52001DC0032

VERSLAG VAN DE COMMISSIE Derde verslag van de Commissie over de werking van het systeem voor de controle van de traditionele eigen middelen (1997-1999) (Artikel 18, lid 5, van Verordening [EG, Euratom] nr. 1150/00 van de Raad van 22 mei 2000)

INHOUDSOPGAVE

1. Inleiding

2. Juridisch kader en doelstellingen van de controles

2.1. Juridisch kader

2.2. Doelstellingen van de controles

3. Werking van het controlesysteem op communautair niveau

3.1. Controle van de regelgeving

3.2. Controle van bewijsstukken

3.3. Controles ter plaatse in de lidstaten

4. Controlewerkzaamheden van de Commissie in de periode 1997-99

4.1. Procedures voor het verloop van de controles ter plaatse

4.2. Verloop van de controles

4.3. Voornaamste resultaten van de controles

4.3.1. Opmerkingen met betrekking tot het beheer van de douaneprocedures

4.3.2. Opmerkingen met betrekking tot het beheer van de boekhoudkundige procedures

4.3.3. Andere procedures

4.4. Aan de controles van de Commissie gegeven gevolgen op het vlak van de regelgeving en de financiën

4.4.1. Regelgeving

4.4.2. Financiën

4.4.3. Gevolgen voor de organisatie

4.5. Financiële aansprakelijkheid van de lidstaten

4.6. Toepassing van artikel 17, lid 2, van Verordening nr. 1150/00

5. Evaluatie van de werking van het controlesysteem

5.1. Algemene beoordeling: controles blijven noodzakelijk

5.2. Betrekkingen met de Rekenkamer: van toenemend belang

5.3. Initiatief inzake gezamenlijke boekhoudcontrole

SAMENVATTING

Onderhavig verslag is ten behoeve van de Begrotingsautoriteit opgesteld uit hoofde van artikel 18, lid 5, van Verordening nr. 1150/00 en behandelt de werking van het systeem voor de controle van de traditionele eigen middelen tijdens de periode 1997-1999. In dit driejaarlijkse verslag wordt een algemeen beeld geschetst van de meerjarencontroles die de Commissie voert inzake douaneprocedures en boekhoudprocedures en kan worden vastgesteld volgens welke krachtlijnen de Commissie haar resultaten wil verbeteren.

In dit verslag worden eerst de algemene doelstellingen beschreven die de Commissie nastreeft met behulp van de controles inzake traditionele eigen middelen, met name de handhaving van gelijke mededingingsvoorwaarden voor alle ondernemingen in de Europese Unie, een betere invordering en het informeren van de Begrotingsautoriteit. Vervolgens wordt het juridisch kader van de verschillende vormen van controle voorgesteld en daarna volgt een feitelijke beschrijving van het controlesysteem zoals het tussen 1997 en 1999 op communautair niveau heeft gewerkt.

Tijdens de bestreken periode heeft de Commissie in totaal 70 (gezamenlijke en autonome) controlebezoeken gebracht in alle 15 lidstaten. Bij deze controles zijn 246 onregelmatigheden vastgesteld, waarvan 185 te maken hadden met de boekhouding en 61 met de douaneregeling. De vastgestelde onregelmatigheden hadden financiële gevolgen; totnogtoe hebben de lidstaten 3 035 347 EUR in hoofdsom en 6 971 898 EUR aan achterstandsrente betaald.

Afgezien van deze boekhoudkundige aspecten zijn de tijdens deze controles ontdekte onregelmatigheden een onontbeerlijke bron van informatie over de problemen van de lidstaten bij de toepassing van de boekhoudings- en douanewetgeving. Zij kunnen wijzen op eventuele tegenstellingen tussen nationale bepalingen en de geest van de gemeenschapswetgeving; zij maken de mogelijke gevolgen hiervan voor de eigen middelen duidelijk. Het onderzoek van deze onregelmatigheden kan leiden tot het hervormen van de bestaande voorschriften en zo de communautaire wetgeving doen ontwikkelen naar meer duidelijkheid.

Het verslag besluit dat controleacties waarmee de financiële, douane- en regelgevingsaspecten van de gehele werking van het systeem voor de controle van de traditionele eigen middelen kunnen worden begrepen, noodzakelijk zijn.

Op het einde van het verslag wordt de algemene ontwikkeling van het controle- en inningssysteem behandeld; hier worden de grote beleidslijnen geschetst die de Commissie op middellange termijn wil ontwikkelen op methodisch gebied en in het kader van een vernieuwd partnerschap tussen de Commissie en de lidstaten.

De Commissie wil het gebruik van alle praktische instrumenten bevorderen waarmee de controles efficiënter kunnen verlopen of waarmee de follow-up van haar acties wordt verbeterd.

Tegelijk met deze methodologische vernieuwing wil de Commissie de lidstaten nog meer responsabiliseren. Daarom zet zij haar onderzoek van de operationele gevolgen van het aansprakelijk stellen van de lidstaten voor bepaalde fouten van hun overheidsdiensten voort. Deze benadering is een uiting van het streven naar een rechtvaardiger verdeling van de financiële lasten volgens de beginselen van gezond en efficiënt beheer, zoals gedefinieerd in SEM 2000. Maar de Commissie overweegt tevens de ontwikkeling van een nieuwe benadering van de gezamenlijke controles op grond van het Initiatief inzake gezamenlijke boekhoudcontrole waarvoor de communautaire instellingen en de lidstaten op een andere manier zullen moeten samenwerken. Dit initiatief is bovendien gericht op de noodzakelijke aanpassing van de controles aan de toekomstige uitbreiding van de Europese Unie.

VERSLAG VAN DE COMMISSIE

Derde verslag van de Commissie over de werking van het systeem voor de controle van de traditionele eigen middelen (1997-1999) (Artikel 18, lid 5, van Verordening [EG, Euratom] nr. 1150/00 van de Raad van 22 mei 2000)

1. Inleiding

Artikel 18, lid 5, van Verordening (EG, Euratom) nr. 1150/00 [1] van de Raad van 22 mei 2000 houdende toepassing van Besluit 94/728/EG, Euratom betreffende het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschappen [2] (hierna genoemd "Verordening nr. 1150/00") [3] bepaalt dat de Commissie om de drie jaar aan het Europees Parlement en de Raad verslag uitbrengt over de werking van het systeem van controle van de eigen middelen van de Gemeenschap.

[1] PB L 130 van 31.5.2000, blz. 1-9.

[2] PB L 293 van 12.11.1994, blz. 9.

[3] De resultaten van de door de lidstaten uitgevoerde controles worden aan de Commissie medegedeeld op grond van artikel 17, lid 3, van Verordening nr. 1150/00.

Een eerste verslag, dat betrekking had op de periode 1989-1992, werd op 4.1.1994 [4] bij de begrotingsautoriteit ingediend; het tweede, dat betrekking had op de periode 1993-1996, werd op 8.12.1997 [5] ingediend.

[4] Doc. COM(93) 691 def. van 4.1.1994.

[5] Doc. COM(97) 673 van 1.12.1997.

In dit derde verslag wordt de werking van het systeem voor de controle van de traditionele eigen middelen in de periode januari 1997-december 1999 beschreven en geanalyseerd; voorts wordt de follow-up van de dossiers tot 31 december 1999 besproken. Dit verslag is als volgt ingedeeld: beschrijving van de algemene doelstellingen die de Commissie nastreeft met behulp van de controles inzake de traditionele eigen middelen en voorstelling van het juridisch kader van de verschillende vormen van controle, vervolgens feitelijke beschrijving van het controlesysteem zoals het op communautair niveau werkt.

Nadien wordt de controleactiviteit van de Commissie beschreven, zoals deze werd uitgevoerd tussen 1 januari 1997 en 31 december 1999. Dan volgen een evaluatie van de resultaten van de uitgevoerde controles evenals conclusies uit en een beoordeling van de controlemaatregelen van de Commissie [6]. Ten slotte worden de gevolgen van deze controles voor de financiën en de regelgeving belicht, en wordt een balans opgemaakt van hun invloed op de ontwikkeling van de diverse verordeningen.

[6] Het verslag handelt in het bijzonder over het deel van de controles dat de communautaire instellingen (de Commissie en de Rekenkamer) hebben uitgevoerd. Het verslag bestrijkt de door de lidstaten uitgevoerde controles niet; de gedetailleerde resultaten hiervan zijn vervat in afzonderlijke verslagen.

In het kader van de verbetering van de methoden van inning van de traditionele eigen middelen wordt in het verslag bovendien het begrip financiële verantwoordelijkheid van de lidstaten behandeld, evenals de ontwikkeling van het initiatief inzake gezamenlijke boekhoudcontrole.

