52010DC0103

[pic] | EUROPESE COMMISSIE |

Brussel, 17.3.2010

COM(2010)103 definitief

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT

Tweejaarlijks verslag over de bijzondere kaderregeling voor bijstand ten behoeve van de traditionele ACS-leveranciers van bananen

SEC(2010)331

INLEIDING

De bijzondere kaderregeling voor bijstand ten behoeve van de traditionele ACS-leveranciers van bananen is in 1999 in het leven geroepen om die leveranciers te helpen zich aan de wijzigende internationale concurrentie aan te passen, en is in december 2008 verstreken. De regeling kwam ten goede aan twaalf traditionele leveranciers van bananen: Belize, Kameroen, Kaapverdië, Ivoorkust, Dominica, Grenada, Jamaica, Madagaskar, Saint Lucia, Saint Vincent en de Grenadines, Somalië en Suriname. In totaal is circa 376 miljoen euro toegekend in het kader van deze regeling.

De doelstellingen waren ofwel het concurrentievermogen van de traditionele ACS-bananenproducenten te verbeteren ofwel, indien dit niet meer haalbaar was, de diversificatie te ondersteunen. Het doel moest worden bereikt door onderstaande projecten:

- opvoering van de productiviteit,

- verbetering van de kwaliteit,

- aanpassing van productie en afzet aan de kwaliteitsnormen van de EU,

- oprichting van producentenorganisaties met de klemtoon op verbetering van de afzet en de ontwikkeling van milieuvriendelijke productiemethoden, met inbegrip van fair trade,

- ontwikkeling van afzetstrategieën met het oog op de naleving van de eisen van de gemeenschappelijke marktordening van de EU,

- bijstand aan producenten bij het ontwikkelen van milieuvriendelijke productiemethoden, met inbegrip van fair trade,

- steun voor diversificatie wanneer het concurrentievermogen van de sector ontoereikend is.

De jaarlijkse nationale toewijzingen waren gebaseerd op de concurrentiekloof ten opzichte van de leveranciers van derde landen en het belang van de bananenteelt voor de economie van de verschillende ACS-landen[1]. De jaarlijkse begroting is geleidelijk teruggelopen van 44,5 miljoen euro (1999) naar 29,2 miljoen euro (2008). Tot 2003 werd relatief meer steun verleend aan landen met een bredere concurrentiekloof. Vanaf 2004 is een verminderingscoëfficiënt toegepast ten gunste van landen die hun concurrentievermogen hadden verbeterd.

RECHTSGRONDEN

Op 22 april 1999 heeft de Raad zijn goedkeuring gehecht aan Verordening (EG) nr. 856/1999[2] tot instelling van een bijzondere kaderregeling voor bijstand ten behoeve van de traditionele ACS-leveranciers van bananen. Op 22 juli 1999 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan Verordening (EG) nr. 1609/1999[3] tot vaststelling van gedetailleerde bepalingen voor de uitvoering.

In 2007 en 2008 beliep de begrotingslijn respectievelijk 28,67 miljoen euro en 29,226 miljoen euro. De besluiten van de Commissie tot vaststelling van de bedragen per land zijn respectievelijk op 23 april 2007[4] en 21 april 2008[5] goedgekeurd.

Artikel 9 van de verordening van de Raad bepaalt: "De Commissie dient op 31 december 2000 en elke twee jaar daarna bij het Europees Parlement en de Raad een verslag in over de uitvoering van deze verordening. Dit verslag gaat in voorkomend geval vergezeld van voorstellen". Dit verslag bestrijkt de jaren 2007 en 2008[6] en gaat vergezeld van een werkdocument van de Commissie.

MARKTINFORMATIE

De EU is de grootste consument en importeur van bananen in de wereld. Vergeleken met 2007 werd in 2008 in de EU 5 416 449 ton bananen verbruikt (+3,5%). Daarvan werd 4 848 889 ton (+3,7%) ingevoerd uit derde landen en was 567 560 ton (+2,3%) van binnenlandse oorsprong. In 2008 heeft de VS 3 976 146 ton bananen ingevoerd, wat een daling met 0,7% vergeleken met 2007 vertegenwoordigt. De bananeninvoer in de VS was voor het overgrote deel van Midden- en Zuid-Amerikaanse oorsprong (terwijl de ACS-bananen 0,003% van de totale invoer vertegenwoordigden).

