52000DC0786

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT Preventie van de criminaliteit in de Europese Unie Beraad over gemeenschappelijke richtsnoeren en voorstellen voor een communautaire financiële steunverlening

(door de Commissie ingediend)

INHOUD

1. Inleiding

2. Context en definities

2.1. Juridische en politieke context

2.2. Definities

2.2.1. Het begrip criminaliteit

2.2.2. Het begrip preventie

3. Elementen voor een Europese strategie

3.1. Motivering in het kader van de subsidiariteit

3.2. Doelstellingen

3.3. Beginselen

4. Instrumenten

4.1. Ontwikkeling van de preventie van criminaliteit in het beleid van de Europese Unie

4.2. Preventieve voorafgaande toetsing van wetgevingsvoorstellen: "crime proofing"

4.3. Verbetering van de kennis van bepaalde verschijnselen op het gebied van criminaliteit

4.4. Vorming van een netwerk van de actoren die op het gebied van de preventie werkzaam zijn

4.5. Instelling van een financieel instrument

5. Conclusie

1. Inleiding

Reeds twee decennia worden alle lidstaten van de Unie geconfronteerd met een onrustwekkende en steeds meer gediversifieerde criminaliteit die zowel tegen de burgers en hun bezittingen, als tegen de handelssector en de overheidssector is gericht. Dit verschijnsel brengt aanzienlijke kosten met zich mee voor de maatschappij (menselijk leed voor de slachtoffers, sociale en politieke kosten, economische kosten). De mondialisering en de openstelling van de goederen-, diensten- en kapitaalmarkten hebben in Europa gezorgd voor een nooit eerder geziene groei, maar hebben tevens de uitbreiding van de grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit in de hand gewerkt.

Het gevoel van onzekerheid ontwikkelt zich vaak los van de criminaliteit en heeft te maken met de individuele of collectieve waarneming door de burgers. Dit gevoel beantwoordt niet noodzakelijkerwijze aan de werkelijkheid, maar is toch van fundamenteel belang voor de manier waarop de burgers van de Unie hun levenskwaliteit evalueren.

Een en ander betekent dat de autoriteiten zich bewust zijn geworden van de beperkingen van de traditionele repressieve maatregelen van de rechtssystemen en zij hebben, weliswaar in uiteenlopende mate, reeds verschillende initiatieven genomen ter voorkoming van de criminaliteit.

Sedert 1996 zijn in de Europese Unie specifieke werkzaamheden verricht op het gebied van criminaliteitspreventie. De conferentie van Stockholm onderzocht de voorkoming van misdaden die verband houden met de Europese economische integratie, maar ook de voorkoming van de criminaliteit die voortvloeit uit sociale uitsluiting. Daarna volgden verschillende seminars (Brussel-1996, Noordwijk-1997, Londen-1998) waarbij stap voor stap een communautaire aanpak van deze problematiek werd ontwikkeld. Tijdens deze seminars werd met name aanbevolen de uitwisseling van knowhow en van de op nationaal niveau opgedane ervaringen te ontwikkelen. Het thema van de uitwisseling van goede praktijken komt sindsdien steeds terug en vormt de kern van de samenwerking tegen de criminaliteit.

Wat de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit betreft - een gebied waarop de activiteiten van de Europese Unie het meest werden ontwikkeld - wordt in het tijdens de Europese Raad van Amsterdam (1997) goedgekeurde Actieplan o.a. opgeroepen tot acties van preventieve aard die de meer repressieve maatregelen ondersteunen. De strategie van de Unie voor het begin van het volgende millennium [1], die op 29 maart 2000 in aansluiting op het Actieplan van 1997 werd goedgekeurd, versterkt deze dimensie.

[1] PB C 124 van 3.05.2000, blzn.1 t/m 33.

Het Verdrag van Amsterdam biedt de Europese Unie de mogelijkheid om te kiezen voor een meer algemene en vastberaden aanpak. Deze mededeling is erop gericht bij te dragen tot het debat over het Europese preventiebeleid dat op initiatief van het Portugese Voorzitterschap op gang werd gebracht tijdens de conferentie op hoog niveau op 4 en 5 mei 2000 in Praia da Falésia. De Commissie heeft toen immers aangekondigd dat zij voornemens was een mededeling voor te leggen over de criminaliteitspreventie en dat zij voorstellen zou formuleren voor een communautair financieel instrument. Dit is het doel van het onderhavige document dat voor overleg aan alle betrokken instellingen en organen zal worden toegezonden.

2. Context en definities

2.1. Juridische en politieke context

Het Verdrag van Amsterdam en de Raad van Tampere

Met het Verdrag van Amsterdam werd reeds een belangrijke stap gezet. In artikel 29 wordt de preventie van de criminaliteit in het algemeen (dus niet beperkt tot de georganiseerde criminaliteit) immers aangemerkt als een van de beleidsterreinen van de Unie die bijdragen tot de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. De criminaliteitspreventie die tot dusver hoofdzakelijk betrekking had op de georganiseerde criminaliteit, moet thans in een meer algemene context worden behandeld.

Dit doel wordt onderstreept in de punten 41 en 42 van de conclusies van de Europese Raad van Tampere:

« 41. De Europese Raad verlangt dat aspecten van criminaliteitspreventie in de maatregelen ter bestrijding van de criminaliteit worden geïntegreerd en dat de nationale criminaliteitspreventieprogramma's verder worden ontwikkeld. Er dienen gemeenschappelijke prioriteiten op het gebied van de criminaliteitspreventie te worden uitgewerkt en vastgesteld voor het externe en interne beleid van de Unie, waarmee rekening dient te worden gehouden bij de voorbereiding van nieuwe regelgeving.

42. Er dient verder te worden gewerkt aan de uitwisseling van beste praktijken; het netwerk van bevoegde nationale autoriteiten voor criminaliteitspreventie en de samenwerking tussen de nationale organisaties op het terrein van de criminaliteitspreventie dient te worden versterkt, en daartoe dient de mogelijkheid van een door de Gemeenschap gefinancierd programma te worden onderzocht. De eerste prioriteiten voor deze samenwerking zouden jeugdcriminaliteit, stedelijke en drugsgerelateerde criminaliteit kunnen zijn. »

Ook het Europees Parlement heeft herhaaldelijk erop aangedrongen dat de Raad en de lidstaten initiatieven nemen op het gebied van de criminaliteitspreventie en met name wat de drugsgerelateerde stedelijke criminaliteit betreft.

De Conferentie van Praia da Falésia

Op 4 en 5 mei 2000 werd onder het Portugese Voorzitterschap op ministerieel niveau een conferentie georganiseerd om het debat op gang te brengen over de door het Verdrag van Amsterdam op dit gebied geboden mogelijkheden en over de tenuitvoerlegging van de conclusies van de Europese Raad van Tampere. De conferentie was een gelegenheid om:

- de balans op te maken van de initiatieven, projecten en standpunten van de verschillende organen van de Europese Unie en van de internationale organisaties;

- de situatie in de Europese Unie te onderzoeken op basis van een eerste overzicht van de op nationaal niveau opgedane ervaring;

- bepaalde richtsnoeren vast te stellen voor toekomstige maatregelen op het gebied van de preventie in de Europese Unie.

Rekening houdend met het verband tussen de georganiseerde criminaliteit en de criminaliteit in het algemeen heeft de conferentie geconcludeerd dat een Europese strategie op het gebied van criminaliteitspreventie deze twee aspecten moet omvatten, zelfs indien later blijkt dat op het gebied van de georganiseerde criminaliteit specifieke acties noodzakelijk zijn.

