52005DC0231

[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 1.6.2005

COM(2005) 231 definitief

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT

Openbare financiën in de EMU - 2005 {SEC(2005) 723}

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT

Openbare financiën in de EMU - 2005

De belangrijkste beleidsadviezen in deze mededeling zijn afkomstig uit het verslag getiteld "Openbare financiën in de EMU-2005", dat door de diensten van de Commissie werd opgesteld[1]. In dit verslag, dat sinds 2000 jaarlijks wordt gepubliceerd, komen volgende thema's aan de orde: de recente budgettaire ontwikkelingen in de EU, de ontwikkeling van het begrotingstoezicht binnen de EU en een analyse van de begrotingsvraagstukken die van belang zijn voor de beleidsdiscussie op EU-niveau.

Een aantal landen blijft kampen met grote begrotingsonevenwichtigheden…

Na vooral als gevolg van de laagconjunctuur gedurende drie opeenvolgende jaren te zijn verslechterd, vertoonde het overheidstekort binnen de eurozone in 2004 een zeer geringe verbetering (van 2,8% van het BBP in 2003 tot 2,7% in 2004). Ook het tekort van de EU-25 als geheel gaf een daling te zien (van 2,9% tot 2,6% van het BBP). Dit was grotendeels te danken aan de aanzienlijke verbetering van de tekorten in een aantal recentelijk toegetreden lidstaten. Volgens de voorjaarsprognoses 2005 van de Commissie zullen de tekorten binnen de eurozone en de EU bij ongewijzigd beleid min of meer op hetzelfde niveau blijven. Daarentegen staat dat de schuldquote – zowel voor de eurozone als voor de EU als geheel -naar verwachting zal toenemen en in 2006 zal oplopen tot respectievelijk 71,9% en 64,2% van het BBP. De totaalcijfers verhullen opmerkelijke verschillen tussen de landen. In 2004 was in zes EU-landen, waaronder drie landen van de eurozone, de begroting in evenwicht of vertoonde ze een overschot. Vier lidstaten die deel uitmaken van de eurozone (Griekenland, Duitsland, Frankrijk en Italië) en zeven landen die niet tot de eurozone behoren (Tsjechië, Cyprus, Hongarije, Malta, Polen, Slowakije en het Verenigd Koninkrijk) hadden daarentegen een tekort dat boven de referentiewaarde van 3% van het BBP lag. Terwijl het tekort in een aantal landen ten aanzien waarvan een buitensporigtekortprocedure loopt (Duitsland, Frankrijk, Cyprus, Malta) volgens de prognoses in 2005 of 2006 zal dalen, wordt afgaande op het huidige beleid verwacht dat het tekort in Italië en Portugal in 2005 de grenswaarde van 3% van het BBP zal overschrijden.

… en in het kader van de buitensporigtekortprocedure moeten verdere maatregelen worden genomen.

Sinds de zomer van 2004 is een buitensporigtekortprocedure (BTP) ingeleid ten aanzien van 10 EU-landen. In december 2004 preciseerden de Commissie en de Raad naar aanleiding van het arrest van het Hof van Justitie van juli 2004 hun standpunt met betrekking tot de BTP ten aanzien van Duitsland en Frankrijk. Aangezien het aannemelijk leek dat de maatregelen die beide landen hadden genomen, ertoe konden leiden dat het buitensporig tekort in 2005 zou worden verholpen, werd besloten dat in deze fase geen verdere maatregelen in het kader van de BTP noodzakelijk waren. Wat de BTP ten aanzien van Nederland betreft, heeft de Raad in oktober 2004 geconcludeerd dat de Nederlandse regering effectieve maatregelen had genomen. Afgaande op de begrotingsgegevens die in maart 2005 waren verstrekt en waaruit bleek dat het tekort in Nederland in 2004 tot 2,5% van het BBP was teruggebracht, stelde de Commissie op 18 mei 2005 voor om de beschikking betreffende het bestaan van een buitensporig tekort in te trekken. Wat de situatie in Tsjechië, Cyprus, Hongarije, Malta, Polen en Slowakije na hun toetreding tot de EU betreft, besloot de Raad dat in al deze landen een buitensporig tekort bestond. Bijgevolg besloot de Raad overeenkomstig artikel 104, lid 7, van het Verdrag, aanbevelingen tot de betrokken lidstaten te richten. Overeenkomstig hetzelfde verdragsartikel werd in februari 2005 een additionele aanbeveling tot Hongarije gericht, dat in tegenstelling tot de andere vijf nieuwe lidstaten, had verzuimd effectief gevolg te geven aan de eerste aanbeveling.