De bananenaanvoer in de EU is afkomstig van meestbegunstigde landen (MFN-landen, in hoofdzaak landen van Midden- en Zuid-Amerika), landen van Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (ACS-landen) en binnenlandse producenten.

In 2008 vertegenwoordigde het verbruik van MFN-bananen in de EU 72,5%, terwijl de ACS-bananen goed waren voor 17% en de EU-productie voor de overige 10,5%. De belangrijkste MFN-bananenleveranciers waren Ecuador, Colombia en Costa Rica, met respectievelijk 1 328 033 ton, 1 278 133 ton en 893 395 ton van de invoer. Nog in 2008 waren de belangrijkste ACS-leveranciers Kameroen, Ivoorkust en de Dominicaanse Republiek, met een uitvoer van respectievelijk 279 530, 216 583 en 170 396 ton.

Kaapverdië, Grenada, Madagaskar en Somalië voeren niet langer bananen uit naar de EU.

EU-HANDELSREGELING

Met ingang van 1 januari 2006 past de EU een MFN-tarief van 176 euro/ton toe op de bananeninvoer, overeenkomstig de verbintenissen van de EU om van haar vroegere contingentregeling over te schakelen op een zuiver tariefstelsel. Uit de statistieken over het effect van de nieuwe regeling op de invoer blijkt dat de voorwaarden voor markttoegang behouden blijven en de invoer stijgt.

Tijdens deze periode hadden bananen van oorsprong uit minst ontwikkelde landen rechten- en contingentvrije toegang tot de EU-markt in het kader van het initiatief "alles behalve wapens". Sinds 1 januari 2008 geldt dezelfde regeling voor bananen van oorsprong uit ACS-landen die overeenkomsten hebben gesloten waarbij een economisch partnerschap wordt vastgesteld of die tot een partnerschap leiden. Alle ACS-landen die niet tot de groep van minst ontwikkelde landen behoren en die in 2007 bananen hebben uitgevoerd, hebben een tussentijdse of volwaardige economische partnerschapsovereenkomst geparafeerd of ondertekend.

Financi ERINGSBESLUITEN

B egrotingsonderdeel 2007

Na goedkeuring van de financieringsvoorstellen zijn de twaalf financieringsovereenkomsten voor een bedrag van 28,67 miljoen euro begin 2008 ondertekend (tabel 1).

Circa 42% van de middelen was bestemd voor verbetering van het concurrentievermogen van de bananenuitvoer in vier begunstigde landen en 58% voor diversificatie in acht begunstigde landen (grafieken 1 en 2).

Begrotingsonderdeel 2008

Na goedkeuring van de financieringsvoorstellen zijn de twaalf financieringsovereenkomsten voor een bedrag van 29,23 miljoen euro begin 2009 ondertekend (tabel 1).

Tabel 1: Begrotingsonderdeel 21 06 05 (ex B7-8710) : steun voor de ACS-bananenteelt |

1999 – 2008 |

Toewijzingen (euro) | Vastleggingen (euro) | Betalingen (euro) | RAC (euro) | RAC (%) | RAL (euro) | RAL (%) |

Belize | 27 719 000,00 | 21 749 415,38 | 15 959 198,62 | 5 969 584,62 | 22% | 11 759 801,38 | 42% |

Jamaica | 42 625 000,00 | 34 656 171,84 | 27 664 349,83 | 7 968 828,16 | 19% | 14 960 650,17 | 35% |

Dominica | 52 503 000,00 | 39 472 434,09 | 22 441 384,45 | 13 030 565,91 | 25% | 30 061 615,55 | 57% |

Saint Lucia | 71 623 000,00 | 50 239 673,65 | 33 004 820,80 | 21 383 326,35 | 30% | 38 618 179,20 | 54% |

