Groenboek: problemen bij grensoverschrijdende geschillen

1) DOELSTELLING

Een analyse maken van de belemmeringen die Europese burgers die betrokken zijn bij juridische procedures in een andere dan hun eigen lidstaat, ondervinden bij de toegang tot rechtsbijstand. Nagaan welke hervormingen mogelijk zijn.

2) MAATREGEL

Groenboek van de Commissie van 9 februari 2000: Rechtsbijstand in burgerlijke zaken: Problemen bij grensoverschrijdende geschillen [COM (2000) 51 def. - Niet verschenen in het Publicatieblad].

3) SAMENVATTING

1. Bedrijven en particulieren maken steeds weer gebruik van de in het Verdrag vastgelegde vrijheden (met name het vrij verkeer van personen, goederen en diensten) waardoor het aantal mogelijke grensoverschrijdende geschillen binnen de Europese Unie toeneemt.

2. Een bedrijf of een particulier tegen wie in een andere lidstaat gerechtelijke stappen dreigen te worden ondernomen of die zelf in een andere lidstaat gerechtelijke stappen wil ondernemen, kan juridische bijstand nodig hebben in de vorm van:

• het kosteloos of tegen verminderd tarief verstrekken van juridisch advies of de vertegenwoordiging voor de rechter door een advocaat;
• gedeeltelijke of volledige vrijstelling van andere kosten zoals gerechtskosten;
• rechtstreekse financiële bijstand voor alle mogelijke proceskosten.

3. Uit de vrijheden die door het EG-Verdrag worden gewaarborgd, vloeit voort dat burgers op dezelfde manier als de eigen onderdanen van een lidstaat als eiser of verweerder moeten kunnen optreden voor de gerechtelijke instanties van die lidstaat.

4. De fundamentele verschillen die momenteel bestaan tussen de rechtsbijstandsystemen van de lidstaten belemmeren echter de uitoefening van dit recht.

5. In bepaalde gevallen dient een burger die in een ander dan de eigen lidstaat bij een geschil is betrokken, aan bepaalde voorwaarden inzake nationaliteit of verblijf te voldoen alvorens in aanmerking te kunnen komen voor rechtsbijstand vanwege deze lidstaat of zijn lidstaat van herkomst. In andere gevallen kunnen extra kosten die te wijten zijn aan het grensoverschrijdend karakter van het geschil, de effectieve toegang tot het rechtsbijstandsysteem in een andere lidstaat belemmeren.

6. Teneinde deze situatie te verhelpen heeft de Europese Raad tijdens zijn bijeenkomst in Tampere van 15 en 16 oktober 1999 de Commissie verzocht voorstellen in te dienen met het oog op de vaststelling van minimumnormen om in de gehele Unie een adequaat niveau van rechtsbijstand te waarborgen.

7. Het Groenboek betreffende de rechtsbijstand in burgerlijke zaken is de eerste stap in die richting.

In dit Groenboek analyseert de Commissie de belemmeringen voor de daadwerkelijke toegang tot rechtsbijstand voor burgers die betrokken zijn bij juridische procedures in een andere dan hun eigen lidstaat en gaat na welke hervormingen mogelijk zijn. Zij roept de betrokken partijen op om tot de discussie bij te dragen door uiterlijk per 31 mei 2000 te reageren op de verschillende delen van het Groenboek.

8. De door de Commissie vastgestelde belemmeringen houden verband met:

• criteria met betrekking tot de persoon (het al dan niet behoren tot een categorie van potentiële begunstigden van rechtsbijstand);
• materiële criteria (de mate waarin de door de wetgeving van een staat gestelde voorwaarden in een bepaald geval in acht zijn genomen);
• extra kosten die worden veroorzaakt door het feit dat er sprake is van een grensoverschrijdend geschil;
• daadwerkelijke toegang tot een gekwalificeerd advocaat;
• technische procedures;
• voorlichting en opleiding;
• hervorming van de nationale rechtsbijstandsystemen.

Criteria met betrekking tot de persoon

8. Over het algemeen verstrekken de lidstaten slechts rechtsbijstand voor procedures op hun eigen grondgebied. Een burger die betrokken is bij een geschil in een andere dan de eigen lidstaat zal dus een beroep moeten doen op het rechtsbijstandsysteem van die lidstaat.

9. In een aantal lidstaten is de toekenning van een dergelijke bijstand echter onderworpen aan bepaalde voorwaarden inzake nationaliteit, verblijf of aanwezigheid op hun grondgebied. Dit betekent dat de procespartij uit het buitenland zich in een situatie bevindt waarin zij noch in haar eigen lidstaat noch in het land waar het proces plaatsvindt, recht heeft op bijstand.

