1. Problēmas izklāsts

Lai gan atkritumu apsaimniekošana ES turpina uzlaboties, ES ekonomika patlaban zaudē lielu daļu no materiāliem, ko iespējams izmantot kā otrreizējās izejvielas. Eiropas Savienībā 2010. gadā kopējais atkritumu daudzums sasniedza 2520 miljonus tonnu. Tikai neliela daļa (36 %) no šā kopējā daudzuma tika pārstrādāta, un atlikusī daļa, no kuras apmēram 600 miljonus tonnu atkritumu varētu pārstrādāt vai otrreizēji izmantot, tika apglabāta atkritumu poligonos vai sadedzināta. Tādējādi ES zaudē būtisko iespēju uzlabot resursu efektivitāti un izveidot pilnīgāku aprites ekonomiku, radīt izaugsmi un jaunas darbvietas, veikt rentablus pasākumus siltumnīcefekta gāzu emisiju mazināšanai un mazināt savu atkarību no importētām izejvielām.

Ja netiks izstrādātas jaunas iniciatīvas atkritumu apsaimniekošanas uzlabošanai ES, liela vērtīgo resursu daļa tiks zaudēta arī turpmākajos gados. Bez skaidra starpposma redzējuma, tostarp nosakot mērķus, ES riskē pieredzēt aizvien lielākus ieguldījumus neelastīgos liela mēroga projektos, kuru mērķis ir atkritumu atliku apstrāde, kas var radīt šķēršļus resursu efektivitātes uzlabošanas ilgtermiņa mērķiem.

Tādējādi paraugprakses izplatīšana dalībvalstu starpā joprojām būs ierobežota un ekonomiskie apstākļi nepietiekami stimulēs atkritumu rašanās novēršanu, atkārtotu izmantošanu vai pārstrādi, saglabājot lielās atšķirības, kas atkritumu apsaimniekošanā pastāv starp dalībvalstīm. Turklāt tādu būtisku uzraudzības instrumentu kvalitāte kā atkritumu rašanās un apsaimniekošanas statistika arī turpmāk nebūs pietiekami optimāla, un daudzas prasības attiecībā uz ziņošanas pienākumu arī turpmāk būs sarežģītas un bez īpašas pievienotās vērtības.

2. Subsidiaritātes analīze

Ar priekšlikumu tiešā veidā tiek veicināta stratēģija „ES 2020”, jo īpaši pamatiniciatīva „Resursu ziņā efektīva Eiropa”, un tas ir cieši saistīts ar ES Ceļvedi par resursu efektīvu izmantošanu un ar Izejvielu iniciatīvu. Priekšlikums ir arī uzskatāms par tiešu reakciju uz ES kopējiem mērķiem vides un atkritumu jomā, kuri noteikti 7. vides rīcības programmā.

Savienības pilnvaras rīkoties atkritumu apsaimniekošanas jomā izriet no Līguma par Eiropas Savienības darbību 191. panta par vides aizsardzību, kurā noteikts, ka „Savienības politika attiecībā uz vidi cita starpā palīdz aizsargāt un uzlabot vides kvalitāti, aizsargāt cilvēku veselību, apdomīgi un racionāli izmantot dabas resursus un cīnīties pret klimata pārmaiņām”.

Precīzāk, priekšlikums ir atbilde uz īpašajām pārskatīšanas klauzulām, kuras ietvertas trīs ES tiesību aktos atkritumu jomā (Atkritumu pamatdirektīva, Atkritumu poligonu direktīva un Iepakojuma un izlietotā iepakojuma direktīva) un kuras uzliek pienākumu Komisijai pārskatīt pašreizējos mērķus atkritumu apsaimniekošanas jomā. Līdzšinējā pieredze liecina, ka ES mēroga mērķi atkritumu apsaimniekošanas jomā ir būtiski veicinājuši resursu un atkritumu apsaimniekošanas uzlabošanu lielākajā daļā dalībvalstu. Kopēji mērķi palīdz arī uzlabot ES atkritumu tirgus darbību, piemēram, sniedzot norādījumus par lēmumiem ieguldījumu jomā, nodrošinot sadarbību dalībvalstu starpā un nodrošinot valstu ražotāja atbildības sistēmu daļēju saskaņošanu. ES mēroga mērķi ir vajadzīgi arī minimālā līmeņa noteikšanai attiecībā uz ES rūpniecību ieguldījumu veikšanai jaunās pārstrādes metodēs.

