I IEVADS

Direktīva 2003/109/EK par to trešo valstu pilsoņu statusu, kuri ir kādas dalībvalsts pastāvīgie iedzīvotāji, (turpmāk – „Direktīva”)[1] tika pieņemta 2003. gada 25. novembrī. Tā bija otrā direktīva[2] par legālo migrāciju, kas pieņemta pēc tam, kad Amsterdamas līgums šajā jomā ieviesa likumdošanas kompetenci ES līmenī.

Eiropadome 1999. gadā aicināja ar Direktīvu radīt jaunu statusu, lai veicinātu pastāvīgo iedzīvotāju integrāciju dalībvalstīs un sekmētu ekonomisko un sociālo kohēziju. Lai sasniegtu šo mērķi, pastāvīgajiem iedzīvotājiem ir piešķirts pastāvīgā iedzīvotāja statuss, kā arī virkne vienotu tiesību, kuras tiktāl, ciktāl tas iespējams, līdzinās Eiropas Savienības pilsoņu tiesībām, un ar noteiktiem nosacījumiem tiesības dzīvot citā dalībvalstī.

Tādēļ Direktīva ir nozīmīgs pagrieziena punkts ES imigrācijas politikas attīstībā un skar vairāk nekā pus miljonu[3] trešo valstu pilsoņu 24 dalībvalstīs[4], kurām piemēro Direktīvu. Veicot grozījumus 2011. gada 11. maija Direktīvā 2011/51/ES, tās darbības joma nesen tika attiecināta arī uz starptautiskās aizsardzības saņēmējiem.

Ar šo ziņojumu tiek pildīts Direktīvas 24. pantā noteiktais Komisijas pienākums. Ziņojumā ir sniegts pārskats par Direktīvas transponēšanu un ieviešanu dalībvalstīs un konstatēti iespējamie problēmjautājumi. Tas balstās uz pētījumu, kas veikts Komisijas uzdevumā[5], kā arī citiem avotiem, ieskaitot ad hoc aptaujas, kas veiktas, izmantojot Eiropas migrācijas tīklu[6], personu sūdzības, jautājumus, lūgumrakstus un diskusijas ar dalībvalstīm par praktiskiem jautājumiem, kas rodas Direktīvas piemērošanas rezultātā, kā arī citus pētījumus[7].

Dalībvalstīm bija dota iespēja pārskatīt un atjaunināt faktisko informāciju.

II UZRAUDZĪBA UN TRANSPONĒŠANAS STĀVOKLIS

Kā noteikts Direktīvas 26. pantā, dalībvalstīm līdz 2006. gada 23. janvārim bija jāizpilda Direktīvas prasības.

No 2005. gada līdz 2010. gadam Komisija ar dalībvalstīm organizēja vairākas sanāksmes, lai apspriestu jautājumus par Direktīvas ieviešanu un interpretāciju.

Saskaņā ar Līguma par Eiropas Savienību 258. pantu (iepriekš 226. pants) Komisija 2007. gadā uzsāka pārkāpuma procedūras pret 20 dalībvalstīm[8] par to, ka tās nav laikus transponējušas Direktīvu vai nav pienācīgi informējušas Komisiju par dalībvalstu tiesību aktiem, ar ko īsteno Direktīvu. Eiropas Savienības Tiesa pasludināja spriedumus trim dalībvalstīm.[9] Tā kā visas dalībvalstis kopš tā laika ir pakāpeniski paziņojušas par transponēšanas pasākumiem, pārkāpuma procedūras par informācijas neziņošanu ir izbeigtas.

III TRANSPONĒŠANAS PASĀKUMU ATBILSTĪBA

3.1. Aptvertais personu loks (3. pants)

Direktīva attiecas uz trešo valstu pilsoņiem, kuri likumīgi dzīvo dalībvalsts teritorijā. Tomēr ir paredzēta virkne izņēmumu. Īpašas problēmas radās saistībā ar izņēmumu attiecībā uz trešo valstu pilsoņiem, kuri uzturas tikai īslaicīgi (3. panta 2. punkta e) apakšpunkts). Dažas dalībvalstis ārkārtīgi plaši interpretē noteikumā ietverto izņēmumu un noteiktu trešo valstu pilsoņu kategoriju statusu definē kā īslaicīgu pat tad, ja to uzturēšanās atļauju iespējams atjaunot uz nenoteiktu laiku bez noteikta termiņa, un neatkarīgi no kopējā uzturēšanās laika dalībvalstīs . Mākslinieki, sportisti, garīdznieki, sociālie darbinieki, zinātnieki, trešo valstu pilsoņu – pastāvīgo iedzīvotāju ģimenes locekļi, mazkvalificēti migrējošie darba ņēmēji vai trešo valstu pilsoņi, kuru uzturēšanās nepamatoti ir definēta kā „īslaicīga”, tādēļ var tikt izslēgti no ES pastāvīgā iedzīvotāja statusa AT, CY, EL, IT un PL. Šāds to personu loka ierobežojums, kurām piemēro Direktīvu, nozīmīgi ietekmē Direktīvas efektīvas piemērošanas principu jeb effet utile .

Par šo jautājumu Nīderlandes Valsts padome ( Raad van State ) lietā C-502/10 ( M. Sing h) ir lūgusi sniegt prejudiciālu lēmumu.

3.2. Nosacījumi pastāvīgā iedzīvotāja statusa iegūšanai pirmajā dalībvalstī (4., 5., 6. pants un 7. panta 1. punkts)

- Likumīga uzturēšanās piecus gadus (4. pants)

Trešo valstu pilsoņiem ir jābūt likumīgi un nepārtraukti dalībvalsts teritorijā nodzīvojušiem piecus gadus tieši pirms pieteikuma iesniegšanas pastāvīgā iedzīvotāja statusa saņemšanai.

