POLITISKAIS KONTEKSTS

Šodienas situācija ļoti atšķiras no situācijas 2002. gadā, kad tika pieņemta turpmākajiem desmit gadiem paredzētā Sestā vides rīcības programma[1] (VRP). Pasaule atgūstas no smagas finanšu un ekonomikas krīzes, un ir skaidrs, ka līdzšinējās prakses nekritiska turpināšana rada pieaugošu sistēmisko risku. Tas no jauna apliecina, cik svarīgi ir tādi jēdzieni kā videi nekaitīga izaugsme un resurstaupīga ekonomika ar zemu CO2 emisiju līmeni, ko var uzskatīt par labu ilgtermiņa politikas virzītājspēku pasaules ekonomikas pārveidošanā.

ES pašreizējā darba kārtība piedāvā daudzas iespējas veidot vides politiku šajā virzienā. Stratēģija "Eiropa 2020"[2], kurā liela nozīme piešķirta resurstaupībai, un ekonomikas pārvaldība Eiropas pusgada veidā ir īstie līdzekļi, ar kuriem nodrošināt vides aizsardzības mērķu iestrādi ES kopējā sociālekonomiskajā darba kārtībā. Komisija nesen ir pieņēmusi vērienīgu jaunu stratēģiju[3], kas paredz līdz 2020. gadam apturēt bioloģiskās daudzveidības samazināšanos un ekosistēmu pakalpojumu zaudējumu ES, kā arī paziņojumu par gatavošanos konferencei "Rio+20"[4]. Nesen tā pieņēmusi arī Ceļvedi virzībai uz ekonomiku ar zemu oglekļa dioksīda emisiju līmeni 2050. gadā[5], Balto grāmatu par transportu[6], paziņojumu "Enerģētika 2020"[7] un paziņojumu par 2011. gada energoefektivitātes plānu[8]. Turklāt Komisija plāno 2011. gadā pieņemt ceļvedi virzībai uz resurstaupīgu Eiropu. 2012. gada darba kārtībā iekļauts ūdens resursu politikas plāna pirmvariants, kā arī Ilgtspējīga patēriņa un ražošanas un ilgtspējīgas rūpniecības politikas rīcības plāna[9] pārskatīšana. Gaisa kvalitātes politika tiks pārskatīta 2013. gadā. Komisija ir iesniegusi priekšlikumus par nākamo daudzgadu finanšu shēmu, un sagatavošanā atrodas kopējās lauksaimniecības politikas (KLP), kopējās zivsaimniecības politikas (KZP) un kohēzijas politikas (KP) reformu priekšlikumi.

Šīs jaunās iniciatīvas papildinās pašreizējo vides tiesību aktu kopumu, kas pēdējo dažu gadu laikā ir saliedēts un nu aptver visas vides jomas, izņemot augsni. Pienācīgi īstenoti — un šeit vajadzētu līdzēt Komisijas paziņojumam par to ES vides tiesību aktu īstenošanu, kurus plānots pieņemt 2011. gadā,— šie tiesību akti palīdzēs aizsargāt vidi un ierobežot kaitējumu sabiedrības veselībai.

Vides rīcības programmas ir virzījušas ES vides aizsardzības politikas veidošanu kopš septiņdesmito gadu sākuma, un Sestā VRP būtu jāuztver kā turpat 40 gadu ilga nepārtraukta procesa sastāvdaļa. Sestā VRP ir pirmā vides rīcības programma, kuru Padome un Eiropas Parlaments pieņēma koplēmuma procedūrā. Šīs programmas darbības laikā piecpadsmit dalībvalstu kopiena divās paplašināšanās reizēs kļuva par divdesmit septiņu dalībvalstu savienību un vides aizsargātības pakāpe pieauga, palielinoties teritorijai, kurā tiek īstenotas ES vides tiesību aktu prasības.

Šajā paziņojumā sniegts programmas galīgais novērtējums, un tas labi izgaismo vairākus aspektus, kas vides politikas veidošanā ir svarīgi šodien vai būs svarīgi rīt.

VISPāRīGI KONSTATēJUMI

Šā galīgā novērtējuma pamatā ir neatkarīgs novērtējums, sabiedriskās apspriešanas rezultāti[10] un EVA sagatavotais "2010. gada ziņojums par Eiropas vides stāvokli un perspektīvām" ( SOER 2010)[11].

Jau no paša sākuma būtu jāatzīst, ka Sestā VRP ir tikai viena no vides politikas svirām un to iedarbība savstarpēji pārklājas, tāpēc ne vienmēr ir viegli noteikt, kuri pasākumi devuši kurus rezultātus. Šajā novērtējumā izmantota pragmatiska pieeja, lai, izvērtējot dažādos iepriekš minētos avotus, nosauktu būtiskākos sasniegumus un trūkumus ceļā uz lielākiem un mazākiem Sestās VRP izvirzītajiem mērķiem.

Neatkarīgi no minētās atrunas šā galīgā novērtējuma kopsavilkuma secinājums ir tāds, ka Sestā VRP caurmērā ir bijusi noderīga un ir nodrošinājusi vispārēju vides politikas satvaru. Lielais vairākums programmā paredzēto darbību jau ir vai drīzumā tiks pabeigtas.

Programmas izstrāde iesaistītajām personām deva iespēju vispusīgi novērtēt situāciju un labāk izprast ES vides politikas kopsakarības. Tā kā programmu pieņēma koplēmuma procedūrā, ieinteresēto personu skatījumā tā ir leģitīmāka par iepriekšējām programmām. Tas ir palīdzējis likt pamatus plašākai līdzdalībai un vairojis atbalstu turpmākajiem politikas priekšlikumiem. Daudzas ieinteresētās personas Sesto VRP uzskata par atskaites punktu ne tikai valsts līmenī, bet — atsevišķās dalībvalstīs — arī reģionālā un vietējā līmenī, lai no šīm pozīcijām aizsargātu vides politikas sasniegumus pret konkurējošu politikas jomu prasībām, nodrošinātu pienācīgu finansējumu un uzņēmējiem dotu prognozējamības sajūtu par notikumu attīstību noteiktās politikas jomās.