De Commissie achtte het zinvol de dossiers te vermelden waarbij ernstige tekortkomingen konden worden vastgesteld, daar de nodige matregelen om de situatie recht te trekken reeds waren genomen, eventueel door een beroep te doen op de inbreukprocedure.

2. Juridisch kader en doelstellingen van de controles

2.1. Juridisch kader

De controle van het stelsel voor de inning van de eigen berust op drie regelgevingen.

Besluit 94/728/EG, Euratom van de Raad van 31 oktober 1994 [7] is de rechtsgrond van het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschappen. Hierin wordt een definitie gegeven van de eigen middelen die in de begroting van de Gemeenschap zijn opgenomen.

[7] PB L 293 van 12.11.1994, blz. 9.

De juridische regeling van de toepassing van Besluit 94/728 is gegrond op de instelling van Verordening nr. 1150/00. In deze Verordening wordt het stelsel voor de inning van de traditionele eigen middelen ingevoerd (art. 2), evenals de regels voor de opname van deze middelen in de boekhoudingen A en B (art. 6, lid 3) en de procedure om deze middelen ter beschikking van de Commissie te stellen (art. 10). Zij bevat tevens de bepalingen betreffende de melding van de door de lidstaten ontdekte fraudes en onregelmatigheden aan de Commissie in het kader van de verbetering van de follow-up van de invordering in dergelijke gevallen (artikel 6, lid 4) en de bepalingen die betrekking hebben op de vrijstelling van terbeschikkingstelling (art. 17, lid 2) en op de controles (art. 18, leden 2 en 3).

De Raad onderzoekt een wijziging van de artikelen 2 en 17 van Verordening nr. 1150/00, die wordt ingegeven door de noodzaak om het stelsel voor de inning van de eigen middelen en de leesbaarheid van de regelgeving te verbeteren.

Verordening (EG, Euratom) nr. 1026/99 [8] van de Raad van 10 mei 1999 is van toepassing in het kader van de controlebezoeken die in samenwerking met de overheidsdiensten van de lidstaten [9] worden uitgevoerd uit hoofde van artikel 18 van Verordening 1150/00. Hierin wordt bepaald over welke bevoegdheden de personeelsleden die door de Commissie zijn gemachtigd om deze controles te verrichten, beschikken en welke verplichtingen zij hebben bij de uitoefening van hun onderzoeksbevoegdheid.

[8] PB L 126 van 20.5.1999, blz. 1-3.

[9] Overeenkomstig artikel 18, lid 2, van Verordening nr. 1150/00.

2.2. Doelstellingen van de controles

De controle op de inning van de traditionele eigen middelen kan op verschillende wijzen plaatsvinden: controle van bewijsstukken, controle van de regelgeving en controle ter plaatse. Deze controles zijn gericht op drie nauwkeurig bepaalde doelstellingen.

- gelijke mededelingsvoorwaarden handhaven bij ondernemers die goederen uit derde landen invoeren. Enkel door een werkelijke controle die door een onpartijdige supranationale instantie wordt uitgevoerd, en waarvan de resultaten aan het Europees Parlement en, via de Raad, aan de lidstaten worden medegedeeld, kunnen eventuele concurrentievervalsingen worden voorkomen. De Commissie moet er zich van vergewissen dat de lidstaten de communautaire regelgeving correct toepassen. Bovendien kan de analyse van bepaalde tekortkomingen en van de moeilijkheden van de lidstaten bij de toepassing van de regelgeving ertoe leiden dat de communautaire wetgeving leesbaarder of doorzichtiger wordt gemaakt.

- betere inning met het oog op een rechtvaardige verdeling van de financiële lasten tussen de lidstaten, zodat deze worden gedragen door de lidstaat die economisch voordeel heeft bij de verrichting. Daar ieder tekort bij de traditionele eigen middelen automatisch wordt gecompenseerd door een verhoging van de bijdrage uit de vierde bron (BTW), komt het in werkelijkheid ten laste van de belastingplichtigen van de lidstaten. Het feit dat de systematische controles van het invorderingsstelsel van de lidstaten door de Commissie aanleiding geven tot financiële correcties, leidt de nationale overheidsdiensten ertoe hun verantwoordelijkheden inzake de inning van de eigen middelen ernstig op te vatten.

- de begrotingsautoriteit op de hoogte stellen. De Commissie moet het optreden van de lidstaten inzake inning controleren om zich op de hoogte te stellen van de toestand in de lidstaten en om de doelmatigheid en ijver te beoordelen waarmee de lidstaten de eigen middelen van de Europese Unie innen. Dankzij dit totaalbeeld kan de Commissie bij de begrotingsautoriteit verantwoording afleggen over de uitvoering van het inkomsten gedeelte van de begroting.

3. Werking van het controlesysteem op communautair niveau

De Commissie controleert het stelsel voor de inning van de traditionele eigen middelen door de lidstaten op verschillende wijzen: naast de controles die het Directoraat-generaal Begroting zelf als ordonnateur van de ontvangsten uitoefent, zijn er controles van de werking van het stelsel van de traditionele eigen middelen in het algemeen kader van het beheer van de communautaire tegoeden. Overigens moet de Commissie antwoorden op en gevolg geven aan de opmerkingen die de Rekenkamer in zijn jaarverslag, speciale verslagen of sectorale brieven geeft naar aanleiding van de controles op grond van artikel 248 van het Verdrag, evenals aan de verzoeken van het Europees Parlement tijdens de procedure voor het verlenen van kwijting voor de uitvoering van de begroting.

De inning van de eigen middelen is gedelegeerd aan de lidstaten. Dit betekent concreet dat zij de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van dit stelsel op zich nemen en dat zij 10 % van alle vastgestelde bedragen aan eigen middelen kunne houden als vergoeding voor de kosten van de inning. De Commissie houdt toezicht op de correcte toepassing van de communautaire regelgeving door de lidstaten en legt verantwoording af aan de begrotingsautoriteit. Deze elkaar aanvullende rol van lidstaten en Commissie is vastgelegd in de vigerende regelgeving.

De lidstaten zijn uitdrukkelijk verplicht zelf controles uit te oefenen [10] en hierover verslag uit te brengen bij de Commissie. Deze op nationaal niveau uitgevoerde controles ontheffen de Commissie evenwel niet van haar bevoegdheden terzake. Door haar eigen controles kan zij er zich van vergewissen dat de lidstaten zich alle in dezelfde mate aan hun communautaire verplichtingen houden. Met de controles wordt dus beoogd na te gaan of de eigen middelen die de lidstaten aan de Commissie overschrijven in overeenstemming zijn met hun wettelijke verplichtingen. Hiertoe worden de communautaire ontvangsten gevolgd vanaf hun ontstaansfeit over de procedures van vaststelling, boeking en terbeschikkingstelling tot hun opname in de boekhouding van de Commissie.

[10] Artikel 18, lid 1, van Verordening nr. 1150/00.

Hiertoe voert de Commissie [11] drie soorten controles uit: een controle van de regelgeving, een controle van bewijsstukken en controles ter plaatse in de lidstaten. Het systeem voor het controleren van de traditionele eigen middelen van de Gemeenschap zoals het op communautair niveau is ingesteld en door de Commissie ten uitvoer wordt gelegd, ziet er schematisch als volgt uit:

[11] De controles waarvoor de Commissie het initiatief neemt, met name deze die worden uitgevoerd door het DG Begroting, zijn slechts een gedeelte van de controles door de communautaire instellingen. Ook de Europese Rekenkamer heeft immers bevoegdheid ter zake (art. 248 van het Verdrag) en het Europees Parlement kan eveneens controlefuncties uitoefenen (art. 276 van het Verdrag).

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.1. Controle van de regelgeving

Deze soort controle heeft betrekking op de wettelijke en bestuursrechtelijke voorschriften van de lidstaten op het gebied van boekhouding en douane. Dergelijke controles worden uitgevoerd bij de voorbereiding van controlebezoeken of in het kader van de follow-up hiervan. Ook naar aanleiding van de werkzaamheden in het kader van het onderzoek van de dossiers die de lidstaten indienen krachtens artikel 17, lid 2, van Verordening 1150/00 (oninbaarlijdingen), kunnen deze controles plaatsvinden. Indien bepaalde nationale regels niet in overeenstemming zijn met de communautaire regelgeving, stelt de Commissie de nodige wijzigingen voor. In het algemeen kan zo een bevredigende oplossing worden gevonden zonder dat een beroep moet worden gedaan op een inbreukprocedure.

3.2. Controle van bewijsstukken

De Commissie controleert de boekhoudkundige overzichten en verslagen en de jaarverslagen over de controleresultaten van de lidstaten.