Dalībvalstu kompetencē ir saskaņā ar valsts tiesību aktiem un ES tiesību aktu robežās definēt jēdzienu „likumīga uzturēšanās”. Tomēr pēc tam, kad jēdziens ir definēts, tās nedrīkst to sašaurināt, transponējot Direktīvas 4. pantu. Likumīgas uzturēšanās ierobežošana tikai ar dzīvošanu atbilstoši uzturēšanās atļaujai un vīzai un citu uzturēšanās atļauju veidu principiāla izslēgšana var radīt šā noteikuma nepareizu transponēšanu, ja vien uz šādu uzturēšanos neattiecas 3. panta 2. apakšpunktā noteiktie izņēmumi. Problēmas šajā ziņā var rasties FR, IT, LU, SE un SK.

Saskaņā ar 4. panta 3. punktu prombūtnes periodi no attiecīgās dalībvalsts teritorijas, kas ir īsāki par sešiem secīgiem mēnešiem un kopā nepārsniedz 10 mēnešus piecos gados, nepārtrauc piecu gadu uzturēšanās periodu[10]. LT šo noteikumu[11] nav transponējusi. Daudzas dalībvalstis[12] ir izmantojušas iespēju pieļaut, ka piecu gadu periodu nepārtrauc ilgāki prombūtnes periodi īpašu vai ārkārtēju iemeslu dēļ (piemēram, smaga slimība, studijas, darba komandējumi).

Studentiem vai arodmācekļiem saskaņā ar 4. panta 2. punktu ir paredzēti precīzi (izvēles) uzturēšanās perioda aprēķināšanas noteikumi, kurus ir transponējušas lielākā daļa dalībvalstu.[13]

- Ienākumi un apdrošināšana slimības gadījumiem (5. panta 1. punkts)

Prasības attiecībā uz ienākumiem dalībvalstīs ir dažādas, jo tās parasti ir noteiktas, atsaucoties uz sociālās palīdzības līmeni, iztikas minimumu vai minimālo darba algu vai pensiju. Daudzas dalībvalstis nosaka robežvērtību, ko paaugstina proporcionāli ģimenes locekļu skaitam, un ņem vērā uzturēšanās izmaksas. Ienākumu stabilitātes un regularitātes pierādīšanai CY prasa, lai darba līgums būtu spēkā vismaz 18 mēnešus, kas realitātē var radīt nopietnu šķērsli darba tirgū, kuram raksturīgi īstermiņa darba līgumi.

Papildu jautājumus rada arī ģimenes locekļu pieteikumu izskatīšana. BG, EE, EL, MT, PL un RO tiesiskais regulējums nosaka, ka ģimenes locekļiem, kuri lūdz piešķirt pastāvīgā iedzīvotāja statusu, jāpierāda, ka viņiem ir pietiekami resursi un ka tajos nav iekļauti atbalstītāja ienākumi. Šāda ienākumu prasības ierobežojoša interpretācija neļauj ģimenes locekļiem panākt stabilu stāvokli un ir pretrunā mērķim veicināt pastāvīgo iedzīvotāju integrāciju.

- Integrācijas nosacījumi (5. panta 2. punkts)

Papildus šiem nosacījumiem dalībvalstis var pieprasīt trešo valstu pilsoņiem izpildīt integrācijas nosacījumus, kā tas ir AT, CZ, DE, EE, EL, FR, IT, LT, LU, LV, MT, NL, PT un RO[14]. Šo integrācijas nosacījumu skaitā ir valodas prasme, lai gan dažādos līmeņos. Tie var ietvert arī prasību pēc padziļinātām zināšanām par uzņēmējvalsti, parasti tās vēsturi, tiesību sistēmu un vērtībām[15]. Dažās dalībvalstīs trešo valstu pilsoņiem ir jānokārto eksāmens[16], pirms kura var būt jāapmeklē obligāti mācību kursi. Citas dalībvalstis obligāti pieprasa apmeklēt tikai integrācijas kursus[17].

Transponējot šo noteikumu, dalībvalstīm jāievēro Direktīvas mērķis un jāņem vērā ES tiesību vispārīgie principi, piemēram, piemērošanas efektivitātes (effet utile) saglabāšanas un proporcionalitātes princips. Lai veiktu šādu novērtējumu, nozīmīgi rādītāji ir zināšanu raksturs un līmenis, kas tiek sagaidīts no pieteikuma iesniedzēja, arī salīdzinot ar uzņēmējvalsts pilsoņu zināšanām, eksāmena izmaksas, integrācijas mācību un pārbaužu pieejamība, prasības potenciālajiem pastāvīgajiem iedzīvotājiem, salīdzinot ar prasībām potenciālajiem pilsoņiem (kurām vajadzētu būt augstākām).

- Sabiedriskā kārtība un sabiedrības drošība (6. pants )

Ņemot vērā to, ka pastāvīgais iedzīvotājs attiecīgajā dalībvalstī ir dzīvojis jau piecus gadus, iespēja pieteikumu noraidīt uz sabiedriskās kārtības vai sabiedrības drošības apsvērumu pamata dalībvalstīm ir mazāka nekā saskaņā ar citām Direktīvām par likumīgu migrāciju, jo dalībvalstīm jāņem vērā šādi četri aspekti: pārkāpuma pret sabiedrisko kārtību vai sabiedrības drošību veids un nopietnība vai apdraudējums, ko rada attiecīgā persona, uzturēšanās ilgums un saikne ar mītnes valsti.

Šajā jomā ir grūti novērtēt transponēšanas pilnīgumu; attiecīgajos valstu transponēšanas pasākumos no Direktīvas teksta nedaudz atšķiras ne tikai formulējums, bet arī tam pamatā ir dažādi tiesību avoti, kuru kombināciju un juridisko spēku var būt grūti novērtēt. Ņemot vērā šīs atrunas, šķiet, ka valstu tiesību akti negarantē, ka AT, BE, ES, FR, HU, LT, LV, PL, RO, SI[18] un SK vienmēr tiek ņemti vērā visi šajā Direktīvas pantā norādītie aspekti, kad tiek pieņemts lēmums nepiešķirt pastāvīgā iedzīvotāja statusu (kritēriju nepilnīga transponēšana, pārāk nenoteikts formulējums, automātiska saikne starp noteiktiem brīvības atņemšanas sodiem/sodāmību un atteikšanu).