Saint Vincent | 51 093 000,00 | 41 290 569,20 | 23 600 296,00 | 9 802 430,80 | 19% | 27 492 704,00 | 54% |

Grenada | 5 500 000,00 | 3 887 119,97 | 3 224 044,47 | 1 612 880,03 | 29% | 2 275 955,53 | 41% |

Suriname | 21 767 000,00 | 16 315 936,67 | 12 176 565,69 | 5 451 063,33 | 25% | 9 590 434,31 | 44% |

Ivoorkust | 34 546 000,00 | 22 655 888,96 | 15 333 367,71 | 11 890 111,04 | 34% | 19 212 632,29 | 56% |

Somalië | 13 698 000,00 | 12 350 524,26 | 9 301 680,17 | 1 347 475,74 | 10% | 4 396 319,83 | 32% |

Kaapverdië | 4 100 000,00 | 1 053 727,00 | 776 332,15 | 3 046 273,00 | 74% | 3 323 667,85 | 81% |

Madagaskar | 3 500 000,00 | 2 000 000,00 | 1 800 000,00 | 1 500 000,00 | 43% | 1 700 000,00 | 49% |

TOTAAL | 375 951 000,00 | 281 020 642,64 | 195 151 162,19 | 94 930 357,36 | 25.3% | 180 799 837,81 | 48,1% |

EFFECTBEOORDELING

Algemeen

Een externe evaluatie die in 2008 is besteld en in het eerste kwartaal van 2009 is voltooid, omvatte bezoeken aan acht landen (Belize, Kameroen, Ivoorkust, Dominica, Jamaica, Saint Lucia, Saint Vincent en Suriname). In het algemeen zijn de resultaten die voor het oostelijke Caribische gebied zijn gerapporteerd, ook van toepassing op de vier niet-bezochte landen.

De lopende programma's werden getoetst op de volgende elementen:

- relevantie en geldigheid van de doelstellingen;

- geldigheid van de responsstrategieën per land op middellange termijn;

- efficiency en doeltreffendheid van de bijzondere kaderregeling;

- resultaten van de geplande activiteiten en effect daarvan op het concurrentievermogen van de exporterende bananentelers;

- resultaten van de geplande diversificatiewerkzaamheden en effect daarvan op (gewezen) bananentelers en (gewezen) arbeiders in de bananensector;

- haalbaarheid van de programma's.

Relevan tie van de landenstrategieën

De strategieën voor de verbetering van het concurrentievermogen zijn relevant gebleken en waren duidelijk en haalbaar in landen 1) die blijk gaven van een duidelijk engagement voor die doelstelling; 2) met gunstige agronomische kenmerken; 3) die al goed gestructureerde handelsstructuren hadden en 4) die de mogelijkheid hadden om de bananensector tot een hoger technologisch en commercieel peil op te trekken (Belize, Kameroen, Ivoorkust, Suriname en aanvankelijk Jamaica). In hun programma's uit hoofde van de bijzondere kaderregeling werd prioriteit toegekend aan opvoering van de productiviteit, verbetering van de productkwaliteit en de milieuvriendelijkheid, opleiding, nichemarkten, enz. In hun strategieën werd ook rekening gehouden met verschuivingen van marktvoorwaarden en behoeften.

[pic]

Voor een geslaagde diversificatie is een mengeling van initiatieven op macro-, meso-en microniveau noodzakelijk. De landenprogramma's voor economische diversificatie waren niet gespecificeerd, omvatten verschillende sectoren en hadden uiteenlopende prioriteiten en termijnen. Duidelijker richtsnoeren zouden evenwel tot betere programma's hebben geleid.

In verband met diversificatie leverde de evaluatie de volgende resultaten op:

- Er werden te veel projecten en programma's opgezet/uitgevoerd (zo bijvoorbeeld liepen in 2008 op Saint Lucia 64 activiteiten voor een bedrag van 69 miljoen euro).

- De projecten waren gericht op een te groot aantal terreinen, bijvoorbeeld toerisme, wegenbouw en ontwikkeling van de particuliere sector en de landbouw, waardoor de kans op significante effecten kleiner werd.

