comité dat geen afbreuk mag worden gedaan aan de bescherming van bepaalde algemene belangen, zoals vrijheid van meningsuiting, pluralisme, culturele en taalverscheidenheid, alsook bescherming van minderjarigen, van de menselijke waardigheid en van consumenten, en dat het voor de democratie van fundamenteel belang is dat de bescherming van deze belangen juist wordt verbeterd.

2.7.2. Voorts wees het Comité erop(36) dat de publieke omroepen een culturele, sociale en democratische rol vervullen die in ieders belang is, en dat zij daarmee van essentieel belang zijn voor democratie, pluralisme, sociale samenhang en culturele en taalverscheidenheid. Het Comité betreurt derhalve dat het niet is geraadpleegd over de Mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de regels inzake staatssteun op openbare omroepen(37).

2.8. Ten aanzien van de sociale dienstverlening door particuliere organisaties zonder winstoogmerk in het kader van de verlening van diensten van algemeen belang in Europa heeft het Comité naar voren gebracht(38) dat deze organisaties een belangrijke rol spelen in de bestrijding van maatschappelijke uitsluiting en bevordering van de sociale samenhang en dat het geen sinecure is om naleving van de mededingingsregels te laten rijmen met inachtneming van het specifieke karakter van economische activiteiten van instellingen die sociale diensten van algemeen belang verlenen.

3. De situatie na de Europese Raad van Nice (7-11 december 2000) en die van Barcelona (15-16 maart 2002)

3.1. De overwegingen van het Comité met betrekking tot de situatie in de sector diensten van algemeen belang na het Verdrag van Amsterdam(39) hebben aan belang gewonnen sinds de Europese Raad van Nice het Handvest van de grondrechten van de EU(40) heeft aangenomen, waarin het recht op toegang tot diensten van algemeen economisch belang wordt erkend (art. 36)(41).

3.2. Hoewel het Handvest voorlopig nog niet bindend is - ondanks het feit dat het reeds in de conclusies van verscheidene advocaten-generaal van het Hof van Justitie van de EG en in arresten van het Gerecht van eerste aanleg wordt vermeld - biedt het reeds voldoende houvast om de maatregelen van de nationale en supranationale overheden rechtsgeldig op te baseren(42).

3.3. Ook in de Verklaring van de Europese Raad van Nice van 11 december 2000 over de diensten van algemeen economisch belang wordt erop gewezen dat deze diensten een "belangrijke plaats" innemen en een "onvervangbare rol" spelen in de ontwikkeling van de concurrentiekracht van de Europese economie. Met dit idee in gedachten worden in de Verklaring diverse doelstellingen geformuleerd die vaststellen aan welke eisen de publieke dienstverlening in Europees verband moet voldoen: bescherming van de consumentenbelangen, veiligheid van de gebruikers, sociale cohesie en ruimtelijke ordening, duurzame ontwikkeling.

3.4. De conclusies van de Europese Raad van Barcelona gaan in dezelfde richting, aangezien hierin wordt gepleit voor verdere openstelling van nuts- en netwerkindustrieën voor mededinging, "rekening houdend met de noodzaak te voldoen aan de behoeften van de gebruikers en de noodzaak van markttransparantie, door middel van passende regelgevingsinstrumenten met het oog op de totstandbrenging van open markten in deze sectoren" (punt 17), "teneinde de doeltreffendheid te verbeteren, de mededinging te vergroten en te zorgen voor een goed kwaliteitsniveau, (...) en derhalve ook meer duurzaamheid" (punt 36).

4. Algemene opmerkingen

4.1.1. De belangrijke rol die diensten van algemeen belang in het dagelijks leven van burgers spelen maakt dat zij onlosmakelijk zijn verbonden met het Europees sociaal model, dat algemeen wordt erkend in de grondwettelijke tradities van de lidstaten. Zo vormen de sociale-zekerheidsstelsels, de gezondheidszorg, de vele belangeloze initiatieven in de gezondheids- en sociale sector, bijvoorbeeld, nog steeds de kurk waarop het Europees sociaal model drijft.