- Dokumentāri pierādījumi (7. panta 1. punkts)

Papildus derīgam ceļošanas dokumentam un dokumentācijai, kas apliecina piemērota mājokļa esību, dokumentācija, ko var pieprasīt pievienot pieteikumam, ir norādīta 4. un 5. pantā. Tādēļ Direktīvai neatbilst tie valstu tiesību akti, kuros sistemātiski pieprasīti papildu dokumenti, piemēram, izraksts no sodāmības reģistra (CY, CZ, HU, IT, RO, SI) vai sīki izklāstīts dzīvesgājuma apraksts (BG[19]) .

Vēl viena problēma dažos valstu tiesību aktos ir saistīta ar sekām gadījumā, ja nav dokumentācijas par piemērotu mājokli, – šis jēdziens parasti attiecas uz standarta mājokli, kas atbilst vispārīgām veselības aizsardzības un drošības prasībām, vai mājokli, kas atbilst dzīves apstākļu uzlabošanai paredzēta sociālā mājokļa standartiem. Tā kā tas nav nosacījums uzņemšanai, dalībvalstu tiesību akti, kuros noteikts, ka šādu pierādījumu trūkums ir pamats pieteikuma noraidīšanai, ir Direktīvas noteikumu pārkāpums[20]. Pie tam šķiet nepamatota īpaša prasība MT tiesību aktos, ka mājoklī nedrīkst dzīvot cita persona vai personas, kuras nav ģimenes locekļi.

Turklāt precīzu tiesību normu trūkumu attiecībā uz dokumentāriem pierādījumiem, kā tas, šķiet, ir DE, SE un NL, ir grūti savienot ar vispārīgo principu, ka trešo valstu pilsoņiem jābūt iespējai saņemt informāciju par savām tiesībām un pienākumiem[21].

- Papildu prasības

Pastāvīgā iedzīvotāja ES uzturēšanās atļaujas piešķiršana AT ir formulēta varbūtības izteiksmē ar nosacījumu, ka ir saņemta uzturēšanās atļauja, kas, savukārt, atkarīga no atbilstības kvotas kritērijiem vai pietiekama punktu skaita iegūšanas (atbilstoši kvalifikācijai veidotā punktu sistēmā), kas nav savienojams ar Direktīvu.

Ja kāda no maksām, ko visas 24 dalībvalstis iekasē par pieteikumu izskatīšanu, ir pārmērīgi augsta, tad var uzskatīt, ka tas ir pretrunā proporcionalitātes principam un ir nelikumīgs papildu nosacījums uzņemšanai, apdraudot Direktīvas piemērošanas efektivitāti jeb effet utile . Šajā ziņā par problemātisku var uzskatīt šādu dalībvalstu grupu: BG, CY, EL, FR, NL un PT, kurās piemēro maksu EUR 260 līdz EUR 600 apmērā. Par šo jautājumu Eiropas Savienības Tiesā ir uzsākta pārkāpuma procedūra[22].

3.3. Pastāvīgā iedzīvotāja uzturēšanās atļauja un statuss (8. panta 1., 2. un 3. punkts)

Direktīva paredz būtisku atšķirību starp pastāvīgā iedzīvotāja statusu un uzturēšanās atļauju, jo pastāvīgā iedzīvotāja statuss ir pastāvīgs, bet atļauja tikai apliecina šo statusu[23]. Ņemot to vērā, skaidri formulētu noteikumu trūkums valstu tiesību aktos (FR, LV, NL, PT un SE) attiecībā uz statusa pastāvīgo raksturu var būt par pamatu tiesvedībai.

Dalībvalstis ir pareizi transponējušas noteikumu par atļaujas derīguma termiņu (8. panta 2. punkts), parasti (ar dažiem izņēmumiem[24]) nosakot piecu gadu termiņu.

Noteikumi par atļaujas formu (8. panta 3. punkts) tika grozīti ar Padomes 2008. gada 18. aprīļa Regulu (EK) Nr. 380/2008, ar ko groza Regulu (EK) Nr. 1030/2002, ar ko nosaka vienotu uzturēšanās atļauju formu trešo valstu pilsoņiem. Pirmajos gados pēc Direktīvas stāšanās spēkā vairākās dalībvalstīs (piemēram, ES[25], IT un RO) nebija ieviesti noteikumi par obligātajām norādēm atļaujā, kas radīja ES iekšējās mobilitātes problēmas.

3.4. Atļaujas atjaunošanas nosacījumi un statusa zaudēšana (8. panta 2. punkts un 9. pants)

- Pastāvīgā iedzīvotāja uzturēšanās atļaujas atjaunošana (8. panta 2. punkts)

Tajās dalībvalstīs, kurās nav uzturēšanās atļaujas atjaunošanas procedūru, jo atļauja ir derīga nenoteiktu laiku, ir pareizi transponēts 8. panta 2. punkta noteikums par atļaujas automātisku atjaunošanu, kas cieši saistīts ar 9. panta 6. punktu par pastāvīgā iedzīvotāja uzturēšanās atļaujas derīguma termiņa izbeigšanos. Tas ir pareizi transponēts arī tajās dalībvalstīs, kurās pastāvīgā iedzīvotāja uzturēšanās atļauja tiek automātiski atjaunota pēc derīguma termiņa beigām vai pēc pieprasījuma. Lielās maksas, kas šajā saistībā piemērotas (CY), šķiet, nav savienojamas ar automātiskas atjaunošanas jēdzienu, tāpat kā lielie naudas sodi (līdz EUR 1659), kas saskaņā ar ziņoto informāciju SK tiek piemēroti pastāvīgajiem iedzīvotājiem, kuri savlaicīgi neiesniedz lūgumu atjaunot uzturēšanās atļauju.

- Pastāvīgā iedzīvotāja statusa atsaukšana vai zaudēšana (9. pants )

Pastāvīgā iedzīvotāja statusa atsaukšanas vai zaudēšanas nosacījumus regulē 9. pants. Statuss ir jāatsauc piecos noteiktos gadījumos, kas norādīti 9. panta 1. un 4. punktā, un to var atsaukt apstākļos, kas norādīti 9. panta 3. punktā. Pastāvīgā iedzīvotāja statusa atsaukšana nav pamatojama ar citiem iemesliem.

