EIROPAS KOMISIJA
Briselē, 4.3.2016
COM(2016) 120 final
KOMISIJAS PAZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM, EIROPADOMEI UN PADOMEI
Atpakaļceļš uz Šengenu — Ceļvedis
1.Ievads
Šengenas zona ir viens no lielākajiem Eiropas integrācijas sasniegumiem. Šādas iekšējās robežbrīvās zonas izveide, kurā var brīvi pārvietoties gan preces, gan cilvēki, nesusi lielu labumu Eiropas iedzīvotājiem un uzņēmumiem. Šengena ir veids, kā Eiropas pilsoņi var izmantot savas brīvības, bet iekšējais tirgus — plaukt un attīstīties.
Tomēr pēdējos mēnešos sistēmu līdz pašiem pamatiem satricinājusi lielākā bēgļu krīze kopš Otrā pasaules kara. Konflikts un krīze Sīrijā un citviet reģionā ir izraisījuši līdz šim nebijušu bēgļu un migrantu pieplūdumu Eiropā, savukārt vairākos Savienības ārējās robežas posmos ir atklājušies ievērojami trūkumi, un rezultātā dažas dalībvalstis ir sākušas izmantot t.s. "caurlaišanas" pieeju. Tas novedis pie tā, ka migranti caur Rietumbalkāniem strauji plūst uz ziemeļiem. Rezultātā vairākas dalībvalstis uz laiku atjaunojušas iekšējo robežkontroli, un tas apdraud Šengenas brīvas pārvietošanās zonas pareizu darbību un tās nestos ieguvumus Eiropas iedzīvotājiem un Eiropas ekonomikai. Tas nozīmē, ka visai Eiropas Savienībai kopumā ir ļoti svarīgi atjaunot Šengenas zonu, kurā nepastāv iekšējā robežkontrole.
To atzina arī 18.-19. februāra Eiropadome, kas deva nepārprotamas pilnvaras koordinēti atjaunot Šengenas zonas normālu darbību, tajā pašā laikā sniedzot visu iespējamo atbalstu dalībvalstīm, kas nonākušas visgrūtākajos apstākļos.
Lai Šengenas robežu pārvaldības sistēma atsāktu normāli darboties, ir vajadzīgi pasākumi trīs jomās. Pirmkārt, ir jāveic pasākumi, lai novērstu konstatētos Grieķijas robežu pārvaldības smagos trūkumus. Dalībvalstīm, ES aģentūrām un Komisijai ir jāsniedz Grieķijai palīdzība šajā jautājumā. Otrkārt, jādara gals "caurlaišanas" pieejai. Dalībvalstīm ir jāuzņemas atbildība un jāpilda ES tiesību akti, proti, jānodrošina, ka patvēruma meklētājiem ir piekļuve patvēruma procedūrai un ka personām, kas neatbilst ieceļošanas nosacījumiem, ieceļošana tiek atteikta; ES tiesību akti paredz, ka patvēruma meklētājiem nav tiesību izvēlēties dalībvalsti, kurā prasīt aizsardzību. Treškārt, pašreizējā sadrumstalotā pieeja — dažādi vienpusēji lēmumi par robežkontroles atjaunošanu — ir jāaizstāj ar koordinētu pieeju pagaidu robežkontrolei ar mērķi visas iekšējās robežkontroles atcelt pēc iespējas ātrāk, turklāt ar skaidri nospraustu mērķtermiņu — 2016. gada decembri. Šāda koordinēta pieeja ir nepārprotami paredzēta Šengenas Robežu kodeksā.
Pašreizējā krīze arī atklājusi ciešās strukturālās saiknes starp robežu pārvaldību un saistītajām jomām. Iekšējās robežkontroles likvidēšana nav iespējama, ja netiek formulēta kopīga patvēruma piešķiršanas, imigrācijas un ārējās robežkontroles politika, kas balstās uz dalībvalstu savstarpējo solidaritāti un ir taisnīga pret trešo valstu valstspiederīgajiem. Tāpēc ir ļoti svarīgi vēlākais līdz jūnijam vienoties un pieņemt juridisku lēmumu par Eiropas robežu un krasta apsardzi, lai tā varētu sākt darboties jau vasarā, un tādējādi nodrošināt, ka Eiropas Savienība spēj darbos realizēt kopīgo atbildību par ārējās robežas aizsardzību. Lai iedibinātu Šengenas zonas pilnvērtīgas funkcionēšanas atjaunošanai tik vajadzīgo uzticēšanos, ir jārisina ne tikai robežkontroles jautājumi, bet arī citi sarežģīti uzdevumi, kā izklāstīts Komisijas 10. februāra paziņojumā. Tas jo īpaši nozīmē, ka ievērojami jāsamazina neatbilstīgo migrantu plūsma uz Grieķiju, kas panākams sadarbībā ar Turciju pie kopīgā rīcības plāna pilnīgas īstenošanas un ar NATO atbalstu. Pilnā mērā iesaistot Grieķiju, ir pakāpeniski jāatjauno pastāvošo Dublinas noteikumu pilnīga piemērošana saskaņā ar Komisijas 10. februāra ieteikumu, un tajā pašā laikā nākotnes labad šie noteikumi ir jāuzlabo, vadoties no mērķa panākt solidaritāti un taisnīgu sloga sadali starp dalībvalstīm. Ārkārtas pārcelšanas shēmām, kas ieviestas jau kopš 2015. gada septembra, ir jādod konkrēti rezultāti, proti, to ietvaros no Grieķijas uz citurieni jāpārvieto jēgpilns cilvēku skaits. Jānodrošina to personu reāla atgriešana, kam nav tiesību palikt Eiropas Savienībā.