4.1.2. Gezien de voortschrijdende politieke en economische eenwording van de Europese Unie is een serie maatregelen dringend geboden, mede met het oog op de herziening van de Verdragen tegen 2004. Het Comité pleit er dan ook voor om in artikel 3 van het EG-Verdrag te verwijzen naar de openbare-dienstverlening, als domein waarop de Gemeenschap actie moet ondernemen om haar doelstellingen te bereiken.

4.2. Zo kan worden vastgelegd hoe het begrip "diensten van algemeen belang" in wettelijke zin moet worden gedefinieerd en welke sociale waarden er o.m. aan ten grondslag liggen en door alle nationale en supranationale overheden zonder onderscheid moeten worden gestimuleerd en beschermd; tevens moet worden gewezen op het verband tussen de toegang tot dergelijke diensten en Europees burgerschap.

4.3. Naast gemeenschappelijke beginselen moet de toekomstige kaderwetgeving een regeling bevatten die het mogelijk maakt het subsidiariteitsbeginsel op dit terrein toe te passen aan de hand van criteria waarbij subsidiariteit wordt opgevat als "functioneel" en niet louter als "territoriaal"(43). Dat zou met name gevolgen hebben voor de rol die de beheerders van het infrastructuurnetwerk spelen. Deze beheerders hebben, op grond van de door de richtlijnen betreffende marktliberalisering gestimuleerde decentrale regulering, een wildgroei in de procedures voor het verlenen van vergunningen en toezicht veroorzaakt, waardoor het verkeer van goederen en diensten tussen de lidstaten wordt gehinderd(44).

4.4. Het Comité is van mening dat de Commissie een voorstel voor een kaderrichtlijn moet opstellen waarin de beleidsbeginselen aangaande diensten van algemeen economisch belang zijn vastgelegd en waarin de lidstaten de nodige speelruimte ter zake wordt verzekerd. Dit wettelijk instrument moet de aandacht vestigen op het belang dat de Europese Unie hecht aan diensten van algemeen belang en aan het recht van iedere Europese burger om van deze diensten gebruik te maken; tevens moet, ter wille van de rechtszekerheid, een toelichting worden gegeven bij een aantal van de belangrijkste begrippen van het Gemeenschapsrecht, een en ander met inachtneming van het beginsel van subsidiariteit.

4.5. Voor de rechtsgrondslag van deze kaderrichtlijn dient de Commissie uit te gaan van diverse bepalingen in het EG-Verdrag, zoals artikel 2, waarin de taken van de Gemeenschap worden omschreven, zoals de totstandbrenging van een hoog niveau van werkgelegenheid en van sociale bescherming, van gelijkheid tussen mannen en vrouwen, van duurzame groei, verbetering van de levensstandaard en van de kwaliteit van het bestaan, de economische en sociale samenhang en de solidariteit tussen de lidstaten; artikel 3, waarin de verschillende doelstellingen van de Gemeenschap worden genoemd; het huidige artikel 16 van het Verdrag; de beginselen solidariteit, evenredigheid en neutraliteit en artikel 36 van het Handvest van de grondrechten, alsook de artikelen 86 en 87.

4.6. In het voorstel voor een richtlijn zou gemotiveerd moeten worden waarom diensten van algemeen belang verplicht worden gesteld. Er kunnen economische en sociale redenen zijn voor het opzetten van een dienst van algemeen belang. Een economische reden kan zijn de hoge prijs van een noodzakelijke investering, de schaarste van het goed of van de elementen die nodig zijn voor de dienstverlening, en duurzame ontwikkeling. Sociale motieven kunnen zijn: bevordering van de sociale samenhang en verkleining van de regionale onevenwichtigheden en sociaal-economische ongelijkheden, zodat iedereen de kans krijgt ten volle deel te nemen aan het sociale leven; gelijke toegang tot deze diensten voor iedereen en naleving van de grondrechten; bestrijding van sociale discriminatie en garantie van economische rechtvaardigheid waar het gaat om prijsnivellering of een sociaal prijsbeleid; instandhouding van de vraag van de burgers, met name door de invoering van fiscale maatregelen, en introductie van regels om de burgers bij monde van hun belangenorganisaties te betrekken bij de evaluatie van de toegankelijkheid en de kwaliteit van de diensten die middels aanbesteding of concessie aan bepaalde exploitanten zijn toegewezen.