Lai pastiprinātu politikas integrāciju un pilnveidotu zināšanu bāzi, Sestās VRP satvarā izstrādāja septiņas tematiskās stratēģijas[12]: par gaisu, pesticīdiem, atkritumiem, dabas resursiem, augsni, jūras vidi un pilsētvidi. Kaut arī panākumi katrā no tematisko stratēģiju lauciņiem ir dažādi, vairākos gadījumos tematiskās stratēģijas izstrāde palīdzēja vairot politisko gribu, lai izvirzītu reālus mērķus, noteiktu to izpildes kalendāro grafiku un lai tos īstenotu. Tas ir veicinājis holistiskāku pieeju vides politikas veidošanai un uzskatu saskanību jautājumā par to, kā labāk rīkoties nepietiekamas kompetences vai nepilnīgu datu gadījumā. Ieinteresēto personu skatījumā spēcīgāko attīstības impulsu ir devušas jūras, augsnes, pilsētu un resursu stratēģijas. Dažām no tām pat ir sekojis turpinājums konkrētu tiesību aktu formā. Gaisa un pesticīdu, un atkritumu rašanās novēršanas un pārstrādes stratēģijas bija vairāk orientētas uz esošo pasākumu pārskatīšanu, lai uzlabotu to savstarpējo saskanīgumu un novērstu konkrētus trūkumus.

Tomēr pierādījumi par sestās VRP spēju panākt konkrētu vides tiesību aktu pieņemšanu nav neapstrīdami. Tas, cik dažādas ir Sestās VRP mērķu sasniegšanas sekmes, daļēji izskaidrojams ar programmas uzbūvi, sevišķi ja atceramies, ka programmas tematiskajās sadaļās izvirzītie mērķi nav vienlīdz ambiciozi. Piemēram, klimata pārmaiņu jomā mērķi tika pārsniegti, taču to noteica šīs jomas politisko notikumu dinamiskā attīstība, kura notika neatkarīgi no Sestās VRP. Turpretim 2010. gada bioloģiskās daudzveidības mērķis ir palicis nesasniegts, jo dalībvalstu sākotnējā ciešā apņēmība bez pienācīgiem izpildes līdzekļiem nedeva rezultātu.

Atbilstoši Līgumam vispārējās vides rīcības programmās būtu jākoncentrējas uz lieliem prioritāriem mērķiem, tomēr koplēmuma procedūras iznākums ir Sestā VRP, kas ietver daudz konkrētu darbību, un to mērogs un iedarbīgums atšķiras. Šī īpatnība kopā ar ilgtermiņa redzējuma trūkumu neļāva skaidri paust programmas vēstījumu, bet tas būtu palīdzējis konsekventāk virzīt programmu visā tās darbības laikā. Tematisko stratēģiju izstrāde prasīja daudz laika un cilvēkresursu: pēdējo stratēģiju pieņēma tikai 2006. gadā. Vēl viens ierobežojošs faktors bija nepietiekama ES vides tiesību aktu īstenošana un noteikumu izpilde.

Sestās VRP izpildei atvēlētie desmit gadi ne vienmēr bija pietiekami ilgs laiks. Dažās jomās (piemēram, atkritumu jomā) ar to pietika gan politikas izstrādei, gan pieņemšanai un īstenošanas uzsākšanai. Citās (piemēram, resursu un bioloģiskās daudzveidības jomā) šis laiks izrādījās pārāk īss, jo bija vajadzīga papildu informācija vai arī radās citi kavēkļi. Visbeidzot, finansējums: kaut arī Sestā VRP ietekmēja daudzgadu finanšu shēmu 2007.–2013. gadam[13], pēc programmas pieņemšanas 2002. gadā bija jau par vēlu to iekļaut 2000.–2007. gada finanšu plānā[14].

PRIORITāRāS JOMAS

Šajā sadaļā detalizētāk vērtētas Sestās VRP prioritārās jomas — daba un bioloģiskā daudzveidība, vide un veselības aizsardzība, dabas resursi un atkritumi, klimata pārmaiņas un starptautiskie jautājumi —, un tās raksturotas programmas laikposmā īstenotās vides politikas ieguldījuma, sasniegumu, trūkumu un gūtās mācības aspektā.

Daba un bioloģiskā daudzveidība

Ieguldījums. Dabas un bioloģiskās daudzveidības jomā Sestā VRP bija sākums tematisko stratēģiju izstrādei par augsnes aizsardzību un par jūras vides aizsardzību un saglabāšanu. Tā akcentēja vajadzību izveidot plašāku zināšanu bāzi, uzlabot finansējumu un pastiprināt līdzšinējo darbību. Tā meklēja ceļus, kā palielināt politisko informētību par dabu un bioloģisko daudzveidību līdz tādai pakāpei, kas būtu līdzvērtīga informētībai par citiem vides jautājumiem, jo īpaši par klimata pārmaiņām, un uzsvēra vajadzību politikas veidošanas procesā vairāk ņemt vērā bioloģiskās daudzveidības un ekosistēmu pakalpojumu ekonomisko vērtību.

Sasniegumi. Ir paplašināts aizsargājamo teritoriju tīkls Natura 2000 , un nu tas sedz apmēram 17 % no ES sauszemes kopplatības, bet Augsnes aizsardzības tematiskā stratēģija12 ir akcentējusi augsnes kā pamatresursa un kā bioloģiskās daudzveidības nesēja lielo nozīmi. Jūras vides aizsardzības un saglabāšanas tematiskā stratēģija12 ir likusi pamatu bioloģiskās daudzveidības aizsardzībai jūras vidē, un ir samazinājies upju un ezeru piesārņojums ar slāpekļa un fosfora savienojumiem. Turklāt nozīmīgs virzošais spēks bija zināšanu bāzes paplašināšana, piemēram, TEEB iniciatīva (Ekosistēmu un bioloģiskās daudzveidības ekonomika)[15] ir paātrinājusi procesu, kura būtība ir monetāras vērtības piešķiršana dabas kapitālam un ekosistēmu pakalpojumiem. ES 2010. gada bioloģiskās daudzveidības bāzes līnija jeb pamatfaktu apkopojums kalpos par standartu, bet atjauninātā SEBI 2010 (Eiropas 2010. gada bioloģiskās daudzveidības rādītāju optimizēšana)[16] — par galveno mēru paveiktā darba novērtēšanai. Visbeidzot, nesen pieņemta jauna desmitgades stratēģija par bioloģiskās daudzveidības aizsardzību3.