Ja šos pasākumus īsteno kopā un koordinēti, uz to pamata būs iespējams atgriezties pie normāli funkcionējošas Šengenas zonas ne vēlāk kā līdz 2016. gada beigām. Šajā ceļvedī izklāstīti pasākumi, kas veicami, lai šo mērķi sasniegtu.
2.Šengenas iziršanas izmaksas
Ilglaicīgas iekšējās robežkontroles atjaunošana ES iekšienē nav risinājums migrantu krīzei, tomēr tai būtu milzīgas ekonomiskas, politiskas un sociālas izmaksas, kas rastos gan visai ES, gan atsevišķām dalībvalstīm. Tas arī varētu apdraudēt tiesu iestāžu un policijas spēku sadarbību, kas ir viens no būtiskākajiem Šengenas sistēmas radītās pievienotās vērtības elementiem.
Ir būtiski stabilizēt Šengenas sistēmu, izmantojot tās garantiju mehānismu, lai vēlāk nodrošinātu visu iekšējo robežkontroļu atcelšanu. Ja tas neizdosies, ne tikai cilvēkiem tiks liegti milzīgie ieguvumi, ko sniedz brīva pārvietošanās pāri robežām, bet tas radīs arī liela apmēra ekonomiskās izmaksas visai ES ekonomikai kopumā un kaitēs vienotajam tirgum. Komisija ir aplēsusi, ka pilnvērtīgas robežkontroles atjaunošana, lai uzraudzītu cilvēku pārvietošanos Šengenas zonā, ekonomiskā ziņā ES ekonomikai radītu tūlītējas tiešās izmaksas 5 līdz 18 miljardu euro apmērā ik gadus. Šīs izmaksas koncentrētos noteiktos sektoros un reģionos, taču neizbēgami ietekmētu ES ekonomiku kopumā.
Eiropas Savienībā preču brīva apmaiņa šobrīd tiek lēsta vairāk nekā 2,800 miljardos euro vērtības ziņā un 1,700 miljonos tonnu apjoma ziņā. Vislielākais un tūlītējākais robežkontroles iespaids skars kravu autopārvadājumu sektoru — papildu tiešās izmaksas katru gadu būs vidēji par 1 līdz 7,5 miljardiem euro lielākas. Tādām dalībvalstīm kā Polija, Nīderlande vai Vācija rastos vairāk nekā 500 miljonus euro lielas izmaksas par tirgoto preču autopārvadājumiem, savukārt uzņēmumiem no citām dalībvalstīm, piemēram, Spānijas vai Čehijas, nāktos papildu izmaksām iztērēt vairāk nekā 200 miljonus euro. Šīs izmaksas sevišķi smagi ietekmēs tos sektorus, kur peļņas norma jau tāpat ir neliela un/vai kur transporta izmaksas sastāda lielu procentuālo daļu no kopējām izmaksām. Sevišķi smagi cietīs tādas nozares lauksaimniecība un ķīmiskā rūpniecība, kā arī izejmateriālu transportēšana. Vidējā termiņā transporta izmaksas, kas nesamērīgi pieaugušas robežkontroles radītās aizkavēšanās dēļ, var kaitēt ES vērtību ķēžu efektīvai attīstībai un ES ekonomikas konkurētspējai.
Eiropas Savienībā ik dienas ceļā uz darbu robežu šķērso 1,7 miljoni strādājošo. Robežkontrole šādiem darbiniekiem un citiem ceļiniekiem 1,3 līdz 5,2 miljardus euro lielus zaudējumus zaudētā laika izteiksmē. Vēl svarīgāk ir tas, ka ilga gaidīšana pie robežas atturētu ļaudis meklēt darbu pāri robežām, un līdz ar to saruktu potenciālo darbinieku loks. Vidējā termiņā tas samazinātu dažu reģionu ekonomisko efektivitāti.
Komisija lēš, ka ES vismaz par 13 miljoniem samazinātos tūristu pārnakšņošanu skaits, jo apgrūtinošās robežkontroles dēļ samazinātos tūrisma braucienu skaits Šengenā, un tūrisma nozarei tas izmaksātu 1,2 miljardus euro. Ja robežkontroles dēļ notiek arī ES kopējās vīzu politikas sadrumstalošanās, potenciālā ietekme uz tūrisma nozari vairākkārt pieaugtu (no 10 līdz 20 miljardiem euro). Tūrisma aģentūru mēģinājumi samazināt valstu skaitu, ko apmeklē ienesīgie tūristi no tālienes, piemēram, Āzijas, nāktu par sliktu visiem ES tūrisma galamērķiem, izņemot pašus populārākos.