Overeenkomstig artikel 6, lid 3, onder a), van Verordening nr. 1150/00 houden de lidstaten een boekhouding "A" van de eigen middelen bij. De overeenkomstig artikel 2 van Verordening nr. 1150/00 vastgestelde en geïnde rechten [12] worden in deze boekhouding opgenomen en voorgesteld in een maandoverzicht dat de lidstaten de Commissie toezenden [13]. De Commissie kan deze maandoverzichten corrigeren. Dit kan leiden tot de betaling van achterstandrente door de lidstaten.

[12] D.w.z. de verschuldigde rechten die van tevoren zijn geboekt en medegedeeld aan de belastingplichtige.

[13] Het maandoverzicht van boekhouding A moet uiterlijk op de eerste werkdag na de 19e van de tweede maand die volgt op die waarin het recht werd vastgesteld, aan de Commissie worden gezonden.

Artikel 6, lid 3, sub b), van Verordening nr. 1150/00 bepaalt dat vastgestelde rechten die niet in boekhouding A zijn opgenomen omdat zij nog niet zijn geïnd en geen zekerheid is gesteld, worden opgenomen in een afzonderlijke "specifieke boekhouding", die doorgaans boekhouding "B" wordt genoemd. In deze boekhouding kunnen ook de vastgestelde rechten worden opgenomen waarvoor wel een zekerheid is gesteld, maar die worden betwist door de betrokkenen. De in deze boekhouding opgenomen bedragen worden vervolgens overgenomen in een overzicht van de boekhouding B, dat de lidstaten om de drie maanden de Commissie toezenden [14].

[14] Het kwartaaloverzicht van boekhouding B moet de Commissie uiterlijk op de eerste werkdag na de 19e van de tweede maand die volgt op het kwartaal waarin het recht werd vastgesteld, worden toegezonden.

De Commissie vergewist er zich van dat elk kwartaaloverzicht coherent is met het voorgaande kwartaaloverzicht, waarbij zij let op de bedragen van de vastgestelde rechten, de rectificaties, de annuleringen en de inningen die hebben plaatsgevonden in het kwartaal waarop het overzicht betrekking heeft. Als een afwijking wordt vastgesteld, wordt met de lidstaat contact opgenomen om de oorzaak te ontdekken.

Voorts delen de lidstaten de Commissie overeenkomstig artikel 17, lid 2, de oninbaarlijdingen mee, d.w.z. de schuldvorderingen die niet konden worden geïnd om redenen die niet aan de desbetreffende lidstaat zijn toe te schrijven. De Commissie heeft zes maanden om advies te verlenen. Artikel 17, lid 2, van Verordening nr. 1150/00 is de enige uitzondering op de regel dat ieder (overeenkomstig artikel 2 van deze verordening) vastgesteld recht ter beschikking van de Commissie moet worden gesteld. Hierin wordt bepaald dat moet worden onderzocht of de lidstaat met de nodige ijver maatregelen heeft genomen met het oog op de boeking en de inning. Naast het onderzoek van de communautaire regelingen, gaat de Commissie met name na hoe de wettelijke en bestuursrechtelijke voorschriften inzake (gedwongen) inning ten uitvoer zijn gelegd. Indien de voorschriften zijn nageleefd, stemt de Commissie in met de vrijstelling van terbeschikkingstelling.

Als de Commissie van oordeel is dat de lidstaat niet de nodige inspanningen heeft gedaan om de financiële belangen van de Gemeenschap te beschermen, stelt zij deze financieel verantwoordelijk op grond van artikel 8 van het Besluit betreffende de eigen middelen (94/728/EG, Euratom) en van artikel 2 en 17, lid 1, van Verordening nr. 1150/00; de lidstaat wordt dan verzocht om een bedrag dat gelijk is aan de niet-geïnde tegoeden binnen de gestelde termijn ter beschikking van de Commissie te stellen. Bij overschrijding van deze termijn kan achterstandsrente worden geëist.

Vóór 1 april van elk jaar zenden de lidstaten de Commissie overeenkomstig artikel 7 van Verordening nr. 1150/00 een samenvattende rekening toe van alle rechten die in het voorafgaande jaar zijn vastgesteld en geïnd. Deze rekening gaat vergezeld van een verslag over de inning van de traditionele eigen middelen. De in deze mededelingen opgenomen gegevens worden door de Commissie beoordeeld mede in het licht van andere informatiebronnen inzake boekhouding waarover zij beschikt.

Bovendien zenden de lidstaten op grond van artikel 17, lid 3, van Verordening nr. 1150/00 de Commissie een jaarverslag toe betreffende de resultaten van hun eigen controles. Dit verslag bevat algemene gegevens en behandelt tevens de principiële vraagstukken met betrekking tot de belangrijkste problemen, met name geschillen, die zich bij de toepassing van Verordening nr. 1150/00 hebben voorgedaan. Ieder begrotingsjaar stelt de Commissie een syntheseverslag op waarin twee soorten gegevens worden opgenomen: een overzicht van de eigenlijke controlewerkzaamheden van de lidstaten en een beoordeling van de resultaten inzake bestrijding van fraude en onregelmatigheden [15].

[15] In dit kader heeft de Commissie de volgende verslagen opgesteld:

Op grond van de informatie die de lidstaten de Commissie door middel van de software "Ownres" toezenden, oefent zij tevens toezicht uit op de invorderingswerkzaamheden van de lidstaten op het gebied van de traditionele eigen middelen. Het gaat hier met name om de fraudegevallen en onregelmatigheden die worden gemeld op grond van artikel 6, lid 5, van Verordening nr. 1150/00. Alle gegevens die via "Ownres" worden doorgegeven, worden ook onderzocht door het Bureau voor fraudebestrijding (OLAF).

Gelet op het zeer hoge aantal meldingen van fraudegevallen en onregelmatigheden waarmee voor meer dan 10 000 EUR aan rechten gemoeid is (hierna genoemd "fraudefiches" en "fiches wederzijdse bijstand") heeft de Commissie twee procedures ingesteld om deze gegevens te verwerken: een statistische verwerking van de fraudefiches en een diepgaand onderzoek van bepaalde bijzonder moeilijke gevallen die in het kader van de wederzijdse bijstand zijn gemeld.

Met de eerste procedure, "steekproef A" genoemd, wordt derhalve beoogd de algemene aspecten van de toestand van de invordering voor te stellen. Een eerste dergelijk verslag is in 1995 toegezonden aan de Begrotingsautoriteit (Verslag A94 van 06.09.1995). Een tweede verslag is gepland in de loop van 2000.

Met de tweede procedure, "steekproef B" genoemd, wordt beoogd de invorderingen voor een aantal representatieve gevallen te volgen tot de definitieve vereffening. Twee dergelijke verslagen, B94 en B98, zijn opgesteld; een derde (B2000) wordt voorbereid. Het eerste verslag, B94, betreft zes gevallen waarmee in totaal ongeveer 124 miljoen EUR gemoeid is; het tweede, B98, betreft negen gevallen waarmee in totaal ongeveer 136 miljoen EUR gemoeid is [16].

[16] Verslagen van de Commissie over de invordering van de traditionele eigen middelen bij fraudes en onregelmatigheden (steekproef A94, COM(95) 398 def. van 6 september 1995, steekproef B94, COM(97) 259 def. van 9 juni 1997 en steekproef B98, COM(1999) 160 def. van 21 april 1999).

Uit een vergelijking tussen de verslagen B94 en B98 blijkt dat aanzienlijke vooruitgang is geboekt bij de stand van invordering van de lidstaten. Het daadwerkelijke inningspercentage is namelijk gestegen van 2 in het verslag B94 tot 12 in het verslag B98. Bovendien is het percentage verjaringen sterk verminderd van 12 naar 4. De lidstaten die door hun gebrek aan inspanningen de in het geding zijnde eigen middelen niet konden invorderen, zijn financieel verantwoordelijk gesteld voor de schade aan de communautaire begroting.

3.3. Controles ter plaatse in de lidstaten

De controle van de regelgeving en de controle van de bewijsstukken zijn essentiële instrumenten in het verificatieproces. Maar een efficiënt controlestelsel houdt ook controles "ter plaatse" in. Daardoor krijgt de Commissie de gelegenheid de toepassing van de communautaire voorschriften inzake de traditionele eigen middelen door de lidstaten te verifiëren en te verbeteren en de juistheid van de conclusies van de andere controles na te gaan.

Met de controles ter plaatse wordt ervoor gezorgd dat de lidstaten de voorschriften wel degelijk ten uitvoer leggen overeenkomstig de communautaire regelgeving, zodat de handelsverrichtingen volgens de regels verlopen. Om deze controles doeltreffender te maken heeft de Commissie nieuwe controlemethoden ontwikkeld door het opstellen van nauwkeurige vragenlijsten die vóór ieder bezoek aan de lidstaten worden toegezonden, en van controlehandboeken die enkel door de gemachtigde personeelleden mogen worden gebruikt. Dit aspect wordt behandeld in punt 4.4.3. Bovendien moeten de lidstaten de door de Commissie gemachtigde personeelsleden tijdens de controles vrije toegang verlenen tot ieder bewijsstuk.