4.7. Het Comité vindt dat het algemeen belang en concurrentieoverwegingen met elkaar in evenwicht moeten zijn. In alle lagen van het openbaar bestuur moet worden gestreefd naar de ideale balans tussen optimalisering van de kosten/batenanalyse op korte en lange termijn en de doelstellingen van algemeen belang van de betreffende dienst en van andere, eventueel betrokken diensten, zodat criteria gebaseerd op een duurzame economische, sociale en ecologische ontwikkeling de doorslag geven.

4.8. De overheden moeten, uit hoofde van het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel, openbare-dienstverplichtingen instellen die garanderen dat de dienstverlenende bedrijven de hun toegewezen specifieke doelstellingen ook daadwerkelijk halen, mits zulks de ontwikkeling van de handel niet beïnvloedt op een wijze die strijdig is met de belang van de Gemeenschap.

4.8.1. Het Comité is voorstander van een financieel evenwichtige dienstverlening en pleit ervoor de financiering door de overheid van de kosten die in verband met de openbare-dienstverplichtingen zijn gemaakt door de bedrijven die met het beheer van deze diensten zijn belast, in de kaderrichtlijn niet te bestempelen als strijdig met de communautaire voorschriften. Ook moeten er speciale mechanismen in het leven worden geroepen om de extra verplichtingen van deze diensten te financieren. Tot slot moet nog worden gewezen op het verschil tussen het beginsel van publieke, over alle burgers omgeslagen, financiering van openbare-dienstverplichtingen enerzijds, en exclusieve, aan het dienstverlenende bedrijf toegekende rechten om, ook in het geval van onrendabele activiteiten, een evenwichtig prijsbeleid te voeren waarbij het met name de gebruiker van de dienst is die de solidariteit bekostigt, en niet de belastingbetaler anderzijds. Daarnaast bestaan nog andere methoden, zoals kruissubsidiëring en sociale steun.

4.8.2. De definitie van het begrip "dienst van algemeen belang" moet betrekking hebben op het niveau waarop de dienst wordt verleend, d.w.z. op Europees, nationaal of regionaal niveau. Bovendien moet de overheid bij het definiëren van de doelstellingen en van de openbare-dienstverplichtingen rekening houden met de nieuwe maatschappelijke behoeften en met de technologische ontwikkelingen, met name met het oog op de informatiemaatschappij.

4.9. Bij de tenuitvoerlegging van openbare-dienstverplichtingen moeten de volgende beginselen in acht worden genomen, die op de specifieke kenmerken van deze diensten moeten worden afgestemd:

- gelijke toegang, gebaseerd op het non-discriminatiebeginsel, d.w.z. dat bijzondere aandacht dient te worden besteed aan de meest kwetsbare groepen consumenten teneinde sociale uitsluiting te voorkomen. Diensten moeten tegen een betaalbare, redelijke, gerechtvaardigde en op doorzichtige wijze tot stand gekomen prijs worden aangeboden;

- continuïteit van de dienstverlening, d.w.z. dat de diensten op vaste, regelmatige en ononderbroken basis moeten worden verleend, onverminderd eventuele gevallen van overmacht en uitzonderingen die eventueel in bepaalde sectoren zijn afgesproken;

- universaliteit, d.w.z. dat de diensten ook moeten worden verleend in gevallen die commercieel gezien en om redenen van rentabiliteit niet wenselijk worden geacht, zoals bijvoorbeeld in plattelandsgebieden, eilandenregio's en achtergebleven of ultraperifere streken;

- kwaliteit, d.w.z. dat deze dienstverlening moet voldoen aan zowel kwantitatieve als kwalitatieve criteria waarover fundamentele afspraken zijn gemaakt en die regelmatig worden bijgesteld. Het toezicht op het kwaliteitsniveau ligt in handen van de overheid die voor de betreffende sector verantwoordelijk is;

- flexibiliteit, in de zin dat de dienstverlening regelmatig moet worden aangepast aan de beleidsprioriteiten van de Gemeenschap, de sociale situatie en de inzichten van de decentrale overheden, alsook aan de resultaten van de technologische en economische vooruitgang en de eisen van het algemeen belang.