Priekšlikumā risinātas vides problēmas, kurām ir starptautiska ietekme, tostarp ietekme, ko rada atkritumu nepienācīga apsaimniekošana siltumnīcefekta gāzu emisiju, gaisa piesārņojuma un vides piesārņojuma, jo īpaši jūras vides piesārņojuma, jomā.

3. MĒRĶI

Priekšlikuma galvenais vispārīgais mērķis ir nodrošināt, lai atkritumos esošos vērtīgos materiālus efektīvi izmantotu atkārtoti, pārstrādātu un no jauna laistu apritē Eiropas ekonomikā, t. i., palīdzēt virzībā uz aprites ekonomiku, kurā atkritumi tiek pakāpeniski izmantoti kā resurss un jaunas ekonomiskās iespējas un tiek radītas jaunas darbvietas.

Priekšlikuma īpašie mērķi ir šādi:

· vienkāršot ES tiesību aktus atkritumu jomā, precizējot un vienkāršojot ar mērķiem saistītās mērījumu metodes, pielāgojot un precizējot galvenās definīcijas, veicinot konsekvenci mērķu noteikšanā, atceļot novecojušās prasības un vienkāršojot prasības attiecībā uz ziņošanas pienākumu;

· uzlabot uzraudzību, uzlabojot statistikas datu par atkritumiem kvalitāti, jo īpaši attiecībā uz mērķiem, un paredzot iespējamās problēmas saistībā ar īstenošanu, šajā nolūkā ieviešot „agrīnās brīdināšanas” procedūru;

· nodrošināt atkritumu optimālu apsaimniekošanu visās dalībvalstīs, veicinot paraugprakses un pamatinstrumentu, piemēram, ekonomikas instrumentu, izplatīšanu un nosakot minimālo līmeni ražotāja paplašinātas atbildības sistēmu saskaņošanai;

· noteikt starpposma mērķus atkritumu jomā, kuri ir saskaņoti ar ES mērķiem attiecībā uz resursu efektivitāti un piekļuvi izejvielām.

Ierosinātājos darbības mērķos atspoguļoti mērķi, kuri noteikti Padomes un Parlamenta nesen pieņemtajā ES 7. vides rīcības programmā (7. VRP):

­ samazināt atkritumu rašanos un nesaistīt to ar IKP veidošanu;

­ atkārtotai izmantošanai un pārstrādei jābūt pēc iespējas augstākā līmenī;

­ atkritumu sadedzināšana jāpiemēro tikai nepārstrādājamiem atkritumiem;

­ pakāpeniski jāpārtrauc reģenerējamu atkritumu apglabāšana atkritumu poligonos;

­ būtiski jāsamazina jūras piesārņojums.

Mērķi saistībā ar tiesību aktu vienkāršošanu un regulatīvā sloga mazināšanu (tostarp attiecībā uz MVU), kā arī mērķu piemērotības nodrošināšana pilnībā atbilst Komisijas centieniem nodrošināt regulatīvo atbilstību. Turklāt priekšlikumā rūpīgi ņemti vērā konstatējumi, kas ietverti piecu ES direktīvu atkritumu plūsmas jomā (tostarp Iepakojuma un izlietotā iepakojuma direktīvas) atbilstības pārbaudē (ex-post novērtējums), kas tika veikta līdztekus ES mērķu atkritumu apsaimniekošanas jomā pārskatīšanai.

4. Politikas risinājumi

Rūpīgi analizējot to, kas līdz šim ir izdevies un kas nē, un pēc plašām apspriedēm ar ieinteresētajām personām, padziļinātai analīzei tika atstāti šādi trīs risinājumi (un vairāki apakšrisinājumi un īpaši pasākumi):

1. risinājums. Pilnīgas īstenošanas nodrošināšana.

• Nav citas papildu ES rīcības, izņemot atbilstības veicināšanu.

2. risinājums. Vienkāršošana, uzlabota uzraudzība un paraugprakses izplatīšana.

• Pamatjēdzienu definīciju saskaņošana (piemēram, „pārstrāde” un „atkārtota izmantošana”) un novecojušo prasību atcelšana.

