Voedselzekerheid: voedselhulpbeleid en beheer van de voedselhulp

Deze verordening stelt een kader vast voor het beleid en het beheer van de voedselhulp en van de maatregelen van de Europese Gemeenschap betreffende voedselzekerheid. Zij is vervangen door de verordening waarbij het financieringsinstrument voor ontwikkelingssamenwerking per 1 januari 2007 is ingesteld.

BESLUIT

Verordening (EG) nr. 1292/96 van de Raad van 27 juni 1996 betreffende het voedselhulpbeleid en het beheer van de voedselhulp en van de specifieke acties ter ondersteuning van de voedselzekerheid [Zie wijzigingsbesluiten].

SAMENVATTING

Context De voedselhulp en de maatregelen ter ondersteuning van de voedselzekerheid vormen een belangrijk instrument van het communautair beleid voor ontwikkelingssteun op korte en lange termijn. Deze verordening legt het algemene kader vast voor het beleid en de acties van de Gemeenschap op die terreinen. Zij vervangt de Verordeningen (EEG) nr. 3972/86, (EEG) nr. 1755/84, (EEG) nr. 2507/88, (EEG) nr. 2508/88 en (EEG) nr. 1420/87, waarin het vorige kader op dat gebied werd vastgesteld. De voedselhulpacties in het kader van de humanitaire hulp vallen niet onder deze verordening.

Algemene doelstellingen en richtsnoeren Het beleid dat in deze verordening wordt uitgestippeld, is in overeenstemming met de doelstellingen en algemene richtsnoeren van het ontwikkelingsbeleid van de Gemeenschap. Het moet volledig worden ingeschakeld in alle aspecten van dat beleid, met name door de vaststelling van een intersectorale aanpak. In die zin is het met name gericht op het bestrijden van de armoede en het zorgen voor een nauwe coördinatie tussen de lidstaten en de Gemeenschap, met andere internationale organisaties (bijvoorbeeld de Wereldgezondheidsorganisatie - WHO) en met de civiele samenleving (bijvoorbeeld niet-gouvernementele organisaties - NGO's).

Het is eveneens van essentieel belang dat de voedselhulp het partnerschap met het begunstigde land versterkt doordat zij in het eigen beleid van het ontwikkelingsland wordt geïntegreerd onder naleving van de specificiteit van dat land en met het oogmerk het bestaande beleid te versterken.

Meer in het bijzonder dienen de maatregelen onder meer gericht te zijn op het bevorderen van de voedselzekerheid, het optrekken van het voedingspeil van de begunstigde bevolkingsgroepen en het tot stand brengen van een evenwichtige sociaal-economische ontwikkeling.

De verordening geldt zowel voor de korte als de lange termijn, waarbij het uiteindelijke doel is de voedselhulp overbodig te maken. Daartoe beogen de richtsnoeren van de strategie de uitwerking van projecten op lange termijn.

Actieterreinen In de verordening worden drie grote vormen van hulp omschreven: ten eerste de voedselhulp, d.w.z. maatregelen die eerder op korte termijn functioneren; ten tweede maatregelen ter ondersteuning van de voedselzekerheid, die langetermijnmaatregelen voor de totstandbrenging van een duurzame voedselzekerheid omvatten en ten derde maatregelen ter versterking van de snelle waarschuwingssystemen en de opslagprogramma's.

Voedselhulpmaatregelen De hulp wordt toegekend op basis van een evaluatie van de behoeften van het land, rekening houdend met de kenmerken van het land en de samenleving. De criteria voor de toekenning van voedselhulp zijn onder meer:

• het voedseltekort;
• het inkomen per inwoner en het bestaan van bijzonder arme bevolkingslagen;
• het bestaan van een voedselzekerheidsbeleid op lange termijn in het begunstigde land.

Zo nodig kan de toekenning van voedselhulp geschieden op voorwaarde dat kort- of langlopende programma's ter verbetering van de voedselzekerheid worden uitgevoerd.

Maatregelen ter ondersteuning van de voedselzekerheid De voedselhulp is gediversifieerd. Deze diversificatie blijkt in het bijzonder uit de maatregelen ter ondersteuning van de voedselzekerheid. Gezien de langetermijndoelstellingen van die maatregelen wordt financiële of technische hulp toegekend en dienen de acties in een meerjarenprogramma te worden ingeschakeld. Vanuit financieel oogpunt weegt deze steuncategorie het zwaarst door.

De belangrijkste gefinancierde maatregelen hebben een technisch karakter en beogen de verbetering van de capaciteit van de begunstigde landen, onder meer door:

• de levering van zaaizaad, gereedschappen en andere essentiële inputs voor de levensmiddelenproductie;
• de levering van drinkwatervoorziening voor de bevolking;
• maatregelen voor opslag op het passende niveau;
• maatregelen ter ondersteuning van de particuliere sector met het oog op de ontwikkeling van handelsstromen op nationaal, regionaal en internationaal niveau;
• maatregelen ter ondersteuning van de structuren voor plaatselijke voedselhulp, opleiding enz.