10. Deze situatie lijkt in strijd met de jurisprudentie van het Hof van Justitie waaruit kan worden afgeleid dat elke begunstigde van een door het gemeenschapsrecht toegekend recht (inclusief iemand die in een andere lidstaat diensten ontvangt of goederen koopt) recht heeft op gelijke behandeling als de onderdanen van het betrokken land, wat betreft zowel het formele recht om een vordering in te stellen als de omstandigheden waaronder dergelijke vorderingen kunnen worden ingesteld.

Artikel 12 van het EG-Verdrag uit hoofde waarvan discriminatie op grond van nationaliteit verboden is, laat niet toe dat de uitoefening van dit recht afhankelijk wordt gesteld van de plaats van verblijf van de eiser of zijn fysieke aanwezigheid in het desbetreffende land.

11. Afgezien van de arresten van het Hof van Justitie bestaan er geen duidelijke teksten waarin de verplichtingen van de lidstaten uit hoofde van artikel 12 EG nader zijn toegelicht.

Bepaalde verdragen met internationale of regionale draagwijdte bevatten bepalingen die verband houden met rechtsbijstand, maar de toepassing ervan is niet voldoende duidelijk (in het geval van het Europees Verdrag betreffende de mensenrechten) of niet gewaarborgd omdat zij niet door de meeste lidstaten zijn geratificeerd (in het geval van het Verdrag van 's Gravenhage van 1980 inzake de toegang tot de rechter in internationale gevallen).

12. Teneinde te voorzien in dit juridisch vacuüm zou het volgens de Commissie nuttig zijn de verplichting van de lidstaten om de toegang tot rechtsbijstand voor de ingezetenen in de Gemeenschap te waarborgen, te codificeren in voor de burgers gemakkelijk toegankelijke teksten. Deze verplichting kan eventueel worden uitgebreid tot de ingezetenen van derde landen die gewoonlijk in een lidstaat verblijven.

Materiële criteria

13. Wanneer men behoort tot een categorie die in aanmerking komt voor rechtsbijstand (criteria met betrekking tot de persoon) betekent dit niet dat aan de voorwaarden is voldaan om rechtsbijstand in een andere lidstaat te verkrijgen.

14. De eiser dient eveneens aan te tonen dat hij voldoet aan de volgende wezenlijke voorwaarden, d.w.z.:

• dat hij voldoet aan de door de wetgeving van dat land gestelde voorwaarden, met name wat betreft zijn financiële situatie en de gegrondheid van de zaak waarvoor om rechtsbijstand wordt verzocht;
• en dat voor de desbetreffende procedure rechtsbijstand beschikbaar is.

15. In sommige lidstaten geldt een maximum om vast te stellen of een eiser recht heeft op rechtsbijstand, maar hierbij wordt geen rekening gehouden met het uiteenlopende inkomenspeil in de lidstaten.

Daardoor kan een eiser die verblijft in een lidstaat waar de kosten van levensonderhoud veel hoger zijn dan in het land waar het proces plaatsvindt, ervan kunnen worden afgeschrikt om een grensoverschrijdende procedure in te leiden uit vrees dat hij niet in aanmerking komt voor rechtsbijstand in het gastland.

Volgens de Commissie kan een dergelijke discriminatie worden vermeden door op de financiële criteria die door het land waar het proces plaatsvindt worden gebruikt, een "weging" toe te passen waarbij rekening wordt gehouden met de verschillen in de kosten van levensonderhoud tussen de twee betrokken landen.

16. Een ander probleem houdt verband met de gegrondheid van de zaak waarvoor om rechtsbijstand wordt verzocht. In de meeste lidstaten wordt bij dit onderzoek uitgegaan van uiteenlopende criteria met een ruime beoordelingsmarge.

De Commissie beveelt in dit verband een grotere transparantie aan.

17. Wat het tweede aspect van de materiële criteria betreft - de voorwaarden in verband met de soort procedure waarvoor om rechtsbijstand wordt verzocht - stelt de Commissie vast dat in sommige lidstaten geen rechtsbijstand kan worden verkregen voor bepaalde rechterlijke instanties (zoals administratieve rechtbanken) of dat er geen toegang is tot bepaalde procedures van de rechtsbijstand (zoals bijvoorbeeld procedures bij smaad).