- Aan deze algemene beginselen kunnen nog andere, voor elke sector specifieke beginselen worden toegevoegd en in sommige gevallen zullen speciale, op bepaalde sectoren toegespitste richtlijnen nodig zijn ter aanvulling van de kaderrichtlijn.

4.10. Er moet op worden toegezien dat de rechten van de consumenten worden gewaarborgd en dat zij deze snel en doeltreffend kunnen doen gelden. Voorts moeten er klachtenprocedures komen die eenvoudig, doorzichtig, snel uitvoerbaar en onpartijdig zijn. Voor bepaalde diensten moeten schadevergoedingsregelingen worden ingevoerd, d.w.z. dat in bepaalde gevallen automatisch een vast bedrag wordt terugbetaald, zoals dat tegenwoordig gebeurt bij overboekingen in de luchtvaart.

4.11. Er moet een regelgevingsmechanisme voor de verschillende diensten komen. Het staat de regelgevende organen vrij om, individueel of collectief, te bepalen hoe zij de volgende taken zullen vervullen:

- evaluatie van de dienst die aan de gebruiker is geleverd;

- het toezicht dat de organiserende instantie uitoefent op de wijze waarop een voor een bepaalde openbare-dienstverplichting aangewezen exploitant te werk gaat, en met name de controle- en sanctiemaatregelen in geval van onoirbare praktijken;

- regelgeving, waardoor de bevoegde instanties binnen duidelijke wettelijke grenzen kunnen ingrijpen, wat niet geoorloofd zou zijn indien volgens strikt economische voorwaarden te werk zou worden gegaan.

4.11.1. Vooral wanneer er verschillende exploitanten bij de dienstverlening zijn betrokken, moet de regelgevende instantie toezicht uitoefenen op hun werkwijze, alsook op de mate waarin het algemeen belang wordt gediend en de mededingingsregels, de tarieven, de kwaliteit van de dienstverlening en de bescherming van de consument in acht worden genomen. Ook moet zij, indien nodig, erop toezien dat de publieke middelen die voor de verwezenlijking van de doelstellingen van algemeen belang worden uitgetrokken ook daadwerkelijk worden aangewend volgens de communautaire regels, met name die welke de werking van de interne markt betreffen, waarvan het toezicht en de controle in handen van de Commissie moeten zijn.

4.11.2. Alle gebruikers, consumentenorganisaties, vakbonden, milieubewegingen en alle betrokken maatschappelijke organisaties hebben recht op informatie, welk recht expliciet moet worden vastgelegd in het statuut van de regelgevende instanties.

4.12. Elke overheidsinstantie kan op grond van het principe "keuzevrijheid van beheerswijze" het statuut vaststellen voor de exploitanten van de verschillende diensten van algemeen belang die onder haar verantwoordelijkheid vallen. Het staat de exploitanten natuurlijk vrij te kiezen op welke wijze zij de diensten willen beheren; dat kan op directe hetzij indirecte wijze gebeuren, via een publieke of particuliere onderneming of via een onderneming op sociale (non-profit) of op gemengde grondslag.

4.12.1. De gunning van deze diensten moet, wanneer het gaat om het verlenen van speciale en/of exclusieve rechten aan particuliere ondernemingen, worden gebaseerd op de regels die gelden voor openbare aanbestedingen en op de beginselen van openbaarheid, mededinging en doorzichtigheid.

4.13. De betrekkingen tussen de exploitanten van deze diensten en de autoriteiten moeten worden vastgelegd in een overeenkomst, die de volgende onderdelen bevat:

- de doelstellingen, tariefbeginselen en voornaamste uitvoeringsbepalingen betreffende de financiering van de betrokken onderneming;

- de speciale of, in voorkomend geval, exclusieve rechten die aan de betrokken exploitant zijn toegekend om het doel van de dienstverlening te kunnen verwezenlijken;

- de kosten in verband met het onderhouden van niet-rendabele diensten, die niet op normale commerciële gronden kunnen worden vergoed en die aan de betrokken exploitant zijn opgelegd om het algemeen belang te dienen, en waarvoor derhalve een rechtvaardige financiële regeling moet worden getroffen. Op grond van het beginsel van doorzichtigheid moet een aparte - en duidelijk van de uitgaven voor andere activiteiten te onderscheiden - boekhouding worden bijgehouden van de uitgaven voor diensten van algemeen belang.