Trūkumi. Sestās VRP vispārīgais mērķis — līdz 2010. gadam apturēt bioloģiskās daudzveidības samazināšanos — ir palicis nesasniegts, un lielākā daļa bioloģiskās daudzveidības rādītāju caurmērā ir negatīvi, kaut arī atkarībā no reģiona stāvoklis var būt ļoti dažāds, un to ietekmē, piemēram, lauksaimniecības zemes pamešana, biotopu fragmentācija transporta infrastruktūras izbūves rezultātā, pilsētu teritorijas izplešanās un neatbilstoša lauksaimnieciskā prakse. Pastāv risks, ka līdz 2015. gadam ievērojama daļa Eiropas saldūdeņu neatbildīs laba stāvokļa kritērijam11. Tiek lēsts, ka 10–15 % no vairāk nekā 10 000 ES sastopamo svešzemju sugu nelabvēlīgi ietekmē dabu un bioloģisko daudzveidību. Detalizēts ES Biotopu direktīvā[17] minēto sugu un Eiropas biotopu veidu bioģeogrāfiskais novērtējums atklāj, ka tikai 17 % biotopu veidu un sugu atbilst "labvēlīgam aizsardzības statusam"[18]. Aizsargājamo jūras teritoriju tīkla izveide ir bijusi lēna, tajā iekļautās teritorijas patlaban aptver aptuveni 6 % sugu un 10 % biotopu. Kaut arī augsnes ilgtspējīga izmantošana Sestajā VRP minēta kā prioritāte, Padomē nav izdevies turpināt šā jautājuma virzīšanu un pieņemt ierosināto Augsnes pamatdirektīvu[19]. Tāpēc patlaban iespējas sasniegt Sestās VRP mērķi par augsnes pārvaldības praksi ES patlaban ir ierobežotas.

Mācība. Virzība uz mērķi — līdz 2010. gadam apturēt bioloģiskās daudzveidības samazināšanos — būtu pārliecinošāka, ja ES un dalībvalstu līmenī nebūtu pietrūcis vajadzīgās politiskās uzmanības un finansējuma.

Vide un veselības aizsardzība

Ieguldījums. Sestā VRP deva impulsu lietderīgam stāvokļa novērtējumam attiecībā uz esošajām saistībām un plānotajām darbībām un labāk izgaismoja vides faktoru saistību ar sabiedrības veselību. Tā palīdzēja virzīt darbības, kuru bez programmas dotā impulsa, iespējams, nebūtu (piemēram, pilsētvides jomā) vai kuru īstenošana aizņemtu ilgāku laiku vai nebūtu tik pamatīga (piemēram, pesticīdu jomā). Ar 2005. gada tematisko stratēģiju par gaisa piesārņojumu izveidoja vispusīgu un holistisku metodisko sistēmu, kuru balsta stabila zināšanu bāze, kas joprojām veido integrētas politikas pamatu gaisa kvalitātes jomā.

Sasniegumi. Kaut arī sabiedrības veselības aizsardzība ir bijusi daudzu vides politikas iniciatīvu mērķis, piemēram, gaisa, ūdens un ķīmisko vielu jomā, 2004.–2010. gada Vides un veselības rīcības plāns[20] palīdzēja vairot informētību par vides un veselības savstarpējo saistību. Ķīmisko vielu, pesticīdu un ūdens kvalitātes jomā tika pieņemti visaptveroši tiesību akti, tomēr ilgais īstenošanas laiks nozīmē, ka to ietekme varētu būt jūtama tikai vēlāk. Pēdējo deviņu gadu laikā SO2, NOx un svina koncentrācijas gaisā ir samazinājušās. Turklāt tika īstenoti jauni, Sestajā VRP neiekļauti pasākumi, un tas atspoguļo politisko prioritāšu maiņu saistībā ar pieaugošo ūdens trūkuma un meža ugunsgrēku risku.

Trūkumi. Maz ticams, ka izdosies pilnībā īstenot Sestās VRP mērķi vienas paaudzes laikā sasniegt stāvokli, kurā ķīmiskās vielas ražo un izmanto tikai tādā veidā, kuram nav būtiskas kaitīgas ietekmes uz veselību un vidi. Turklāt joprojām ir maz datu par ķīmisko vielu koncentrācijām vidē un cilvēkā un par daudzveidīgu ķīmisko vielu maisījuma iedarbību. Pilsētvides tematiskā stratēģija12, šķiet, nav devusi būtisku ieguldījumu, lai sasniegtu Sestās VRP mērķi par pilsētvides kvalitātes uzlabošanu. Lielu satraukumu vēl aizvien rada daļiņu un ozona koncentrācija; jo sevišķi makrodaļiņu PM10 koncentrācijas daudzās ES pilsētās joprojām ievērojami palielina elpošanas sistēmas slimību, sirds un asinsvadu sistēmas slimību vai vēža izraisītas pāragras nāves un invaliditātes gadījumu skaitu. Aptuveni 40 % ES iedzīvotāju dzīvo pilsētās, kur trokšņa līmenis naktī pārsniedz PVO ieteikto līmeni. Virknē lauku apgabalu piekļuve apmierinošas kvalitātes ūdenim ir nepietiekama, un tas rada veselības apdraudējumu.

Turklāt tiesību aktos — un ne obligāti tikai vides tiesību aktos — ir virkne nepilnību, piemēram, tiesību aktos par iekštelpu gaisa kvalitāti (tas ir svarīgi, ņemot vērā to, ka eiropieši aptuveni 90 % laika pavada iekštelpās) un par mājsaimniecības un komerciāli lietotu ierīču radītajām emisijām. Turklāt vēl jāpārskata valstīm noteiktās maksimāli pieļaujamās emisijas, un viscaur ES joprojām paliek aktuāls jautājums par pārmērīgu atmosfēras slāpekļa nosēdumu veidošanos.

Mācība. Lielāka uzmanība jāpievērš īstenošanas jautājumiem gan valsts, gan reģionu līmenī. Pētniecības rezultāti un informācija par vides kvalitātes ietekmi uz veselību labāk jāiestrādā augstākā līmeņa mērķī par sabiedrības veselības uzlabošanu. Politikas veidošanā vairāk jāņem vērā pilsētvides specifika, jo gandrīz 75 % ES iedzīvotāju ir pilsētnieki.