Er zijn twee soorten controles ter plaatse, die zorgvuldig worden gecoördineerd met de nationale overheidsdiensten: de gezamenlijke controle, in samenwerking met de lidstaat, en de autonome controle, op initiatief van de Commissie; beide worden uitgevoerd overeenkomstig het bepaalde in de Verordeningen nrs. 1150/00 en 1026/99. De lidstaten die de grootste bedragen aan eigen middelen verzamelen, worden ieder jaar op beide wijzen gecontroleerd.

4. Controlewerkzaamheden van de Commissie in de periode 1997-99

4.1. Procedures voor het verloop van de controles ter plaatse

De Commissie voert haar controles uit op grond van een jaarprogramma dat wordt opgesteld door het Directoraat-generaal Begroting; de lidstaten worden op de hoogte gesteld van de onderwerpen van de gezamenlijke controles. Andere diensten van de Commissie kunnen deelnemen aan de uitvoering van dit programma naargelang van de gekozen onderwerpen. De controles ter plaatse maken meer dan 35% van de werkzaamheden uit van de eenheid die is belast met de controle op de inning van de traditionele eigen middelen. De controles worden zorgvuldig gecoördineerd met de betrokken nationale overheidsdiensten en worden uitgevoerd volgens een methode die de doorzichtigheid en de doorstroming van informatie waarborgt. Over iedere controle wordt een verslag opgesteld waarin met name het verloop van de controle en de eventueel tijdens de verificatie ontdekte afwijkingen worden beschreven. De lidstaat heeft drie maanden om opmerkingen te maken. De Commissie zorgt voor de follow-up van de omstreden punten tot de volledige vereffening van het dossier.

4.2. Verloop van de controles

Tijdens de periode 1997-1999 heeft de Commissie in totaal 70 controlebezoeken uitgevoerd, waaronder 45 gezamenlijke controles en 25 autonome controles. De tabellen in bijlagen 1 en 2 van dit verslag worden de aard en de onderwerpen (douane- en boekhoudkundige procedures) van de controles opgesomd, evenals de betrokken lidstaten.

4.3. Voornaamste resultaten van de controles

In de Europese Unie worden jaarlijks meer dan 100 miljoen douaneaangiften behandeld. De balans op grond van de tijdens de periode 1997-1999 uitgevoerde controles is positief, ondanks de afwijkingen die konden worden gevonden en waarvan de ernst varieert. Door de evaluatie van de toepassing van de communautaire voorschriften op douane- en financieel gebied door de nationale overheidsdiensten konden 246 afwijkingen, waarvan 185 in de boekhouding, worden gevonden. De vermoede afwijkingen die tijdens de controles zijn ontdekt, kunnen als volgt worden verdeeld:

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

4.3.1. Opmerkingen met betrekking tot het beheer van de douaneprocedures

- De Commissie heeft een controle ingeleid op het gebied van de preferentiële tariefregelingen. Deze maatregel in het kader van de mededeling van de Commissie over het beheer van de preferentiële regelingen [17] werd voorafgegaan door de toezending van een gedetailleerde vragenlijst over dit onderwerp aan de lidstaten. Op grond van de resultaten van deze controle kan een thematisch verslag worden opgesteld (verkrijgbaar op verzoek [18]).

[17] COM(97) 402 van 23.7.1997.

[18] Het document kan worden verkregen bij het DG Begroting (tel. 02/2962465).

De controles hebben bevestigd dat er moeilijkheden blijven voorkomen bij de toepassing van de preferentiële tariefregelingen; in het kader van de in de vorige alinea vermelde mededeling over het beheer van de preferentiële tariefregelingen is de Commissie begonnen met een programma tot vernieuwing van de beheersvoorwaarden van deze regeling, die van belang blijft voor het handelsbeleid. Uit de ontdekte afwijkingen blijkt namelijk duidelijk dat de lidstaten het moeilijk hebben om de regelgeving toe te passen bij de controles van de herkomst achteraf en welke gevolgen dit heeft voor de invordering van de eigen middelen.

De Commissie heeft de lidstaten verzocht ervoor te zorgen dat de nationale voorschriften of de van de Commissie afkomstige informatie beter worden verspreid bij de plaatselijke diensten, dat de lopende dossiers nauwgezet worden gevolgd en dat de desbetreffende rechten en de eventuele achterstandrente haar zo snel mogelijk ter beschikking worden gesteld.

- Het externe communautaire douanevervoer en de TIR-regeling werden in alle lidstaten gecontroleerd. De ontdekte afwijkingen - met name vertraging bij de zuivering van transitverrichtingen en tekortkomingen bij de controlemethode voor bewijsstukken -hadden vooral vertragingen bij de invordering tot gevolg.

De lidstaten die gerichte opmerkingen hebben gekregen, wordt verzocht nauwkeurig toe te zien op de naleving van de toepassingsbepalingen van het communautair douanewetboek [19] in verband met het douanevervoer en, wat de doorlopende zekerheid betreft, alle nodige maatregelen te nemen om de opeisbare eigen middelen zo volledig mogelijk te dekken.

[19] Verordening (EEG, Euratom) nr. 2913/92 van de Raad van 12.10.1992, PB L 302 van 19.10.1992, blz. 1-50.

Bovendien heeft de Commissie twee inbreukprocedures ingeleid tegen Duitsland en Nederland. De Commissie is namelijk van mening dat de Duitse overheid zich niet voldoende heeft ingespannen om een invorderingsprocedure te beginnen voor 509 TIR-carnets waarmee eigen middelen zijn gemoeid ten bedrage van 10,22 miljoen EUR waarvoor een zekerheid is gesteld. Nederland heeft geweigerd achterstandsrente ten bedrage van 2,42 miljoen EUR te betalen die een gevolg was van vertraging bij de vaststelling van eigen middelen voor niet gezuiverde documenten voor extern douanevervoer. Het is niet uitgesloten dat tegen andere lidstaten inbreukprocedures worden ingeleid.

- De gemachtigden van de Commissie hebben bovendien tekortkomingen bij de follow-up van onvolledige aangiften vastgesteld, met name bij elektronische procedures. De Commissie heeft deze lidstaten erop gewezen dat de nationale overheidsdiensten een bepaald aantal verplichtingen moeten nakomen, zoals: controleren of de ondernemers de communautaire regelgeving inzake internationale handel naleven, zekerheidstellingen eisen, binnen de toegestane termijnen de traditionele eigen middelen ter beschikking stellen.

- De procedure van terugbetaling/kwijtschelding en boeking achteraf van de douaneschuld is in 1999 gecontroleerd in alle lidstaten. De vaakst voorkomende afwijkingen hebben betrekking op onverschuldigde terugbetalingen, de afwezigheid van een rechtsgrond voor de terugbetalingsprocedure en het niet bewaren van de documenten die een terugbetaling verantwoorden.

4.3.2. Opmerkingen met betrekking tot het beheer van de boekhoudkundige procedures

- De procedures voor de inning van de schuldvorderingen zijn tijdens de betrokken periode systematisch gecontroleerd in alle lidstaten. Er zijn verscheidene gevallen ontdekt waarin de eigen middelen niet of zeer laat werden vastgesteld, of waarin geen invordering of terbeschikkingstelling plaatsvond. Dergelijke tekortkomingen, die veelal het gevolg zijn van een gebrekkige follow-up van de dossiers, werden in verscheidene lidstaten vastgesteld. Zij hebben aanleiding gegeven tot verzoeken om correctie en betaling van achterstandsrente. De lidstaten werd verzocht hun procedures, met name die voor invordering achteraf, opnieuw te onderzoeken in alle gevallen waar deze kunnen leiden tot aanzienlijke vertragingen tussen de datum van vaststelling en de datum van terbeschikkingstelling.

- De Commissie voert systematische en gerichte controles uit op de specifieke boekhouding: 34 controles tijdens de referentieperiode. Dit gebied wordt tevens bijzonder nauwgezet gevolg door de Rekenkamer.

In de meeste lidstaten wordt de boekhouding B op plaatselijk niveau gevoerd; in het dagelijks beheer ervan worden dus vele duizenden ontvangsten geboekt. Dientengevolge leidt de centralisatie op nationaal niveau onvermijdelijk tot geïsoleerde fouten, waarop de Rekenkamer eveneens heeft gewezen en die gevolgen hebben voor de terbeschikkingstelling van de traditionele eigen middelen. Door de controle van de boekhouding B kan de Commissie de juistheid nagaan van de inkomsten, onder meer de opname van gewaarborgde bedragen, en van de uitgaven, met name om zich ervan te vergewissen dat achter annulaties geen oninbaarlijdingen schuilgaan.