De Resolutie van de Raad inzake de preventie van de georganiseerde criminaliteit

De Raad heeft naar aanleiding van de eerste in het Actieplan van 1997 vervatte aanbevelingen betreffende de preventie van de georganiseerde criminaliteit erop aangedrongen dat de Unie verder gaat op de ingeslagen weg. In een in december 1998 goedgekeurde resolutie vraagt de Raad de Commissie en Europol samen te werken om vóór het eind van het jaar 2000 een verslag voor te bereiden waarin op Europees niveau initiatieven worden voorgesteld op het gebied van de preventie van de georganiseerde criminaliteit. In dit verslag moeten concrete voorstellen worden geformuleerd die aansluiten bij de punten die reeds zijn opgenomen in de strategie voor het nieuwe millennium.

In november 1999 werd in Den Haag een eerste seminar georganiseerd voor de vertegenwoordigers van de overheidsinstanties, de academische wereld, het bedrijfsleven en de burgermaatschappij. Tijdens een door het Portugese Voorzitterschap, de Commissie en Europol voorbereide conferentie die in mei 2000 plaatsvond in Costa da Caparica, werd de in Den Haag op gang gebrachte dialoog voortgezet en werden de elementen van een Europese strategie nader toegelicht. Het Finse Voorzitterschap heeft in juli 1999 op het meer specifieke gebied van de drugs een conferentie georganiseerd over de rol die de wetshandhavingsinstanties spelen op het gebied van de preventie.

Het werkdocument van de Commissie en Europol dat later zal worden voorgelegd, is gebaseerd op de conclusies van deze verschillende seminars alsmede op het onderzoek van de reeds in de lidstaten bestaande praktijken en van de resultaten van specifieke, in het kader van het Falcone-programma gefinancierde studies. In het document zal een preventiestrategie worden voorgesteld om de gelegenheid tot criminaliteit te analyseren en te voorkomen. De tenuitvoerlegging van deze strategie zou gebaseerd zijn op structuren voor het bestuderen en analyseren van gegevens betreffende de georganiseerde criminaliteit die noodzakelijk zijn om de capaciteit van de Europese Instellingen en van de lidstaten op dit gebied te versterken.

De preventie in het kader van de werkzaamheden van de Europese Unie en de internationale gemeenschap

De criminaliteitspreventie werd reeds herhaaldelijk in het kader van de Europese Unie behandeld. In de eerste plaats met betrekking tot bepaalde soorten misdaden zoals mensenhandel en seksuele uitbuiting van kindeen. Maar ook op een horizontale wijze, zoals bijvoorbeeld in:

- de mededeling van de Commissie van 14 juli 1999 over de slachtoffers van criminaliteit in de Europese Unie;

- de mededeling van de Commissie over de wederzijdse erkenning van definitieve beslissingen in strafzaken waarin twee gebieden worden behandeld die belangrijk zijn op het gebied van de preventie, namelijk de wederzijdse erkenning van bepaalde ontzeggingsmaatregelen en de wederzijdse erkenning van strafrechtelijke beslissingen;

- het Actieplan van de Europese Unie (2000-2004) tegen drugs waarvan een belangrijk onderdeel gewijd is aan de preventie van drugsverslaving en illegale drugshandel;

- de op 28 juni jl. goedgekeurde mededeling van de Commissie over fraude ten nadele van de gemeenschapsbegroting waarin een algemene strategie is vastgesteld. Dit thema wordt derhalve niet in de onderhavige mededeling behandeld. De tenuitvoerlegging van de algemene strategie voorziet met name in een versterking van de communautaire teksten zodat deze beter bestand zijn tegen fraude, alsmede de ontwikkeling van een samenwerkingscultuur om corruptie te voorkomen.

De Commissie is van mening dat ook gebruik moet worden gemaakt van de resultaten van de werkzaamheden en van de ervaringen van de verschillende internationale fora en dat moet worden gezorgd voor de nodige samenhang tussen de actie van de Europese Unie en die van met name de Raad van Europa en de Verenigde Naties. Deze multilaterale dimensie is bijzonder belangrijk wat de bestrijding van de transnationale georganiseerde criminaliteit betreft en in dit opzicht zal het Verdrag van de Verenigde Naties en de aanvullende protocollen (de Commissie heeft actief aan de onderhandelingen deelgenomen) een passend algemeen kader verschaffen voor de versterking van de internationale samenwerking.

______

Deze werkzaamheden en dit overleg hebben de Commissie ertoe aangezet om in de onderhavige mededeling te kiezen voor een algemene aanpak en voor een strategie die erop gericht is alle vormen van criminaliteit te voorkomen.

2.2. Definities

2.2.1. Het begrip criminaliteit

De criminaliteit omvat de misdrijven die worden gepleegd door personen of niet-georganiseerde (spontane) verenigingen van personen. Dit begrip bestrijkt evenwel verschillende categorieën, namelijk:

- de criminaliteit in letterlijke zin, d.w.z. in het nationaal recht strafbaar gestelde feiten (bij voorbeeld moord, verkrachting en bepaalde vormen van illegale handel);

- de minder ernstige, maar meer voorkomende delinquentie (bijvoorbeeld diefstal, heling, agressie, fraude of oplichting);

- geweld in verschillende contexten (scholen, stadions, openbare weg, binnen het gezin, enz.);

- het gebrek aan burgerzin, dat niet noodzakelijkerwijze een overtreding is, maar dat zich uit in verschillende vormen van asociaal gedrag die door een cumulatief effect een klimaat van spanning en onzekerheid kunnen creëren.

De specifieke aard van de georganiseerde criminaliteit wordt als volgt toegelicht [2] in artikel 1 van het Gemeenschappelijk Optreden inzake de strafbaarstelling van deelneming aan een criminele organisatie in de lidstaten van de Europese Unie van december 1998 [3]:

[2] Een soortgelijke definitie wordt gegeven in het kader van het toekomstig verdrag van de Verenigde Naties over de transnationale georganiseerde criminaliteit:

[3] Op 21.12.1998 door de Raad goedgekeurd gemeenschappelijk optreden, PB L 351/1 van 29.12.1998.

- een criminele organisatie is een gestructureerde vereniging, die duurt in de tijd, van meer dan twee personen die in overleg optreden om feiten te plegen welke strafbaar zijn gesteld met een vrijheidsstraf (...) van ten minste vier jaar of met een zwaardere straf;

- de feiten kunnen een doel op zich vormen of een middel zijn om vermogensvoordelen te verwerven en, in voorkomend geval, onrechtmatig invloed uit te oefenen op de werking van de overheidsinstanties;

- de bedoelde strafbare feiten omvatten de in artikel 2 van de Europol-overeenkomst en de bijlage daarbij genoemde feiten (ernstige vormen van internationale criminaliteit zoals illegale drugshandel en handel in mensen, migranten, radioactieve en nucleaire stoffen, auto's, enz.) waarop een straf staat die tenminste gelijkwaardig is aan een vrijheidsstraf van tenminste vier jaar of een zwaardere straf.

2.2.2. Het begrip preventie

Definitie

Er zijn meerdere definities van criminaliteitpreventie. Ten behoeve van deze mededeling stelt de Commissie de volgende definitie voor:

De criminaliteitspreventie omvat alle activiteiten die ertoe bijdragen dat criminaliteit zowel kwantitatief als kwalitatief als sociaal verschijnsel verdwijnt of vermindert, hetzij door permanente en gestructureerde samenwerkingsmaatregelen, hetzij door ad hoc initiatieven. Deze activiteiten moeten worden uitgevoerd door alle actoren die een preventieve rol kunnen spelen: plaatselijke verkozenen, wetshandhavingsdiensten en het rechtssysteem, sociale diensten, het onderwijssysteem, verenigingen in ruime zin, de industrie-, bank- en privésector, onderzoekers en wetenschappers alsmede het publiek in het algemeen met ondersteuning door de media.