Papildus tam 9. panta 2. punkts dalībvalstīm ļauj atsaukt atļauju pastāvīgā iedzīvotāja prombūtnes gadījumā no ES teritorijas uz 12 secīgiem mēnešiem, izņemot, ja īpašu vai ārkārtas iemeslu dēļ (piemēram, projekta izstrāde izcelsmes valstī) ir atļauti ilgāki laika periodi[26]. Ir ziņots par nepareizu transponēšanu SK un NL, nosakot papildu pamatojumu statusa zaudēšanai 180 dienu prombūtnes gadījumā no valsts teritorijas.

Saskaņā ar 9. panta 3. punkta noteikumiem dalībvalstis var noteikt, ka pastāvīgais iedzīvotājs nevar saglabāt savu pastāvīgā iedzīvotāja statusu gadījumos, ja tas apdraud sabiedrisko kārtību, tomēr šie draudi nav iemesls izraidīšanai. Vairuma dalībvalstu tiesību aktos ir paredzēta šāda iespēja, tomēr ne vienmēr ir skaidrs, vai ir apsvērta izdarīto pārkāpumu nopietnība. Jo īpaši šķiet, ka 9. pantā noteiktais pamatojums statusa atsaukšanai ir paplašināts FR tiesību aktos, kas nosaka, ka pastāvīgā iedzīvotāja statusu var atsaukt, ja trešo valstu pilsonis ir nodarbināts bez nepieciešamās darba atļaujas.

Visās dalībvalstīs ir transponēts 9. panta 4. punkts attiecībā uz pastāvīgā iedzīvotāja statusa zaudēšanu pirmajā dalībvalstī pēc pastāvīgā iedzīvotāja statusa iegūšanas otrajā dalībvalstī vai pēc sešu gadu prombūtnes no pirmās dalībvalsts teritorijas.

Attiecībā uz 9. panta 5. punktu un atvieglotu kārtību pastāvīgā iedzīvotāja statusa iegūšanai (piemēram, uzturēšanās vai integrācijas prasību atcelšana vai atvieglošana), kā arī 9. panta 1. punkta c) apakšpunktā un 9. panta 4. punktā norādītajiem gadījumiem nekas neliecina, ka CY, ES[27], LT un MT būtu transponējušas šo noteikumu.

3.5. Tiesības uz vienlīdzīgu attieksmi pirmajā dalībvalstī (11. pants)

Saskaņā ar Direktīvas 11. pantu pastāvīgajiem iedzīvotājiem jāsaņem vienlīdzīga attieksme ar pilsoņiem vairākās jomās, ieskaitot nodarbinātības iespējas, izglītību, sociālo nodrošinājumu un piekļuvi precēm un pakalpojumiem. Diemžēl rezultātā šajā jomā trūkst informācijas jo īpaši tādēļ, ka daudzu dalībvalstu tiesību aktos nav skaidri formulētu noteikumu. Tādēļ ir grūti novērtēt, vai valstu tiesību akti atbilst 11. punkta noteikumiem. Tomēr vairākas sūdzības, kas iesniegtas sakarā ar šo jomu, norāda, ka šā noteikuma transponēšana varētu būt problemātiska jo īpaši, ja vienlīdzīgas attieksmes princips jāīsteno virknei dažādu reģionālo un vietējo iestāžu.

Divpadsmit dalībvalstis[28] ir izmantojušas 11. panta 2. punktā doto iespēju nodrošināt vienlīdzīgu attieksmi tikai tad, ja pastāvīgā iedzīvotāja vai viņa ģimenes locekļu, kuriem pastāvīgais iedzīvotājs pieprasa pabalstus, reģistrētā vai parastā dzīvesvieta atrodas attiecīgās dalībvalsts teritorijā. Turklāt EL ir vienīgā dalībvalsts, kurā saskaņā ar 4. punktu vienlīdzīgu attieksmi attiecībā uz sociālo palīdzību un sociālo aizsardzību valsts likumdevējs ierobežo līdz pamata pabalstiem[29]. Attiecībā uz nodarbinātības iespējām 17 dalībvalstu[30] tiesību aktos pastāvīgajiem iedzīvotājiem ir noteikts ierobežojums vai tiem nav atļauts iesaistīties valsts varas īstenošanā.

Transponēšanas problēmas rodas saistībā ar piekļuvi izglītībai NL (universitātes studentiem, kuri nav EEZ pilsoņi, tostarp pastāvīgajiem iedzīvotājiem, var prasīt lielākas maksas); nekustamā īpašuma iegādi PL, brīvu piekļuvi teritorijai LT (ārvalstnieku pārvietošanās brīvība var tikt ierobežota uz daudz dažādu iemeslu pamata, ieskaitot citu personu tiesību un brīvību aizsardzību).

IT tiesa ir iesniegusi lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu Tiesai par to, vai mājokļa pabalsta piešķiršana tikai ES pilsoņiem ir atbilstoša 11. pantam[31].

3.6. Saistība ar dalībvalsts pastāvīgo uzturēšanās atļauju – labvēlīgāki nosacījumi (13. pants )

Direktīvas 13. pants dalībvalstīm ļauj izdot uzturēšanās atļauju ar labvēlīgākiem nosacījumiem. Šādas uzturēšanās atļaujas nepiešķir uzturēšanās tiesības citās dalībvalstīs. Trīspadsmit dalībvalstis[32] ir izmantojušas šo iespēju, tostarp labvēlīgākus nosacījumus personām starptautiskā aizsardzībā, lieliem investoriem vai trešo valstu pilsoņiem, kuriem ir īpaša saistība ar attiecīgo dalībvalsti, jo tie ir dzimuši vai ilgstoši dzīvojuši tās teritorijā, vai arī tie ir laulībā ar pilsoni.