- In 1999 werden vijf controles gehouden op het beheer van het cumulatief invorderingssysteem in de sector rijst in Frankrijk, Duitsland, Nederland, het Verenigd Koninkrijk en België. Het cumulatief invorderingssysteem (CIS) in de sector rijst werd bij wijze van proef ingesteld van midden 1997 tot einde juni 1998 (en verlengd tot 31 december 1998) vanwege een verbintenis die in het kader van de GATT is aangegaan. Het systeem, dat uitsluitend gedopte rijst betreft, heeft tot doel de te betalen rechten aan te passen aan de reële prijzen van de in de Europese Unie ingevoerde partijen. Dit is een andere benadering dan het "klassieke" systeem dat gebaseerd is op een berekening van forfaitaire rechten op grond van een referentieprijs (gemiddelde prijs op de wereldmarkt). Invoerders die het systeem hebben aangenomen kunnen op grond van het verschil tussen de aangegeven prijs en de referentieprijs terugbetalingen ontvangen, die worden gecumuleerd over een periode van zes maanden.

Dankzij reeksen controles van de nationale overheidsdiensten op de toepassing van het CIS kon de realiteit beter worden benaderd. De beoordeling van de situatie door de Commissie leidde in sommige gevallen tot financiële correcties, maar de controles zijn ook nuttig voor de toekomst, in het vooruitzicht van de onderhandelingen in het kader van de Wereldhandelsorganisatie. Bovendien kunnen zij nu reeds dienen als test van de capaciteit van de nationale overheidsdiensten om een complex systeem toe te passen en betrouwbare procedures in te stellen die snel kunnen worden ingezet. Zij tonen ook aan in hoeverre de Commissie in staat is de nodige controlemaatregelen te nemen om mogelijke tekortkomingen te verhelpen. In het controleverslag is vastgesteld dat vier lidstaten een aantal hoofdzakelijk formele fouten hebben gemaakt bij de toepassing van dit systeem, dat in meer dan een opzicht ingaat tegen de gebruikelijke douanepraktijken. Wegens een verzoek van OLAF om bijkomend onderzoek, is dit dossier nog niet afgesloten voor een vijfde lidstaat.

4.3.3. Andere procedures

- Er zijn gevallen ontdekt waarin, in strijd met artikel 6, lid 5, van Verordening nr. 1150/00, fraudefiches niet werden gemeld aan de Commissie. Deze onregelmatigheden hebben aanleiding gegeven tot specifieke opmerkingen, onder meer inzake de uitlegging van de regelgeving. Bovendien hebben de gemachtigden van de Commissie vastgesteld dat enkele lidstaten erg tekortschieten in de financiële follow-up van deze gevallen.

In de loop van 2000 zal de Commissie het beheer van de Ownres-databank van fraudegevallen en onregelmatigheden en de betrouwbaarheid van de door dit programma verzonden meldingen controleren.

- Het beheer van de procedures voor de vaststelling en betaling van de heffingen en bijdragen suiker door de lidstaten voldoet in het algemeen. Bij de controles in deze sector kon een aantal onregelmatigheden worden vastgesteld zonder belangrijke financiële gevolgen.

4.4. Aan de controles van de Commissie gegeven gevolgen op het vlak van de regelgeving en de financiën

4.4.1. Regelgeving

Wanneer de gemachtigde functionarissen bij de controles in de lidstaten onvolkomenheden of leemten in de nationale wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen ontdekken, verzoeken zij de betrokken lidstaten stelselmatig de nodige maatregelen te nemen om de communautaire eisen na te leven. Deze rectificaties, zowel op douanegebied als op financieel gebied, zijn een niet te verwaarlozen resultaat van de controlewerkzaamheden van de Commissie.

Bovendien zijn de door de functionarissen van de Commissie ontdekte onregelmatigheden een onontbeerlijke bron van informatie over de problemen van de lidstaten bij de toepassing van de douanewetgeving en over de gevolgen hiervan voor de eigen middelen. Het onderzoek van deze onregelmatigheden kan leiden tot het hervormen van de bestaande voorschriften en de communautaire wetgeving doen ontwikkelen naar meer duidelijkheid.

- Op het gebied van de preferentiële regelingen blijft het probleem bestaan van de interpretatie door de lidstaten van het begrip "gegronde twijfel" wat betreft de toepasbaarheid van de certificaten van oorsprong. Anderzijds maakt het gebrek aan algemene communautaire voorschriften terzake voor alle preferentiële regelingen en stelsels het onmogelijk de bepaling dat het tariefvoordeel wordt ingetrokken in geval van overschrijding van de antwoordtermijnen of onbevredigend antwoord van de begunstigde landen, op uniforme wijze toe te passen in de lidstaten. Dit begrip is van belang voor de verdediging van de financiële belangen van de Gemeenschap.

Voorts zijn de antwoorden op een vragenlijst die vóór de terzake geplande controles aan de lidstaten werd toegezonden, opgenomen en geanalyseerd in een verslag terzake dat bij de bevoegde diensten van de Commissie is ingediend en is voorgelegd aan alle lidstaten tijdens de vergadering van het Raadgevend comité eigen middelen op 10 december 1999.

Bovendien wordt een ontwerp van mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement met betrekking tot het begrip "gegronde twijfel" voorbereid; Hierin wordt voorzien in een meer systematisch gebruik van een systeem om de importeurs snel te waarschuwen wanneer gegronde twijfel is gerezen over de oorsprong van goederen. De inwerkingtreding van deze bepaling is een van de elementen die moeten bijdragen tot het vernieuwen en verduidelijken van de voorwaarden voor het beheer van de preferentiële regelingen, dat in de mededeling van de Commissie terzake wordt behandeld (COM (97) 402 van 23.7.1997), en moet voorkomen dat ondernemers ten onrechte een beroep doen op hun goede trouw. Over dit laatste begrip worden overigens hervormingsvoorstellen onderzocht.

- Naar aanleiding van het eindverslag en de aanbevelingen van de onderzoekscommissie van het Europees Parlement heeft de Commissie een actieprogramma voor het douanevervoer in Europa [20] opgesteld.

[20] Doc. van 20.2.1997 EP 220.895/def. en Doc. COM (97) 188 def. van 30.4.1997.

Met betrekking tot de informatisering van de regeling zijn op 31.3.1999 twee teksten tot instelling van de rechtsgrondslagen van het nieuwe systeem van toepassing geworden: Verordening (EG) nr. 502/99 [21] van de Commissie van 12 februari 1999 tot wijziging van enkele bepalingen ter uitvoering van het Douanewetboek en besluit nr. 1/1999 van de gemengde Commissie EG-EVA "gemeenschappelijk douanevervoer" tot wijziging van bijlagen I, II en II van de Overeenkomst van 20 mei 1987. De praktische uitvoering wordt voortgezet. Op wetgevend vlak zijn bij Verordening (EG) nr. 955/99 [22] van het Europees Parlement en de Raad van 13 april 1999 bepaalde wijzigingen aangebracht aan communautair douanewetboek met betrekking tot het extern douanevervoer. De desbetreffende toepassingsbepalingen moeten nog worden goedgekeurd. Dat geldt ook voor de wijzigingen aan de gemeenschappelijke regeling inzake douanevervoer.

[21] PB L 65 van 12.3.1999, blz. 1-49.

[22] PB L 119 van 7.5.1996, blz. 1-5.

Met deze hervorming wordt getracht een evenwicht te bereiken tussen de voor de douanevervoerregelingen kenmerkende doelstelling van het vergemakkelijken van het verkeer en het waarborgen van een kwantitatief en kwalitatief gepast en homogeen niveau van controle in alle 22 landen waar procedures van communautair en gemeenschappelijk douanevervoer worden gebruikt. Dit evenwicht is gebaseerd op administratieve formaliteiten en controlemethodes die zijn aangepast aan de risico's overeenkomstig de douanevervoerverrichtingen, waardoor de douanediensten efficiënter kunnen optreden, vereenvoudigingen kunnen worden toegestaan aan ondernemers die hun betrouwbaarheid hebben bewezen, en specifieke maatregelen kunnen worden genomen met betrekking tot als fraudegevoelig beschouwde goederen. Deze hervorming handhaaft de mogelijkheid dat de hoofdverantwoordelijke het einde van de verrichting of eventueel de oorsprong van de douaneschuld bewijst, maar bovendien moet zij het gemakkelijker maken om vast te stellen welke douanedienst bevoegd is voor de invordering van de eigen middelen en zo de boeking van de douaneschuld bij fraudegevallen te verbeteren.