Visbeidzot, valdībām nāktos segt administratīvās izmaksas 0,6 līdz 5,8 miljardu euro apmērā, jo būs jāpalielina robežkontrolē nodarbināto skaits. Ieguldījumi nepieciešamajā infrastruktūrā izdevumus palielinātu vēl par vairākiem miljardiem.
Iepriekš apskatītās izmaksas ir lielākoties tiešas, nepastarpinātas izmaksas par robežkontroli. Vidējā termiņā netiešās izmaksas var būt ievērojami augstākas, un ietekme uz Kopienas iekšējo tirdzniecību, ieguldījumiem un mobilitāti būtu iepriekš nepieredzēta.
No iedzīvotāju viedokļa robežkontroles atjaunošana ES iekšienē kaitētu pilsoņu pārvietošanās brīvībai, kas ir viens no ES izcilākajiem sasniegumiem. Tas varētu iznīcināt vienu no lielākajiem Eiropas integrācijas ieguvumiem un apdraudētu vienotas Eiropas telpas veidošanu.
3.Ārējo robežu aizsardzības nodrošināšana
Nepieredzētā migrācijas un bēgļu krīze novedusi pie tā, ka dažām dalībvalstīm ir ļoti grūti nodrošināt reālu ārējo robežkontroli saskaņā ar Šengenas acquis un ieceļojošo migrantu uzņemšanu un formalitāšu kārtošanu. Šāda notikumu attīstība — migrācijas plūsmu pārkārtošanās — sevišķi smagi ir skārusi Grieķiju (lielākoties tās ģeogrāfiskā stāvokļa dēļ), un tagad Egejas jūra ir kļuvusi par vietu ar visintensīvāko neatbilstīgo migrāciju. 2015. gadā vairāk nekā 868 000 personas neatbilstīgi ieceļoja Šengenas zonā caur šo ārējās robežas posmu. Tik milzīga plūsma uz jebkuras dalībvalsts robežas radītu smagu spriedzi. Tas nozīmē, ka ir bez kavēšanās jānovērš Grieķijas pieļautie trūkumi savas ārējās robežas aizsardzībā. Pirmām kārtām par to ir atbildīga Grieķija, bet galu galā — visa Savienība. Grieķijas ārējās robežas ir arī katras Šengenas zonas dalībvalsts ārējās robežas. Pamatīgas ārējās robežas atjaunošana Grieķijā ir neatņemama daļa no plašākiem pūliņiem stabilizēt patvēruma, migrācijas un robežu politiku Grieķijā, tostarp panākt Grieķijas atgriešanos Dublinas sistēmā.
Pašreizējā krīzē ir atklājušies arī plašāki strukturāli trūkumi Savienības ārējo robežu aizsardzībā. Lai šos trūkumus novērstu, Komisija 2015. gada decembrī nāca klajā ar vērienīgu priekšlikumu par Eiropas robežu un krasta apsardzi. Likumdevējiem — Eiropas Parlamentam un Padomei — katrā ziņā vajadzētu ierosināto regulu pieņemt bez kavēšanās, noteikti ne vēlāk kā līdz jūnijam, lai tā varētu sākt darboties jau vasarā un tādējādi būtu iespējams nodrošināt ārējās robežas aizsardzību augstā līmenī. Tālab:
dalībvalstīm jau tagad vajadzētu sākt sagatavošanās darbus, kas nepieciešami obligātajai resursu sakopošanai;
tikām dalībvalstīm vajadzētu brīvprātīgi palielināt atbalstu Frontex kopīgajām operācijām un ātrās reaģēšanas robežapsardzes operācijām, jo īpaši tām, kas pašlaik notiek Grieķijā;
pašreizējo pilnvaru ietvaros Frontex saziņā ar Eiropas Zivsaimniecības kontroles aģentūru un Eiropas Jūras drošības aģentūru arī vajadzētu veikt visus iespējamos pasākumus, lai sagatavotos Eiropas robežu un krasta apsardzes izveidei. Konkrētāk, Frontex vajadzētu veikt sagatavošanās pasākumus, lai Eiropas robežu un krasta apsardze uzreiz pēc darbības uzsākšanas varētu nekavējoties ķerties pie pirmajām vājo vietu pārbaudēm saskaņā ar ierosinātajiem riska novērtēšanas un novēršanas mehānismiem un tos pabeigt vēlākais līdz septembrim. Tas jo īpaši būtiski ir tāpēc, ka migrācijas ceļi var mainīties un visiem ES ārējās robežas posmiem ir jābūt drošiem.
3.1.Trūkumu novēršana ārējo robežu pārvaldībā Grieķijā
Komisija 2016. gada 2. februārī pieņēma Šengenas izvērtējuma ziņojumu, kas balstās uz Grieķijas un Turcijas sauszemes robežas un Hijas un Samas salas 2015. gada 10.–13. novembra apmeklējumiem, kuri notika bez iepriekšēja brīdinājuma. Tā rezultātā Padome 2016. gada 12. februārī pieņēma piecdesmit Grieķijai adresētus ieteikumus nopietnu trūkumu novēršanai ārējo robežu pārvaldībā. Ieteikumi jo īpaši attiecas uz neatbilstīgo migrantu identifikāciju, reģistrāciju un viņu pirkstu nospiedumu noņemšanu, kā arī jūras robežas uzraudzību.