Dabas resursi un atkritumi

Ieguldījums. Sestā VRP stiprināja saikni starp atkritumu apsaimniekošanas un resursu pārvaldības politiku, palīdzēja nostiprināt atkritumu apsaimniekošanas sistēmu un panākt virzību uz politiku, kuras pamatā ir ilgtspējīgs patēriņš un ražošana. Tematiskā stratēģija par dabas resursu ilgtspējīgu izmantošanu12 deva impulsu turpmākam pētniecības darbam, jaunu forumu izveidošanai[21], un darba gaitā izveidojās grupa, kurā apvienojušies vadošie resurstaupības speciālisti. Atkritumu rašanās novēršanas un atkritumu pārstrādes tematiskā stratēģija12 nodrošināja kopēju stratēģisku satvaru ES tiesību aktiem par atkritumu apsaimniekošanu.

Sasniegumi. Resursu izmantojuma pieaugums un ekonomikas izaugsme vairs nav vienlīdz strauji. Ilgtspējīga patēriņa un ražošanas un ilgtspējīgas rūpniecības politikas ( SCP-SIP ) rīcības plāns9 paredz virkni savstarpēji saistītu pasākumu, lai Eiropā ražoto produkciju padarītu "zaļāku", un viens no tiem ir daudzpusēja ieinteresēto personu foruma — mazumtirdzniecības foruma — izveide, kura mērķis ir veidot ilgtspējīgākus patēriņa ieradumus. Vairāku nesen pieņemtu pasākumu, piemēram, Ekodizaina direktīvas[22], pārskatītās Ekomarķējuma regulas un Zaļā publiskā iepirkuma iniciatīvas, mērķis ir panākt labvēlīgas izmaiņas resursu izmantojumā, un tie domāti tālākai nākotnei.

Arī atkritumu apsaimniekošanas tiesību akti ir ievērojami modernizēti un vienkāršoti, lai tie labāk atbilstu Sestajā VRP izvirzītajiem vispārīgajiem mērķiem. Atkritumu apsaimniekošanas tiesību akti ir kļuvuši vispusīgāki, jo nu tajos iekļauta atkritumu aprites cikla analīze, noteikti atkārtotas izmantošanas, atkārtotas pārstrādes un reģenerācijas mērķi un samazināta noteiktu veidu atkritumu bīstamība. ES tirgū laisto elektronisko iekārtu sastāvā esošo potenciāli bīstamo vielu daudzumi jau tagad ir ievērojami samazinājušies, jo tiek piemērota direktīva par bīstamu vielu izmantojuma ierobežošanu[23].

Trūkumi. Absolūtos skaitļos resursu izmantojums joprojām palielinās, un tas nav savienojams ar mērķi ilgtermiņā ievērot vides ekoloģisko kapacitāti. Saglabājas būtiskas atšķirības tajā, cik efektīvi resursus izmanto dažādās dalībvalstīs. Turklāt palielinās atkarība no importētiem resursiem, kuri patlaban veido 20 % no kopējā resursu patēriņa, un šīs parādības ietekme lielākoties nav zināma.

Pretēji Sestās VRP mērķim samazināt ES radušos atkritumu kopējo apjomu šķiet, ka labākajā gadījumā tas ir palicis nemainīgs, un iespējams, ka faktiski tas pieaug. Lai gan Atkritumu pamatdirektīvā atkritumu rašanās novēršanai veltīta lielāka uzmanība nekā iepriekš, traucē pietiekami plašas zināšanu bāzes trūkums un atšķirīgā situācija dalībvalstīs, un tas nav ļāvis īstenot taustāmākus pasākumus un izvirzīt precīzākus mērķus.

Mācība. Uzskatāms, ka patēriņa jomā pārtika un dzērieni, personīgie transportlīdzekļi un mājokļi atbilst 70–80 % no ES radītās ietekmes uz vidi[24]. Turklāt tiek lēsts, ka vairāk nekā 80 % no saražotās produkcijas ietekmes uz vidi tiek "ieprogrammēti" jau produkta izstrādes posmā11. Lai sekmīgi risinātu problēmas, ko rada cilvēka darbību un uzvedības ietekme uz vidi, vairāk uzmanības jāvelta minētajām jomām un ekodizainam. Atkritumu apsaimniekošanas tiesību aktu īstenošana arī turpmāk būs apgrūtināta, jo īpaši apstākļos, kad palielinās atkritumu tirdzniecība.

Klimata pārmaiņas

Ieguldījums. Sestā VRP klimata pārmaiņu jomā bija noderīga galvenokārt tāpēc, ka tā noteica prioritātes un panāca plašāku atbalstu iestāžu līmenī, tomēr spēcīgāki izrādījās citi, ārēji faktori: starptautisko notikumu attīstība, sabiedrības informētība, Sterna pārskats par klimata pārmaiņu ekonomiku un par bezdarbības cenu, Klimata pārmaiņu starpvaldību padomes ( IPCC ) Ceturtais izvērtējuma ziņojums, kurā rīcības nepieciešamība pamatota ar zinātniski pierādītiem datiem, ģeopolitiskie apsvērumi par atkarību no fosilā kurināmā, enerģijas cenas un energoapgādes drošība, kā arī aizvien pārliecinošākie pierādījumi par klimata pārmaiņu ietekmi pasaules mērogā un atbilstošās izmaksas, īpaši saistībā ar ekstremālu laikapstākļu biežāku veidošanos daudzās pasaules daļās.

Sasniegumi. Lai gan ieceres attiecībā uz starptautiskās sabiedrības rīcību palika nepiepildītas, Sestās VRP mērķi un centieni, kas saistīti ar mērķlielumiem un rīcību ES mērogā, tika pārsniegti. 2007. gada klimata un enerģētikas tiesību aktu pakete noteica siltumnīcefekta gāzu emisiju samazinājuma, atjaunojamās enerģijas īpatsvara un energoefektivitātes mērķus 2020. gadam. 2005. gada ES emisijas kvotu tirdzniecības sistēma[25] piešķīra oglekļa emisijām materiālu vērtību, bet ar Nitrātu direktīvas un Atkritumu poligonu direktīvas[26] palīdzību izdevās samazināt siltumnīcefekta gāzu (SEG) emisijas. Parādījās jauna veida politika — pielāgošanās politika. Tika pieņemta Oglekļa dioksīda uztveršanas un ģeoloģiskās uzglabāšanas direktīva[27], kaut arī Sestajā VRP to neiekļāva. Kopumā var teikt, ka saistošie mērķlielumi, piemēram, Kioto protokola mērķis līdz 2012. gadam samazināt emisiju apjomu par 8 %, tiks pārsniegti.