Snelle-waarschuwingssystemen en opslagprogramma's Het gaat erom de voedselzekerheid in de begunstigde landen te verbeteren door het versterken of in uitzonderlijke gevallen het creëren van nationale en internationale snelle-waarschuwingssystemen en het versterken van de opslagsystemen. Deze hulp kan slechts worden toegekend aan landen die voedselhulp ontvangen van de Europese Gemeenschap en haar lidstaten of van andere internationale of regionale organisaties, met inbegrip van NGO's. De gefinancierde maatregelen kunnen onder meer studies en het aanleggen van infrastructuur omvatten.

Dit soort steun vertegenwoordigt slechts een minimaal deel van de toegekende middelen (minder dan 5%).

Procedures voor de tenuitvoerlegging van de financiële steun De communautaire steun geschiedt in de vorm van schenkingen. In de praktijk wordt de hulp verstrekt via twee vormen van financiële steun:

• directe steun, die wordt opgenomen in de algemene begroting van het begunstigde land. Hij wordt beheerd door de regering van het begunstigde land in het kader van een van tevoren vastgestelde nationale steunstrategie. De regering kan partnerschapsovereenkomsten met andere plaatselijke entiteiten (inclusief NGO's) sluiten. Financiering via directe steun is in de afgelopen jaren uitgegroeid tot het meest gebruikte middel;
• indirecte steun, die wordt verstrekt in het kader van een contract tussen de EG en de uitvoerende organisaties, inclusief organisaties van de VN en NGO's.

De praktische tenuitvoerlegging van deze steun verloopt via:

• programmasteun: financiële bijstand uit de overheidsbegroting;
• projectsteun voor de tenuitvoerlegging van de indirecte steun;
• voedselhulp in natura, dat wil zeggen hulp op korte termijn, bijvoorbeeld in de overgang van noodhulp naar rehabilitatie en langetermijnontwikkeling.

De projecten moeten worden uitgevoerd onder naleving van de sociaal-economische omstandigheden in het begunstigde land. Zulks is van bijzonder belang wanneer de nodige materialen in het land zelf moeten worden aangekocht.

Tenuitvoerlegging binnen de Gemeenschap De Commissie is belast met de dagelijkse tenuitvoerlegging van de verordening; zij wordt daartoe geassisteerd door een comité voor voedselzekerheid en voedselhulp, bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten en voorgezeten door een lid van de Commissie. Wat meer in het bijzonder de voedselhulp betreft, stelt de Raad het totale bedrag vast van de hulp in de vorm van graan als vastgesteld in het Voedselhulpverdrag (es de en fr). Dat verdrag maakt deel uit van een internationale overeenkomst waarbij de Gemeenschap partij is en die tot doel heeft de voedselzekerheid en de capaciteit van de internationale gemeenschap op het gebied van de voedselhulp te verbeteren.

Tenuitvoerlegging door de Gemeenschap in de begunstigde landen In de begunstigde landen is personeel voor technische bijstand inzake voedselzekerheid aanwezig, dat steun verleent bij de vaststelling van de programma's, de controle van de uitvoering en de evaluatie. De Commissie heeft in talrijke betrokken landen delegaties die zich daarmee bezighouden.

Tot in 2000 verliep de tenuitvoerlegging eveneens via het programma RESAL (Réseau Européen de Sécurité Alimentaire - Europees Netwerk voor Voedselzekerheid), dat door de Commissie werd gesteund. In aansluiting op het evaluatieverslag van 2000 is die werkwijze evenwel vervangen door een meer gedecentraliseerde uitvoering in de begunstigde landen.

In aanmerking komende landen De bijlage bij de verordening bevat een lijst van in aanmerking komende landen, die regelmatig wordt bijgewerkt. Overeenkomstig de doelstelling van armoedebestrijding gaat de voorrang naar de armste lagen van de bevolking en de landen met een laag inkomen en een ernstig voedseltekort.

Daarnaast gaat bijzondere aandacht naar de landen die zich in de fase meteen na een crisis bevinden en die voedselhulp nodig hebben maar waar het gezien de situatie niet mogelijk is een voedselzekerheidsstrategie te ontwikkelen.