In gespecialiseerde studies wordt een onderscheid gemaakt tussen de verschillende benaderingen van de preventie: de nadruk wordt gelegd op de slachtoffers, de misdadigers , de sociale risicogroepen of de risicosituaties.

Naargelang van het doel kunnen drie categorieën maatregelen worden onderscheiden:

* gelegenheid beperken waardoor het plegen van een misdaad moeilijker en gevaarlijker wordt en het voordeel dat de misdadigers kunnen verwerven, wordt verminderd;

* de sociale en de economische factoren beperken die de ontwikkeling van de criminaliteit in de hand werken;

* slachtoffers beschermen en slachtofferschap voorkomen.

Convergentie van de nationale ervaringen

De preventie als aanvulling op het wetshandhavingsbeleid is een door de lidstaten algemeen aanvaard begrip en de tot dusver op dit gebied bereikte resultaten zijn aanmoedigend. In het licht van de thans aan de gang zijnde projecten stelt de Commissie een aantal constante factoren vast die over het algemeen gericht zijn op:

* de ontwikkeling van een pluridisciplinaire benadering;

* preventieve acties, veiligheidsbeleid en flankerend beleid (op politieel, gerechtelijk, sociaal, onderwijs- en onderzoeksgebied, enz.);

* de ontwikkeling van partnerschap tussen de bij de preventie betrokken actoren aangezien preventie slechts doeltreffend kan zijn wanneer er ondersteuning is door alle componenten van de maatschappij.

Uitgaande van deze beginselen, die door alle lidstaten worden aanvaard, kan thans reeds worden gesproken over een "Europees model" van criminaliteitspreventie.

3. Elementen voor een Europese strategie

3.1. Motivering in het kader van de subsidiariteit

Bij de criminaliteitspreventie is de verantwoordelijkheid van de lidstaten van essentieel belang. Deze verantwoordelijkheid wordt uitgeoefend op alle nationale beleidsterreinen die bijdragen tot de criminaliteitspreventie zoals strafrecht, sociaal beleid, onderwijs, stadsplanning, fiscaliteit enz. Wat de algemene criminaliteit betreft, is het bovendien de tendens om preventieve acties te ontwikkelen die de acties op het terrein zoveel mogelijk benaderen zoals blijkt uit de talrijke plaatselijke en contractuele beleidsmaatregelen, praktijken in verband met "community policing", plaatselijke rechtbanken en wijkpolitie alsmede de betrokkenheid van partners met een verschillende achtergrond.

Het optreden van de Europese Unie kan een reële toegevoegde waarde aan de verschillende beleidsmaatregelen verschaffen.

Enerzijds wordt de problematiek van de grensoverschrijdende criminaliteit erkend als een aangelegenheid van gemeenschappelijke zorg voor de lidstaten: er moet zowel van de communautaire instrumenten als van de justitiële en politiële samenwerkingsverbanden gebruik worden gemaakt. Anderzijds werden reeds, wat de algemene criminaliteit betreft, gemeenschappelijke kenmerken vastgesteld door de Europese Raad van Tampere: het betreft vaak stedelijke en drugsgerelateerde criminaliteit waarbij de jeugdcriminaliteit uiterst verontrustend is. Een grondige analyse op het niveau van alle lidstaten van de Unie zal het ongetwijfeld mogelijk om nog andere constante factoren vast te stellen.

Bovendien lijken de preventiemethoden steeds meer te convergeren hoewel zij vaak niet voldoende bekend zijn buiten het lokale, regionale of nationale kader. De uitwisseling van ervaringen en goede praktijken, die op andere terreinen van justitie en binnenlandse zaken goede resultaten heeft opgeleverd, zou een efficiëntere behandeling van deze problemen mogelijk maken.

De strategie van de Europese Unie zal derhalve op twee niveaus ten uitvoer worden gelegd:

Zij zal in de eerste plaats op het nationale preventiebeleid gericht zijn. Om de hierboven vermelde doelstellingen te bereiken zullen de lidstaten hun inspanningen, zowel wat de georganiseerde als wat algemene criminaliteitspreventie betreft, moeten intensiveren. Zij dienen derhalve nationale preventiestrategieën goed te keuren of te versterken. De inventarisering van de door de lidstaten genomen beleidsmaatregelen en de uitwisseling van informatie en ervaringen tussen de lidstaten, waarmee reeds tijdens de conferentie van Praia da Falesia een begin werd gemaakt, dient te worden voortgezet. Op die manier kan worden nagegaan hoe op Europees niveau kan worden te werk gegaan.

Vervolgens zal dit beleid worden aangevuld met een actie van de Europese Unie die, zonder in de plaats te treden van nationale, regionale of plaatselijke acties, de piramide van de verantwoordelijkheden zal vervolledigen en de uitvoering van de nationale acties zal vergemakkelijken. Hierbij zal vooral de nadruk worden gelegd op thema's van algemeen belang.

3.2. Doelstellingen

De Commissie is in de eerste plaats van mening dat om werkelijk doeltreffend te zijn het antwoord op deze uitdaging een globaal karakter moet hebben en dat moet worden uitgegaan van de complementariteit van de strafrechtelijke en preventieve instrumenten aangezien snelle, aangepaste en evenredige sancties en een doeltreffende follow up van de uitvoering van de straffen reeds als zodanig een afschrikkend en derhalve preventief karakter hebben. In deze context is het belangrijk dat de lidstaten wanneer zulks nodig is voorzien in sancties tegen schendingen van het Gemeenschapsrecht.

Vervolgens dient erop te worden gewezen dat de preventie per definitie gericht is tegen feiten die nog niet zijn gepleegd en oproept tot waakzaamheid hetgeen tot resultaat kan hebben dat veiligheidsmaatregelen worden genomen waardoor ten onrechte aan de burgers een bepaalde dwang wordt opgelegd. Er moet worden op toegezien dat de preventieve actie van de Unie rekening houdt met de grondbeginselen van het recht en met de openbare vrijheden.

Aangezien de preventiestrategie tot doel heeft zowel de burgers als de maatschappij te beschermen dient de Europese unie de volgende doelstellingen na de streven:

* Minder gelegenheid tot criminaliteit bieden, en ervoor zorgen dat het plegen van een strafbaar feit voor de dader een groter risico inhoudt om te worden opgespoord en gestraft, en dat de mogelijke voordelen van een misdaad worden verminderd;

* Erop toezien dat er minder factoren zijn die het plegen van strafbare feiten en recidive in de hand werken;

* Het slachtofferschap voorkomen, d.w.z. de factoren uitschakelen die een persoon in een kwetsbare situatie plaatsen zodat deze weer kans loopt om het slachtoffer te worden van een misdaad;

* Het onveiligheidsgevoel verminderen;

* Een legaliteitscultuur en een beheerscultuur ter voorkoming van conflicten bevorderen en verspreiden;

* Behoorlijk bestuur ("good governance") bevorderen en in het bijzonder corruptie voorkomen;

* De infiltratie van de economische en maatschappijstructuren door misdadige organisaties voorkomen.