Trūkumi. Nesaistošie mērķlielumi, piemēram, panākt, lai līdz 2010. gadam 12 % no kopējā enerģijas patēriņa būtu atjaunojamā enerģija[28], pēc būtības vairāk rādīja vēlamo situāciju un tāpēc bija grūtāk sasniedzami. Turklāt SEG emisiju pieaugums transporta nozarē joprojām ir cieši saistīts ar ekonomikas izaugsmes tempu11. Laikposmā no 1990. līdz 2008. gadam pieaugušas arī fluorogļūdeņražu emisijas, kurām starptautiska regulējuma joprojām nav.

Mācība. Sestā RVP palielināja sabiedrības interesi par šo jautājumu. Tomēr svarīgāka izrādījās programmas spēja piedāvāt skaidru, izmaksās un ieguvumos balstītu rīcības pamatojumu un panākt ES valstu vadītāju politisko apņemšanos īstenot galvenos šīs jomas politikas mērķus.

Starptautiskie jautājumi

Ieguldījums. Sestā VRP atkārtoja ES apņemšanos ievērot vides apsvērumus: a) visu veidu ES ārējās attiecībās un b) ES ilgtspējīgas attīstības stratēģijas ārējā dimensijā.

Sasniegumi. ES starptautiskās saistības, kuras tā uzņēmusies saskaņā ar Bioloģiskās daudzveidības konvenciju un 2010. gada Nagojas nolīgumu par bioloģiskās daudzveidības mērķlielumiem, nesen palīdzēja starptautiskā līmenī veicināt konkrētu rīcību bioloģiskās daudzveidības jomā, un ievērojami panākumi bijuši vairākiem citiem daudzpusējiem vides nolīgumiem, piemēram, Roterdamas konvencijai ( PIC )[29] un Stokholmas konvencijai ( POP )[30]. ES ir aktīvi sekmējusi klimata pārmaiņu un bioloģiskās daudzveidības pasākumu koordinēšanu starptautiskā līmenī. Brīvās tirdzniecības nolīgumos ir iekļautas nodaļas par ilgtspējīgu attīstību, un ir meklētas iespējas vides preču un pakalpojumu nozarē noteikt mazākus tirdzniecības ierobežojumus. Visbeidzot, ar vides tiesību aktu starpniecību ES ir jūtami vairojusi tās ietekmi pasaulē, jo valstīm, kuras savu produkciju eksportē uz ES, vajadzēja pieņemt ES produkcijas standartus.

Trūkumi. Neraugoties uz ES pūliņiem nostiprināt daudzpusējo sadarbību un pierādīt tās nopietno attieksmi pret starptautiskajām konvencijām un nolīgumiem, pasaules vides pārvaldības uzlabošanas virzienā nav sperts daudz soļu. Kaut arī vides apsvērumiem bija sava vieta ES tirdzniecības attiecību politikā, tie varēja būt labāk integrēti tādos svarīgos jautājumos kā, piemēram, tirdzniecības nolīgumu regulētā piekļuve tirgum. Vides apsvērumu iestrādes sekmes attīstības palīdzības jomā bija pārāk atkarīgas no tā, cik augstu prioritāti vides jautājumiem piešķir saņēmējvalsts.

Mācība. Problemātiskie vides jautājumi kļūst aizvien globālāki, un tie prasa saskaņotu un koncentrētu rīcību ES teritorijā, lai ES varētu sekmīgāk pildīt savu nodomu ietekmēt starptautisko politiku un turpināt virzību uz labāku vides pārvaldību pasaules līmenī. Par sākumpunktu turpmākajai ES rīcībai, pirms tā pievēršas pasaules un reģionu mēroga vides problēmām, būtu jākļūst kopīgam redzējumam, kurā formulēti galvenie mērķi. Tas palīdzētu mobilizēt ierobežotos finanšu resursus vislabākajā veidā. Vērtējot vides dimensijas reālo izpausmi atbalsta politikā, jāvērtē arī aizvien lielākā ES ārējā "pēda"[31]. Vairāk varētu darīt un vairāk būtu jādara, lai palielinātu informētību par vides jautājumiem saimniecisko izmaksu un ieguvumu izteiksmē un par bezdarbības cenu. ES turklāt vajadzētu pasaules līmenī popularizēt "zaļo" ekonomiku (piemēram, nabadzības mazināšanai), kas sevī apvieno vides, sociālo un ekonomisko aspektu.

IZVēLēTāS STRATēģISKāS PIEEJAS UN INSTRUMENTU IEDARBīGUMS

Papildus iepriekš apskatītajām prioritārajām jomām Sestajā VRP minētas politikas veidošanas metodes un instrumenti, tostarp saskaņotība un integrācija, finanses un īstenošana un noteikumu izpilde. Turpmākajā tekstā tie apskatīti sīkāk.

Ieguldījums. Sestā VRP papildināja Lisabonas stratēģiju[32] un Ilgtspējīgas attīstības stratēģiju[33] un īpašu uzmanību pievērsa vides jautājumu iestrādāšanai visās politikas jomās, šim nolūkam izmantojot tematiskās stratēģijas. Tā akcentēja vajadzību izmantot integrētu pieeju izdevumiem vides jomā un finansēt Natura 2000 teritoriju tīklu. No Savienības daudzgadu budžeta 2007.–2013. gadam[34], kas aptver Sestās VRP beigu pusi, 16 % ir nomināli iedalīti vides mērķu atbalsta vajadzībām, tostarp īpaši LIFE programmai[35].

Sestā VRP aktīvi veicināja un atbalstīja principus un instrumentus, kas vajadzīgi labākai politikas veidošanai, jo sevišķi integrētos ietekmes novērtējumus un tirgus instrumentu plašāku lietojumu. Tajā uzsvērta stabila zinātniskā pamata nozīme politikas veidošanā.

Sasniegumi. Sestā VRP tiecās panākt saskaņotību pašā ES vides politikas veidošanas ciklā, un tajā apskatīti politikas mērķi, instrumenti, īstenošana un — lai arī tie ir grūti izmērāmi — rezultāti. Programmas prioritāro jomu savstarpējo saskaņotību jo īpaši palīdzēja nodrošināt tematiskās stratēģijas, kuras vai nu novērsa būtiskus iztrūkumus (jūras vides, pilsētvides, augsnes un dabas resursu gadījums), vai pievērsās konkrētu sīkāku nepilnību izskaušanai esošajos pasākumos (gaisa kvalitāte, pesticīdi, atkritumu rašanās novēršana un pārstrāde).