Šengenas izvērtēšanas mehānisma dokumentos un Šengenas Robežu kodeksā ir noteikta skaidra procedūra, kā novērst konstatētos nopietnos trūkumus.
Komisija atzīst uzlabojumus, kas veikti kopš vietas apmeklējuma 2015. gada novembrī, taču papildus tā 2016. gada 24. februārī pieņēma īstenošanas lēmumu, kurā Grieķijai sniegti ieteikumi veikt konkrētus pasākumus, ko paredz Šengenas Robežu kodekss. Minēto pasākumu mērķis ir nodrošināt, ka Grieķija pilnībā izpilda Padomes ieteikumus. Minēto pasākumu īstenošana nodrošinātu pienācīgu robežu uzraudzību (ietverot atklāšanu un aizturēšanu), kā arī tādu trešo valstu valstspiederīgo pareizu un pilnīgu identifikāciju, reģistrāciju un uzņemšanu, kuri neatbilstīgi šķērsojuši ārējo robežu, un tādu personu atgriešanu, kam nav vajadzīga aizsardzība. Tas attiecas arī uz pastiprinātu izceļošanas kontroli uz robežas starp Grieķiju un bijušo Dienvidslāvijas Maķedonijas Republiku. Tādējādi minētie pasākumi nodrošinātu Šengenas zonas kā vienota veseluma pienācīgu darbību.
Ievērojot ar Šengenas Robežu kodeksu noteikto satvaru, ir jāveic šādas darbības, lai Grieķijas ārējo robežu aizsardzībā atkal tiktu akurāti piemēroti Šengenas noteikumi.
2016. gada 12. marts: Grieķijai vajadzētu iesniegt rīcības plānu (jāiesniedz ne vēlāk kā vienu mēnesi pēc Padomes ieteikumu pieņemšanas). Tajā pašā dienā (un pēc tam reizi mēnesī) Grieķijai vajadzētu Komisijai iesniegt ziņojumu par progresu Komisijas 2016. gada 24. februāra ieteikumu īstenošanā.
2016. gada 12. aprīlis: pēc apspriešanās ar dalībvalstu ekspertiem, kas piedalījās 2015. gada novembra vietas apmeklējumos, ne vēlāk kā mēnesi pēc rīcības plāna saņemšanas, Komisija iesniegs Padomei rīcības plāna piemērotības novērtējumu. Pārējās dalībvalstis tiks aicinātas iesniegt piezīmes par rīcības plānu.
2016. gada 11.–17. aprīlis: dalībvalstu eksperti un Komisija veiks Šengenas izvērtējumu attiecībā uz Grieķijas gaisa, sauszemes un jūras robežām. Sauszemes un jūras robežu izvērtēšanas programmā ir iekļautas dažas no 2015. gada novembrī apmeklētajām vietām (sauszemes robeža ar Turciju un Samas sala). Informācija, kas tiks savākta šajā izvērtējuma apmeklējumā, būs pieejama dažu dienu laikā pēc apmeklējuma beigām.
2016. gada 12. maijs: vēlākais šajā dienā Grieķijai jāiesniedz ziņojums par Padomes ieteikumu īstenošanu.
Komisija, balstoties uz visu tās rīcībā esošo informāciju, nekavējoties novērtēs, vai Grieķija ir izpildījusi savus pienākumus, kas noteikti Šengenas Robežu kodeksā, un cik lielā mērā ir novērsti nopietnie trūkumi Grieķijas ārējās robežas pārvaldībā.
3.2.Tūlītējs atbalsts Grieķijai
Grūtības, ar ko Grieķija saskaras ārējās robežas aizsardzībā, ietekmē arī visu Eiropas Savienību kā kopumu. Tāpēc pārējām dalībvalstīm jābūt solidārām un kolektīvi jāuzņemas atbildība par situācijas noregulēšanu. Arī ES aģentūrām un Komisijai vajadzētu sniegt palīdzību Grieķijai. Konkrētāk, dalībvalstīm, ES aģentūrām un Komisijai vajadzētu sniegt atbalstu Grieķijai tai adresēto Padomes un Komisijas ieteikumu īstenošanā, jo īpaši šādos aspektos.
Komisijas ekspertiem, kas strādā uz vietas Grieķijā, vajadzētu turpināt cieši sadarboties ar atbildīgajām Grieķijas iestādēm un koordinēt pārējo iesaistīto dalībnieku (Frontex, Eiropas Patvēruma atbalsta birojs, Eiropols, citu dalībvalstu valsts iestādes, starptautiskās organizācijas) darbības. Viena no darbībām ir visu ieceļojušo 100 % identifikācija un reģistrācija, tostarp sistemātiskas drošības pārbaudes, veicot salīdzināšanu ar ziņām datubāzēs.