Op operationeel vlak werd begonnen met de in het actieprogramma vermelde gecoördineerde maatregelen, zoals de instelling van een netwerk van douanevervoercoördinatoren in de 22 landen waar communautair en gemeenschappelijk douanevervoer plaatsvindt, met het oog op de versterking van de administratieve samenwerking, de opstelling van nationale plannen en verslagen voor het beheer en de controle van het douanevervoer teneinde een correcte toepassing en een doelmatige controle van de regelgeving te waarborgen, wat de enige manier is om fraude te voorkomen en efficiënt te bestrijden, en de opstelling van een handboek.

4.4.2. Financiën

Tijdens de verslagperiode (1997-1999) werd naar aanleiding van de opmerkingen uit de verslagen van de autonome en de gezamenlijke controles van de Commissie 3 035 347 EUR aan extra bedragen (hoofdsommen) aan de Commissie overgemaakt, waarvan 55 233,05 EUR (= 1,81 %) werd overgemaakt naar aanleiding van controles van de Rekenkamer. Bovendien werd uit hoofde van artikel 11 van verordening nr. 1150/00 achterstandsrente geëist wegens laattijdige terbeschikkingstelling van de bij de controles van de Commissie vastgestelde eigen middelen. Voor de periode 1997-1999 is in totaal 6 971 898 EUR aan achterstandsrente overgemaakt door de lidstaten, waarvan 4 202 739,07 EUR (= 60,28 %) ten gevolge van het optreden van de Rekenkamer.

Vanwege de tekortkomingen van de lidstaten bij het voeren van de specifieke boekhouding en bij de uitvoering van boekhoudkundige procedures, heeft de Commissie haar controlewerkzaamheden op deze gebieden stelselmatig voortgezet, vooral wat de boekhoudkundige behandeling van fraudegevallen en onregelmatigheden betreft.

Sinds in 1997 het softwareprogramma Ownres in alle lidstaten werd ingevoerd, heeft de Commissie meer dan 10 000 verslagen ontvangen in verband met fraudegevallen en onregelmatigheden waarmee meer dan 10 000 EUR gemoeid is en die zijn ontdekt door de lidstaten (zie bijlage 4). Met dit programma kunnen de lidstaten ook aangeven welke invorderingsmaatregelen zijn genomen en welke bedragen aan rechten zijn geïnd.

Al deze gegevens worden voortdurend bijgewerkt met behulp van een ander softwareprogramma van het Directoraat-generaal Begroting waarmee de verzamelde gegevens grondig kunnen worden geanalyseerd. Dankzij de verwerking van deze gegevens kan niet enkel een klassieke financiële analyse worden gemaakt, maar tevens een zeer nauwkeurige risicoanalyse, waarvan de resultaten ieder jaar in juli en december aan de lidstaten worden voorgelegd tijdens de vergaderingen van het Raadgevend comité eigen middelen. Regelmatig vindt nauwgezet onderzoek op grond van deze gegevens plaats om het controleprogramma aan te passen voor zover dit nodig is in de te controleren lidstaten.

De Commissie wil er zeker van zijn dat de gegevens die de lidstaten doorgeven betrouwbaar en volledig zijn. Derhalve heeft zij voor alle lidstaten Ownres opgenomen in haar controleprogramma voor 2000.

Aangezien voor de invordering diverse voorschriften van verscheidene directoraten-generaal in de lidstaten moeten worden toegepast, wordt deze follow-up uitgevoerd in nauwe samenwerking met de andere diensten van de Commissie, vooral met het Bureau voor fraudebestrijding. In samenspraak met het OLAF wordt beslist welke gevallen worden behandeld in het kader van het verslag B. Door een betere kennis van de stand van de invordering is de Commissie beter in staat maatregelen te nemen met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap en op het herstellen van de tekortkomingen van de lidstaten.

4.4.3. Gevolgen voor de organisatie

Op middellange termijn werkt de Commissie aan de ontwikkeling van nieuwe strategieën waarmee wordt beoogd de controles beter te richten en de huidige efficiëntie te behouden ondanks een beperking van de middelen, met name van personeel. Deze nieuwe methode berust op:

- een gedetailleerde vragenlijst over het specifieke onderwerp van de controles, die voor zover mogelijk vóór het controlebezoek aan de lidstaten wordt toegezonden. Het is de bedoeling na te gaan of de lidstaten de communautaire voorschriften op het desbetreffende gebied goed toepassen. Met de antwoorden op deze vragenlijst kunnen de functionarissen van de Commissie een algemeen beeld krijgen van de geldende nationale praktijken, eventueel de uitvoering van de controle aanpassen, hun controles richten op de meest fraudegevoelige punten en eventuele opmerkingen aan de lidstaten tijdens de controle nauwkeuriger formuleren. Met behulp van het analyseren van de antwoorden van de nationale overheidsdiensten kunnen bovendien thematische verslagen worden opgesteld die van belang kunnen zijn voor andere diensten van de Commissie of voor de lidstaten (cfr. thematisch verslag over de preferentiële regelingen);

- een controlehandboek voor gebruik door de gemachtigde functionarissen van de Commissie. Hierin worden de belangrijkste handelingen beschreven die voor en tijdens ieder bezoek moeten worden gesteld. Dit handboek is een nauwkeurig en gedetailleerd werkinstrument. De opgesomde controlehandelingen hebben betrekking op de belangrijkste aspecten die moeten worden geverifieerd, zowel op het vlak van de douane als op dat van de boekhouding. De inhoud van het handboek kan uiteraard worden afgestemd op de omstandigheden van het controlebezoek (duur, beschikbaar personeel enz.) en op de gecontroleerde nationale dienst (organisatie, infrastructuur enz.).

4.5. Financiële aansprakelijkheid van de lidstaten

Naast deze methodologische reflectie met het oog op een nieuwe aanpak van de controles, zet de Commissie ook haar onderzoek voort van de bijzonder actuele kwestie van het grootste politieke belang: het beginsel van de financiële aansprakelijkheid van de lidstaten. Hiermee wordt beoogd de lidstaten de verantwoordelijkheid te geven om een einde te stellen aan een toestand die het slechte beheer van de communautaire eigen middelen bevordert omdat het de lidstaten straft die deze ontvangsten het zorgvuldigst beheren.

Het beginsel van de financiële aansprakelijkheid van de lidstaten vloeit voort uit artikel 8 van Besluit 94/728/EG, Euratom van de Raad. Dit artikel bevat het beginsel van de delegering van de inning van de eigen middelen aan de lidstaten overeenkomstig de nationale bepalingen, die aan de communautaire voorschriften moeten worden aangepast. Daar de lidstaten uit dien hoofde 10 of zelfs 25 % ontvangen, meent de Commissie dat zij van hen de grootste inspanningen inzake invordering kan eisen. De traditionele eigen middelen worden, evenals de BTW-middelen en de vierde bron (BNP), ter beschikking van de Commissie gesteld om haar de nodige financiële middelen te verschaffen voor het betalen van de uitgaven die voortvloeien uit de tenuitvoerlegging van de op communautair niveau besliste budgettaire verplichtingen.

Derhalve is een lidstaat financieel aansprakelijk voor fouten van zijn nationale dienst bij het beheer van het invorderingssysteem die tot gevolg hebben dat minder traditionele eigen middelen ter beschikking worden gesteld; in dat geval is er immers sprake van niet-naleving van artikel 8 van het Besluit eigen middelen en kan Verordening nr. 1150/00 niet ten volle worden toegepast.

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

In de tabel hierboven wordt de huidige situatie weergegeven: indien ten gevolge van administratieve vergissingen van de lidstaten minder eigen middelen ter beschikking worden gesteld, wordt dit gecompenseerd door de vierde bron.

Het systeem zou ertoe moeten leiden dat iedere lidstaat de gevolgen van de eigen fouten draagt. Momenteel is dat helemaal niet zo, aangezien de totale financiële last voor alle lidstaten gelijk moet blijven en de niet geïnde inkomsten uit de traditionele eigen middelen worden gecompenseerd door bijdragen op grond van het BNP.

Uit bovenstaand schema blijkt dat efficiënt georganiseerde overheidsdiensten (die dus onder het gemiddeld foutenniveau blijven) de gebreken van minder waakzame overheidsdiensten (waarvan het foutenniveau hoger dan het gemiddelde ligt) compenseren.