Integrācijas sakarībā Sestā VRP palīdzēja virzīt pašlaik notiekošo vides jautājumu iestrādāšanas procesu KLP, KZP un KP reformu pasākumos. Turpinājās arī mežsaimniecības darbības, kuru noslēgumā 2010. gadā publicēja Zaļo grāmatu par meža aizsardzību un meža informāciju.

Lai uzlabotu vides tiesību aktu īstenošanu, Komisija izmantoja dažādus paņēmienus, sākot ar lielākas uzmanības pievēršanu pārkāpumu novēršanai un beidzot ar stratēģiskākām noteikumu izpildes darbībām, piemēram, atsevišķi izdalot būtiskus un sistēmiskus pārkāpumus. Direktīva par atbildību vides jomā mudina videi nodarīta kaitējuma novēršanā pielietot finansiālo nodrošinājumu.

No Kohēzijas politikas fondiem izdalīja nozīmīgākus līdzekļus[36] dažādiem ieguldījumiem tādās vides politikas jomās kā, piemēram, ilgtspējīga enerģētika, bioloģiskā daudzveidība un dabas aizsardzība vai atkritumu un ūdens infrastruktūra, bet no lauksaimniecības fondiem piešķīra līdzekļus ekoloģisko raksturlielumu uzlabošanai. Arī Sestajā un Septītajā pētniecības un tehnoloģiju attīstības ( RTD ) pamatprogrammā[37] aizvien lielāka uzmanība tiek pievērsta ilgtspējīgai attīstībai un videi. Apjomā nelielā LIFE programma ir jūtami palīdzējusi Sestās VRP īstenošanā un ļāvusi vides politikas pasākumus papildināt ar mērķorientētām darbībām. Vides prasību ievērošanas palīdzības programma ( ECAP ) piedāvā atbalstu mazajiem un vidējiem uzņēmumiem. Starptautiskā mērogā Komisija ir piešķīrusi līdzekļus no attīstības palīdzības instrumenta[38] 2007.–2013. gadam un no ģeogrāfiskajām sadarbības programmām. Zināmi, kaut arī nelieli, panākumi sasniegti videi kaitīgus pasākumus atbalstošu subsīdiju izskaušanā KZP pārskatīšanas gaitā un transporta nozarē un nesen — arī ogļrūpniecībā.

Lai nostiprinātu zināšanu bāzi, laika gaitā izstrādātas dažādas rādītāju kopas. EVA sagatavotie piecgades SOER ziņojumi ir devuši būtiski svarīgu stāvokļa novērtējumu, un regulārs informācijas avots ir arī Komisijas gadskārtējie vides politikas pārskati[39]. Turklāt sagaidāms, ka turpmākajos gados vides informācijas sistēmas uzlabosies, jo tiks ieviesta INSPIRE [40] (ES Telpiskās informācijas infrastruktūra) un pilnveidota SEIS (kopīgā vides informācijas sistēma).

Trūkumi. Kaut arī tas tika atzīmēts jau Piektās VRP noslēgumā un neraugoties uz zināmiem panākumiem, vairāk jādara, lai uzlabotu ES politikas dažādo virzienu savstarpējo saskaņotību. Jūras vides un jo sevišķi zvejniecību pārmērīga izmantošana joprojām ir problēma. Transporta nozare vēl aizvien ievērojami noslogo vidi, turpina pieaugt arī neilgtspējīga patēriņa un ražošanas radītā vides noslodze.

Dalībvalstīm ir iespēja ievērojami uzlabot tiesību aktu īstenošanas rādītājus. Sestā VRP nodrošināja gaidāmo iniciatīvu prognozējamību, lai dalībvalstis un citi tiesību aktu īstenošanā iesaistītie varētu jau laikus sagatavoties. Tomēr šķiet, ka tā nav noticis: vides jomā uzsāktās pārkāpuma procedūras joprojām veido aptuveni vienu piektdaļu no visām izskatāmajām lietām par nepaziņošanu, neatbilstību vai ES tiesību aktu sliktu piemērošanu. Īpaši grūti īstenošana sekmējusies dabas aizsardzībā, atkritumu un ūdens jomā: 2010. gadā tām atbilda divas trešdaļas no vides jomā uzsāktajām ES pārkāpuma procedūrām.

Politiskās diskusijas par Sesto VRP koplēmuma procedūrā norisinājās drīz pēc finanšu shēmas apspriešanas. Tajā jau bija iezīmētas budžeta aprises laikposmam, kas atbilst programmas sākuma pusei līdz 2006. gadam, un šāds risinājums nebija optimāls. Vēl jāvērtē, cik lielā mērā attīstības palīdzības un ģeogrāfisko sadarbības programmu līdzekļi saņēmējvalstīs ir izmantoti vides programmu un projektu īstenošanai.

Lai gan pēdējā laikā stāvoklis ir uzlabojies, vides informācija, jo sevišķi oficiālie dati un statistika, joprojām ir nepilnīga un ne vienmēr ir laikus pieejama. Videi kaitējošu subsīdiju izskaušanas pasākumi nav bijuši tik sekmīgi, kā iecerēts, un neizmantota ir palikusi iespēja orientēt nodokļu sistēmu tā, lai labāk veicinātu ilgtspējību. Dažās nozarēs ir izdevies izmantot tirgus instrumentus (siltumnīcefekta gāzu emisijas kvotu tirdzniecības sistēma), tomēr šā paņēmiena kopējais potenciāls ir daudz lielāks.

Mācība. Vides problēmjautājumu mainīgā daba prasa labāku saskaņotību visā politikas spektrā gan prioritāro jomu (piemēram, klimata pārmaiņu un gaisa kvalitātes politikas) starpā, gan citās videi nozīmīgās jomās, un tas attiecas uz visu politikas ciklu no tās teksta formulējuma līdz rezultātiem, arī dalībvalstu mērogā. Redzamāka varēja būt politikas veidošanā neizbēgamā ieguvumu un zaudējumu mijiedarbība, piemēram, bioenerģijas ražošanas "cena" vai bieži vien kaitīgā hidroelektrostaciju ietekme uz ūdenstilpēm.