Impact

De bananensector speelt een cruciale rol in Belize, Kameroen, Ivoorkust, Dominica, Jamaica, Suriname, Saint Lucia en Saint Vincent. In Dominica, Saint Lucia en Saint Vincent vertegenwoordigde de bananenuitvoer respectievelijk 18,1%, 19,7% en 22,3% van de totale uitvoer van die landen in 2006 (FAO 2008). Daartegenover vertegenwoordigde de bananensector in Kameroen slechts 9% en in Ivoorkust slechts 7% van de uitvoer.

De programma's van de bijzondere kaderregeling hebben een waardevolle bijdrage geleverd tot de verbetering van het concurrentievermogen van Belize, Kameroen, Ivoorkust en Suriname, waardoor hun mogelijkheden om onder meer geliberaliseerde omstandigheden te overleven, duidelijk zijn verbeterd.

Het aandeel van de traditionele Caribische leveranciers is gedaald van 52,3% van de totale invoer van ACS-bananen in 1992 naar 13% in 2008. Tegelijk steeg de invoer uit Afrika van 37,4% van de totale invoer van ACS-bananen in 1992 naar 59% in 2008, terwijl de uitvoer van de Dominicaanse Republiek (geen begunstigde van de bijzondere kaderregeling) en Belize toenam van 10% van de totale invoer van ACS-bananen in 1992 naar 28% in 2008.

Suriname vormt een succesverhaal. Onder meer dankzij steun van de bijzondere kaderregeling heeft de sector een heropleving gekend en zich ontpopt tot een efficiënt exporteur, de enige traditionele ACS-producent die in de periode 2006-2008 exportgroei kon registreren.

Volgens het evaluatieverslag mag worden verwacht dat de activiteiten op korte tot middellange termijn levensvatbaar zullen zijn. Of Belize, Kameroen, Ivoorkust en Suriname met een andere tariefregeling competitief kunnen blijven, zal bijna volledig afhangen van hun vermogen om hun productiviteit na 2009 op te voeren.

Het is te vroeg om te bepalen welke effecten de steun van de bijzondere kaderregeling op de economische stabiliteit en de diversificatie heeft gehad, aangezien slechts ongeveer 50% van de toewijzingen eind 2008 waren uitbetaald. Ook waren de grotere diversificatie-investeringen gericht op fysieke infrastructuur (wegen, gebouwen, enz.), waarbij heel wat tijd verloopt alvorens die voorzieningen efficiënt kunnen worden benut.

De impact kon om de volgende redenen niet worden gekwantificeerd: 1) wijzigingen in de financiële regels van de EU leidden voor ongeveer de helft van de activiteiten van de bijzondere kaderregeling in 2003-2005 tot vertraging van de betalingen en verlengingen van de uitvoeringstermijn; 2) de objectief verifieerbare indicatoren voor sommige landen, bijvoorbeeld Ivoorkust en Kameroen, waren onvoldoende ontwikkeld en konden niet worden gebruikt voor de effectevaluatie en 3) er bestonden geen systemen voor controle of gegevensverzameling om cumulatieve informatie over verwachte en/of feitelijke resultaten bijeen te brengen, bijvoorbeeld in Belize.

Onder impuls van de steun van de bijzondere kaderregeling concentreren de oostelijke Caribische landen zich thans op het creëren van de nodige voorwaarden voor een geslaagde economische diversificatie. Deze verschuiving van de traditionele afhankelijkheid van bananen naar andere mogelijkheden maakt thans deel uit van hun ontwikkelingsplannen.

De huidige klemtoon op versterking van de basisinfrastructuur (Saint Vincent en Dominica), verbetering van het onderwijs op het platteland (Belize), ontwikkeling van de particuliere sector (Saint Vincent en Saint Lucia), het opnemen van ICT-onderwijs in de leerplannen, overkoepelende plannen voor het toerisme en sociale voorzieningen zullen uiteindelijk tot positieve resultaten leiden. Landen die zich op diversificatie toeleggen, zijn thans veel meer gericht op capaciteitsopbouw om op duurzame wijze te diversifiëren.