Het inroepen van de financiële aansprakelijkheid van de lidstaten voor het niet vaststellen van rechten waardoor de schuld kan verjaren in de zin van artikel 221, lid 3, van het Douanewetboek, evenals voor de verzoeken tot oninbaarlijding, werd en wordt sinds 1989 voortdurend toegepast zonder dat de lidstaten werkelijk fundamentele bezwaren hebben geuit over de aangehaalde rechtsgrond. Dit geldt niet voor de aansprakelijkheid van de lidstaten voor administratieve fouten die de belastingplichtige niet kan ontdekken (art. 220, lid 2, onder b, van het Douanewetboek). Het Douanewetboek ontslaat weliswaar de belastingplichtige van zijn aansprakelijkheid, maar behandelt de kwestie van de aansprakelijkheid van de lidstaat tegenover de Gemeenschappen voor fouten van zijn diensten niet, aangezien dit aspect valt binnen het toepassingsgebied van de communautaire financiële voorschriften, met name het Besluit eigen middelen en Verordening nr. 1150/00.

Met de goedkeuring van Verordening nr. 1150/00, meer in het bijzonder artikel 2, waarin het begrip vaststelling wordt gedefinieerd, is de Commissie zich gaan beraden over de vraag hoe de financiële gevolgen van administratieve fouten beter kunnen worden verdeeld. Zo is in 1992 bij de Raad een voorstel tot wijziging van Verordening nr. 1552/89 ingediend, waarin is bepaald dat de lidstaten zorgen voor de opname ad hoc ("zelfevaluatie") van de wegens hun fouten niet geboekte bedragen. Dit voorstel stootte echter op de tegenstand van de lidstaten, die het compensatiemechanisme door de vierde bron wilden behouden.

Na de strenge kritiek van de Rekenkamer (Jaarverslagen 1994 en 1995) werd in een van de operationele conclusies van het initiatief SEM 2000 (fase III), die door de Europese Raad van Madrid in december 1995 werden aangenomen, gewezen op de noodzaak tot verbetering van het financieel beheer op het gebied van de eigen middelen. Met het oog op een doorzichtiger behandeling van administratieve fouten, zonder dat stelselmatig een beroep moet worden gedaan op controlemaatregelen, heeft de Commissie in juli 1997 nogmaals een regeling aan de Raad voorgelegd waarbij het de lidstaten zou worden verplicht rechten van meer dan 2000 EUR die wegens een administratieve fout niet ten laste van de belastingplichtige konden worden geboekt, vast te stellen en te beschikking te stellen. Indien deze regeling wordt aanvaard zou de Commissie haar controles beter kunnen richten en zich meer kunnen concentreren op de analyse van systemen in plaats van op het ontdekken van afzonderlijke administratieve fouten.

Deze wijziging, die momenteel wordt onderzocht, heeft in feite tot doel opnieuw een verplichting tot "zelfevaluatie" in te voeren voor bepaalde administratieve fouten. Zolang deze bepaling (nog) niet is aanvaard, moet de Commissie nog met eigen middelen dergelijke administratieve fouten ontdekken en behandelen. De lidstaten kunnen bepaalde voordelen halen uit de invoering van het beginsel van financiële aansprakelijkheid:

- een rechtvaardige verdeling van de financiële lasten volgens de beginselen van gezond en efficiënt beheer (SEM 2000), daar het verlies aan traditionele eigen middelen ten gevolge van de tekortkomingen van een lidstaat door deze lidstaat wordt vergoed en niet door de nationale begrotingen van alle lidstaten via de verhoging van de vierde bron. Zo worden de inspanningen beloond van lidstaten die hun invorderingssysteem optimaal willen doen functioneren;

- door de gevolgen van fouten duidelijk te maken kunnen maatregelen worden genomen om de situatie recht te trekken. De doorzichtigheid van de kosten zal een beter administratief beheer bevorderen;

- met een goede indicator van de prestaties kan de efficiëntie van de invordering worden vergeleken tussen de lidstaten en op nationaal en lokaal niveau.

De toepassing van het beginsel van de financiële aansprakelijkheid zal evenwel ook nadelige gevolgen hebben voor de lidstaten die hun verplichtingen niet (volledig) nakomen, aangezien deze voor hen zal leiden tot extra kosten in vergelijking met het systeem van "compensatie door de vierde bron".

In bijna alle gevallen waarin de verjaring het gevolg is van nalatigheid van de nationale overheidsdiensten en beslissingen van de Commissie om verzoeken tot oninbaarlijding te weigeren wegens onvoldoende inspanningen van de lidstaten, bestaat de huidige werkwijze in de vervolging van ieder afzonderlijk geval. In het algemeen aanvaarden de lidstaten het standpunt van de Commissie zonder dat een inbreukprocedure moet worden ingeleid. Wat de financiële gevolgen van bepaalde administratieve fouten betreft, vooral wanneer deze niet kunnen worden opgespoord door de belastingplichtige, stoot de Commissie evenwel op hevige weerstand van bepaalde lidstaten. Om die reden tracht zij een strategie te ontwikkelen waarbij voor een representatief geval een inbreukprocedure zal worden ingeleid.

Wanneer de procedure over dit typegeval is ingeleid, zal de Commissie de bij soortgelijke gevallen betrokken lidstaten mededelen dat de follow-up van hun geval zal afhangen van het eindoordeel van het Hof van Justitie. De lidstaten zal worden verzocht het bedrag van de hoofdsom te storten (waarbij uiteraard rekening wordt gehouden met de terugbetaling indien het Hof de Commissie niet in het gelijk zou stellen) om zoveel mogelijk de accumulatie van achterstandsrente te voorkomen.

4.6. Toepassing van artikel 17, lid 2, van Verordening nr. 1150/00

Het aantal meldingen van oninbaarlijdingen door de lidstaten is verminderd: 26 gevallen in 1997-1999 (zie bijlage 3) tegen 32 in de voorgaande periode. Met de 26 gevallen die in de periode 1997-1999 zijn gemeld, zijn rechten gemoeid voor een totaalbedrag van 5 064 864 EUR; over de gevallen die nog niet zijn afgesloten heeft de Commissie aanvullende inlichtingen gevraagd ofwel worden zij door de Commissie grondig onderzocht om vast te stellen of de betrokken lidstaten voldoende inspanningen hebben gedaan om de in het geding zijnde rechten in te vorderen.

Deze meldingen zijn afkomstig uit enkele lidstaten: België (3 meldingen), Denemarken (1), Spanje (1), Frankrijk (3), Ierland (1), Nederland (8) en het Verenigd Koninkrijk (9). De vraag kan worden gesteld in welke mate de lidstaten wel de bepalingen van artikel 17, lid 2, van Verordening nr. 1150/00 toepassen.

Verdeling van de gemelde oninbaarlijdingen per lidstaat:

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

Derhalve is er een echt fundamenteel probleem met betrekking tot de invorderingsmaatregelen van de nationale overheidsdiensten en de geharmoniseerde toepassing van het bepaalde in artikel 17, lid 2, van Verordening nr. 1150/00.

Het algemene resultaat is als volgt:

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

//

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

Toelichting bij de grafieken:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

De praktische toepassing van de huidige regeling van de oninbaarlijding is niet erg bevredigend, zowel op het niveau van de kwaliteit van de aan de Commissie verstrekte boekhoudkundige gegevens als gelet op de nationale verjaringstermijnen. De verjaringstermijnen voor invorderingen in sommige lidstaten, dwingen hen er namelijk toe om ten behoeve van de Gemeenschap invorderingen uit te voeren zonder dat het resultaat vaststaat. Daarom wordt in het voorstel tot wijziging van artikel 17, lid 2 [23], een duidelijk onderscheid gemaakt tussen de bij een gemotiveerde beslissing van de administratieve overheid oninbaar geleden bedragen en de bedragen die na een termijn van vijf jaar oninbaar geleden zijn.

[23] COM(97) 343 van 3.7.1997

Met deze wijziging wordt beoogd in alle lidstaten een termijn van 5 jaar toe te laten passen om niet geïnde bedragen uit de boekhouding B te halen en te onderzoeken welke omstandigheden hebben geleid tot hun oninbaarlijding. De Commissie heeft tevens voorgesteld de drempelwaarde waarboven de lidstaten haar de oninbaarlijding van bepaalde bedragen moeten melden, op te trekken van 10 000 naar 50 000 EUR.

5. Evaluatie van de werking van het controlesysteem

5.1. Algemene beoordeling: controles blijven noodzakelijk

- Om een goede werking van het systeem voor het controleren van de traditionele eigen middelen te bereiken maakt de Commissie gebruik van een ruime waaier van maatregelen: incidentele correcties van de vastgestelde onregelmatigheden, correcties van niet met de voorschriften overeenkomende nationale procedures, verklaring van de communautaire teksten en onderling afgestemde verbetering van de communautaire voorschriften in geval van aanhoudende gebrekkige werking.

De controlemaatregelen blijven ook in de toekomst zinvol: de specifieke controle die de ordonnateur op grond van Verordening nr. 1150/00 (artikel 18) uitoefent en de analyse van de gegevens die de lidstaten over hun controles mededelen (artikel 4, lid 1, van de verordening), alsook de resultaten van hun controles (artikel 17, lid 3), geven een vrij juist beeld van de werking van het controlesysteem voor de eigen middelen en de tenuitvoerlegging hiervan in de lidstaten.