Andere actoren dan de Gemeenschap en de begunstigde landen De tenuitvoerlegging van de communautaire hulp op dit gebied verloopt via nog heel wat andere actoren dan de Gemeenschap en de begunstigde landen. De belangrijkste twee actoren in dit verband zijn:

• niet-gouvernementele organisaties zonder winstoogmerkDe deelname van de NGO's vormt een belangrijk aspect van de implementatie van de ontwikkelingssteun. Deze organisaties moeten voldoen aan een aantal criteria in verband met hun capaciteit en hun ervaring op dit gebied. Zij moeten in het algemeen ook Europees zijn. Deze criteria leunen nauw aan bij die welke zijn vastgesteld in de verordening betreffende de financiering van de NGO's, die in 1998 is goedgekeurd;
• internationale, regionale, lokale en andere organisatiesDe Gemeenschap kan initiatieven van andere actoren met dezelfde oogmerken cofinancieren. Een nauwe coördinatie tussen alle actoren is noodzakelijk. De internationale organisaties omvatten met name de Wereldgezondheidsorganisatie en de Organisatie van de Verenigde Naties, waarmee de Gemeenschap nauwe banden onderhoudt.

Evaluatie De Commissie dient regelmatig evaluaties van de voedselhulpacties op te stellen en die aan het comité voor te leggen. Bovendien moet zij jaarlijks een verslag over de tenuitvoerlegging van de verordening bij het Europees Parlement en de Raad indienen. Dat rapport dient onder meer informatie over de projecten en de financiering ervan alsmede de belangrijke statistieken betreffende de betrokken landen te omvatten.

GERELATEERDE BESLUITEN

Verordening (EG) nr. 1905/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 tot invoering van een financieringsinstrument voor ontwikkelingssamenwerking [Publicatieblad L 378 van 27.12.2006]. Deze verordening vervangt Verordening (EG) nr. 1292/96.

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad van 5 september 2001 "evaluatie en toekomstige oriëntatie van Verordening (EG) nr. 1292/96 van de Raad inzake voedselhulpbeleid en voedselhulpbeheer" [COM(2001)473 def. - Niet in het Publicatieblad bekendgemaakt]. De Commissie is tot de conclusie gekomen dat de inhoud van de verordening niet hoeft te worden gewijzigd. Toch is het nodig de rol van de verordening uit te klaren in het kader van de prioriteiten van de Gemeenschap in verband met het ontwikkelingsbeleid en van de bereikte resultaten. Dit aspect is van bijzonder belang, aangezien de Gemeenschap haar ontwikkelingsbeleid in 1998 grondig heeft herzien, waarbij de voedselzekerheid een van de zes prioriteiten van de Gemeenschap op dit gebied is geworden. Bijgevolg dient het beleid inzake voedselhulp en voedselzekerheid sterker in het algemene ontwikkelingsbeleid van de Gemeenschap te worden ingeschakeld. De Commissie is van oordeel dat, aangezien de uitvoering van talrijke op de verordening gebaseerde maatregelen zich over de middellange tot lange termijn uitstrekt, het nog te vroeg is om tot een werkelijk volledige evaluatie van de implementatie van de verordening over te gaan.

Rol van de verordening In de verordening is bepaald dat de voedselzekerheid past in de ruimere doelstellingen van de Gemeenschap inzake ontwikkelingsbeleid, d.w.z. het aanmoedigen van een duurzame ontwikkeling die leidt tot het terugschroeven van de armoede. De Commissie zou dus de strategieën en doelstellingen van de voedselzekerheid in de nationale ontwikkelingsstrategieën moeten integreren, teneinde tot een maximale samenhang en doeltreffendheid te komen. Er moet eveneens een component prioritaire voedselzekerheid in de verordening worden gehandhaafd. Dit vormt een belangrijk ontwikkelingsinstrument waardoor de Gemeenschap problemen kan aanpakken zoals structureel onzekere voedselsituaties, teneinde te komen tot een terugschroeven van de armoede op lange termijn, een gebrekkige voedselvoorziening op nationaal en regionaal niveau alsmede specifieke voedingsproblemen. Het vormt ook een belangrijk middel om spoedhulp, herstel en ontwikkeling nauwer op elkaar te laten aansluiten. Bovendien moeten de respectieve bevoegdheden voor alle ontwikkelingsinstrumenten nader worden uitgetekend. Voedselzekerheidsmaatregelen hebben een andere rol dan de overige acties. Zij zijn gericht op de onderliggende structurele oorzaken van het gebrek aan voedselzekerheid op het niveau van het land (gebrekkige voorziening), de afzonderlijke huishoudens (onvoldoende toegang) en het individu (hoeveelheid en kwaliteit van de voeding).