• Mērījumu metožu (tikai viena „mājsaimniecības atkritumu un līdzīgu atkritumu” mērījumu metode) un ziņošanas prasību vienkāršošana.

• Valsts reģistru par atkritumu vākšanu un apsaimniekošanu izveide un prasība īstenot trešo personu veiktu pamatdatu un statistikas datu pārbaudi.

• Agrīnās brīdināšanas procedūras ieviešana, lai uzraudzītu dalībvalstu rādītājus un vajadzības gadījumā pieprasītu laikus veikt korektīvus pasākumus.

• Obligāto nosacījumu paredzēšana ražotāja paplašinātas atbildības sistēmu darbībai.

3. risinājums. ES mērķu atjaunināšana.

Lai ierosinātu izpildāmus mērķus un termiņus visām dalībvalstīm, vienlaikus īstenojot 7. VRP galvenos mērķus, tika ņemti vērā attīstītāko dalībvalstu pašreizējie rādītāji un laiks, kas bija vajadzīgs minēto mērķu sasniegšanai.

3.1. risinājums. Palielināt pārstrādes/atkārtotas izmantošanas mērķi attiecībā uz sadzīves atkritumiem.

­ zems: 60 % atkārtotas izmantošanas/pārstrādes mērķis līdz 2030. gadam; 50 % līdz 2025. gadam

­ augsts: 70% atkārtotas izmantošanas/pārstrādes mērķis līdz 2030. gadam; 60% līdz 2025. gadam

3.2. risinājums. Paaugstināt atkārtotas izmantošanas/pārstrādes mērķus attiecībā uz izlietoto iepakojumu.

­ Lielāki uz materiālu pamatotie mērķi laikposmam no 2020. gada līdz 2030. gadam (80 % kopējā atkārtotā izmantošana/pārstrāde)

­ Variants — konkrēts atsevišķs mērķis attiecībā uz krāsainajiem metāliem („metālu dalījums”)

3.3. risinājums. Reģenerējamu sadzīves atkritumu apglabāšanas atkritumu poligonos pakāpeniska pārtraukšana.

­ Aizliegums attiecībā uz plastmasu/papīru/stiklu/metāliem līdz 2025. gadam (ne vairāk kā 25 % apglabāšana atkritumu poligonos); vispārējs aizliegums līdz 2030. gadam (ne vairāk kā 5 %)

3.4. risinājums. 3.1., 3.2. un 3.3. risinājumu apvienojums.

3.5. risinājums. Tāds pats kā 3.4. risinājums, bet ar atšķirīgiem termiņiem dažādām valstu grupām.

3.6. risinājums. Tāds pats kā 3.4. risinājums, bet ar īsāku termiņu visām dalībvalstīm un iespēju dažām dalībvalstīm izdarīt atkāpes laika grafikā.

3.7. risinājums. Tāds pats kā 3.4. risinājums, attiecinot atkritumu apglabāšanas poligonos aizliegumu uz visiem atkritumiem, kuri ir pielīdzināmi sadzīves atkritumiem.

5. Ietekmes novērtējums

Noteikto politikas risinājumu ietekme ir saistīta ar šādiem galvenajiem aspektiem:

uzlabotas atkritumu vākšanas un apstrādes (piemēram, lielāks atkārtotas izmantošanas un pārstrādes īpatsvars) izmaksas un ietaupījumi. Lai palielinātu pārstrādes rādītājus, laika gaitā ir jāattīsta atkritumu vākšanas sistēmas, piemēram, jāpāriet no „atkritumu nodošanas” sistēmām uz atkritumu savākšanu „no durvīm līdz durvīm”. Papildu ieguldījumu izmaksas, kas saistītas ar iepriekš minēto, pakāpeniski samazināsies, jo ir sagaidāms, ka samazināsies jauktu atkritumu atliku vākšanas un apstrādes izmaksas un palielināsies ienākumi no pārstrādātiem materiāliem; ieguvumi saistībā ar (otrreizējo) izejvielu lielāku pieejamību, tādējādi mazinot riskus, kas var skart ES rūpniecības nozari, ka turpmāk varētu paaugstināties primāro materiālu cena; ieguvumi no uzlabotas atkritumu reģenerācijas un pārstrādes iespējām ES iekšējā tirgū (pastāvošās atkritumu apstrādes infrastruktūras labāka izmantošana un jaunas, inovatīvas atkritumu apstrādes infrastruktūras izveide, tādējādi labvēlīgi ietekmējot ES atkritumu apsaimniekošanas nozari); izmaksas un ieguvumi saistībā ar labāku uzraudzību, mazāku administratīvo slogu un vienkāršošanu; darbvietu radīšana, ņemot vērā, ka atkritumu hierarhijas augšējais līmenis (tostarp dalīta vākšana, atkārtota izmantošana un pārstrāde) ir darbietilpīgāks nekā atkritumu apglabāšana un sadedzināšana; ieguvumi sociālās pieņemšanas ziņā. Sabiedrībai vairāk pieņemama ir atkritumu atkārtotai izmantošanai un pārstrādei vajadzīgā infrastruktūra, nevis atkritumu apglabāšanas vai sadedzināšanas iekārtas; labvēlīga ietekme uz vidi, gan tieša ietekme (atkritumu labāka apsaimniekošana, mazāki piesārņojuma, tostarp jūras vides piesārņojuma, rādītāji), gan netieša ietekme (zemāks siltumnīcefekta gāzu emisiju un gaisa piesārņojuma līmenis, izvairoties no jaunu izejvielu un enerģijas veidu izmantošanas). Tādējādi ietekme uz cilvēka veselību arī būs labvēlīga.

Lai gan daudzus minētos ietekmes veidus (jo īpaši saistībā ar atkritumu uzlabotu savākšanu, ieguvumiem vides jomā un darbvietu radīšanu) var izteikt skaitliski un naudas izteiksmē, citus aspektus var aprakstīt tikai kvalitatīvā izteiksmē (piemēram, mazāka atkarība no importētām izejvielām).

Ņemot vērā, ka ietekme, kas izriet no 1. risinājuma („pilnīga īstenošana”), tika novērtēta salīdzinājumā ar ierastās darbības scenāriju, ietekme, kas izriet no 2. un 3. risinājuma, tika noteikta, par sākumpunktu izvēloties „pilnīgu īstenošanu”.

1. risinājums. Spēkā esošo tiesību aktu pilnīga īstenošana

Šā risinājuma neto izmaksas gadā (lielākas izmaksas atkritumu vākšanai/apstrādei mīnus ieguvumi vides jomā) tiek lēstas EUR 1500 miljonu apmērā līdz 2020.gadam, pakāpeniski samazinoties visās ES 28 dalībvalstīs līdz mazāk nekā EUR 600 miljoniem līdz 2035. gadam. Paredzams, ka tiešā nodarbinātība palielināsies līdz 36,761 pilnslodzes ekvivalentiem (FTE).

2. risinājums. Vienkāršošana, uzlabota uzraudzība un paraugprakses izplatīšana.

Lai gan statistikas datu uzlabošana, piemēram, ieviešot valstu reģistrus, liks atsevišķām dalībvalstīm veikt papildu pasākumus, tā vienlaikus ļaus samazināt ziņošanas izmaksas. Ierosinātā „agrīnās brīdināšanas sistēma” prasīs centienus gan no Komisijas, gan no dalībvalstīm, bet tā vēlāk var mazināt vajadzību veikt pārkāpumu procedūras, vienlaikus nepieļaujot neatbilstīgu ieguldījumu veikšanu. Dalībvalstīm noteikto ziņošanas prasību būtiska vienkāršošana samazinās izmaksas; ietaupījumus var izmantot, lai segtu jebkādas neto izmaksas saistībā ar pasākumiem uzraudzības uzlabošanai. Visbeidzot, obligāto nosacījumu paredzēšana attiecībā uz ražotāja paplašinātas atbildības sistēmu darbību, cita starpā, palielinās šo sistēmu izmaksu lietderību.

3. risinājums. ES mērķu atjaunināšana.

Attiecībā uz laikposmu no 2014. gada līdz 2030. gadam dažādu iepriekš 4. iedaļā izklāstīto 3. risinājuma apakšrisinājumu galvenā ietekme ir apkopota turpmākajā tabulā. Kā redzams tabulā, 3.1., 3.2. un 3.3. apakšrisinājuma (t. i., 3.4.–3.7. apkšrisinājums) apvienošana nodrošina lielāko izmaksu un ieguvumu attiecību, vienlaikus radot vairāk darbvietu un mazinot vairāk SEG emisiju.