Potenciālas problēmas rodas dalībvalstīs[33], kurās trešo valstu pilsoņiem nav atļauts turēt vienlaicīgi pastāvīgā iedzīvotāja uzturēšanās atļauju un citu uzturēšanās atļauju un ir jāizvēlas viena no tām. Šāda obligāta izvēle neatbilst 4. panta 1. punktam un 7. panta 3. punktam, kas nosaka, ka dalībvalstīm jāpiešķir pastāvīgā iedzīvotāja statuss, ja pieteikuma iesniedzējs atbilst Direktīvas nosacījumiem. Turklāt šī situācija rada valstu un ES uzturēšanās atļauju konkurences risku, kā rezultātā ne vienmēr trešo valstu pilsoņiem tiek piemēroti labvēlīgāki nosacījumi, ņemot vērā, ka ar divu veidu atļaujām piešķirto priekšrocību salīdzināšana bieži ir delikāts uzdevums, kura veikšanai nepieciešamas padziļinātas zināšanas par imigrācijas tiesību aktiem un rūpīgs novērtējums.

3.7. Nosacījumi dzīvošanai un strādāšanai citā dalībvalstī (14., 15., 16. un 18. pants)

Pastāvīgo iedzīvotāju pārvietošanās atvieglošana Eiropas Savienībā ir viena no galvenajām Direktīvas pievienotajām vērtībām, kas veicina efektīvu piekļuvi iekšējam tirgum. Transponēšanas ziņā šis mērķis nav sasniegts. Daudzās dalībvalstīs Direktīvas III nodaļa par uzturēšanos citās dalībvalstīs ir transponēta tikai daļēji vai tās īstenošana ir aizkavējusies. Turklāt ir radušās problēmas attiecībā uz uzturēšanās atļaujām, kuras nebija izdotas saskaņā ar Direktīvas noteikumiem (sk. 3.3. punktu). Tā rezultātā kādas citas dalībvalsts pastāvīgos iedzīvotājus atteicās uzņemt ar pamatojumu, kas nav paredzēts Direktīvā, vai arī viņiem netika piešķirtas paredzētās tiesības.

Pārvietošanās Eiropas Savienībā ir būtiski uzlabota dalībvalstīs, t. i., BE[34], CY, HU, LV, PL, PT un SE, kurās pastāvīgie iedzīvotāji, kuri ieguvuši statusu citā dalībvalstī, ir atbrīvoti no darba tirgus pārbaudes (un dažos gadījumos arī no prasības par darba atļauju). IT, RO un SI piemēro valsts kvotas, kas atšķiras no tām, kuras paredzētas 14. panta 4. punktā[35]. Šo kvotu atbilstība Direktīvai ir atkarīga no tā, vai to pamatā ir darba tirgus novērtējums. Tādēļ IT kvotas, kas sadalītas, vadoties pēc nacionalitātes, ir Direktīvas pārkāpums.

Dažas dalībvalstis ir atcēlušas prasību par pierādījumiem, kas pastāvīgajiem iedzīvotājiem no citas dalībvalsts, kuriem ir pastāvīgā iedzīvotāja statuss, jāsniedz par stabiliem un regulāriem ienākumiem un apdrošināšanu slimības gadījumiem, ja viņi iesniedz lūgumu piešķirt uzturēšanās atļauju. Ienākumiem piemērojot 15. panta prasības, kas ir stingrākas par 5. panta prasībām, kā attiecībā uz dažām pastāvīgo iedzīvotāju kategorijām paredzēts FR, IT un RO, tiek traucēta mobilitāte Eiropas Savienībā un, pamatojoties uz proporcionalitātes principu un Direktīvas efektivitāti, rada jautājumus par atbilstību.

Saskaņā ar 15. panta 3. punktu noteikts, ka dalībvalstis pastāvīgajiem iedzīvotājiem, kuri iesniedz lūgumu piešķirt uzturēšanās atļauju, var pieprasīt īstenot integrācijas pasākumus, izņemot, ja attiecīgiem pastāvīgajiem iedzīvotājiem integrācijas nosacījumi ir piemēroti pirmajā dalībvalstī. Kā liecina izmantotais formulējums un integrācijas pasākumu piemērošanas un satura ierobežojumi, šie integrācijas pasākumi nav līdzvērtīgi 5. panta 2. punktā minētajiem nosacījumiem. Tādēļ valstu tiesību akti, kuros noteikts, ka pastāvīgajiem iedzīvotājiem no citas dalībvalsts, kuri ieguvuši pastāvīgā iedzīvotāja statusu, neatkarīgi no integrācijas nosacījuma pirmajā dalībvalstī ir jāīsteno integrācijas pasākumi, kas ietver vairāk nekā tikai valodu kursu apmeklēšanu, ir Direktīvas pārkāpums. Tā tas ir AT, EE[36], FR, DE un LV.

Direktīvas 18. panta 1. punkts paredz iespēju, ka dalībvalstis var noraidīt uzturēšanās pieteikumus, ja pastāv draudi sabiedrības veselībai. Dažās dalībvalstīs nav skaidrs, vai pasākumi aizsardzībai pret minētajām slimībām attiecas arī uz pilsoņiem. BE, HU, IT, LV un RO[37] nav transponējušas 18. panta 3. punktu, kas dalībvalstīm aizliedz atteikt atļauju, pamatojot to ar slimībām, kas iegūtas pēc tam, kad izsniegta pirmā uzturēšanās atļauja. Turklāt, lai gan 18. panta 4. pants aizliedz regulāri veikt medicīniskās apskates un par šādām apskatēm ņemt maksas, EL un LT visos gadījumos tiek pieprasīta medicīniskā karte un CY, CZ, LV, LT un RO pieteikuma iesniedzējam jāapmaksā izmaksas par izmeklēšanu vai medicīnisko karti.

Attiecībā uz 16. panta 1. punktu, kas nosaka, ka tad, ja ģimene tikusi izveidota pirmajā dalībvalstī, dzīvesbiedram vai nepilngadīgiem bērniem ir tiesības pavadīt vai pievienoties pastāvīgajam iedzīvotājam, transponēšanas problēmas ir radušās EE un LT[38], kur piemēro vispārīgus noteikumus par ģimenes atkalapvienošanos, un ES un IT, kur piemēro prasību par mājokli. Turklāt attiecībā uz ģimenes locekļu tiesībām pavadīt vai pievienoties pastāvīgajam iedzīvotājam var būt maldinoša arī HU tiesību aktos izmantotā varbūtības izteiksme.