Richtsnoeren Het rapport bevat nieuwe richtsnoeren voor de toepassing van de verordening. Naast de volledige inschakeling van de steunmaatregelen in de nationale en regionale strategieën zijn de volgende richtsnoeren uitgewerkt:

• de voedselzekerheidsprogramma's zouden de wijzigingen in het politiek en institutioneel klimaat moeten ondersteunen die nodig zijn om een blijvende economische groei te bevorderen en de armoede terug te schroeven;
• in post-crisissituaties zullen de maatregelen ter verbetering van de voedselzekerheid worden toegespitst op het integreren van dringende humanitaire hulp en ontwikkeling op lange termijn;
• de directe en indirecte impact van de maatregelen op het inkomen van de arme bevolkingslagen zal worden geëvalueerd;
• de maatregelen zouden in overeenstemming moeten zijn met de gedragscode voor voedselhulp die tussen de Gemeenschap en de lidstaten is afgesproken. Het gaat er in het bijzonder om prioriteit toe te kennen aan regionale en plaatselijke aankopen en de hulp te mobiliseren op basis van het criterium doeltreffendheid als instrument om voedingsproblemen aan te pakken en de toegang tot levensmiddelen te verbeteren.

Wijze van toepassing van de financiële steun De Commissie zal de indirecte en directe instrumenten in stand houden en in het algemeen zal de tendens ten gunste van directe steun en structurele steun behouden blijven. Deze hulp bevordert de leidinggeving door de partnerlanden, stimuleert de multilaterale levensmiddelenhandel en heeft een positief effect op de plaatselijke levensmiddelenmarkten. Hoewel de directe hulp een belangrijkere plaats inneemt, vervangt zij niet volledig de programmasteun en de voedselhulp in natura. Deze steunvormen zijn onmisbaar onder bepaalde omstandigheden (bijvoorbeeld bij het ontbreken van een doeltreffende regering).

Een van de voornaamste knelpunten bij het uitwerken en ten uitvoer leggen van nationale strategieën en programma's is de geringe plaatselijke, administratieve en technische capaciteit. De Commissie zal bijgevolg meer belang hechten aan het creëren van die capaciteit door het leveren van technische bijstand en het uitvoeren van programma's voor opleiding en hervorming van de administratie.

Niet-gouvernementele actoren De Commissie is van oordeel dat het van belang is een grotere flexibiliteit in verband met de rol van de NGO's te introduceren. De Commissie is zinnens de steun in cash te verhogen waardoor de NGO's een grotere autonomie bij de uitvoering krijgen, en de maximumduur van de projecten te verlengen boven de huidige duur van drie jaar.

Programmering en beheer van middelen Het gaat erom de lijst van in aanmerking komende landen bij te werken en de prioritaire landen aan te merken aan de hand van criteria zoals landen met een hoge armoedegraad en een precaire voedselzekerheid, landen die een voedselzekerheidsbeleid op lange termijn hebben, voorwaarden voor een doeltreffend gebruik, enz.

De steunmaatregelen moeten in de nationale kaderprogramma's worden ingepast en worden beheerd volgens de beginselen van het beheer van de projectcyclus die voor alle communautaire programma's gelden.

Het Europees Netwerk voor Voedselzekerheid (RESAL) vormde een belangrijk instrument voor de tenuitvoerlegging van de verordening, dat tot doel had de capaciteit voor dialoog en het uitwerken van voorstellen betreffende de voedselzekerheid te versterken en bij te dragen tot het uitwerken van een levensvatbaar en doeltreffend voedselzekerheidsbeleid op lange termijn. Na het aflopen van de contracten onderzoekt de Commissie de mogelijkheden voor de toekomst. Er zal een gedecentraliseerde samenwerking worden opgezet waarbij onder meer het essentiële personeel van RESAL zal overgaan naar de dienst EuropeAid van de Commissie (dienst belast met de praktische tenuitvoerlegging van het beleid op communautair niveau), hooggeschoolde experts door de regionale kantoren zullen worden ingezet en de plaatselijke voedselzekerheidseenheden in de nationale instellingen zullen worden opgenomen. Het proces voor de goedkeuring van de programma's moet ook worden versneld en er dient een systematische programmacontrole te komen.

In 2003-2004 heeft een tweede evaluatie van de tenuitvoerlegging van de verordening plaatsgevonden.

Mededeling van de Commissie met betrekking tot de kenmerken van de als communautaire voedselhulp te leveren producten [Publicatieblad C 312 van 31.10.2000]. In de mededeling wordt vastgesteld welke kenmerken de producten die de Commissie als voedselhulp levert dienen te hebben.

Verordening (EG) Nr. 2519/97 van de Commissie van 16 december 1997 tot vaststelling van algemene voorschriften op grond van Verordening (EG) nr. 1292/96 van de Raad voor de beschikbaarstelling van als communautaire voedselhulp te leveren producten [Publicatieblad L 346 van 17.12.1997]. Deze verordening stelt de specifieke wijze vast waarop de verordening ten uitvoer moet worden gelegd, bij voorbeeld de voorwaarden inzake de aanbesteding voor de levering van de hulp.

Laatste wijziging: 27.09.2007