Kopā ar rīcības plānu (kas jāiesniedz ne vēlāk kā 12. martā) Grieķijai vajadzētu iesniegt arī novērtējumu, kurā būtu skaidri formulētas tās vajadzības. Tādējādi pārējās dalībvalstis, ES aģentūras un Komisija, ievērojot apzinātās vajadzības, varēs Grieķijai sniegt savlaicīgu atbalstu.
Frontex vajadzētu nekavējoties izvērtēt Grieķijas vajadzību novērtējumu, lai izplānotu Eiropas robežu un krasta apsardzes vienību turpmāko izvietojumu. Vajadzības gadījumā Frontex ne vēlāk kā 22. martā vajadzētu izsludināt papildu aicinājumus palīdzēt.
Citām dalībvalstīm tad vajadzētu uzņemties atbildību un, vēlākais, 10 dienu laikā reaģēt uz šiem aicinājumiem, nodrošinot cilvēkresursus un tehnisko aprīkojumu.
4.Noteikumu piemērošana un caurlaišanas pieejas pārtraukšana
4.1.Caurlaišanas pieejas pārtraukšana un pārsūtīšanas atbilstīgi Dublinas procedūrai atjaunošana uz Grieķiju
Caurlaišanas pieeja nav pieņemama ne politiskā, ne juridiskā ziņā. Politiskā līmenī 18. un 19. februāra sanāksmē pieņemtajos Eiropadomes secinājumos teikts, ka “jāizbeidz caurlaišanas pieeja”. Vienpusēju lēmumu vietā jāīsteno apstiprinātā pieeja labākai sadarbībai un koordinācijai starp valstīm, kas atrodas Rietumbalkānu maršrutā.
Juridiskā ziņā saskaņā ar Patvēruma procedūru direktīvas 6. pantu, ja trešās valsts valstspiederīgais pieprasa patvērumu kādā dalībvalstī, tostarp, ja pieteikumu iesniedz uz robežas, konkrētajai dalībvalstij jādod šai personai piekļuve patvēruma procedūrai. Jautājums par to, vai konkrētā dalībvalsts būs atbildīga par pieteikuma izskatīšanu, tiks izlemts saskaņā ar ES tiesību aktu noteikumiem, konkrētāk, Dublinas regulu.
Šajā sakarā Komisija 10. februāra paziņojumā uzsvēra: “Lai panāktu, ka kopējā Eiropas patvēruma sistēma darbojas, ir jābūt reālai iespējai atgriezt patvēruma meklētājus pirmajā ieceļošanas valstī Eiropas Savienībā (“pārsūtīšana atbilstīgi Dublinas procedūrai”), kā tas paredzēts kopīgi pieņemtajos ES noteikumos”. Tāpēc Komisija 10. februārī papildus pieņēma ieteikumu, kurā ir uzskaitīti konkrētie pasākumi, kas ir jāveic, lai atgrieztu Grieķiju Dublinas sistēmā. Grieķijas ziņojumi par ieteikumos minēto darbību īstenošanas progresu, kā arī citi informācijas avoti, piemēram, Eiropas Padomes Ministru komitejas ziņojumi par spriedumu izpildi un ANO Cilvēktiesību komisijas ziņojumi dos iespēju precīzāk noteikt, vai apstākļi ļauj dalībvalstīm atsākt individuālu pārsūtīšanu uz Grieķiju saskaņā ar Dublinas regulu, paturot prātā, ka pārsūtīšanas apjomiem un pārsūtāmo personu kategorijām būtu jāatbilst konkrēti panāktajam progresam. Komisija arī pati veiks novērtējumu, gatavojoties jūnija Eiropadomes sanāksmei.
Vienlaikus dalībvalstīm jāliedz ieceļošana pār ārējo robežu tādiem trešo valstu valstspiederīgajiem, kuri neizpilda Šengenas Robežu kodeksa 5. panta ieceļošanas nosacījumus, tostarp tādiem trešo valstu valstspiederīgajiem, kuri nav iesnieguši patvēruma pieteikumu, lai gan viņiem bijusi iespēja to izdarīt. Arī dalībvalstīm, kas īslaicīgi atkalieviesušas kontroles uz savām iekšējām robežām, vajadzētu liegt ieceļošanu pār šīm iekšējām robežām tādiem trešo valstu valstspiederīgajiem, kuri neizpilda ieceļošanas nosacījumus. Tas būtu jādara neatkarīgi no tā, vai trešās valsts valstspiederīgais ir nodomājis pieteikties patvērumam citā dalībvalstī.
Caurlaišanas pieeja ir nesaderīga ar Šengenas un Dublinas noteikumiem, tā veicina sekundāro kustību un būtu jāpārtrauc. Tā arī negatīvi ietekmē pārcelšanas shēmas darbību un ir viens no iemesliem, kāpēc līdz šim brīdim pārcelšanas lēmumu īstenošana ir bijusi vāja. Tāpēc, lai darbotos Šengenas un Dublinas sistēma, kā arī pārcelšanas shēma, caurlaišanas pieeja ir koordinēti jāpārtrauc.