4.14. De beheerders van diensten van algemeen belang moeten, met het oog op méér democratie en méér betrokkenheid van de burger, de gebruikers en met name de consumentenorganisaties raadplegen en hen betrekken bij de evaluatie van de resultaten van de diensten. Deze maatschappelijke organisaties moeten hun bijdrage leveren aan de definitie en evaluatie van de diensten van algemeen belang op de voor de desbetreffende sector en gezien de aard van de diensten meest geschikte wijze, teneinde de samenwerking tussen de dienstverlenende instanties te waarborgen en het recht van de burgers op een correcte dienstverlening te beschermen; met het oog hierop kunnen zij ook vertegenwoordigd zijn in de regelgevende instanties.

4.15. De voorlichting, raadpleging en participatie van de werknemers en hun vertegenwoordigers zijn essentieel voor een weloverwogen modernisering van de organisatie van deze diensten. Zo moeten er, in het kader van de bevordering van de sociale dialoog en van de rol van de vertegenwoordigers van werknemers en hun vakorganisaties, regels worden opgesteld voor de wijze waarop en de instanties waarin zij kunnen worden vertegenwoordigd. Volgens het Comité moet ook het begrip 'algemeen belang' worden gezien tegen de achtergrond van de betrekkingen tussen werkgevers en werknemers, die kenmerkend zijn voor het sociale model van de Europese Unie.

4.16. Het Comité is voorstander van de oprichting van een waarnemingspost voor diensten van algemeen belang, die de omstandigheden waaronder deze diensten in de lidstaten worden verleend moet evalueren en kan dienen als verzamelpunt van informatie over deze diensten om, enerzijds, tot een uitwisseling van gegevens tussen de verschillende lidstaten te komen en, anderzijds, het institutionele debat over de werking ervan in Europees verband van stof te voorzien.

4.17. Het Comité is van mening dat, gezien het onderscheid tussen economische en niet-economische activiteiten, de mededingingsbepalingen en de voorschriften met betrekking tot de interne markt niet van toepassing mogen zijn op diensten in verband met de nationale onderwijsstelsels en de verplichte deelname aan het sociale-zekerheidsstelsel, noch op diensten die door sociale, liefdadigheids- en culturele instanties zonder winstoogmerk worden verleend.

4.17.1. De bescherming van de culturele belangen van de burgers als dienst van algemeen belang moet worden gestimuleerd door de overheid, die ervoor moet zorgen dat:

- bepaalde cultuurgoederen, zoals boeken of audiovisuele media, constant tot ieders beschikking staan,

- iedereen toegang heeft tot kwalitatief goede publieke omroep,

- de culturele context van de diensten van de informatiemaatschappij vanuit intellectueel, esthetisch en moreel, en niet louter economisch, oogpunt algemene bescherming geniet.

4.18. Volgens het Comité verdienen de dienstverlening door en financiering van de publieke omroep speciale aandacht, ten einde de grondrechten, m.n. het recht op informatie, te beschermen en de democratische beginselen en het pluralisme, dat door bepaalde concentratiebewegingen in de sector wordt bedreigd, veilig te stellen.

Brussel, 17 juli 2002.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) Zie o.a. de Mededeling van de Commissie over diensten van algemeen belang in Europa (PB C 281 van 26.9.1996, blz. 3); advies van het ESC 949/99, goedgekeurd door de voltallige vergadering op 20 en 21 oktober 1999 (rapporteur: de heer Hernández Bataller).

(2) Zie de Mededeling van de Commissie van 29.9.2000 (COM(2000) 580 def.) en het verslag van de Commissie aan de Europese Raad van Laken van 17.10.2001 (COM(2001) 598 def.).

(3) In dit advies worden ook onderwerpen behandeld die tot het werkterrein van de afdeling "Vervoer, energie, infrastructuur, informatiemaatschappij" behoren.

(4) Zoals drinkwatervoorziening, de instandhouding van de bevaarbaarheid van rivieren, de ononderbroken elektriciteitsvoorziening, televisieuitzendingen, elementaire postdiensten, het beheer van het publieke telecommunicatienetwerk, het onderhouden van vluchten op een vliegroute die niet winstgevend is, enz.