3.8. Uzturēšanās atļauja, kas pastāvīgajam iedzīvotājam izsniegta otrā dalībvalstī (19. panta 2., 3. un 21. punkts)

Saskaņā ar 19. panta 2. punktu, ja nosacījumi ir izpildīti, otrai dalībvalstij pastāvīgajam iedzīvotājam jāizsniedz atjaunojama uzturēšanās atļauja un jāpaziņo pirmajai dalībvalstij par savu lēmumu. Šis pienākums sniegt informāciju nav transponēts FR, IT, LT, LV un RO.

Kā noteikts 21. panta 1. punktā, tiklīdz pastāvīgais iedzīvotājs ir saņēmis uzturēšanās atļauju otrajā dalībvalstī, viņš šajā dalībvalstī saņem vienlīdzīgu attieksmi 11. pantā minētajās jomās. Īpašas transponēšanas problēmas ir radušās FI, LT, SI, SK, kur pilnībā vienlīdzīga attieksme attiecas tikai uz tiem pastāvīgajiem iedzīvotājiem, kuri ir pastāvīgās uzturēšanās atļaujas turētāji, kā arī NL, kur pastāvīgā iedzīvotāja pagaidu uzturēšanās atļauju var atsaukt, ja viņš lūdz sociālo palīdzību.

BG, FI, IT, RO, SI[39] un SK pēc pirmajiem divpadsmit mēnešiem, kuru laikā ir pārkāpta Direktīva, turpina piemērot nodarbinātības iespēju ierobežojumus. Valsts tiesību aktu noteikumi šajā jautājumā nav skaidri arī CY un EL.

Otrajai dalībvalstij pastāvīgā iedzīvotāja ģimenes locekļiem (19. panta 3. punkts) ir jāizsniedz atjaunojamas uzturēšanās atļaujas ar tādu pašu derīguma termiņu, kāds ir pastāvīgajam iedzīvotājam izsniegtajai atļaujai. Šis īpašais noteikums nav transponēts RO un SK, un SI un LT[40] piemēro neatbilstošus ierobežojumus. Tiklīdz ģimenes locekļi ir saņēmuši šo uzturēšanās atļauju, viņi var izmantot direktīvā par tiesībām uz ģimenes atkalapvienošanos paredzētās tiesības, kas uzskaitītas 14. pantā. Šis noteikums nav transponēts EE, LV un RO, kā arī nav pienācīgi transponēts SI attiecībā uz piekļuvi darba tirgum un FI attiecībā uz izglītību.

3.9. Aizsardzība pret izraidīšanu (12. un 22. pants)

Izraidīšana no pirmās dalībvalsts Direktīvā ir stingri regulēta (12. pants): dalībvalsts var izraidīt pastāvīgo iedzīvotāju, kas ir trešās valsts pilsonis, tikai tad, ja viņš rada faktiskus un pietiekami nopietnus draudus sabiedriskajai kārtībai un sabiedrības drošībai, izņemot ekonomiskus apsvērumus. Pirms lēmuma pieņemšanas, pamatojoties uz noteiktu kritēriju kopumu, rūpīgi jāizvērtē personas konkrētie apstākļi un lēmuma sekas (12. panta 3. punkts). Juridiski jautājumi rodas sakarā ar to valstu tiesību aktiem, kuros nav skaidras norādes uz noteiktu apdraudējumu (ES, RO, SE); nav ņemts vērā viss kritēriju kopums (BE, BG, FR, HU, LU, LV, NL, RO, SE); papildu sabiedriskajai kārtībai vai sabiedrības drošībai paredzēts vēl cits pamatojums; vai nav nepārprotami izslēgti ekonomiski apsvērumi, kā noteikts 12. panta 2. punktā.

Direktīvas 22. pants attiecas uz iespēju izraidīt pastāvīgo iedzīvotāju, kuram piešķirta uzturēšanās atļauja otrā dalībvalstī, bet kurš vēl nav saņēmis pastāvīgā iedzīvotāja statusu šajā dalībvalstī. Izņemot MT, PT un SE, dalībvalstis šajā saistībā nav pieņēmušas īpašus noteikumus, kas rada problēmas, jo vairums dalībvalstu nosaka vairākus papildu pamatojumus atteikumam izdot uzturēšanās atļaujas vai to atsaukšanai.

Saskaņā ar 2008. gada 16. decembra Direktīvu 2008/115/EK par kopīgiem standartiem un procedūrām dalībvalstīs attiecībā uz to trešo valstu valstspiederīgo atgriešanu, kas dalībvalstī uzturas nelikumīgi, ir ietekmēti 22. panta 2. un 3. punkta noteikumi, jo atbilstoši šīs direktīvas 6. pantam trešo valstu pilsoņiem, kuri nelikumīgi uzturas kādas dalībvalsts teritorijā un kuriem ir derīga citas dalībvalsts izsniegta uzturēšanās atļauja, lūdz nekavējoties doties uz šīs dalībvalsts teritoriju. Dalībvalsts var pieņemt atgriešanas lēmumu tikai tad, ja attiecīgais trešās valsts pilsonis nepilda šo lūgumu. Jāievēro arī procesuālās garantijas un noteikumi par ieceļošanas aizliegumu, kā noteikts Direktīvā 2008/115/EK.

3.10. Procesuālās garantijas (7. panta 2. punkts, 10. pants, 19. panta 1. punkts un 20. pants)

- Pieteikuma izskatīšanas termiņš (7. panta 2. punkts un 19. panta 1. punkts)

Saskaņā ar 7. panta 2. punktu lielākā daļa dalībvalstu ievēro sešu mēnešu termiņu, lai izskatītu pastāvīgā iedzīvotāja iesniegumu pastāvīgās uzturēšanās atļaujas saņemšanai[41] , un izmanto iespēju izņēmuma gadījumos pagarināt termiņu. BE un DE ir tiesiskā ziņā problemātiski gadījumi, jo šajās valstīs nav precīzi noteikts maksimālais termiņš. Turklāt dažās dalībvalstīs praksē termiņi var atšķirties no oficiālajiem termiņiem[42].