Aangezien het om een nieuw beleidsterrein van de Unie gaat, moet volgens de Commissie een aantal prioriteiten worden gesteld waarbij rekening wordt gehouden met de tijdens de Raad van Tampere en de Conferentie van Praia da Falésia vastgestelde richtsnoeren. Op het gebied van de algemene criminaliteit moet in de eerste plaats aandacht worden besteed aan de stedelijke, de drugsgerelateerde en de jeugdcriminaliteit. Op het gebied van de georganiseerde criminaliteit moeten de prioritaire acties gericht zijn op de hightech-criminaliteit, de illegale drugshandel, de mensenhandel en met name de exploitatie van vrouwen, de seksuele uitbuiting van kinderen, de financiële criminaliteit en de namaak van de euro.

3.3. Beginselen

Om deze doelstellingen te bereiken en rekening houdend met het reeds aan de gang zijnde beraad, dient de strategie van de Unie op drie punten te worden toegespitst:

(1) Kennis: meer inzicht in de criminele verschijnselen door de nadruk te leggen op het opsporen van nieuwe criminele tendensen, het bestuderen van de impact van de preventieve acties, de evaluatie en de uitwisseling van ervaringen en nationale praktijken.

(2) Partnerschap: ontwikkeling van de samenwerking en oprichting van netwerken waarvan de op Europees, nationaal en locaal niveau bij de preventie betrokken partijen deel uitmaken. De nadruk moet tegelijkertijd worden gelegd op een grotere sensibilisering in verband met preventie, de uitwisseling van informatie, het opzetten van acties en de follow-up van die acties, met inbegrip van de verspreiding van de resultaten.

(3) Multidisciplinaire aanpak: een grotere complementariteit van de instrumenten om preventietechnieken en -methoden te ontwikkelen, de gelegenheid tot criminaliteit te beperken en projecten op te zetten.

Wat de georganiseerde criminaliteit betreft en gelet op bepaalde specifieke kenmerken en op de specifieke verzoeken van de Raad in zijn resolutie van december 1998 zal in een later stadium een aanvullende analyse van de Commissie en van Europol worden voorgelegd.

4. Instrumenten

Ter ondersteuning van deze strategie stelt de Commissie de volgende horizontale maatregelen en instrumenten voor:

4.1. Ontwikkeling van de preventie van criminaliteit in het beleid van de Europese Unie

Hoewel talrijke beleidsmaatregelen van de Unie niet uitdrukkelijk de preventie van de criminaliteit beogen, dragen zij daartoe bij, omdat zij de economische en sociale samenhang, de groei en de werkgelegenheid of een doorzichtig economisch klimaat bevorderen.

In de resolutie van de Raad van december 1998 inzake de preventie van de georganiseerde criminaliteit en in de conclusies van de conferentie op hoog niveau van mei 2000 over de misdaadpreventie wordt de Commissie verzocht de bestaande communautaire beleidsmaatregelen en instrumenten vanuit het gezichtspunt van hun bijdrage aan de misdaadpreventie te evalueren. Ten gevolge van dit onderzoek wenst de Commissie een meer gestructureerde aanpak te ontwikkelen, die het mogelijk maakt op meer systematische wijze gebruik te maken van de communautaire beleidsmaatregelen en instrumenten.

Het gaat meer bepaald om de volgende beleidsmaatregelen:

- Regulering van de economische en financiële activiteiten:

De maatregelen van de Gemeenschap met het oog op de controle of de regulering van de economische activiteiten, die met name in het kader van de interne markt ten uitvoer worden gelegd, dragen bij tot de preventie van fraude, corruptie en andere vormen van criminaliteit. De instrumenten ter bevordering van de transparantie van overheidsopdrachten, de voorkoming van het gebruik van financiële circuits voor het witwassen van geld, de eerlijkheid van handelstransacties, de regeling van de verantwoordelijkheid van rechtspersonen, de controle op fraudegevoelig goederenverkeer en vervoer, of communicatie- en informatieverwerkingsapparatuur zijn in dit verband bijzonder belangrijk.

De Commissie heeft reeds voorstellen gedaan betreffende de preventie van fraude met betalingsinstrumenten [4], het witwassen van geld [5], fraude bij overheidsopdrachten [6], namaak en piraterij [7]. Voor andere sectoren, die eveneens prioritair zijn, moeten nieuwe voorstellen worden gedaan of aanvullende studies worden verricht. De gezamenlijke Raad ECOFIN/JBZ van 17 oktober heeft de Commissie daarom de opdracht gegeven de mogelijkheid te onderzoeken om de inzake het toezicht op het grensoverschrijdend valutaverkeer bestaande nationale bepalingen coherenter te maken en te versterken. Zij werd tevens verzocht maatregelen vast te stellen die ertoe kunnen bijdragen de op internationale schaal algemeen erkende moeilijkheden, die in de strijd tegen het witwassen van geld worden veroorzaakt door brievenbusmaatschappijen en andere ondoorzichtige juridische entiteiten, op te lossen [8].

[4] De Commissie overweegt tegen het einde van het jaar een actieplan op dit gebied aan te nemen.

[5] Het voorstel tot wijziging van de richtlijn van 10 juni 1991 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld moet nog worden goedgekeurd.

[6] De Commissie heeft een voorstel tot wijziging van de communautaire regeling inzake overheidsopdrachten ingediend, dat momenteel door de Raad wordt onderzocht. Daarnaast heeft zij een werkgroep opgericht, die zal onderzoeken of aanvullende maatregelen, bijvoorbeeld het opstellen van zwarte lijsten en de uitwisseling van informatie over de inschrijvers, wenselijk zijn.

[7] Het Groenboek inzake de bestrijding van namaak en piraterij in de interne markt, dat op 15.10.1998 werd goedgekeurd, zal met een actieplan worden aangevuld.

[8] De Raad heeft de Commissie verzocht een rapport in te dienen waarin de mogelijkheid wordt onderzocht om voor de verschillende soorten juridische entiteiten (met name concentraties, trusts en stichtingen) minimumdoorzichtigheidscriteria vast te stellen, teneinde middelen te vinden die een betere identificatie van deze economische entiteiten mogelijk maken.

- Sociaal beleid:

De bestrijding van sociale uitsluiting is een strategische doelstelling van de Europese Unie, die door de Europese Raad van Lissabon van 23 en 24 maart 2000 is vastgesteld. Aangezien de preventie van criminaliteit past in het kader van het Europese sociale model dat in Lissabon is aanvaard, lijkt het wenselijk het programma tegen sociale uitsluiting en de strategie voor de preventie van criminaliteit beter op elkaar af te stemmen. De goedkeuring door de Commissie van een nieuwe sociale agenda, waarin de nadruk wordt gelegd op een - ook kwalitatief hogere levensstandaard, kan uit dit oogpunt een mogelijkheid bieden, met name wat de preventie van drugsverslaving betreft.

De bestrijding van racisme en vreemdelingenhaat, een ander zwaartepunt in de bestrijding van discriminatie, hangt eveneens samen met de preventiedoelstelling. In dit verband is steun vereist voor de sociale, economische en culturele integratie van vreemdelingen, opleiding, met name bewustmaking van de bijzondere aspecten van de multiculturele samenleving, en de bestrijding van alle vormen van discriminatie (op het gebied van huisvesting, werkgelegenheid, toegang tot onderwijs, enz.). Het door de Commissie opgestelde programma omvat met name een actieplan ter ontwikkeling van de uitwisseling van informatie, ervaringen en beste praktijken [9].

[9] Het doel van dit programma, dat betrekking heeft op de periode 2001-2006, houdt rechtstreeks verband met de hier behandelde preventiedoelstelling, en de bespreking ervan wordt bij de Raad en het Parlement voortgezet.