Risinājums || Finansiālās izmaksas (NPV 2014.–2030. g.) miljardi EUR (1) || Ārējās izmaksas (NPV 2014.–2030. g.) miljardi EUR (2) || Neto sociālās izmaksas (1+2) || Darbvietas (FTE 2030. g.) || SEG miljonos tonnu CO2eq (2030. g.) || SEG miljonos tonnu CO2eq (2014.–2030. g.)

3.1. risinājums — zems || -3,73 || -3,96 || -7,69 || 78 519 || -23 || -107

3.1. risinājums — augsts || -8,41 || -8,49 || -16,91 || 137 585 || -39 || -214

3.2. risinājums || -11,2 || -8,45 || -19,66 || 107 725 || -20 || -183

3.2. risinājums — metālu dalījums || -13,48 || -10,05 || -23,53 || 107 643 || -24 || -250

3.3. risinājums || 5,64 || -0,65 || 4,99 || 46 165 || -13 || -49

3.4. risinājums || -12,65 || -13 || -25,65 || 177 637 || -44 || -308

(1) 3.5. un 3.6. risinājums || -13,62 || -13,58 || -27,2 || 177 628 || -44 || -320

(2) 3.7. risinājums || -10,7 || -18,3 || -29 || || -62 || -443

Piezīme, negatīvas izmaksas ir ieguvums

Konsekvents plāns attiecībā uz atkritumu apsaimniekošanu ES, pamatojoties uz attīstītāko dalībvalstu līdzšinējo pieredzi, ir sniegts 3.4.–3.7. risinājumā: pakāpeniski ieviesti ierobežojumi atkritumu apglabāšanai atkritumu poligonos, vienlaikus pakāpeniski paaugstinot pārstrādes mērķus; tas ļaus izvairīties no pārlieku lielas jaudas radīšanas tādām atkritumu atliku apstrādes iekārtām kā sadedzināšanas iekārtas vai citas zemas veiktspējas iekārtas.

Salīdzinājumā ar „pilnīgu īstenošanu” 3.4.–3.7. risinājums arī nodrošinās jūras vides piesārņojuma papildu samazinājumu 7 % apmērā līdz 2020. gadam un 23 % apmērā līdz 2030. gadam. Papildu ietaupījumi, ko nodrošina jūras vides piesārņojuma samazināšana, tiek lēsti EUR 136 miljonu apmērā līdz 2030. gadam, galvenokārt tādēļ, ka mazināsies vajadzība attīrīt pludmales un novērst zvejas kuģu un zvejas rīku bojājumus.

6. Risinājumu salīdzinājums

Turpmākajā tabulā apkopots katra risinājuma relatīvais ieguldījums galvenajos mērķos, kā aprakstīts 3. iedaļā. Pamatojoties uz to, var izdarīt turpmāk minētos secinājumus.

2. risinājums būtu lietderīgs, lai atbalstītu pašreizējo mērķu īstenošanu, bet tas šķiet obligāts, ja tiek piemēroti ierosinātie jaunie mērķi. Pasākumi, kas ierosināti 2. risinājumā, veicina lielāko daļu no noteiktajiem mērķiem, un tie ir uzskatāmi par „papildu pasākumiem”, kas palīdz uzlabot atbilstību tiesību aktiem un mērķu sasniegšanu. 3.1., 3.2. un 3.3. risinājums katrs atsevišķi nesniegs labākos rezultātus attiecībā uz konsekvenci starp ierosinātajiem mērķiem un izmaksu un ieguvumu attiecību. Vispieņemamākais šķiet 3.4. risinājums par aizliegumu apglabāt atkritumus atkritumu poligonos (t. i., 3.7. risinājums).