In februari 2005 besloot de Raad voor de eerste maal een aanmaning op basis van artikel 104, lid 9, te geven, de laatste stap voordat sancties worden getroffen. In deze tot Griekenland gerichte aanmaning werd de termijn voor het aanzuiveren van het buitensporig tekort met één jaar verlengd, nl. tot 2006, omdat er sprake was van ingrijpende herzieningen van de tekortgegevens. Naar aanleiding van de in september 2004 en maart 2005 verstrekte begrotingsgegevens vond een herziening van een nooit eerder voorgekomen omvang plaats van de Griekse begrotingscijfers: de tekortcijfers tot en met 1997 werden naar boven bijgeteld waarbij de tekorten van 2003 en 2004 fors opwaarts werden herzien, tot respectievelijk 5,2% en 6,1% van het BBP.

De uitzonderlijk ingrijpende herziening van de Griekse overheidsrekeningen kwam tot stand op een ogenblik dat steeds meer nadruk werd gelegd op de verbetering van de statistische governance op begrotingsvlak. De Raad verzocht de Commissie het toezicht op de kwaliteit van de verstrekte begrotingsgegevens te verbeteren en voorstellen in te dienen met het oog op de versterking van de statistische governance in de EU. Met het oog hierop stelde de Commissie in haar mededeling van december 2004 over een Europese governancestrategie voor begrotingsstatistieken drie actiepunten voor: i) uitbreiding van de bestaande wetgeving, ii) verbetering van de operationele capaciteit van de Commissie en iii) ontwikkeling van Europese normen voor de onafhankelijkheid van statistische instanties. De Commissie nam ook initiatieven voor de tenuitvoerlegging van deze actiepunten. Op 2 maart 2005 heeft zij haar goedkeuring gehecht aan een voorstel tot wijziging van Verordening (EG) nr. 3605/93 van de Raad die het indienen van begrotingsgegevens regelt, met het oog op de verbetering van de kwaliteit de statistische gegevens die in het kader van de BTP worden gebruikt. Voorts heeft de Commissie op 25 mei 2005 een mededeling met een aanbeveling aan de lidstaten goedgekeurd, die betrekking heeft op Europese normen voor statistische instanties en waarin onder meer beginselen zijn vervat op het gebied van professionele onafhankelijkheid, vertrouwelijkheid, betrouwbaarheid, actualiteit van de gegevens en beschikbaarheid van voldoende middelen voor de statistische instanties.

Een degelijk begrotingskader, dat evenwel voor verbetering vatbaar was: de hervorming van het stabiliteits- en groeipact van 2005

Dankzij het begrotingskader van de EU werden in het voorbije decennium belangrijke resultaten bereikt: de bijzonder hoge tekorten van het begin van de jaren negentig werden beteugeld en een aantal lidstaten heeft royale overschotten geboekt. Na verloop van tijd bleek het evenwel noodzakelijk sommige punten van het begrotingskader opnieuw te bekijken om de doelmatigheid ervan te vergroten.

Met de mededeling getiteld "Versterking van de economische governance en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van het stabiliteits- en groeipact"[2] gaf de Commissie de aanzet voor de toetsing die resulteerde in de hervorming van het stabiliteits- en groeipact (SGP) van 2005. Naar aanleiding van de mededeling van de Commissie vonden tussen de Eurogroep, de Raad (Ecofin) en de Commissie intense besprekingen plaats om een consensus te bereiken. In het kader van dit overleg kon een beroep worden gedaan op de technische inbreng van de Commissie en de lidstaten. Uit de onderhandelingen bleek dat de lidstaten verschillende standpunten hadden ten aanzien van de manoeuvreerruimte die nodig is om bij de beoordeling van de begrotingsresultaten op de juiste manier met de economische ontwikkelingen rekening te kunnen houden. De noodzaak om over enige beoordelingsmarge te beschikken, werd afgewogen tegen de doelstellingen om eenvoudige, transparante regels te behouden en een gelijke behandeling te waarborgen.