- Stedelijk beleid:

Zoals het Parlement en het Comité van de Regio's, onderstreept de Commissie het belang van de stedelijke dimensie in het kader van een beleid ter voorkoming van criminaliteit. Overeenkomstig artikel 4, leden 1 en 7, van Verordening nr. 1260/1999 houdende algemene bepalingen inzake de Structuurfondsen, kan de Commissie op voorstel van een lidstaat in moeilijkheden verkerende stedelijke zones, met name zones waar het misdaadcijfer hoog is, opnemen in de lijst van regio's die in aanmerking komen voor doelstelling nr. 2. Daarenboven kunnen acties die betrekking hebben op stedelijke gebieden die in moeilijkheden verkeren, worden geïntegreerd in ruimere programma's die zowel in regio's van doelstelling 1 als van doelstelling 2 via territoriale multisectorale beleidsmaatregelen ten uitvoer worden gelegd [10]. Uit het uit de middelen van het EFRO gefinancierde initiatief URBAN tenslotte, waarmee in 1994 van start werd gegaan en dat in 1999 werd verlengd, blijkt deze wil de plaatselijke initiatieven en acties, met name in de probleemwijken in grote agglomeraties, te bevorderen [11]. Dit initiatief kan tevens een brugfunctie vervullen tussen kleinschalige innovatieve benaderingen en de opneming van een geïntegreerde, participatieve benadering in de belangrijkste programma's van de Structuurfondsen.

[10] Zie het «Actiekader voor duurzame stedelijke ontwikkeling in de Europese Unie» (COM(98)605 van 28.10.1998) en de mededeling van de Commissie betreffende « Structuurfondsen, het Cohesiefonds en de coördinatie ervan - Richtlijnen voor programma's in de periode 2000-2006 », deel III.1.

[11] De betrokken stedelijke gebieden, steden of wijken moeten aan ten minste drie voorwaarden voldoen, waaronder een hoog percentage werklozen, een hoge graad van armoede en sociale uitsluiting, een hoog aantal immigranten, ethnische minderheden of vluchtelingen, een lage scholingsgraad, hoge criminaliteits- en misdaadcijfers en een bijzonder sterk vervuild milieu.

In de toekomst zou de nadruk moeten worden gelegd op de criminaliteit die het gevolg is van een slechte stadsplanning. Met name de situatie van onveiligheid en/of criminaliteit zou een van de indicatoren moeten zijn bij de stadsaudits die geregeld in de grote steden van de Europese Unie plaatshebben.

- Regionaal beleid:

De Gemeenschap ondersteunt op economische en sociale samenhang gerichte initiatieven die onrechtstreeks bijdragen tot de preventie van criminaliteit. Zo kunnen in het kader van nationale programma's initiatieven ter bestrijding en voorkoming van criminaliteit met middelen van het EFRO worden gefinancierd. Het belangrijkste voorbeeld is het programma betreffende veiligheid voor de ontwikkeling van Zuid-Italië, dat door Italië in het kader van de programmering van doelstelling 1 in 1994-1999 werd voorgedragen en werd verlengd voor de periode 2000-2006. Het gaat hier om een bijzonder geval dat duidelijk maakt hoe de structurele problemen de samenleving in deze regio beïnvloeden en het economische leven bepalen.

Voorts maakt het initiatief INTERREG, dat eveneens met middelen van het EFRO wordt gefinancierd, een meer gericht optreden mogelijk aan de interne en externe grenzen en in de grensgebieden van de Unie, met name op het gebied van de stedelijke ontwikkeling, de sociale integratie of de samenwerking op juridisch en administratief gebied.

Hoewel de criminaliteitspreventie momenteel niet een van de doelstellingen van het cohesiebeleid is, mag ervan worden uitgegaan dat dit projecten op dat gebied, dat te zijner tijd in het "mainstream"-programma van het regionaal beleid zou kunnen worden geïntegreerd, niet uitsluit.

- Onderzoekbeleid:

Er zijn reeds specifieke onderzoekprogramma's inzake de veiligheid van netwerken en de bestrijding van computercriminaliteit opgezet. De Commissie zal in het kader van de Europese onderzoekruimte (2002-2006) de mogelijkheden onderzoeken om ter voorkoming van criminaliteit in het algemeen gebruik te maken van nieuwe technieken en technologieën.

Wat het onderzoek in de economische en sociale wetenschappen betreft, maakt het Vijfde kaderprogramma voor activiteiten op het gebied van onderzoek [12] het mogelijk de oorzaken van sociale problemen te onderzoeken, deze te kwantificeren en beste praktijken te vergelijken. Er is een werkgroep ingesteld teneinde problemen zoals geweld op school, stadscriminaliteit, drugsverslaving of, meer in het algemeen, het onveiligheidsgevoel en de reacties daarop van de lidstaten in hun context te onderzoeken. In het kader van nieuwe initiatieven zou bijvoorbeeld de doeltreffendheid van preventiemaatregelen kunnen worden onderzocht.

[12] Besluit nr. 182/1999/EG van het Europees Parlement en de Raad, PB L 26 van 1.02.1999, blz. 27.

- Informatiemaatschappij:

In de komende mededeling van de Commissie over de totstandbrenging van een veiliger informatiemaatschappij door bestrijding van computercriminaliteit zal een algemene aanpak worden voorgesteld, die ten doel heeft computernetwerken, waaronder het Internet, veiliger te maken.

De Commissie zou gaarne zien dat de in deze mededeling gedane voorstellen en aanbevelingen op het niveau van de Unie als een prioriteit worden beschouwd. Daarom zal zij de betrokken kringen, het bedrijfsleven, de gebruikers en de politiediensten raadplegen en nagaan of nieuwe juridische instrumenten wenselijk zijn.

- Buitenlands beleid:

In de samenwerkings- en bijstandsprogramma's en -maatregelen van de Gemeenschap wordt reeds een ruime plaats ingeruimd voor de bestrijding van criminaliteit. De Commissie is van mening dat de actie van de EG/EU in de verschillende betrokken internationale fora, met name de Verenigde Naties en de Raad van Europa, moet worden voortgezet. Zij wijst voorts op het voornemen van de Gemeenschap toe te treden tot het Verdrag van de Verenigde Naties ter bestrijding van grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit en de twee daarbij gevoegde protocollen betreffende de bestrijding van mensenhandel en het smokkelen van migranten. De ervaring die door de OVSE met name op het gebied van de "nieuwe veiligheidsrisico's" en de bevordering van de rechtsstaat is opgedaan, moet in aanmerking worden genomen.

De Commissie is van oordeel dat het nuttig zou zijn de samenwerking met bepaalde derde landen uit te breiden door gebruik te maken van de reeds bestaande netwerken en fora, zoals bijvoorbeeld het Internationaal centrum voor de preventie van criminaliteit [13], waarvan de deskundigheid algemeen wordt erkend. Tenslotte zal het nodig zijn de kandidaat-landen voor toetreding geleidelijk bij de werkzaamheden van de Unie op het gebied van de criminaliteitspreventie te betrekken. Er wordt reeds van de Phare-programma's die de kandidaat-landen op hun toetreding tot de Unie voorbereiden, gebruik gemaakt om preventieacties te financieren [14]. De Commissie is voornemens ten volle gebruik te maken van de mogelijkheden tot deelneming van deze landen aan de verschillende reeksen bestaande en/of nog in te stellen financiële instrumenten en programma's, en met name die welke in deze mededeling worden voorgesteld (financieel programma, forum voor preventie, ...).