- De meest zichtbare effecten van de controles ter plaatse zijn de financiële correcties naar aanleiding van een slechte toepassing van de voorschriften en de inning van achterstandsrente ter compensatie van gederfde ontvangsten. Deze controles blijven overigens het beste middel om zich te vergewissen van een goede toepassing van de douanevoorschriften en om oplossingen te vinden voor de problemen die zich daarbij voordoen. De opmerkingen van de gemachtigde functionarissen kunnen leiden tot voorstellen om de voorschriften te vereenvoudigen en te herstructureren.

- De analyse van de tekortkomingen in het invorderingssysteem op nationaal niveau, die leiden tot zeer lage inningspercentages, toont duidelijk aan hoe ongelijk en ongeschikt de nationale invorderingsprocedures zijn en hoe traag de juridische procedures verlopen. Zodra de Commissie kennis neemt van de opsporing van een fraudegeval of onregelmatigheid van beduidende omvang die niet overeenkomstig Verordening nr. 1150/00 werd gemeld, herinnert zij de betrokken lidstaat aan zijn verplichting tot bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. De Commissie wint ook inlichtingen in over de stand van de vaststellingen en eventuele invorderingen of de redenen waarom deze niet konden plaatsvinden.

5.2. Betrekkingen met de Rekenkamer: van toenemend belang

De Commissie houdt regelmatig contact met de Rekenkamer. De Commissie en de Rekenkamer lichten elkaar wederzijds in over voorgenomen controlemaatregelen; Door deze informatie kan worden vermeden dat overlappingen van controles bij dezelfde nationale overheidsdienst plaatsvinden. Bovendien ontvangt de Rekenkamer stelselmatig een kopie van ieder controleverslag dat aan de lidstaten wordt toegezonden en van de antwoorden die nar aanleiding hiervan worden gegeven. Bij de voorbereiding van haar eigen controles kan de Rekenkamer gebruik maken van de gegevens en de ervaring van het Directoraat-generaal Begroting.

Anderzijds ontvangt de Commissie van de Rekenkamer een kopie van de sectorale brieven die deze toezendt aan de gecontroleerde lidstaten, evenals van hun antwoorden. Op grond van deze documenten en van analytische fiches die zijn opgesteld door de controleurs die bevoegd zijn voor de betrokken lidstaten, zorgt een hiertoe opgerichte taskforce voor een gerichte follow-up in de vorm van verzoeken om aanvullende inlichtingen aan de lidstaten, analyses en toelichting. De jaarverslagen en de speciale verslagen, evenals de betrouwbaarheidsverklaringen (DAS) worden eveneens opgevolgd door de taskforce in de vorm van projecten en informele vergaderingen. De resultaten worden besproken tijdens een discussievergadering.

Bij de audit over de activiteiten van de Commissie inzake de uitvoering van het ontvangstendeel van de begroting controleren de ambtenaren van de Rekenkamer ten slotte de werkzaamheden van de betrokken diensten. Zij hebben vrij toegang tot alle nuttige informatie.

Een in 1999 gepubliceerd speciaal verslag van de Rekenkamer over de zekerheden en borgtochten heeft tijdens de vergadering van het Raadgevend comité eigen middelen in december ll. geleid tot drie mededelingen van de Commissie met betrekking tot zekerheidstelling in geval van beroep (artikel 244 van het Douanewetboek) en bij uitstel van betaling (artikel 74 en 192 va het Douanewetboek) en over de algemene zekerheid bij extern communautair douanevervoer (artikel 361 TCDW). De Commissie heeft de lidstaten gewezen op de geldende voorschriften en de mogelijke financiële gevolgen van de niet-naleving hiervan.

Een vragenlijst over de tenuitvoerlegging van artikel 244 van het Douanewetboek is toegezonden aan de lidstaten om na te gaan of de nationale bepalingen in overeenstemming zijn met de communautaire regelgeving. Wegens de boekhoudkundige weerslag van de boeking van de zekerheden is de controle van de boekhouding B van de lidstaten gekozen als een van de belangrijkste thema's van het controleprogramma dat het Directoraat-generaal Begroting voor 2000 heeft opgesteld.

5.3. Initiatief inzake gezamenlijke boekhoudcontrole

In het kader van SEM 2000 heeft de Commissie de auditdiensten van de lidstaten aanbevolen hun ervaring en beste praktijken uit te wisselen. De resultaten die zijn verkregen via deze vorm van samenwerking, die weinig meer dan 5 jaar geleden is begonnen, hebben de Commissie een nieuwe benadering van de gezamenlijke controles in overweging doen nemen; deze zou bestaan uit het Initiatief inzake gezamenlijke boekhoudcontrole en gericht zijn op de aanpassing van de controles aan de toekomstige uitbreiding van de Europese Unie.

In 1993 en 1994 kwamen de vertegenwoordigers van de diensten interne audit van de douaneoverheden van Nederland, Denemarken en het Verenigd Koninkrijk meermaals samen om hun ervaringen uit te wisselen; zij kwamen tot de conclusie dat een nauwe samenwerking tussen de nationale auditdiensten onderling en tussen deze diensten en de Commissie bijzonder nuttig zou kunnen blijken bij de controle van de traditionele eigen middelen. De auditeurs van de drie lidstaten die het voortouw hadden genomen, hebben een eerste auditmodule voorbereid en getest; Portugese waarnemers voegden zich al snel bij de oorspronkelijke groep.

De Commissie begunstigde de oprichting van een subgroep audit binnen het Raadgevend comité eigen middelen in 1996, waardoor gunstige omstandigheden werden gecreëerd voor de ontwikkeling en de uitbreiding van het Initiatief inzake gezamenlijke boekhoudcontrole. Op een seminar dat in juni 1998 onder het voorzitterschap van de Commissie plaatsvond in Denemarken, kwamen afgevaardigden van de auditdiensten van twaalf lidstaten samen; dit was een beslissende stap in het ontstaansproces van het Initiatief, doordat hier de grondslag werd gelegd voor een ware audit-strategie op lange termijn. De lidstaten die actief hadden deelgenomen aan de ontwikkeling van de oorspronkelijke auditmodules konden aan alle lidstaten uitleggen welke technieken zij konden gebruiken bij de tenuitvoerlegging, de inspectie en de audit van hun systemen voor de controle van de inning van de eigen middelen; tevens konden ervaringen worden uitgewisseld en kon een precies tijdschema van de te nemen maatregelen worden opgesteld.

De balans van de reeds volbrachte werkzaamheden is positief. De subgroep Audit telt momenteel 11 actieve leden [24]. Vijf auditmodules zijn opgesteld in verband met vrij verkeer, douanevervoer, actieve veredeling, douane-entrepots en preferentiële regelingen; een zesde over de specifieke boekhouding is bijna voltooid. De modules en de nodige gegevens voor de ontwikkeling van nieuwe modules zijn samengebracht in een audithandboek. Bovendien heeft de Commissie een deel van de productiekosten van de modules op zich genomen.

[24] Oostenrijk, België, Denemarken, Spanje, Finland, Frankrijk, Ierland, Nederland, Portugal, Verenigd Koninkrijk, Zweden.

De Commissie bestudeert momenteel of het Initiatief een springplank kan zijn voor de latere ontwikkeling van haar eigen auditstrategie waarmee zij de interne controlewerkzaamheden van de lidstaten op elkaar wil afstemmen. De Commissie onderzoekt in het bijzonder of het zinvol is de uitvoering van gezamenlijke controles inzake traditionele eigen middelen op grond van deze modules te delegeren aan nationale auditeenheden in de lidstaten met behulp van briefwisseling; de Commissie zou dan vervolgens de resultaten en de kwaliteit van de verificaties evalueren en deze goedkeuren of aanvullende informatie vragen. Een eerste experiment zal voor einde 2000 worden uitgevoerd met Nederland.

De resultaten van deze werkwijze zullen worden geëvalueerd voor wordt beslist of deze nieuwe methode de Commissie genoeg waarborgen biedt voor de reële efficiëntie van de interne controlesystemen in de lidstaten. Indien het experiment overtuigend blijkt, zal de Commissie, in samenwerking met de lidstaten een gedragslijn kunnen vaststellen voor toekomstige controles.

* *

Bijlage 1

Aantal en aard van de controles in de lidstaten in de periode 1997-1999

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bijlage 2

Gecontroleerde thema's per jaar en per lidstaat

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bijlage 3

Gevallen van toepassing van artikel 17, lid 2, van Verordening nr. 1150/00 Meldingen 1997-1999

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bijlage 4

Balans OWNRES

>RUIMTE VOOR DE TABEL>