(5) Arrest van het Hof van Justitie van 22 januari 2002 (zaak C-218/00). Een soortgelijk arrest, in de gecombineerde zaken C-159/91 en C-160/91, dateert van 17 februari 1993.

(6) Conclusies van advocaat-generaal Alber, gepresenteerd op 29 mei 2001 in zaak C-439/99, de paragrafen 67-69 en 147-148. Arrest van het Hof van Justitie van de EG van 15.1.2002 in zaak C-439/99.

(7) Arrest van het Hof van Justitie van 23 mei 2000 in zaak C-209/98.

(8) In artikel 16 van het VEG krijgen deze diensten een plaats in de "gemeenschappelijke waarden" van de Unie, en wordt hun een rol bij het "bevorderen van sociale en territoriale samenhang" toegedicht.

(9) Indien de Gemeenschap erin slaagt de diensten van algemeen belang met net zoveel verve te verdedigen als de economische vrijheden en de doeltreffendheid van de interne markt, wordt de kroon gezet op het proces van politieke eenwording dat haar zo uniek maakt ten opzichte van andere internationale organisaties.

(10) Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende het optreden van de lidstaten ten aanzien van openbare-diensteisen en de gunning van openbare-dienstcontracten op het gebied van het personenvervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren (COM(2000) 7 def.).

(11) Advies van het ESC over het "Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende het optreden van de lidstaten op het gebied van het personenvervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren" - COM(2000) 7 def., PB C 221 van 7.8.2001.

(12) Advies van het ESC over het "Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de interoperabiliteit van het conventionele trans-Europese spoorwegsysteem" - COM(1999) 617 def., PB C 204 van 18.7.2000.

(13) Minimumfrequentie, vluchtrooster, toestellen in gebruik en capaciteit; Verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad van 23.7.1992.

(14) COM(2000) 182 def. van 20 mei 1999.

(15) Witboek over het Europese vervoersbeleid tot het jaar 2010: tijd om te kiezen (COM(2001) 370 def.).

(16) Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten (COM(2001) 784 def.).

(17) Arrest van 20.2.2001, Analir en anderen, C-205/99.

(18) Advies van het ESC over het "Voorstel voor een verordening (EG) van de Raad betreffende wijziging van Verordening (EEG) nr. 3577/92 houdende toepassing van het beginsel van het vrij verrichten van diensten op het zeevervoer binnen de lidstaten (cabotage in het zeevervoer)" en het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de voorwaarden inzake de bemanning van schepen die geregelde personenvervoers- en veerdiensten tussen de lidstaten verrichten" - COM(98) 251 def., PB C 40 van 15.2.1999.

(19) Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake toegang tot de markt voor havendiensten (COM(2001) 35 def.).

(20) Advies van het ESC over het "Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake toegang tot de markt voor havendiensten" - COM(2001) 35 def., PB C 48 van 21.2.2002.

(21) De richtlijnen bevatten bepalingen over de toegang tot de elektriciteitsmarkten, de toegang tot het net, de opstelling van gescheiden rekeningen, de tarievenberekening, de leverantieplicht en de mogelijkheid voor de Lidstaten om op vijf concrete terreinen openbare-dienstverplichtingen op te leggen, nl. met betrekking tot milieubescherming, veiligheid, regelmaat, kwaliteit en prijs van de leveringen.

(22) In resp. de zaken C-158/94, C-159/94 en C-160/94.

(23) SEC(2001) 1998, blz. 4, 7 en 34.

(24) Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 96/92/EG en Richtlijn 98/30/EG betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en aardgas en voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de voorwaarden voor toegang tot het net WERK voor grensoverschrijdende handel in elektriciteit (COM(2001) 125 def.).

(25) Advies CES 1311/2001, goedgekeurd tijdens de zitting van 17 en 18 november 2001 (rapporteur: Hernández Bataller).

(26) Richtlijnen 97/33/EG, 97/13/EG en 98/10/EG.

(27) COM(2000) 580 def., blz. 19-20.

(28) Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronische communicatienetwerken en -diensten - COM(2000) 392 def.

(29) Advies van het ESC over het "Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronische communicatienetwerken en -diensten" - COM(2000) 392 def., PB C 139 van 11.5.2001.