Vairumā dalībvalstu pastāvīgajiem iedzīvotājiem ir atļauts uzturēties otrā dalībvalstī līdz uzturēšanās atļaujas pieteikuma izskatīšanai.

Dalībvalstīm ir jānosaka sekas, kas izriet no tā, ka lēmums nav pieņemts paredzētajā termiņā (piemēram, pieteikuma iesniedzēja pagaidu uzturēšanās atļaujas pagarināšana, pozitīvs lēmums vai negatīvs lēmums, pēc kura pieņemšanas pieteikuma iesniedzējs var to pārsūdzēt). Šajā sakarā transponēšana nav pareiza EE, FI un IT, kur nav paredzēti nekādi noteikumi.

Lai ievērotu Direktīvas piemērošanas efektivitātes jeb effet utile principu, pozitīvam lēmumam jābūt pielīdzinātam faktiskai pastāvīgās uzturēšanās atļaujai, kā noteikts BE un NL, vai jebkurā gadījumā tādam, kas nekavē piekļūt ar atļauju saistītajām tiesībām.

- Citi procesuālās aizsardzības pasākumi (7. panta 2. punkta 3. iedaļa, 10. un 20. pants)

Informēšanas pienākums, kā noteikts 7. panta 2. punkta 3. iedaļā, nav pietiekami īstenots praksē jo īpaši saistībā ar virkni tiesību, kas pastāvīgajam iedzīvotājam piešķirtas saskaņā ar 11. pantu.

Tāpat kā citas procesuālās garantijas, kas paredzētas 10. un 20. pantā, arī šīs ir iekļautas lielākajā daļā valstu tiesību aktos. Tomēr CZ nevar apstrīdēt pastāvīgā iedzīvotāja statusa zaudēšanu saskaņā ar Direktīvas 9. panta 4. punktu.

IV SECINĀJUMI

Trešo valstu pilsoņu, jo īpaši pastāvīgo iedzīvotāju, integrācijas un nediskriminācijas veicināšana ir ES ilgtermiņa apņemšanās. Šā mērķa sasniegšanai Direktīva par pastāvīgo iedzīvotāju statusu ir nozīmīgs instruments un ES imigrācijas politikas pīlārs. Kā novatoriska sistēma, ko iedvesmojis gan ES pilsoņiem piemērotais režīms, gan imigrācijas politika, šī Direktīva trešo valstu pilsoņiem, kuri ir pastāvīgie iedzīvotāji, garantē paplašinātu tiesību kopumu visā Eiropas Savienībā, veicina nediskriminācijas principu un pirmo reizi paredz noteikumus, lai atvieglotu pārvietošanos no vienas dalībvalsts uz citu.

Salīdzinot ar šo vērienīgo mērķi, jāpauž nožēla par vājo ietekmi, kāda Direktīvai par pastāvīgo iedzīvotāju statusu ir daudzās dalībvalstīs. Aptuveni četras piektdaļas trešo valstu pilsoņu, kuriem ir pastāvīgā iedzīvotāja statuss, 2009. gadā dzīvoja četrās dalībvalstīs: EE (187 400), AT (166 600), CZ (49 200) un IT (45 200). FR un DE tikai 2000 trešo valstu pilsoņi ir ieguvuši pastāvīgā iedzīvotāja uzturēšanās atļauju[43]. Turklāt pieejamā informācija liecina, ka līdz šim tikai neliels skaits trešo valstu pilsoņu, kuri ir pastāvīgie iedzīvotāji, Eiropas Savienībā ir izmantojuši šo jauno mobilitātes iespēju (mazāk nekā piecdesmit uz dalībvalsti). Pat tad, ja trešo valstu pilsoņi, kuri dalībvalsts teritorijā nepārtraukti nodzīvojuši vairāk nekā piecus gadus, uzreiz neizpilda nosacījumus pastāvīgā iedzīvotāja statusa iegūšanai (piemēram, tādēļ, ka viņi neatbilst prasībai par ienākumiem) vai var kvalificēties pilsonībai un izvēlas iegūt šo statusu, ir nozīmīga atšķirība starp potenciāliem pastāvīgiem iedzīvotājiem un tiem, kuriem piešķirts šis īpašais statuss.

Šis ziņojums atklāj vispārējo informācijas trūkumu trešo valstu pilsoņu vidū par pastāvīgā iedzīvotāja statusu un ar to saistītājām tiesībām, kā arī daudzus trūkums Direktīvas transponēšanā (piemēram, Direktīvas darbības jomas ierobežota interpretācija, papildu nosacījumi uzņemšanai, piemēram, augstas maksas, nelikumīgi šķēršļi mobilitātei Eiropas Savienībā, tiesību uz vienlīdzīgu attieksmi un aizsardzības pret izraidīšanu ierobežošana), kā rezultātā ES un valstu līmenī var tikt veikti turpmāki pasākumi.

V VEICAMIE PASĀKUMI

Komisija darīs visu iespējamo, lai nodrošinātu, ka Direktīva ir pareizi transponēta un īstenota visā ES. Lai panāktu šo rezultātu, Komisija pilnībā izmantos savas pilnvaras, kas tai piešķirtas ar Līgumu par Eiropas Savienību, un vajadzības gadījumā turpinās uzsākt pārkāpuma procedūras. Piecus gadus pēc Direktīvas transponēšanas termiņa tagad ir īstais laiks to pilnībā piemērot.

Tajā pašā laikā Komisija turpinās strādāt ar dalībvalstīm tehniskā līmenī. Kontaktkomiteja turpinās konstatēt grūtības un atvieglot viedokļu apmaiņu par Direktīvas interpretāciju, kā arī sniegs norādījumus. Varētu tikt plašāk apspriesti un noskaidroti daži juridiski un tehniski jautājumi, piemēram, integrācijas pasākumi un nosacījumi, precīzi noteikumi par pastāvīgo iedzīvotāju uzņemšanu otrā dalībvalstī, aizsardzība pret izraidīšanu un informācijas apmaiņa starp dalībvalstīm.