Extra kosten die worden veroorzaakt door het feit dat er sprake is van een grensoverschrijdend geschil

18. De partijen uit het buitenland kunnen voor grote problemen komen te staan die worden veroorzaakt door het feit dat er sprake is van een grensoverschrijdend geschil:

• de kosten die voortvloeien uit de noodzaak om twee advocaten in de arm te nemen;
• de kosten van vertaling en vertolking;
• diverse kosten zoals extra reiskosten van partijen, getuigen, advocaten, enz.

Er moet worden voorkomen dat de extra kosten een belemmering vormen voor de toegang tot de rechter.

Daadwerkelijke toegang tot een gekwalificeerde advocaat

19. Degene die in een ander land procedeert kan in het land waar het proces plaatsvindt, worden geconfronteerd met het zeer grote probleem om in dat land een advocaat te vinden die bevoegd is om te pleiten voor de rechterlijke instantie onder wier jurisdictie de zaak valt, die de nodige ervaring heeft op het desbetreffende gebied en die een taal spreekt die zijn cliënt ook beheerst.

20. Volgens de Commissie zou de totstandbrenging van databanken van beoefenaren van juridische beroepen hiervoor een oplossing kunnen bieden.

Zo zouden ook nationale advocaten die deel uitmaken van een dergelijk "netwerk van advocaten" kunnen worden aangemerkt als "correspondent" voor een of meer andere lidstaten.

Technische procedures

21. Naast de andere genoemde kwesties kunnen ook technische problemen in verband met het aanvragen van rechtsbijstand in een andere lidstaat een belemmering vormen voor de toegang tot de rechter in grensoverschrijdende gevallen.

22. Hoewel de meeste lidstaten de Europese Overeenkomst van 1977 inzake het verzenden van verzoeken om rechtsbijstand ("Overeenkomst van Straatsburg") hebben geratificeerd, wordt van deze Overeenkomst betrekkelijk weinig gebruik gemaakt. De oorzaak hiervan lijkt te zijn dat het recht op rechtsbijstand in het buitenland en de door de Overeenkomst ingevoerde procedures onvoldoende bekend zijn.

23. Twee oplossingen kunnen in overweging worden genomen:

• de goedkeuring van een aanbeveling waarin alle lidstaten worden opgeroepen om de Overeenkomst te ratificeren en toe te passen; of
• de goedkeuring van een nieuw mechanisme voor de verzending van verzoeken om rechtsbijstand op het niveau van de Unie. Hiervoor kan het Verdrag inzake de betekening en de kennisgeving in de lidstaten van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken in burgerlijke of in handelszaken van 26 mei 1997 model staan.

Informatie en opleiding

24. Tot dusver was de informatie over rechten en procedures op het gebied van rechtsbijstand eerder op de nationale autoriteiten dan op de burgers gericht.

25. Sedert begin 2000 is op de website "Dialoog met de burgers" een gids "Opkomen voor uw rechten in de Europese interne markt" beschikbaar waardoor meer bekendheid kan worden gegeven aan de manier waarop burgers om rechtsbijstand kunnen verzoeken indien zij problemen ondervinden bij het uitoefenen van hun rechten.

Er bestaat eveneens een gids over rechtsbijstand en juridisch advies in de Europese Economische Ruimte die in 1995 werd samengesteld en vooral bestemd is voor beoefenaren van juridische beroepen.

26. De nationale autoriteiten zouden moeten worden aangemoedigd om beide gidsen op ruime schaal te verspreiden.

Deze actie zou kunnen worden aangevuld door acties ter bevordering van opleiding en voorlichting van de overheidsorganen en beroepsbeoefenaren die met rechtsbijstand te maken hebben (advocaten, rechters, politiefunctionarissen, immigratiediensten, enz.) alsmede door ondersteunende maatregelen ten behoeve van de met rechtsbijstand belaste advocaten.

Hervorming van de nationale rechtsbijstandsystemen en alternatieve methoden om de toegang tot de rechter te garanderen

27. Verschillende lidstaten hebben een discussie op gang gebracht over de mogelijke hervormingen van hun rechtsbijstandsysteem. De Commissie onderstreept dat ervoor moet worden gezorgd dat dergelijke hervormingen de beoogde totstandbrenging van minimumnormen betreffende rechtsbijstand op het niveau van de Unie niet in gevaar mag brengen.

See also

Zie ook:

Web-site „Vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid" van het Directoraat Generaal JBZ van de Europese Commissie:

• Gerechtelijke samenwerking tusssen de lidstaten in burgerlijke en handelszaken behoort tot het beleid van de UE dat samenhangt met het vrije verkeer van personen (EN)

Web-site „Vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid" van het Europees Parlement:

• Thematisch overzicht (FR) (EN)
• Scorebord (EN) (FR)

Laatste wijziging: 21.11.2003