Op de buitengewone vergadering van de Raad (Ecofin) van 20 maart 2005 heeft de Raad zijn goedkeuring gehecht aan het verslag met als titel “De uitvoering van het stabiliteits- en groeipact verbeteren”, dat erop gericht is het begrotingskader van de EU te verbeteren. Het verslag, dat vervolgens door de Europese Raad van 22 en 23 maart 2005 werd bekrachtigd, vormt een bijwerking en aanvulling van het bestaande regelgevingskader van het SGP. Op basis van de afspraken die in het Ecofin-verslag zijn vermeld, worden wijzigingen aangebracht in zowel de preventieve als de correctieve instrumenten van het pact. Voorts dienen aanbevelingen te worden gedaan met het oog op de verbetering van de budgettaire en statistische governance op EU- en nationaal niveau.

Het preventieve deel van het pact werd versterkt door erop toe te zien dat bij het bepalen van de middellangetermijn begrotingsdoelstellingen voldoende aandacht wordt besteed aan de basisfactoren voor de budgettaire houdbaarheid. Dit deel wordt verder ondersteund door de toezegging van de lidstaten om de openbare financiën in goede economische tijden actief te consolideren en door de mogelijkheid van de Commissie om op te treden door rechtstreekse beleidsadviezen aan een lidstaat te verstrekken indien deze lidstaat dit verzuimt. De nieuwe afspraken voorzien ook in stimulansen voor de lidstaten om structurele hervormingen ten uitvoer te leggen om het begrotingskader beter te laten sporen met de hernieuwde Lissabon-strategie[3]. Bij de beoordeling van het begrotingsbeleid zal in het bijzonder rekening worden gehouden met de gevolgen van grote structurele hervormingen die een verifieerbare positieve invloed hebben op de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn.

De belangrijkste wijzigingen in het corrigerende deel van het pact hebben betrekking op de definitie van "buitensporige tekorten" en de wijze waarop de tekorten moeten worden aangezuiverd. Hierbij wordt het thans mogelijk om een meer uitgebreide economische beoordeling te maken van de budgettaire ontwikkelingen bij de tenuitvoerlegging van de BTP. In het bijzonder kan op grond van de nieuwe regels de termijn van één jaar voor de correctie van een buitensporig tekort met een extra jaar worden verlengd (om economische redenen) en kunnen bepaalde stappen in de BTP worden herhaald (indien er zich onverwachte ongunstige economische gebeurtenissen voordoen en op voorwaarde dat de betrokken lidstaat effectief gevolg heeft gegeven aan de aanbevelingen). In het kader van de nieuwe afspraken wordt een reeks "relevante factoren" gepreciseerd waarmee de Commissie en de Raad rekening moeten houden bij het nemen van besluiten in het kader van de BTP. Deze factoren zijn onder meer de ontwikkelingen van de potentiële groei en de heersende conjunctuur, alsook overwegingen met betrekking tot de houdbaarheid van de schuldpositie en de tenuitvoerlegging van beleidsmaatregelen met het oog op het bereiken van de doelstellingen van de Lissabon-agenda. Begrotingsdiscipline en de onmiddellijke correctie van buitensporige tekorten zijn gewaarborgd. Er zal vanuit worden gegaan dat landen met een tekort van meer dan 3% van het BBP dat niet dicht bij de referentiewaarde is gebleven of dat niet van tijdelijke aard is, zich in een buitensporigtekortsituatie bevinden. Voorts wordt lidstaten ten aanzien waarvan een BTP is ingeleid, verzocht een minimale begrotingsinspanning te leveren. Ten slotte zal de Raad bij de beoordeling of het buitensporig tekort is verholpen, een overschrijding van de referentiewaarde die het gevolg is van de tenuitvoerlegging van pensioenstelselhervormingen die resulteren in een verplichte gedeeltelijke of volledige overgang van een omslag- naar een kapitaaldekkingsstelsel, zorgvuldig bekijken.