4.2.Palīdzības sniegšana Grieķijai migrācijas spiediena mazināšanai
Savā 10. februāra paziņojumā Komisija konstatēja tendenci, ka Rietumbalkānu maršrutā pakāpeniski tiek pastiprināta robežkontrole, kas varētu novest pie robežu slēgšanas. Šī tendence aizvien pieņemas spēkā, un tā rezultātā robeža starp bijušo Dienvidslāvijas Maķedonijas Republiku un Grieķiju laiku pa laikam tiek slēgta, kas daļēji ir reakcija uz robežšķērsošanas ierobežojumiem vai robežu slēgšanu citās valstīs, kas atrodas šajā maršrutā.
Tā kā migrantu plūsma uz Grieķiju nav mazinājusies, arvien palielinās to migrantu skaits, kas ir iestrēguši Grieķijā. Būtu steidzami jāveic pasākumi pieaugošās humanitārās krīzes novēršanai un migrācijas spiediena mazināšanai Grieķijā.
ES un Turcijas kopīgā rīcības plāna un brīvprātīgās humanitārās uzņemšanas shēmas īstenošanai ar Turciju vajadzētu novest pie strauja Grieķijā jaunieceļojošo migrantu skaita samazinājuma; attiecībā uz pēdējo — jo vairāk dalībvalstu piedalīsies minētajā shēmā, jo labākas izredzes apkarot nelikumīgo migrāciju Egejas jūrā.
Neatbilstīgo migrantu skaitu Grieķijā vajadzētu spēt samazināt arī ar tādu personu atpakaļnosūtīšanu uz izcelsmes valstīm un tranzītvalstīm, tostarp Turciju, kurām nav tiesību palikt vai kurām nav vajadzīga starptautiskā aizsardzība. Grieķijai vajadzētu paātrināt atpakaļuzņemšanu, jo īpaši atpakaļuzņemšanu Turcijā, pamatojoties uz esošajiem piemērojamajiem atpakaļpuzņemšanas nolīgumiem un saņemot atbalstu no citām dalībvalstīm.
Apstiprinātās pārcelšanas shēmas ir būtisks rīks, kā mazināt spriedzi, ko izjūt dalībvalstis, kuras saskaras ar vislielāko spiedienu, un atjaunot kārtību migrācijas pārvaldībā. Grieķijas gadījumā shēma kļuvusi arī par humānās palīdzības rīku. Dalībvalstīm jāpaātrina pārcelšanas tempi, paātrinot pieteikumu izskatīšanu, taču vienlaikus ievērojot vajadzību veikt pienācīgas drošības pārbaudes. Komisija ir gatava sniegt palīdzību administratīvajos un loģistikas jautājumos. Saskaņā ar shēmām arī dalībvalstīm jāveic viss iespējamais sekundārās kustības mazināšanai, pieprasot tūlītēju atpakaļnosūtīšanu uz pārcelšanas mērķa dalībvalsti un veicot visus nepieciešamos preventīvos pasākumus attiecībā uz piekļuvi sociālajiem pabalstiem un tiesiskajai aizsardzībai, vienlaikus nodrošinot atbilstību Savienības tiesību aktiem.
Grieķijai sniegtā humānā palīdzība būtu jāpastiprina un jāveicina, ātri pieņemot un īstenojot Komisijas priekšlikumu par ārkārtas atbalsta sniegšanu Savienībā.
Turklāt migrācijas spiediena paaugstināšanās Grieķijā var novest pie alternatīvu maršrutu pastiprinātas izmantošanas plašākā Balkānu reģionā. Migrācijas plūsmu pārraudzīšanai un maršrutu izmaiņu paredzēšanai Eiropas Savienībai būtu jāizmanto visi tās rīcībā esošie instrumenti (dalībvalstu informācija, EĀDD, Komisija, Frontex, satelīts “Copernicus”). ES būtu arī jācenšas rast iespēju uzlabot koordinēšanu ar iespējamām tranzītvalstīm, tādām kā Albānija, Melnkalne un Bosnija un Hercegovina.
5.Iekšējās robežkontroles: no sadrumstalotības līdz saskaņotai pieejai
5.1.Pašreizējā situācija: vienpusēja iekšējo robežkontroļu atjaunošana
Kopš 2015. gada septembra kopumā astoņas Šengenas zonas valstis ir atjaunojušas iekšējās robežkontroles pie to iekšējām robežām, ņemot vērā nopietnus draudus iekšējai drošībai un sabiedriskajai kārtībai sakarā ar neatbilstīgo migrantu sekundāro kustību. Attiecīgās dalībvalstis ir Beļģija, Dānija, Vācija, Ungārija, Austrija, Slovēnija, Zviedrija un Norvēģija. Vienpusējie lēmumi, par kuriem paziņojušas dalībvalstis, attiecas uz tādu personu (tai skaitā nepilngadīgo, kas netika reģistrēti pirmajā ieceļošanas valstī Eiropas Savienībā) daudzskaitlīgu pieplūdumu, kuras ir bez dokumentiem vai bez pienācīgiem dokumentiem, un faktu, ka šī masveida kustība rada spiedienu uz attiecīgo valsts iestāžu uzņemšanas spējām un rada nopietnus draudus sabiedriskajai kārtībai vai iekšējai drošībai.