[13] Het Internationaal centrum voor de preventie van criminaliteit (CIPC) dat is opgericht ten behoeve van steden en landen teneinde de criminaliteit en de onveiligheid te verminderen, is samengesteld uit steden, nationale preventieorganisaties en instituten, en wordt gesteund door verscheidene lidstaten - Frankrijk, Portugal, het Verenigd Koninkrijk en Nederland.

[14] Als voorbeelden hiervan kunnen het voor meerdere landen bestemde drugsprogramma van Phare, het Phare-programma voor grensoverschrijdende samenwerking of het programma voor de modernisering van de douane worden genoemd.

- Milieubeleid :

De verschillende ad hoc-initiatieven of -maatregelen die zijn genomen uit hoofde van de verplichtingen die zijn vastgelegd in de internationale of communautaire milieuwetgeving dragen reeds bij aan de bestrijding van de milieucriminaliteit (die ook de illegale handel in bedreigde in het wild levende dier- en plantensoorten omvat, het illegaal storten en het illegale transport van radioactieve afvalstoffen en van radioactieve stoffen, de illegale verontreiniging en de verwerking en opslag van afvalstoffen, inclusief het transport van gevaarlijke afvalstoffen die de Unie binnenkomen of verlaten, en de illegale handel in stoffen die de ozonlaag afbreken). De tenuitvoerlegging van deze initiatieven en maatregelen zou evenwel worden vergemakkelijkt door een intensievere samenwerking en een betere uitwisseling van gegevens en ervaringen tussen de verschillende betrokkenen. Bovendien overschrijdt milieucriminaliteit de communautaire grenzen - het gaat wel degelijk om een globaal probleem en in de preventiemaatregelen zou een dimensie van samenwerking met de kandidaat-landen en de derde landen moeten worden opgenomen.

Zoals uit bovenstaande voorbeelden blijkt, bieden de bestaande communautaire maatregelen en instrumenten reeds talrijke mogelijkheden om op te treden. Om deze nog doeltreffender ten behoeve van de preventie te kunnen gebruiken, zal de Commissie zich beijveren om de reeds in deze maatregelen en instrumenten geïntegreerde aspecten van criminaliteitspreventie beter op elkaar af te stemmen.

4.2. Preventieve voorafgaande toetsing van wetgevingsvoorstellen: "crime proofing"

Dit thema is zowel in de conclusies van de top van Tampere als in die van de conferentie van Praia da Falésia behandeld. Hoewel het begrip nog nader moet worden gedefinieerd [15], met name met betrekking tot het begrip "fraud proofing" [16], kan het niettemin worden omschreven als de toetsing van bestaande of in voorbereiding zijn wetgeving aan het criterium van "criminaliteitsbestendigheid".

[15] De eerste resultaten van een studie over dit thema, die in het kader van het programma Falcone wordt gefinancierd, zullen eind 2000 beschikbaar zijn.

[16] De Commissie (OLAF) heeft met betrekking tot de preventie van fraude ten nadele van de communautaire begroting in een recente mededeling van 28 juni 2000 te kennen gegeven dat zij voornemens is een instrument in te voeren dat ten doel heeft de kwaliteit van de wetgeving systematischer te evalueren en dat zij ervoor zal zorgen dat het Europees Bureau voor Fraudebestrijding (OLAF) wordt geraadpleegd "in het stadium van de voorbereiding en tijdens de verschillende fasen van de besluitvorming over wetgevende initiatieven die rechtstreeks of onrechtstreeks gevolgen hebben voor de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap, teneinde deze beter tegen fraude en corruptie bestendig te maken" (COM 2000 (358), blz.7).

Zowel op het niveau van de Europese Unie als van de lidstaten kan deze toetsing plaatshebben op het ogenblik dat een nieuwe wet of een nieuw besluit wordt uitgewerkt. Op dat ogenblik moet worden vastgesteld welke mogelijkheden tot misbruik ervan voor criminele doeleinden kunnen ontstaan.

De Commissie zal erop toezien dat haar wetgevingsvoorstellen, in het bijzonder in de gevoelige sectoren, uit het oogpunt van mogelijk misbruik voor criminele doeleinden worden getoetst. De voorbereiding op de invoering van de euro is een goed voorbeeld van een planning waarbij rekening is gehouden met de risico's die daaraan verbonden kunnen zijn. Een dergelijke risicobeoordeling is niet alleen tijdens het overleg met de verschillende diensten vereist, maar ook tijdens de fase van voorbereiding van een wetsinstrument, en eventueel zelfs van het overlegdocument (mededeling, groenboek of witboek).

Tot een soortgelijke risicobeoordeling zou ook door de lidstaten bij de voorbereiding van nationale wet- of regelgeving moeten worden overgegaan.

Het risico van misbruik voor criminele doeleinden blijft echter niet beperkt tot nieuwe teksten. Ook de bestaande wetgeving zou moeten worden onderzocht, ongeacht of het gaat om communautaire besluiten of internationale instrumenten waartoe de Gemeenschap is toegetreden. Het zou onrealistisch zijn een volledige doorlichting van deze wetgeving voor te stellen. Wel denkbaar is daarentegen een analyse van de risico's per belangrijk beleidsterrein, teneinde de mate van "criminaliteitsbestendigheid" ervan vast te stellen en aanbevelingen te formuleren om de leemten aan te vullen. De Commissie zou voorts bij het opstellen van haar verslagen over de uitvoering van de communautaire wet- en regelgeving rekening kunnen houden met deze risicobeoordeling en, zo nodig, voorstellen ter verbetering van de criminaliteitsbestendigheid ervan of aanvullende voorstellen, met name op politieel en justitieel gebied, kunnen doen.

Een dergelijke risicobeoordeling, ongeacht of deze voor of na het wetgevingsproces plaatsheeft, impliceert een versterking van de interne overlegmechanismen, maar ook van de analysecapaciteit van de Commissie. Bij een grondig onderzoek moeten immers, met name tot de politiediensten en gerechtelijke instanties behorende specialisten en deskundigen worden betrokken. Op dit gebied zou de uitwisseling van informatie tussen deskundigen en "centra van vakkennis" moeten worden ontwikkeld.

4.3. Verbetering van de kennis van bepaalde verschijnselen op het gebied van criminaliteit

Vergelijkbaarheid van de gegevens

In het Actieplan ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit, dat in juni 1997 door de Europese Raad van Amsterdam werd goedgekeurd, wordt het nut erkend van op Europese schaal bijeengebrachte en geanalyseerde gegevens. De lidstaten en de Commissie werd verzocht "een mechanisme voor het verzamelen en analyseren van gegevens in te stellen of aan te wijzen, dat zodanig is opgezet dat het een beeld kan opleveren van de situatie van de georganiseerde criminaliteit in de lidstaat en dat de wetshandhavingsautoriteiten kan helpen bij de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit" (Aanbeveling nr. 2). In het Actieplan zijn tevens de voorwaarden voor de verwezenlijking van deze doelstelling aangegeven en werd de lidstaten verzocht bij het vergaren en analyseren van gegevens "gemeenschappelijke normen" te hanteren. Europol en de lidstaten geven bij het opstellen van het jaarverslag over de situatie van de georganiseerde criminaliteit in de Europese Unie gevolg aan dit verzoek.

Wat de algemene criminaliteit betreft, bemoeilijkt het gebrek aan betrouwbare en vergelijkbare gegevens over criminele verschijnselen in de Europese landen de vergelijking van de op nationaal niveau genomen maatregelen ter bestrijding en voorkoming van criminaliteit. Zoals tijdens verscheidene studiebijeenkomsten is onderstreept, is een dergelijke vergelijking echter, hoewel zij haar beperkingen heeft, een belangrijk middel om het beleid te valideren en beste praktijken te evalueren.