Om de geloofwaardigheid van het pact volledig te herstellen en de begrotingsdiscipline beter afdwingbaar te maken, bevat het Ecofin-verslag complementaire punten om de budgettaire governance te verbeteren . Ten eerste hebben de Raad en de Commissie met het oog op de verbetering van de collegiale ondersteuning toegezegd hun standpunten in alle passende stadia van het EU-begrotingstoezicht openbaar toe te lichten. Ten tweede wordt voorgesteld dat nationale regelingen en instellingen een prominentere rol gaan vervullen in het nationaal begrotingstoezicht, waarbij deze de toezichtsprocedures op EU-niveau ondersteunen en aanvullen. Ten derde wordt met inachtneming van de nationale bevoegdheden op dit terrein in het verslag gepleit voor een grotere betrokkenheid van de nationale parlementen bij het begrotingstoezicht op EU-niveau, waarbij deze kunnen debatteren over de stabiliteits- en convergentieprogramma's of over het gevolg dat aan de aanbevelingen in het kader van de BTP moet worden gegeven. Ten slotte onderbouwt de overeenkomst de lopende werkzaamheden met betrekking tot de versterking van de statistische governance.

De Europese Raad van 22 en 23 maart 2005 heeft de Commissie verzocht wetgevingsvoorstellen in te dienen om de bestaande verordeningen aan de nieuwe afspraken aan te passen. Op 20 april keurde de Commissie voorstellen goed tot wijziging van de verordeningen (EG) nrs. 1466/97 en 1467/97 van de Raad[4]. Deze voorstellen moeten door de Raad worden goedgekeurd, nadat het Europees Parlement en de Europese Centrale Bank bij de aanneming van de voorstellen werden betrokken[5].

In het algemeen zal er in de toekomst bij de tenuitvoerlegging van het SGP meer ruimte zijn voor een economische beoordeling in het kader van de procedure voor het begrotingstoezicht en bij de beoordeling van de situatie in afzonderlijke landen. Hierdoor kan een meer constructieve en transparante beleidsdialoog tot stand komen tussen de Commissie en de Raad en tussen de lidstaten. Voorts zal dit ertoe bijdragen dat de nationale zeggenschap in de regels wordt hersteld. De komende maanden en jaren zullen de gemaakte afspraken op proef worden gesteld. Uit de grotere beoordelingsmarge blijkt het belang om te zorgen voor zowel een gelijke behandeling als een doeltreffende handhaving bij de tenuitvoerleggging van het nieuwe systeem, waarbij zowel de Commissie, die de budgettaire ontwikkelingen beoordeelt, als de Raad, die besluit welke stappen in het kader van de toezichtprocedure moeten worden gezet, een grotere verantwoordelijkheid krijgen.

Ontwikkelingen in het EU-begrotingstoezicht

In het verslag over de openbare financiën in de EMU worden regelmatig analyses opgenomen die tot doel hebben het inzicht in vraagstukken met betrekking tot de openbare financiën in de EU te vergroten en verbeteringen teweeg te brengen in het begrotingstoezicht. Naast andere thema's wordt dit jaar in het verslag aandacht besteed aan de discrepantie tussen de in de stabiliteits- en convergentieprogramma's opgenomen begrotingsplannen en de feitelijke resultaten, de bepalende factoren van de schulddynamiek en de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn.

Doeltreffendheid van begrotingsplanning en -toezicht

Het begrotingstoezicht heeft een schat aan informatie opgeleverd over de begrotingsplannen, -resultaten en -beoordelingen. Deze gegevens zijn gebruikt om de feitelijke begrotingsontwikkelingen te vergelijken met de plannen en om een evaluatie op te stellen van de wijze waarop de beoordeling van de stabiliteits- en convergentieprogramma's door de Commissie zich in de loop van de jaren heeft ontwikkeld. Wat het eerste aspect betreft, blijkt uit de gegevens dat de begrotingsplannen en de feitelijke begrotingsresultaten veelvuldig en in sommige jaren aanzienlijk van elkaar afweken, zelfs indien met verrassende groeiontwikkelingen rekening wordt gehouden. Dergelijke afwijkingen lijken hoofdzakelijk het gevolg te zijn van de verschillen tussen de geraamde en gerealiseerde uitgavenquote. De discrepanties met betrekking tot de inkomstenquote speelden een minder belangrijke rol. Een dergelijke analyse toont aan hoe belangrijk het is instrumenten te vinden waarmee niet alleen uitgavenontsporingen kunnen worden voorkomen, maar ook uitgavenpatronen beter kunnen worden gepland zodat de kwaliteit ervan toeneemt, zij beter sporen met de nieuwe prioriteiten van Lissabon en de houdbaarheid ervan wordt gewaarborgd. Naar aanleiding van de discrepantie tussen de begrotingsplannen en -resultaten heeft de Commissie haar beoordeling meer gericht op de geloofwaardigheid van het in de stabiliteits- en convergentieprogramma's omschreven aanpassingstraject. Voorts zal het begrotingsbeleid van de lidstaten op termijn uitvoeriger worden beoordeeld, waarbij ook meer rekening zal worden gehouden met aspecten die betrekking hebben op de houdbaarheid en de kwaliteit van de openbare financiën.