Lai gan kontroles pie Slovēnijas un Ungārijas iekšējām robežām pašlaik ir atceltas, citas valstis ir vairākkārt pagarinājušas kontroles atbilstoši Šengenas Robežu kodeksam.
Visos astoņos gadījumos valstis lēmumu par vienpusēju iekšējo robežkontroļu atjaunošanu pieņēma, pamatojoties uz noteikumu par gadījumiem, kuros nepieciešama steidzama rīcība (Šengenas Robežu kodeksa 25. pants), saskaņā ar kuru ir atļauts atjaunot robežkontroles pie iekšējām robežām uz laikposmu līdz diviem mēnešiem. Tā kā situācija nav ievērojami uzlabojusies, kontroles vēlāk ir pagarinātas, pamatojoties uz Šengenas Robežu kodeksa 23. un 24. pantu, kas atļauj atjaunot robežkontroles pie iekšējām robežām uz laikposmu līdz sešiem mēnešiem. Sīkāka informācija par iekšējo robežkontroļu atjaunošanas datumiem un termiņu pagarināšanu sniegta pārskatā I pielikumā.
Francija iekšējās robežkontroles atjaunoja 2015. gada novembrī tādu iemeslu dēļ, kuri nav saistīti ar neatbilstīgu migrāciju. Kontroles sākotnēji tika ieviestas sakarā ar COP21 konferenci un pēc tam ar ārkārtas stāvokli pēc teroristu uzbrukumiem 2015. gada 13. novembrī Parīzē. Iekšējās robežkontroles Francijā notiek joprojām. Arī šādām kontrolēm ir jāatbilst Šengenas Robežu kodeksa noteikumiem par pagaidu robežkontroļu ieviešanu. Šis paziņojums neattiecas uz iekšējām robežkontrolēm, kas ieviestas ar neatbilstīgu migrāciju nesaistītu iemeslu dēļ. Protams, situācijas normalizēšanas nolūkos nebūtu izslēdzama iespēja ieviest pamatotas pagaidu drošības kontroles atbilstoši Šengenas Robežu kodeksam.
Robežkontroļu atjaunošana pie iekšējām robežām ir ārkārtas pasākums, kam ir pagaidu raksturs. Šengenas Robežu kodeksa 23., 24. un 25. panta apvienota īstenošana ļauj uzturēt robežkontroli kopumā uz laikposmu līdz astoņiem mēnešiem.
5.2.Virzība uz saskaņotu Savienības pieeju
Šengenas Robežu kodekss arī paredz koordinētu pieeju attiecībā uz iekšējām pagaidu robežkontrolēm (26. pants).
Šo noteikumu piemēro ārkārtas apstākļos, kad apdraudēta Šengenas zonas vispārējā darbība, pastāvot nopietniem trūkumiem, kas saistīti ar ārējās robežas kontroles pārvaldību. Šajā tiesību normā arī prasīts, lai minētie apstākļi radītu nopietnus draudus sabiedriskajai kārtībai vai iekšējai drošībai Šengenas zonā vai tās daļās. Šādos ārkārtas apstākļos Komisija var iesniegt Padomei priekšlikumu ieteikumam atjaunot robežkontroles pie vienas vai vairāku dalībvalstu visām iekšējām robežām vai konkrētām to daļām.
Šobrīd ārējā robežkontrolē pastāv nopietni trūkumi, kurus izraisījušas nepilnības robežuzraudzībā un nepietiekama neatbilstīgo migrantu reģistrācija un identifikācija. Līdz ar šo trūkumu izraisīto sekundāro kustību dalībvalstis ir atjaunojušas iekšējās robežkontroles. Tāpēc šie nopietnie trūkumi apdraud Šengenas zonu kopumā un liecina par draudiem visas zonas sabiedriskajai kārtībai vai iekšējai drošībai.
Ja migrācijas spiediens un nopietnie trūkumi ārējā robežkontrolē pastāvēs arī pēc 12. maija, tad Komisijai saskaņā ar Šengenas Robežu kodeksa 26. panta 2. punktu būtu jāiesniedz Padomei priekšlikums ieteikumam par saskaņotu Savienības pieeju attiecībā uz iekšējām robežkontrolēm līdz ārējās robežkontroles strukturālo nepilnību mazināšanai vai novēršanai. Komisija būs sagatavojusies šādai iespējamībai un rīkosies bez kavēšanās.
Jebkurš Komisijas priekšlikums saskaņā ar Šengenas Robežu kodeksa 26. pantu vienīgi ierosinātu robežkontroles pie tiem iekšējo robežu posmiem, kuros kontroles būtu nepieciešamas un samērīgas, atbilstoši konstatētajiem nopietnajiem draudiem sabiedriskajai kārtībai vai iekšējai drošībai. Ieteiktās robežkontroles arī būtu pagaidu kontroles un uz iespējami īsu laiku, ņemot vērā novēršamos draudus. Ja situācija kopumā atļaus, mērķis būtu atcelt visas iekšējās robežkontroles Šengenas zonā sešu mēnešu laikā kopš to ieviešanas, proti, līdz 2016. gada novembra vidum.