Vides tiesību aktu nepilnīga īstenošana kavē izvirzīto mērķu sasniegšanu, grauj vides politikas ticamību un nekādi nepalīdz uzlabot citu nozaru darbības rezultātus, jo nav attiecīgu politisko saistību. Komisijas pieredze rāda vides pārvaldības struktūras nepilnības ES mērogā un neatbilstību tādām īstenošanas prasībām kā vides un citu ES tiesību aktu noteikumi informācijas jomā, monitoringa un inspekcijas prasības.

Lai maksimāli iedarbīgi izmantotu to programmu finansējumu, kuru galvenais mērķis nav vides aizsardzība, rezultātu kontrolei jābūt pastāvīgai. Ņemot vērā publiskā sektora budžetu noslodzi, pienācīgi un pietiekami agrīnā ES vides politikas izstrādes stadijā jāizskata privātā kapitāla mobilizēšanas iespējas. Turklāt priekšroka dodama tādai politikai, kuras spēja veidot "zaļu" ekonomiku ir neapstrīdama un kuru iespējams īstenot īsā vai vidējā laika posmā (piemērs — zaļais publiskais iepirkums). Jāturpina tuvināt arī videi kaitīgus pasākumus atbalstošu subsīdiju reforma.

Vides jomā vajadzīga plašāka zināšanu bāze un labāka izpratne par to, kādi dzinuļi vada un kādi šķēršļi stāv ceļā tiesību aktu uzlabošanai un īstenošanai.

Jāpastiprina ekoinovācijas atbalsta centieni Eiropā, lai novērstu šķēršļus, kuri kavē daudzsološu pētniecības rezultātu asimilēšanu tirgū.

NāKOTNES JAUTāJUMI

Vides politikas un tiesību aktu galvenie balsti (izņemot augsnes jomu) nu ir savā vietā, kaut arī to ietvertais uzlabojumu potenciāls vēl nav pilnībā izpaudies, jo pastāv īstenošanas trūkumi.

Sestās VRP laikā ir mainījusies pasaules ekonomiskā kārtība. Ekonomikā sevi piesaka jauni spēki, un, palielinoties pasaules iedzīvotāju skaitam, augošais pieprasījums pēc dabas resursiem rada lielāku vides noslodzi. Programmas laikā ES ir paplašinājusies un kļūst aizvien atkarīgāka no importētajiem resursiem[41].

Tradicionālā vides politika joprojām saglabā ļoti lielu nozīmi vides aizsardzībā. Tomēr mainīgie apstākļi un aizvien ciešākā vides problēmu savstarpējā saistība prasa spēju būt elastīgiem un pielāgoties.

Nākotnes vides aizsardzības politiku caurvijošais pamatuzdevums būs no korektīvas darbības pārslēgties uz preventīvu darbību un palīdzēt turpināt vides jautājumu iestrādāšanu visu atbilstošo jomu politikā. Šajā kontekstā ilgtermiņa redzējums dotu pārliecības sajūtu par politikas virzību, vienlaikus neapgrūtinot izmaiņu izdarīšanu, ja starplaikā mainās apstākļi.

Stratēģija "Eiropa 2020" kā iespējamu jaunu ilgtspējīgas ekonomiskās izaugsmes paradigmu piedāvā pārorientēšanos uz videi nekaitīgu, resurstaupīgu, konkurētspējīgu ekonomiku ar zemu CO 2 emisiju līmeni . Ja turpmākajās desmitgadēs izdosies resursu izmantojuma efektivitāti paaugstināt tikpat lielā mērā kā darba ražīgumu iepriekšējās desmitgadēs, mazināsies ES atkarība no izejvielām un dabas resursiem. Ilgtspējīgāks zemes izmantojums samazinās ekosistēmu un to pakalpojumu noslodzi. Līdzīgā veidā tehnikas attīstība un inovācija, jo sevišķi ekodizaina jomā, palīdzēs risināt aktuālos jautājumus un vedīs pie izaugsmes, kas būs ilgtspējīgāka nekā līdz šim.

Starptautiskā mērogā ES turklāt vajadzētu izmantot ekonomiskās sviras, sevi pozicionējot kā aptuveni 500 miljonu cilvēku lielu tirgu ar stingriem vides aizsardzības standartiem un attiecīgām iemaņām un produkciju. Tādā veidā ES ir iespēja veicināt ilgtspējīgu "zaļu" izaugsmi arī ārpus tās robežām, tostarp ES palīdzības saņēmējās valstīs, vienlaikus turpinot tiekties uz labāku vides pārvaldību pasaules mērogā. Tas, visdrīzāk, prasīs starptautisko vides pārvaldības paradigmu maiņu un virzību uz zinātniski pamatotiem politiskajiem lēmumiem. Būtiski svarīga ir vides un zema CO2 emisiju līmeņa argumentu integrēšana citu nozaru uzņēmējdarbības modeļos un saskanības nodrošināšana visā politikas ciklā no tās teksta formulēšanas līdz īstenošanai. Lai aizsargātu vidi un ierobežotu kaitējumu sabiedrības veselībai, jānovērš šķēršļi, kas kavē esošo tiesību aktu pienācīgu īstenošanu, proti, dalībvalstīm jārisina strīdīgie jautājumi visu līmeņu pārvaldībā.

Vides noslodze kļūst aizvien globālāka un sistēmiskāka. Vides procesu sarežģītās mijiedarbības dēļ vajadzīga plašāka zināšanu bāze , lai labāk izprastu šo procesu dzinuļus un kavēkļus, noteiktu darbības un bezdarbības cenu un izstrādātu uzticamus rādītājus, kuri ļautu izmērīt, cik lielā mērā ES ir spējusi pietuvināties ilgtspējīgai nākotnei.

Lai mazinātu vides noslodzi, turklāt pilnībā jāizpēta, kādas iespējas ir izmainīt patērētāja —atsevišķu indivīdu un indivīdu grupu — uzvedību[42], jo sevišķi pilsētu kopienās. Jāpaplašina tirgus instrumentu lietojums, lai nostiprinātu ilgtspējīgākus patēriņa modeļus. Turklāt jāturpina videi kaitējošu subsīdiju izskaušana.