Inzicht in de bepalende factoren van de schulddynamiek

In het kader van het begrotingstoezicht van de EU wordt meer nadruk gelegd op de schuldontwikkeling. De dynamiek van de schuldquote hangt af van het gerealiseerde begrotingssaldo, de nominale groei en de zogeheten "stock-flow adjustment", die het resterende verschil aangeeft tussen de wijziging in de uitstaande schuld en het overheidstekort zoals omschreven in het protocol gehecht aan het Verdrag van Maastricht. In een gebruikelijke analyse ligt het accent op het tekort en de nominale groei, terwijl veel minder aandacht is besteed aan de stock-flow adjustment. Dit onderdeel verschaft evenwel relevante informatie over de ontwikkeling van de activa en passiva van de overheid (bijvoorbeeld als gevolg van privatiseringen) en de discrepantie tussen de tekorten op kasbasis en op transactiebasis. In het verslag over de openbare financiën in de EMU wordt geprobeerd deze lacune weg te werken door de bepalende factoren van de stock-flow adjustment voor de EU-lidstaten te onderzoeken. Hieruit blijkt dat de stock-flow adjustment in de voorbije jaren gemiddeld positief was (en dus tot gevolg had dat de schuld verder toenam) en dat in sommige landen de stock-flow adjustment voor een deel in verband kan worden gebracht met tekorten op kasbasis die systematisch hoger liggen dan de tekorten volgens de definitie van het Verdrag van Maastricht. Voorts blijkt uit deze gegevens hoe belangrijk het is in het kader van het begrotingstoezicht aandacht te besteden aan de schulddynamiek.

Grotere nadruk op de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn

De dreigende budgettaire gevolgen van de vergrijzing en de noodzaak om het Europese sociale model op een houdbare wijze te financieren, hebben ertoe geleid dat het zwaartepunt van het beheer van de overheidsfinanciën en het begrotingstoezicht in de EU wordt verbreed om ook rekening te kunnen houden met overwegingen die betrekking hebben op de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn. Overeenkomstig de hernieuwde Lissabon-strategie en de geïntegreerde richtsnoeren voor groei en werkgelegenheid[6] hebben talrijke landen belangrijke hervormingen ten uitvoer gelegd met het oog op een verbetering van de houdbaarheid. De effecten van dergelijke hervormingen op de houdbaarheid zijn evenwel moeilijk kwantificeerbaar. Voorts is het ook niet eenvoudig om de resultaten tussen de landen onderling te vergelijken.

Op EU-niveau voeren de diensten van de Commissie sinds 2001 in het kader van de beoordeling van de stabiliteits- en convergentieprogramma's een houdbaarheidsonderzoek uit op basis van in deze programma's verstrekte gegevens en prognoses van de leeftijdsgebonden uitgaven tot en met 2050. Uit het verslag over de openbare financiën in de EMU-2005 blijkt dat de meeste lidstaten zonder begrotingsconsolidatie op middellange termijn geen houdbare begrotingssituatie zullen bereiken. Er werden houdbaarheidsrisico's vastgesteld in tien lidstaten (België, Tsjechië, Duitsland, Griekenland, Frankrijk, Italië, Cyprus, Hongarije, Malta en Slovenië). In het verslag wordt ook uitleg gegeven over de thans door de Commissie gevolgde aanpak bij het uitvoeren van het houdbaarheidsonderzoek en wordt tevens de degelijkheid van de schuldprognoses en de houdbaarheidsindicatoren besproken in het licht van de belangrijkste veronderstellingen waarop het onderzoek is gestoeld. Voorts worden in het verslag ook suggesties voor mogelijke verbeteringen gedaan.