De programma's van de bijzondere kaderregeling hadden een positief effect op de doelgroepen en -gemeenschappen, doordat de middelen voor specifieke sociale investeringen waren bestemd (d.w.z. sociale investeringsfondsen, programma's voor plattelandsontwikkeling, onderwijs en gezondheidszorg).

De bananensector in de concurrentiegerichte landen is thans beter afgestemd op de marktvereisten en het beleid en de normen van de EU op milieugebied. Onder impuls van de markt uitgewerkte productieprotocollen (bijvoorbeeld EurepGAP en ISO 14001) hebben de arbeidsomstandigheden op de bedrijven verbeterd, de mogelijkheden voor bodembescherming verhoogd en de negatieve milieueffecten verminderd. Om Europese certificering te verkrijgen waren de producenten gedwongen hun grondstoffen rationeler te benutten en het algemene gebruik van landbouwchemicaliën, verpakkingsmaterialen, machines en elektriciteit te verminderen.

De haalbaarheid van diversificatiemaatregelen hangt af van het engagement van de regering om die activiteiten in de jaarlijkse begrotingstoewijzingen en de uitgavenplanning op te nemen. Uit de evaluatie bleek dat op diversificatie gerichte landen de middelen van de bijzondere kaderregeling gebruiken voor de opbouw van nationale capaciteit om ruimere langetermijnproblemen en –doelstellingen inzake economische diversificatie aan te pakken.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

De Commissie heeft inspanningen gedaan om de uitvoering te versnellen met behoud van de kwaliteit, de nodige aanpassingen in de lopende projecten van de kaderregeling afgerond en de aanpassingen die in 2006, 2007 en 2008 waren goedgekeurd, herzien of geprogrammeerd. De feitelijke betalingen uit alle programma's van de kaderregeling zijn gestegen van 21 miljoen euro in 2006 naar 46 miljoen euro in 2008. De betalingen voor alle programma's zullen in 2012 worden voltooid (afgezien van evaluaties achteraf en audits).

Het werkdocument omvat een overzicht van de aanbevelingen in het verslag van 2006 over toezicht en effectevaluatie (COGEA, 2006) en de getroffen maatregelen. De acht landen die in het verslag van 2008 over toezicht en effectevaluatie waren opgenomen (HTSPE, 2009), vertoonden een duidelijke vooruitgang inzake concurrentievermogen en diversificatie.

Vorderingen bij verbetering van het concurrentievermogen en diversificatie

De programma's hebben een grote bijdrage tot de volgende doelstellingen geleverd:

1. Verbetering van het concurrentievermogen in Belize, Kameroen, Ivoorkust en Suriname, maar in Jamaica was de steun onvoldoende om de orkaanschade in 2005, 2007 en 2008 te compenseren.

2. Verbetering van de capaciteit voor geslaagde economische diversificatie in de oostelijke Caribische landen en voor landbouwdiversificatie (voorzover gecontroleerd) in Somalië, Kaapverdië en Madagaskar, hoewel de effecten nog niet volledig kunnen worden gekwantificeerd.

In de concurrentie gerichte landen is de bananensector thans beter afgestemd op de marktvereisten en het beleid en de normen van de EU op milieugebied, waardoor de basis voor de duurzame ontwikkeling van het bedrijfsleven is gelegd.

De tenuitvoerlegging van de aanbevelingen in het vorige verslag heeft geleid tot grote verbeteringen in de naleving van de termijnen en de kwaliteit van de tenuitvoerlegging in Belize, Jamaica en de Bovenwindse eilanden. Dit aspect was minder belangrijk voor Kameroen en Ivoorkust, die over meer gediversifieerde financieringsbronnen beschikken en dus minder afhankelijk zijn van steun.

In landen waar de diversificatie een prioriteit vormt, had de efficiency te lijden onder een gebrek aan doelgerichtheid en het grote aantal kleinschalige investeringen voor een gemiddeld bedrag van 1 à 1,5 miljoen euro, wat beperkte mogelijkheden voor een reële impact inhoudt. Bovendien is het verband tussen de diverse initiatieven nog steeds beperkt en onzeker.