Nav skaidri izteiktas izvēles starp 3.4. risinājumu un 3.5. un 3.6. risinājumu — atšķirīgu mērķu noteikšana dalībvalstīm palielina neto pašreizējo vērtību, ņemot vērā, ka dažas dalībvalstis daudz ātrāk ir ieguvējas no uzlabotas atkritumu apsaimniekošanas, bet tas sarežģī likumdošanu.

|| 1. mērķis. Vienkāršošana || 2. mērķis. Uzraudzības uzlabošana || 3. mērķis. Paraugprakses izplatīšana || 4. mērķis. Resursu efektivitāte

1. risinājums || 0 || 0 || 0 || 0

2. risinājums || + + + || + + + || + + || +

3. risinājums 3.1. risinājums — zems 3.1. risinājums — augsts 3.2. risinājums 3.3. risinājums 3.4. risinājums  3.5. risinājums 3.6. risinājums 3.7. risinājums || + + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + +  + + + + + + + + +

Tādējādi ir ierosināts 2. un 3.7. risinājuma apvienojums. Salīdzinājumā ar pilnīgu īstenošanu (1. risinājums) šis apvienojums sniegs vairākus ieguvumus attiecībā uz:

administratīvā sloga mazināšanu, jo īpaši attiecībā uz MVU, vienkāršošanu un labāku īstenošanu, tostarp saglabājot mērķu piemērotību; darbvietu radīšanu — līdz 2030. gadam varētu radīt vairāk nekā 180 000 tiešu darbvietu, no kurām lielāko daļu nav iespējams pārvietot ārpus ES; siltumnīcefekta gāzu emisiju samazināšanu — no 2014. gada līdz 2030. gadam varētu novērst apmēram 443 miljonus tonnu emisiju; otrreizējās izejvielas tiks no jauna laistas apritē ekonomikā — vairāk nekā divkāršs pieaugums salīdzinājumā ar 2011. gadā pārstrādāto sadzīves atkritumu un izlietotā iepakojuma daudzumu. Ierosinātie pasākumi būs kā katalizators visu to ES mērķu īstenošanas nodrošināšanai, kuri palīdz apmierināt 10 % līdz 40 % (atkarībā no materiāla) no ES kopējā izejvielu pieprasījuma;  labvēlīga ietekme uz ES atkritumu apsaimniekošanas un pārstrādes nozares konkurētspēju, kā arī uz ES ražošanas nozari (ražotāja paplašinātas atbildības labāka sistēma, samazināti riski attiecībā uz piekļuvi izejvielām un to cenām); jūras vides piesārņošanas līmenis par 7 % zemāks līdz 2020. gadam un par 24 % zemāks līdz 2030. gadam.

Ierosinātie starpposma mērķi nodrošinās vajadzīgo nepārprotamo signālu dalībvalstīm un atkritumu apsaimniekotājiem, lai jaunās stratēģijas un ieguldījumus varētu savlaicīgi un ar vajadzīgo noteiktību pielāgot. Iepriekšējā pieredze ir apliecinājusi, ka sadzīves atkritumu un izlietotā iepakojuma atkritumu apsaimniekošana, vienlaikus aizliedzot apglabāt atkritumus atkritumu poligonos, darbosies kā katalizators visu cita veida atkritumu apsaimniekošanai.

7. Uzraudzība un novērtēšana

Dalībvalstis jau ir apkopojušas lielāko daļu statistikas datu attiecībā uz atkritumu rašanos un apstrādi (pārstrāde, reģenerācija, apglabāšana atkritumu poligonos) un iesniegušas tos Komisijai (Eurostat/Vides ĢD). Jauni mērķi nav ierosināti, pašreizējie mērķi tiks atjaunināti un daži tiks precizēti, bet novecojušie mērķi tiks atcelti.

Ar Eiropas Vides aģentūras (EVA) atbalstu trīs gadu laikposmā tiks noteikts „laiks līdz mērķa sasniegšanai”, kā tas atspoguļots jaunākajos pieejamajos statistikas datos un prognozētajos datos, īpaši saistībā ar ierosināto „agrīnās brīdināšanas” procedūru. Arī EVA nolūks ir sistemātiski atjaunināt savus ex-ante (paraugs) un ex-post novērtējumus par sadzīves atkritumu apsaimniekošanu dalībvalstīs. Iespējams, ka turpmāk tiks izstrādāti arī citi rādītāju veidi, piemēram, potenciālais atkritumu daudzums (tonnās), ko katru gadu zaudē ES ekonomika, otrreizējo izejvielu izmantošana ražojumos un tirgū.