Als gevolg van het hervormingspakket van het SGP van 2005 zal in het kader van het begrotingstoezicht van de EU meer aandacht worden besteed aan overwegingen op lange termijn. In dit verband zou de toegenomen gegevensuitwisseling tussen lidstaten en met de Commissie met betrekking tot prognoses over leeftijdsgebonden uitgaven moeten leiden tot een grotere transparantie en een betere beoordeling van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn en van de gevolgen hiervan voor het bepalen van de doelstellingen op middellange termijn[7].

Structurele hervormingen en begrotingsdoelstellingen

In de tussentijdse evaluatie van de Commissie over de Lissabon-strategie en de geïntegreerde richtsnoeren voor groei en werkgelegenheid werd meer aandacht geschonken aan economische hervormingen die de groei en de werkgelegenheid bevorderen aan de hand van maatregelen op macro- en microniveau en met betrekking tot de werkgelegenheid. In deel III van het verslag over de openbare financiën in de EMU wordt het verband beoordeeld en besproken tussen de tenuitvoerlegging van structurele hervormingen en begrotingen bij de uitvoering van het EU-kader voor het begrotingsbeleid, een vraagstuk waarnaar nog maar weinig onderzoek is verricht en waarvan wordt verwacht dat het aan belang zal winnen in het raam van het EU-begrotingstoezicht.

Hervormingen kunnen zorgen voor een aanzienlijke verbetering van de overheidsrekeningen op middellange tot lange termijn. Hervormingen die bijvoorbeeld direct gericht zijn op de beheersing van bepaalde vormen van overheidsuitgaven (zoals pensioenhervormingen en efficiëntieverbeteringen in de gezondheidszorg, die een doeltreffender reactie op de vergrijzingsdruk mogelijk maken), kunnen een effect hebben op de toekomstige ontwikkeling van de overheidsbegroting en –schuld[8]. Hervormingen ter bevordering van de potentiële productie en groei (zoals onder meer arbeidsmarkt- en productmarkthervormingen) kunnen ook indirecte positieve effecten sorteren. Vaak wordt beweerd dat cijfermatige voorschriften ter beperking van de tekorten structurele hervormingen bemoeilijken. Een eerste reden waarom er tussen hervormingen en begrotingsdoelstellingen een wisselwerking zou kunnen bestaan is het gegeven dat aan hervormingen op korte termijn directe budgettaire kosten verbonden zijn (bijvoorbeeld pensioenhervormingen waarbij een op kapitaaldekking gebaseerde pensioenpijler wordt ingevoerd die niet bij de overheidssector wordt geboekt of overheidsinvesteringen in onderwijs en opleiding die langetermijnvoordelen opleveren die de oorspronkelijke kosten ruimschoots compenseren.) Een tweede reden is dat hervormingen voor welbepaalde groepen in de maatschappij aanzienlijke kosten met zich kunnen brengen, zodat eventueel moet worden overgegaan tot belastingverlagingen of inkomensoverdrachten van de overheid om de weerstand tegen de invoering van de hervormingen te overwinnen.

In de analyse die in het verslag over de openbare financiën in de EMU is opgenomen, worden arbeidsmarkt-, productmarkt- en pensioenhervormingen bestudeerd (zonder dat rekening wordt gehouden met groeibevorderende projecten die voorafgaande begrotingskosten met zich brengen, zoals de ontwikkeling van fysieke infrastructuur, onderwijs en opleiding of O&O) en ligt het accent op twee vraagstukken: welke effecten hebben de hervormingen op de begrotingen op korte termijn en zijn er gegevens waaruit blijkt dat begrotingsconsolidatie hervormingen belemmert? Ondanks de beperkte kwaliteit en beschikbaarheid van gegevens over structurele hervormingen heeft de analyse interessante resultaten opgeleverd. De verwachting dat hervormingen minder vaak tot stand komen in jaren waarin een begrotingsconsolidatie plaatsvindt, blijkt niet eenduidig uit de gegevens. Na de hervormingen treedt er evenwel meestal een geringe verslechtering op van de begrotingssaldi. De resultaten verschillen naargelang van het soort hervormingen dat wordt onderzocht en de wijze waarop de hervormingen zijn opgezet. Uit de analyse mag worden opgemaakt dat met de hervorming van het SGP stappen in de goede richting worden gezet. Het blijkt evenwel ook dat voldoende voorzichtigheid moet worden betracht in de wijze waarop bij de tenuitvoerlegging van het SGP met structurele hervormingen rekening wordt gehouden. Gezien het grote verschil in de resultaten moet een mechanische, uniforme benadering waarbij alle hervormingen, of alle hervormingen die deel uitmaken van eenzelfde algemene categorie, over één kam worden geschoren, worden vermeden. Dit betekent dat per geval zorgvuldig te werk moet worden gegaan en rekening moet worden gehouden met de relevante kenmerken van de desbetreffende specifieke hervormingen.