In de externe evaluatie werd aanbevolen dat de op diversificatie gerichte ACS-landen de bijdrage van hun programma's van de bijzondere kaderregeling tot hun programma voor economische diversificatie op macroniveau onderzoeken. Dit moet een evaluatie van de samenhang van die programma's omvatten en de uitwerking/verbetering van de diversificatiestrategie van de verschillende landen bevorderen, met duidelijke prioriteiten voor onder meer de omvang en de bron van de nodige financiële middelen om de belangrijkste activiteiten te ondersteunen en te institutionaliseren.

Om de controle en evaluatie van het effect van de diversificatieprogramma's te verbeteren, wordt in het verslag ook aanbevolen het logische kader bij te werken en te verbeteren en het als instrument voor programmabeheer te gebruiken om ervoor te zorgen dat de uitvoerende organen permanent streven naar de verwachte resultaten en doorlopend zorgen voor de meting van de overeengekomen indicatoren.

De levensvatbaarheid van de uitvoer van ACS-bananen is nog steeds onzeker

De vooruitzichten voor blijvende verbetering van het concurrentievermogen zijn grotendeels afhankelijk van 1) het resultaat van de lopende internationale handelsbesprekingen en 2) het vermogen van de landen om verdere productiviteitsverhogingen en kostenbesparingen te realiseren.

In de strategieën van sommige landen ontbrak een realistische beoordeling van de problemen als gevolg van de internationale marktsituatie en de mogelijke toekomstige implicaties van de afronding van de WTO-onderhandelingen en de lopende bilaterale handelsbesprekingen. Er kunnen resultaten worden bereikt wanneer de landen 1) blijk geven van een sterk engagement om zich aan de internationale ontwikkelingen aan te passen, 2) gunstige agronomische kenmerken vertonen en 3) al beschikken over sterk gestructureerde handelssectoren.

De bananenuitvoerende landen worden verder met uitdagingen geconfronteerd. Zij moeten die gezamenlijk en met internationale steun aangaan. De internationale gemeenschap, met inbegrip van de EU, hecht steeds meer belang aan steun aan de ontwikkelingslanden om het concurrentievermogen van hun economie in het algemeen te versterken en beter gebruik te maken van de internationale handelsmogelijkheden. De EU-hulp voor handel is niet op afzonderlijke sectoren gericht. Een voorwaarde voor succes is het opstellen en bijwerken van strategieën voor handelsontwikkeling en integratie in het internationale handelsstelsel waarbij verschillende actoren betrokken zijn.

De tenuitvoerlegging van de bijzondere kaderregeling over een periode van tien jaar heeft de begunstigde landen de mogelijkheid tot strategische planning geboden en zal een nuttig referentiepunt voor toekomstige maatregelen vormen.

[1] De methodiek is nader toegelicht in Verordening (EG) nr. 1609/1999 van de Commissie van 2 juli 1999, PB L 190 van 23.7.1999, blz. 14.

[2] PB L 108 van 27.4.1999, blz. 2.

[3] PB L 190 van 23.7.1999, blz. 14.

[4] Besluit van de Commissie C/2007/1744.

[5] Besluit van de Commissie C/2008/1424.

[6] Het vorige verslag bestreek 2005 en 2006 (COM(2006)806 definitief).

[7] De kwaliteitsnormen worden door grote Europese detailhandelaars opgelegd.

[8] RAC (reste à contracter) verwijst naar het percentage van de projecttoewijzing waarvoor geen contracten betreffende werken, leveranties, diensten of subsidies, of programmabestekken zijn ondertekend.

[9] Het nog te betalen saldo (RAP) verwijst naar het percentage van de middelen waarvoor betalingsverplichtingen of contracten zijn aangegaan, maar waarvoor nog geen betalingen hebben plaatsgevonden.

[10] Het RAL verwijst naar de nog niet uitbetaalde middelen die aan een programma zijn toegewezen (uitgedrukt in %). Dit omvat het RAP voor bestaande uitvoeringscontracten.