Aangezien tussen bepaalde criminele verschijnselen in de lidstaten, ondanks nog steeds fundamentele juridische verschillen, bepaalde overeenkomsten bestaan en de nationale beleidsmaatregelen steeds beter op elkaar worden afgestemd, moet op het niveau van de Unie een inspanning worden geleverd om de vergelijkbaarheid van de kwantitatieve en kwalitatieve gegevens te verbeteren. De Raad van Europa en de Verenigde Naties zijn met werkzaamheden op dit gebied begonnen, met name wat de gegevens inzake de algemene criminaliteit betreft.

Wegens de grote verscheidenheid van gebruikers en hun behoeften, die tijdens de tenuitvoerlegging van het Verdrag van Amsterdam ongetwijfeld nog zullen toenemen, moeten de maatregelen die worden genomen een multidisciplinair karakter hebben en moeten er, ter voorkoming van dubbel werk en ter bevordering van de complementariteit van deze maatregelen en de resultaten, ook verschillende partijen, zoals de Commissie (met name het Bureau voor de Statistiek), Europol en het Europees Waarnemingscentrum voor Drugs en Drugsverslaving bij worden betrokken.

Met bepaalde initiatieven is reeds van start gegaan. Aldus werd in het kader van het Actieplan van de Europese Unie inzake drugsbestrijding (2000-2004) een verzoek tot de Raad en de Commissie gericht om op grond van de werkzaamheden van Europol en van het Europees Centrum voor Drugs en Drugsverslaving een gemeenschappelijke definitie van het begrip "drugsgerelateerde criminaliteit" op te stellen, teneinde de cijfers betreffende drugsgerelateerde misdrijven op objectieve wijze te kunnen vergelijken. Ook het Europees Waarnemingscentrum voor racisme en vreemdelingenhaat moet op zijn werkterrein statistische gegevens verzamelen.

Indicatoren

Objectieve en relevante indicatoren zijn een absolute noodzaak voor een strategie die rond een betere kennis van criminele verschijnselen is opgebouwd. Aangezien in het kader van deze strategie in partnerschap moet worden samengewerkt, moeten deze indicatoren zowel door overheidsinstanties als door uit het oogpunt van criminaliteit kwetsbare groepen en entiteiten kunnen worden gebruikt.

Zoals uit tot nog toe verrichte studies en uit studiebijeenkomsten is gebleken, zou het voor een beter begrip van de criminele verschijnselen en voor de vaststelling van nieuwe tendensen in de criminaliteit nuttig zijn wanneer uit verschillende bronnen afkomstige gegevens zouden kunnen worden gecombineerd. Voorts zou de aanvulling van de traditionele informatiebronnen met uit particuliere bronnen afkomstige informatie ongetwijfeld tot een meerwaarde leiden.

Om een preventiestrategie te kunnen ontwikkelen die dichter bij de burger staat, moeten ook het onveiligheidsgevoel en de in dit verband vastgestelde ontwikkelingen worden geanalyseerd. Opiniepeilingen vormen in dit opzicht een nuttige informatiebron. In 1996 werd onder de Europese burgers een "Eurobarometer"-enquête over hun veiligheidsgevoel gehouden. De Commissie is voornemens periodiek dergelijke enquêtes te organiseren.

Evaluatie van de methoden

De uitwisseling van ervaringen en beste praktijken impliceert dat deze vooraf volgens gemeenschappelijke criteria worden geëvalueerd, zoadat kan worden vastgesteld of en onder welke voorwaarden zij naar andere situaties kunnen worden geëxtrapoleerd of algemeen geldig zijn.

Momenteel wordt onderzoek gedaan naar de belangrijkste criteria en procedures die op het gebied van de preventie van de georganiseerde criminaliteit zouden kunnen worden gebruikt om een dergelijke uitwisseling te vergemakkelijken. Het doel van dit onderzoek is een techniek voor de evaluatie van nationale methoden voor te stellen, die duidelijk de voorwaarden aangeeft waarin deze in de praktijk zijn toegepast en waaruit duidelijk blijkt welke elementen naar andere situaties kunnen worden geëxtrapoleerd.

De conclusies van dit onderzoek kunnen nuttig zijn voor de analyse van beste praktijken op het gebied van de algemene criminaliteitspreventie. Ook de werkzaamheden die onder het Duitse voorzitterschap zijn verricht met het doel een Europese handleiding van beste praktijken op te stellen, moeten in aanmerking worden genomen.

4.4. Vorming van een netwerk van de actoren die op het gebied van de preventie werkzaam zijn

Instelling van een Europees Forum voor de preventie van georganiseerde criminaliteit

Het belangrijkste element in de aanpak die in deze mededeling wordt voorgesteld, is de mobilisering van alle actoren die zich met preventie, ongeacht of het gaat om de preventie van "kleine criminaliteit" of van grensoverschrijdende criminaliteit, bezighouden en de vorming van een netwerk van deze actoren.

Het aantal te behandelen thema's is aanzienlijk, de aard van de uitgewisselde informatie zeer uiteenlopend en ook deskundigen kunnen niet met dezelfde kennis van zaken zulke uiteenlopende thema's als sociale bemiddeling of cybercriminaliteit bestrijken. Terwijl de overheid bij de bestrijding van de algemene criminaliteit vooral de sociale partners moet betrekken, moet bij de bestrijding van de economische en financiële criminaliteit, en a fortiori van de georganiseerde criminaliteit, een beroep worden gedaan op de economische kringen en op het bedrijfsleven.

De Commissie steunt het initiatief dat is genomen door het Franse voorzitterschap en Zweden, die voorstellen een Europees netwerk voor de preventie van stedelijke criminaliteit, jeugdcriminaliteit en drugsgerelateerde criminaliteit op te zetten. Het opzetten van dit netwerk - een van de prioriteiten die door de Raad van Tampere is vastgelegd - vormt een wezenlijk onderdeel van de tenuitvoerlegging van de hier omschreven strategie en moet worden afgestemd op de andere voorstellen in het kader van deze strategie.

Wat de georganiseerde criminaliteit betreft, stelt de Commissie vast dat er nog maar weinig is gedaan om de economische en financiële kringen of bepaalde beroepsgroepen waar het risico om betrokken te geraken bij corruptie, bij witwasoperaties of fraude bijzonder groot is, bewust te maken van de gevaren en de kosten van criminaliteit. Initiatieven zoals de rondetafel inzake veiligheid en misdaadpreventie van de Europese industriëlen of het Europees handvest betreffende kwetsbare beroepsgroepen dat op 27 juli 1999 werd ondertekend, moeten worden aangemoedigd en naar het niveau van de Unie worden doorgetrokken.

Een initiatief lijkt derhalve noodzakelijk. De Commissie stelt daarom voor een Europees Forum voor de preventie van georganiseerde criminaliteit in te stellen. Gezien de zeer uiteenlopende terreinen die bij de preventie van de georganiseerde criminaliteit en de economische criminaliteit moeten worden bestreken - legale en illegale handel in goederen, cybercriminaliteit, corruptie, financiële criminaliteit, milieucriminaliteit - en de rol van bepaalde specifieke beroepsgroepen, moet het Forum in verschillende, aan de behandelde thema's aangepaste samenstellingen, kunnen bijeenkomen en, zo nodig, gespecialiseerde werkgroepen kunnen instellen.