Ņemot vērā publiskā sektora budžetu noslodzi, turpmākie uzlabojumi vides jomā kļūs aizvien atkarīgāki no publiskā un privātā sektora kopīga finansējuma . Lai palielinātu vides mērķu sasniegšanas iespēju, jau to izvirzīšanas laikā būtu jāpieņem lēmums par publiskā un privātā finansējuma apmēru. Tas nozīmē, ka vides politikas plānošanai vajadzētu būt labāk saskaņotai ar daudzgadu finanšu shēmām, jo tajās notiek publiskā finansējuma sadale ES līmenī un līdzfinansējuma vajadzību noteikšana pārējās politikas jomās, bet no pārējo jomu darbības aizvien lielākā mērā ir atkarīgi vides jomā gūtie rezultāti.

SECINāJUMI

Šā novērtējuma rezultāti rāda, ka Sestā VRP caurmērā ir palīdzējusi nodrošināt vispārēju vides politikas satvaru desmit gadiem, kuru laikā vides tiesību akti ir saliedēti un pilnveidoti, un tagad tie aptver visas vides jomas, izņemot augsni. Programmas pieņemšana notika koplēmuma procedūrā, un tāpēc ieinteresēto personu skatījumā tā ir leģitīmāka nekā iepriekšējās programmas, turklāt šāda pieņemšana ir palīdzējusi likt pamatus plašākai līdzdalībai un vairojusi atbalstu turpmākajiem politikas priekšlikumiem. Tomēr programmai ir arī savi trūkumi un ierobežojumi: noteikta mērķa iekļaušana VRP nedod garantiju, ka dalībvalstis uzņemsies reālas saistības tā īstenošanai.

Lai gan rit pēdējais Sestās VRP īstenošanas gads, Komisija turpina īstenot vērienīgu vides politiku, kas ir kļuvusi par daļu no stratēģijas "Eiropa 2020 — Stratēģija gudrai, ilgtspējīgai un integrējošai izaugsmei". Jau pieņemtas ir klimata, transporta un bioloģiskās daudzveidības politikas ievirzes. Šā gada gaitā tām sekos resurstaupības politikas ievirzes, bet turpmākajā gadā vai divos — iniciatīvas ūdens, gaisa piesārņojuma un atkritumu tiesību aktu jomā un ilgtspējīga patēriņa un ražošanas jomā. Uz šādu notikumu fona Komisija apsvērs, kādā veidā jauna vides rīcības programma varētu dot vislielāko pievienoto vērtību apstākļos, kad vides politikas konteksts strauji mainās un attīstās.

[1] OV L 242/1, 10.9.2002.

[2] COM(2010) 2020, 3.3.2010.

[3] COM(2011) 244, 3.5.2011.

[4] COM(2011) 363, 20.6.2011.

[5] COM(2011) 112, 8.3.2011.

[6] COM(2011) 144, 28.3.2011.

[7] COM(2010) 639.

[8] COM(2011) 109, 8.3.2011.

[9] COM(2008) 397, 16.7.2008.

[10] http://ec.europa.eu/environment/newprg/final.htm.

[11] http://www.eea.europa.eu/soer/.

[12] COM(2005) 446 (gaisa piesārņojums); COM(2006) 372 (ilgtspējīga pesticīdu lietošana); COM(2005) 666 (atkritumu rašanās novēršana un atkritumu pārstrāde); COM(2005) 670 (dabas resursu ilgtspējīga izmantošana); COM(2006) 231 (augsnes aizsardzība); COM(2005) 504 (jūras vides aizsardzība un saglabāšana) un COM(2005) 718 (pilsētvide).

[13] COM(2004) 487.

[14] COM(97) 2000.

[15] http://www.teebweb.org/.

[16] http://biodiversity.europa.eu/topics/sebi-indicators.

[17] Padomes Direktīva 92/43/EEK, OV L 206, 22.7.1992.

[18] http://www.eea.europa.eu/publications/eu-2010-biodiversity-baseline/.

[19] COM(2006) 232.

[20] COM(2004) 416.

[21] Statistikas ģenerāldirektorāta Dabas resursu datu centrs un ANO Vides programmas Starptautiskā Dabas resursu padome.

[22] Direktīva 2009/125/EK, OV L 285/10, 31.10.2009.

[23] Direktīva 2002/95/EK, OV L 37/19, 13.2.2003.

[24] http://ec.europa.eu/environment/ipp/pdf/eipro_report.pdf.

[25] Direktīva 2004/101/EK, ar ko groza Direktīvu 2003/87/EK, OV L 338, 13.11.2004., 18.–23. lpp.

[26] Padomes Direktīva 91/676/EEK, OV L 375, 31.12.1991., un Padomes Direktīva 1999/31/EEK, OV L 182, 16.7.1999.

[27] Direktīva 2009/31/EK, OV L 140/114, 5.6.2009.

[28] Direktīva 2001/77/EK, OV L 283, 27.10.2001.

[29] Konvencija par iepriekš norunātas piekrišanas procedūru ( PIC ) attiecībā uz dažām bīstamām ķīmiskām vielām un pesticīdiem starptautiskajā tirdzniecībā, Padomes lēmums par noslēgšanu, OV L 63, 6.3.2003.

[30] Konvencija par noturīgiem organiskajiem piesārņotājiem ( POP ), Padomes lēmums par noslēgšanu, 14.10.2004.

[31] "Pēda" ir cilvēka radītā resursu pieprasījuma un Zemes ekoloģiskās atjaunošanās kapacitātes salīdzinājums. Ūdens "pēda", piemēram, ir patērēto preču ražošanā un izmantoto pakalpojumu sniegšanā izlietotā ūdens kopējais daudzums.

[32] COM(2005) 24.

[33] COM(2005) 97.

[34] COM(2004) 487.

[35] OV L 149, 9.6.2007.

[36] 2007.–2013. gada plānošanas periodā aptuveni trešdaļa (105 miljardi EUR) no Kohēzijas politikas fondu kopējiem līdzekļiem tiks novirzīta tiešiem vai netiešiem ieguldījumiem vides jomā.

[37] Lēmums Nr. 1513/2002/EK un Lēmums Nr. 1982/2006/EK.

[38] Komisijas 2007. gada lēmums. Tematiskā stratēģija par vidi un par dabas resursu ilgtspējīgu pārvaldību ( ENRTP ).

[39] COM(2009) 304.

[40] OV L 108, 25.4.2007.

[41] Saskaņā ar EVA ziņojumu " SOER 2010" 1999.–2008. gadā šo resursu nozīme pieaugusi par vairāk nekā 30 %.

[42] http://ec.europa.eu/consumers/behavioural_economics.