Turklāt pastāvīgajiem iedzīvotājiem vajadzētu būt labāk informētiem par viņu tiesībām saskaņā ar Direktīvu. Komisija iespēju robežās izmantos esošās tīmekļa vietnes galvenokārt ar topošā ES Imigrācijas portāla palīdzību un apsver iespēju sagatavot vienkāršu rokasgrāmatu pastāvīgajiem iedzīvotājiem. Komisija varētu arī rosināt un atbalstīt dalībvalstis uzsākt informētības palielināšanas kampaņas, lai informētu pastāvīgos iedzīvotājus par viņu tiesībām.

Visbeidzot, lai propagandētu pastāvīgā iedzīvotāja statusu, veicinātu trešo valstu pilsoņu integrāciju un uzlabotu iekšējā tirgus darbību, var tikt apsvērti arī Direktīvas grozījumi, piemēram, vairāk ņemt vērā pagaidu uzturēšanos, aprēķinot piecu gadu periodu, vēl vairāk sekmēt cirkulāro migrāciju ar elastīgākiem nosacījumiem saskaņā ar ES zilās kartes shēmu[44] attiecībā uz prombūtnes periodiem no ES dalībvalsts teritorijas; atvieglot piekļuvi otrās dalībvalsts darba tirgum un turpināt vienkāršot pastāvīgā iedzīvotāja statusa iegūšanu otrā dalībvalstī.

[1] OV L 16, 23.1.2004., 44. lpp.

[2] Pirmā direktīva bija Direktīva 2003/86/EK par tiesībām uz ģimenes atkalapvienošanos.

[3] 2009. gadā – 567 100 (avots: Eurostat ).

[4] DK, IE un UK šī Direktīva nav saistoša.

[5] Pētījums, ko atbalstīja Komisija un veica konsorcijs „ Andersson Effers Felix ” ( AEF ) vadībā, piedaloties „ Matrix Ltd ” (Matrix) un Centre for Migration Law ( CMR ), un ar ko atjaunināja Eiropas imigrācijas un patvēruma tiesību studiju akadēmiskā tīkla Odysseus 2007. gadā veikto pētījumu.

[6] Sk. konkrētas ad hoc aptaujas Nr. 7., 41., 46., 53., 57., 148., 180., 209.

[7] D . Acosta Arcarazo, The Long-Term Residence Status as a Subsidiary Form of EU Citizenship. An Analysis of Directive 2003/109, Martinus Nijhoff , 2011.

[8] Visas dalībvalstis, izņemot AT, SI, SK, PL.

[9] Lieta C-5/07 (Komisija pret Portugāli), C-59/07 (Komisija pret Spāniju) un C- 34/07 (Komisija pret Luksemburgu).

[10] Trešo valstu pilsoņiem, kuri ir tā sauktās „zilās kartes” turētāji, saskaņā ar Direktīvu 2009/50/EK par trešo valstu valstspiederīgo ieceļošanu un uzturēšanos augsti kvalificētas nodarbinātības nolūkos šis prombūtnes periods ir pagarināts līdz divpadsmit secīgiem mēnešiem, kas kopā nepārsniedz astoņpadsmit mēnešus.

[11] Tiek gatavoti grozījumi.

[12] AT, CY, CZ, DE, ES, FI, IT, LU, LV, MT, NL, PL, RO.

[13] Visas dalībvalstis, izņemot CY, FI, FR, IT, LT, SE.

[14] Tomēr šī prasība ir atcelta attiecībā uz ģimenes locekļiem DE, EE, LT, LU, LV, MT, RO.

[15] AT, FR, DE, EL, LT, MT, NL.

[16] AT, DE, EE, EL, IT, LT, LV, MT, NL, PT, RO.

[17] Pilsoniskās izglītības kursi FR.

[18] Tiek gatavoti grozījumi.

[19] Tiek gatavoti grozījumi.

[20] Transponēšanas problēma šajā jomā var rasties AT, CY, CZ, DE, FR, HU, IT, LT, LU, LV, MT, PL, RO, SK.

[21] EKT, 30.05.1991., lieta C-361/88.

[22] Lieta C-508/10 (Komisija pret Nīderlandi).

[23] Sk. 11. apsvērumu.

[24] 10 gadi: CZ, FR; nenoteikts laiks: FI, IT, DE, SI.

[25] Tiek gatavoti grozījumi.

[26] AT, BE, CZ, FI, LU, MT, PT, SI.

[27] Tiek gatavoti grozījumi.

[28] AT, BE, CY, CZ, DE, EL, ES, FR, HU, IT, LU, PL.

[29] Tiek saprasti kā pabalsti bērnu, mazturīgo un ģimenes aizsardzībai.

[30] AT, BE, BG, CY, CZ, DE, EL, ES, FR, HU, IT, LT, LU, PL, RO, SE, SI.

[31] Lieta C-571/10.

[32] BE, BG, CZ, DE, EL, ES, FI, FR, HU, NL, PL, SE, SI.

[33] AT, BE, DE, EE, EL, FI, IT, LT, LU, PL, PT, RO, SI, SK.

[34] Pārejas pasākumu piemērošanas laikā ES pilsoņiem, tikai īpaši pieprasītām profesijām.

[35] Izmanto tikai AT

[36] Tomēr šī prasība nav piemērojama pagaidu uzturēšanās atļaujām.

[37] Tiek gatavoti grozījumi.

[38] Tiek gatavoti grozījumi.

[39] Tiek gatavoti grozījumi.

[40] Tiek gatavoti grozījumi.

[41] 30 dienas: SI; divi mēneši: CZ; trīs mēneši: BG, CZ, EE, ES, IT, LV, PL, SK; četri mēneši: FR, HU.

[42] Piemēram, IT.

[43] Avots: Eurostat .

[44] Direktīva 2009/50/EK