(30) Richtlijn 97/67/EG.

(31) Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 97/67EG met betrekking tot de verdere openstelling van de postmarkt in de Gemeenschap voor mededinging (COM(2000) 319 def.).

(32) Advies van het ESC over het "Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 97/67/EG met betrekking tot de verdere openstelling van de postmarkt in de Gemeenschap voor mededinging" - COM(2000) 319 def., PB C 116 van 20.4.2001.

(33) Gewijzigd voorstel van 21 maart 2001 (COM(2001) 109 def. - PB C 180 van 26.6.2001).

(34) Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's - Beginselen en richtsnoeren voor het audiovisuele beleid van de Gemeenschap in het digitale tijdperk (COM(1999) 657 def.).

(35) Advies van het ESC over de "Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's - Beginselen en richtsnoeren voor het audiovisuele beleid van de Gemeenschap in het digitale tijdperk" - COM(1999) 657 def., PB C 14 van 16.1.2001.

(36) Advies van het ESC over de "Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's - Beginselen en richtsnoeren voor het audiovisuele beleid van de Gemeenschap in het digitale tijdperk" - COM(1999) 657 def., PB C 14 van 16.1.2001.

(37) PB C 320 van 15.11.2001, blz. 5.

(38) Advies van het ESC over "Sociale dienstverlening door particuliere organisaties zonder winstoogmerk in het kader van de verlening van diensten van algemeen belang in Europa", PB C 311 van 7.11.2001.

(39) Zie het advies van het ESC over "Diensten van algemeen belang", PB C 368 van 20.12.1999.

(40) PB C 364 van 18.12.2000.

(41) Artikel 36 van het Handvest van de grondrechten luidt als volgt: "De Unie erkent en eerbiedigt de toegang tot diensten van algemeen economisch belang zoals deze is geregeld in de nationale wetgevingen en praktijken, overeenkomstig het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, teneinde de sociale en territoriale samenhang van de Unie te bevorderen".

(42) Moreiro González, C.: "La optimización de la acción institucional a favor de los DF y del Estatuto de Ciudadanía de la Unión" en Tratado de Niza (análisis y comentarios), Ed. Colex, 2002, blz. 113-133.

(43) Voorgesteld door de Commissie in het Witboek over Europese governance (COM(2001) 428 def.).

(44) Een recent voorbeeld van de rechtsonzekerheid die het huidige systeem veroorzaakt, is het arrest van het HvJ van 13.12.2001 in zaak C-79/00.

BIJLAGE

bij het advies van het Economisch en Sociaal Comité

Het volgende wijzigingsvoorstel, waarvoor ten minste een kwart van de stemmen is uitgebracht, werd tijdens de beraadslagingen verworpen:

Paragraaf 4.4

Aan het einde van de paragraaf de volgende zinnen toevoegen: "De richtlijn dient tevens doeltreffende waarborgen tegen verstoring van de interne markt te bevatten. De kaderrichtlijn vermeldt de beginselen, maar raakt niet aan de tenuitvoerlegging van bestaande of toekomstige sector-specifieke richtlijnen inzake de verplichting tot openbare of universele dienstverlening, zoals op het gebied van telecommunicatie en energie."

Motivering

Inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel is belangrijk en noodzakelijk, en waarschijnlijk zou het effect ervan op het functioneren van de interne markt over het algemeen beperkt blijven. Niettemin dient duidelijk te worden vermeld dat bij het eerbiedigen van het recht van de burger op dienstverlening, eventuele marktverstoringen dienen te worden vermeden. In dienstensectoren met duidelijke effecten op de interne markt en met grensoverschrijdende gevolgen, zoals bij telecommunicatie en energie, is hiermee reeds rekening gehouden door in de bestaande en ontwerprichtlijnen voor deze sectoren bepalingen op te nemen inzake de verplichting tot universele of openbare dienstverlening. Het merendeel van de hierbij gehanteerde beginselen dient tevens in de toekomstige kaderrichtlijn te worden vervat. Ook deze sectorale richtlijnen moeten uiteraard volledig ten uitvoer gelegd en in acht genomen worden.

Stemuitslag

Vóór: 22, tegen: 43, onthoudingen: 1.