In het hervormingspakket van het SGP van 2005 zijn bepalingen opgenomen om te voorkomen dat de doelstellingen van het EU-begrotingskader strijdig zijn met structurele hervormingen die kunnen bijdragen tot gezonde overheidsfinanciën en een sterkere groei op middellange tot lange termijn. De tenuitvoerlegging van deze bepalingen volgens de hierboven geschetste lijnen zou ervoor kunnen zorgen dat de overheidsfinanciën een efficiënte bijdrage leveren aan een duurzame Lissabon-strategie.

Budgettaire knelpunten bij de convergentie in de recentelijk toegetreden lidstaten

Bij hun toetreding in 2004 hebben de tien lidstaten een belangrijke stap gezet in het kader van hun integratieproces in de EU. Verwacht wordt evenwel dat de economische integratie zal worden voortgezet met een inhaalbeweging van het inkomenspeil en de verwachte invoering van de euro als munteenheid. In het proces dat deze landen doormaken, kan het begrotingsbeleid een fundamentele bijdrage leveren door een efficiënt en duurzaam belasting- en uitgavenbeleid en door een stabiele ontwikkeling van de economie te ondersteunen. Op lange termijn zijn beide doelstellingen complementair. Een sterke groei bevordert het financieringsvermogen van de economie, terwijl stabiliteit van cruciaal belang is voor particuliere investeringen en het maken van een duurzame inhaalbeweging. Op korte termijn is het evenwel mogelijk dat enkele nieuwe lidstaten keuzes moeten maken: meer uitgaven voor infrastructuur, opleiding of O&O kunnen het beteugelen van het begrotingstekort bemoeilijken, terwijl ook belasting- en pensioenhervormingen waarbij de pensioenpijlers met kapitaaldekking worden ingevoerd die niet bij de overheidssector worden geboekt, voorafgaande begrotingskosten met zich kunnen brengen. In deel IV van het verslag over de openbare financiën in de EMU – 2005 worden de belangrijkste knelpunten voor het begrotingsbeleid van de nieuwe lidstaten in de komende jaren besproken.

De nieuwe lidstaten beschikken echter over bepaalde voordelen die hun in staat stellen een gedeelte van hun behoeften te financieren: een hoge potentiële groei en in sommige gevallen een lage overheidschuld. Hun overheidsfinanciën kunnen evenwel nog steeds te kampen hebben met een zekere volatiliteit als gevolg van de lopende hervormingen in de reële economie en, voor de Baltische regio en centraal Europa, in de financiële sector. Bovendien hebben vele recentelijk toegetreden lidstaten voorwaardelijke verplichtingen van een behoorlijk grote omvang. Hierdoor ontstaat het risico van plotselinge scherpe stijgingen van het schuldniveau als factoren optreden die tot gevolg hebben dat de overheid betalingen moet verrichten met betrekking tot expliciete of impliciete garanties.

Uit de in andere lidstaten opgedane ervaring blijkt dat het belangrijk is periodes van sterke groei te benutten om budgettaire verbeteringen tot stand te brengen en zo te zorgen voor voldoende ruimte om bij een economische neergang stabiliserende maatregelen te kunnen nemen. Deze leerzame ervaring is bijzonder relevant voor de recentelijk toegetreden lidstaten. Aangezien het mogelijk is dat kredieten en activa in deze landen forse prijsstijgingen vertonen, is het van belang dat bij het bepalen van de doelstellingen voor het begrotingsbeleid de potentiële groei niet wordt overschat en dat tijdelijke elementen duidelijk worden onderscheiden bij de beoordeling van de dynamiek van de belastinginkomsten. In de aanloop naar de invoering van de euro zijn de geloofwaardigheid van de begrotingsplannen en een evenwichtige beleidsmix van groot belang. Uit deze factoren blijkt dat bij het vaststellen van begrotingsdoelstellingen op middellange termijn voorzichtigheid aan de dag moet worden gelegd. In landen die hun nationale munteenheid voor een langere periode behouden, is eveneens voorzichtigheid geboden om te vermijden dat balansen kwetsbaar worden als gevolg van het aangaan van leningen in buitenlandse valuta welke niet worden afgedekt.