Voor deelneming aan het Forum komen meer in het bijzonder in aanmerking, de vertegenwoordigers van de Europese instellingen en organen die werkzaam zijn op het gebied van preventie, de nationale coördinatieorganen, de bevoegde overheidsdiensten en met name de justitiële en politiële autoriteiten, de lokale/regionale overheden, de economische en financiële kringen. Voorts moeten de representatieve organisaties, de meest betrokken beroepsgroepen zoals de vrije beroepen, de media of deskundigen op het gebied van veiligheid, er naar gelang van de behandelde thema's worden bij betrokken.

Het Europees Forum voor de preventie van georganiseerde criminaliteit heeft ten doel het debat over de preventie tot alle partners te verbreden en tot initiatieven en proefprojecten met een Europese dimensie aan te sporen, en zal aldus leiden tot projecten die voldoen aan de voorwaarden die in het financieel programma zijn vastgesteld. Het kan daarbij met name gaan om de ontwikkeling van de in de gemeenschappelijke analyse van Europol en de Commissie gespecificeerde instrumenten.

Rol van het Forum

Het Europees Forum voor de preventie van de georganiseerde criminaliteit is een initiatief van de Commissie, dat in de eerste plaats ten doel heeft de werkzaamheden op het gebied van de preventie op Europees niveau te structureren. Het verschaft een kader voor het opzetten van een netwerk van deskundigen en het op gang brengen van initiatieven. Tegelijk met het Forum, dat ten doel heeft de dialoog over de preventie op Europees niveau te bevorderen en te coördineren, zouden zowel bij de overheidsdiensten als op het niveau van de burgermaatschappij nationale coördinatiestructuren moeten worden opgezet waar deze nog niet bestaan. De inhoud en de doeltreffendheid van de op Europees niveau aangevatte dialoog zal in sterke mate afhangen van de doorstroming waarvoor deze structuren kunnen zorgen.

Voorts moet het Europees Forum voor de preventie van georganiseerde criminaliteit samenwerken met andere discussiefora of werkgroepen die in de verschillende sectoren op Europees [17] en internationaal niveau bestaan, en aan hun werkzaamheden bijdragen.

[17] Op het gebied van de milieubescherming bijvoorbeeld de werkzaamheden van het IMPEL-netwerk of op het gebied van de fraudebestrijding en de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap, de werkzaamheden van het COCOLAF.

Het Forum moet:

- ter beschikking staan van de Europese instellingen en de lidstaten om deze bij te staan bij kwesties in verband met de preventie van georganiseerde criminaliteit;

- bijdragen aan de vaststelling van nieuwe tendensen in de criminaliteit;

- de uitwisseling van informatie over preventieactiviteiten vergemakkelijken;

- bijdragen aan het opzetten en functioneren van centra van deskundigheid (centres of excellence, netwerken, databanken) op bepaalde gebieden;

- bijdragen aan de vaststelling van gebieden waarop onderzoek, opleiding en evaluatie nodig is.

Het Forum zal zo worden opgezet, dat het gemakkelijk door de diensten van de Commissie kan worden beheerd.

Verspreiding van de informatie

De Commissie zal met de betrokken partners onderzoeken of een Internet-site over preventie, die de toegang tot de informatie over de Europese en nationale beleidsmaatregelen en praktijken zou vergemakkelijken en het mogelijk zou maken informatie in verband met de werkzaamheden van de preventienetwerken op Europees niveau uit te wisselen, nodig is.

4.5. Instelling van een financieel instrument

Tijdens de Europese Raad van Tampere reikten de staatshoofden en regeringsleiders de financiële steun van de Europese Unie voor de strategie ter voorkoming van criminaliteit als denkspoor aan. De Commissie kwam, zoals zij tijdens de conferentie op hoog niveau van Praia da Falésia mededeelde, tot de conclusie dat een financieel instrument een toegevoegde waarde aan de actie van de lidstaten zou verschaffen.

Dit instrument heeft ten doel de tenuitvoerlegging van de in deze mededeling uiteengezette strategie te bevorderen. Zoals blijkt uit de punten 41 en 42 van de conclusies van Tampere moet het betrekking hebben op alle vormen van criminaliteit en moet het de in deze mededeling aangegeven maatregelen, volgens nog vast te stellen prioriteiten, ondersteunen. Bij de vaststelling van deze prioriteiten zal ook rekening worden gehouden met de maatregelen die in het gezamenlijk werkdocument van de Commissie en Europol over de preventie van georganiseerde criminaliteit zijn voorgesteld.

Het Europese optreden zal de vorm krijgen van een ad hoc-financieel instrument. Aan de acties zou onder dezelfde voorwaarden als voor laatstgenoemden kunnen worden deelgenomen door de kandidaat-landen.

Het financiële instrument moet, voor welke formule ook wordt gekozen, uit twee delen bestaan, een voor de grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit en een voor de algemene criminaliteit.

De volgende, gezien de werkzaamheden van het Europees netwerk voor de preventie van criminaliteit en van het Europees forum voor de preventie van de georganiseerde criminaliteit vereiste activiteiten zouden derhalve kunnen worden ondersteund:

- Vergaderingen en studiebijeenkomsten

- Studies en onderzoek: het doel hiervan zou zijn een beter inzicht te verkrijgen in het fenomeen (ref.: het concept "probleme-oriented policing" of "knowledge-based crime prevention").

- Proefprojecten: het financiële instrument zou een financiële bijdrage kunnen leveren aan innovatieve projecten met een Europese dimensie (bijvoorbeeld centres of excellence, databanken)

- Uitwisseling van beste praktijken.

Zoals het geval is voor de andere acties uit hoofde van Titel VI, zou het financieel instrument worden beheerd door de Commissie, die zou worden bijgestaan door een uit vertegenwoordigers van de lidstaten samengesteld beheerscomité. Dit comité zou jaarlijks de prioriteiten van het financieel instrument vaststellen en zich uitspreken over de voorstellen van de Commissie met betrekking tot de besteding van de kredieten. De projecten zouden ten belope van 70% kunnen worden gefinancierd, waardoor het mogelijk zou zijn steun te verlenen aan projecten van niet-gouvernementele partners.

Het financieel instrument zou als een proefproject worden beschouwd en bij besluit uit hoofde van artikel 34 van het Verdrag betreffende de Europese Unie voor een initiële periode van twee jaar (2001-2002) worden vastgesteld. Wat de financiële middelen betreft, wordt het wenselijk geacht behoedzaam van start te gaan. In afwachting van de algemene voorstellen van de Commissie betreffende de door haar beheerde programma's, lijkt een jaarlijks bedrag van 1 miljoen euro redelijk.

Tenslotte zouden de eerste prioriteiten in de loop van 2001 kunnen worden voorgesteld. Er zou gebruik kunnen worden gemaakt van de conferentie die in februari 2001 onder het Zweedse voorzitterschap zal plaatshebben om een eerste reeks concrete prioriteiten vast te stellen en de invoering van het financieel instrument zodra het desbetreffende besluit is goedgekeurd, te vergemakkelijken.

5. Conclusie

De Commissie verzoekt het Europees Parlement, de Raad, het Comité van de regio's en het Economisch en Sociaal Comité deze mededeling te onderzoeken en haar hun opmerkingen over de door haar voorgestelde strategie ter voorkoming van criminaliteit kenbaar te maken.

Gelet op de erin voorgestelde aanpak, overeenkomstig welke alle partners bij de preventie moeten worden betrokken bij de vaststelling van nieuwe maatregelen, verzoekt de Commissie met name de beroepsverenigingen en de organisaties die het bedrijfsleven en de dienstensector vertegenwoordigen, alsmede elke organisatie of vereniging die de burgermaatschappij vertegenwoordigt en die dit zou kunnen aangaan, eveneens kennis te nemen van deze mededeling en haar hun opmerkingen te doen toekomen.