Šengenas Robežu kodeksa 26. panta piemērošana ir aizsargpasākums Šengenas zonas vispārējai darbībai. Tā nav sankcija pret dalībvalstīm, un tās nolūks nav izslēgt kādu dalībvalsti no Šengenas zonas.
6.Secinājumi
Pašlaik Šengenas sistēma, smagi izjūtot lielo migrācijas spiedienu, sastopas ar ievērojamām problēmām, un tai traucē nopietni trūkumi ārējā robežkontrolē. Šā spiediena un trūkumu apvienojums apdraud visas sistēmas darbību kopumā.
Problēmas ir daudzšķautņainas. Komisija 10. februāra paziņojumā noteica dažādas politikas, kas ieviešamas, lai risinātu krīzi visā tās sarežģītībā. Pamatojoties uz šiem konstatējumiem un atsaucoties Eiropas Padomes aicinājumam atgriezties situācijā, kurā visas dalībvalstis pilnībā piemēro Šengenas Robežu kodeksu, šis paziņojums norāda, kā normalizēt situāciju, ņemot vērā noteikumu sistemātisku piemērošanu. Lai gan norādītais ceļš nevar tikt aplūkots atsevišķi no citiem nozīmīgiem faktoriem, tādiem kā ES un Turcijas kopīgā rīcības plāna veiksmīga īstenošana, kā rezultātā notika ilgtspējīga un būtiska neatbilstīgas migrācijas plūsmas samazināšana, tagad pienācis laiks dalībvalstīm sadarboties kopējo interešu vārdā, lai aizsargātu vienu no Savienības lielākajiem sasniegumiem.
Šengenas zonas pilnīgas funkcionalitātes atjaunošanai ceļvedis paredz šādus posmus:
2016. gada 4. martā (un pēc tam reizi mēnesī): Grieķija ziņo par virzību to darbību īstenošanā, kuras minētas ieteikumā par pārsūtīšanas atsākšanu saskaņā ar Dublinas procedūru.
Vēlākais 2016. gada 12. martā: Grieķija iesniedz rīcības plānu Padomes ieteikumu īstenošanai, kā arī vajadzību novērtējumu.
2016. gada 16. martā: Komisijas paziņojums par Dublinas regulas reformu, par tās galveno mērķi izvirzot solidaritāti un taisnīgu sloga sadalījumu starp dalībvalstīm.
2016. gada 16. martā: Komisija publisko pirmo ziņojumu par pārcelšanu un pārmitināšanu.
Vēlākais 2016. gada 22. martā: Frontex izsludina papildu aicinājumus palīdzēt, lai turpinātu izvietot Eiropas robežsardzes vienības Grieķijas atbalstam.
Vēlākais 2016. gada 1. aprīlī: dalībvalstis atsaucas Frontex aicinājumam, sniedzot cilvēkresursus un tehnisko aprīkojumu.
Vēlākais 2016. gada 12. aprīlī: Komisija sniedz savu novērtējumu par Grieķijas sagatavotā rīcības plāna piemērotību.
2016. gada 16. aprīlī: Komisija publisko otro ziņojumu par pārcelšanu un pārmitināšanu.
2016. gada 11.–17. aprīlī: Komisija un dalībvalstu eksperti veic Šengenas izvērtējumu attiecībā uz Grieķijas gaisa, zemes un jūras robežām.
Vēlākais 2016. gada 12. maijā: Grieķija ziņo par Padomes ieteikumu īstenošanu.
2016. gada 12. maijā: ja joprojām pastāv nopietni trūkumi ārējā robežkontrolē, Komisija iesniedz priekšlikumu saskaņā ar Šengenas Robežu kodeksa 26. panta 2. punktu.
2016. gada 13. maijā: ja joprojām pastāv nopietni trūkumi ārējā robežkontrolē, Padomei saskaņā ar Šengenas Robežu kodeksa 26. panta 2. punktu būtu jāpieņem ieteikums saskaņotai Savienības pieejai iekšējo robežkontroļu pagaidu atjaunošanā.
2016. gada 16. maijā: Komisija publisko trešo ziņojumu par pārcelšanu un pārmitināšanu.
Vēlākais 2016. gada jūnijā: likumdevēji panāk politisku vienošanos par Eiropas robežu un krasta apsardzi un pieņem tiesību aktu.
2016. gada jūnijā: Komisija sniedz savu novērtējumu par iespēju atsākt pārsūtīšanu uz Grieķiju saskaņā ar Dublinas procedūru.
Vēlākais 2016. gada augustā: Eiropas robežu un krasta apsardze ir gatava darbam.
Vēlākais 2016. gada septembrī: Eiropas robežu un krasta apsardze ir veikusi pirmās neaizsargātības pārbaudes nepieciešamo profilaktisko pasākumu īstenošanai.
2016. gada decembrī: ja situācija kopumā atļauj, šajā termiņā būtu jāpabeidz ārkārtas aizsargpasākumu veikšana.