Hoewel rekening moet worden gehouden met de onderlinge verschillen tussen de nieuwe lidstaten, beschikken de beleidsmakers in deze landen over enige ruimte om synergieën tot stand brengen bij het nastreven van groei- en stabiliteitsdoelstellingen. Ten eerste is er ruimte om bestaande uitgavenprogramma's te herstructureren en om de belastinggrondslagen zodanig te verbeteren dat mogelijks reeds op korte termijn zowel de overheidsfinanciën worden versterkt als de groeistimulansen worden bevorderd. Ten tweede is het functioneren van de begrotingsinstanties voor verbetering vatbaar, onder meer door middel van de invoering van transparantere begrotingsprocedures en doeltreffende kaders voor meerjarige begrotingsplannen en uitgavencontrole. Ten derde zou het risicobeheer in het bedrijfsleven kunnen worden verbeterd door een naar behoren opgezet toezichtbeleid, waardoor de voorwaardelijke verplichtingen van de overheid worden beperkt, en zou een goed doordacht monetair beleid ervoor kunnen zorgen dat de marktverwachtingen in het teken staan van stabiliteit.

*

In het algemeen blijkt uit de verrichte analyses dat het bestaande kader voor economisch en budgettair toezicht in de EMU in de meeste lidstaten weliswaar reeds positieve resultaten heeft opgeleverd wat de budgettaire verwezenlijkingen en de hervormingsinspanningen betreft, maar dat meer moet worden gedaan om de verwachtingen waar te maken. De hervorming van het stabiliteits- en groeipact heeft er in combinatie met het geven van een nieuwe impuls aan de Lissabon-strategie voor gezorgd dat de regels en governance-processen beter beantwoorden aan de economische realiteit en aan de behoeften van Europa en de lidstaten. De synergieën tussen macro-economische stabiliteit en het genereren van groei en arbeidsplaatsen door middel van belangrijke economische hervormingen moeten nu worden benut. Evenals de hernieuwde Lissabon-strategie zal het hervormde stabiliteits- en groeipact de komende maanden en jaren op de proef worden gesteld: de wijze waarop het nieuwe kader van bij het begin ten uitvoer zal worden gelegd, zal van cruciaal belang zijn voor de geloofwaardigheid van het kader en het welslagen van de ambitieuze aanpak waarvoor Europa heeft gekozen. Alle lidstaten van de EU worden ten zeerste aangemoedigd om deze strategie te volgen door de kwaliteit van hun overheidsfinanciën te bevorderen en de houdbaarheid ervan te garanderen.

[1] Het verslag kan worden geraadpleegd ophttp://europa.eu.int/comm/economy_finance/publications/publicfinance_en.htm.

[2] COM(2004) 581 van 3 september 2004.

[3] Mededeling van de Commissie aan de Europese Raad met als titel "Samen werken aan werkgelegenheid en groei. Een nieuwe start voor de Lissabon-strategie", COM (2005) 24 van 2 februari 2005.

[4] COM(2005) 154 en COM(2005) 155 van 20 april 2005.

[5] Het Verdrag voorziet in de samenwerkingprocedure voor Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad en in de raadplegingsprocedure voor Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad.

[6] COM (2005) 141 van 12.4.2005.

[7] Tegen eind 2006 zal de Commissie verslag uitbrengen over de vooruitgang die op dit vlak werd geboekt.

[8] Efficiëntieverbeteringen zijn een sleutelfactor om ervoor te zorgen dat structurele hervormingen op lange termijn positieve effecten op de overheidsfinanciën hebben. Betere aanbestedingspraktijken kunnen tot het tot stand brengen van dergelijke verbeteringen bijdragen.