EIROPAS KOMISIJA

Brisel?, 30.9.2014

COM(2014) 610 final

KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM, PADOMEI UN EIROPAS EKONOMIKAS UN SOCIĀLO LIETU KOMITEJAI

2013. gada ziņojums par finansiālo palīdzību saistībā ar paplašināšanos (IPA, PHARE, CARDS, Turcijas pirmspievienošanās instruments, Pārejas programma)

{SWD(2014) 287 final}

1.    Ievads

Paplašināšanās politikas vispārējais mērķis ir īstenot Līguma par Eiropas Savienību 49. pantu, kurā iespēja kļūt par ES dalībvalsti paredzēta visām Eiropas valstīm, kas ievēro ES pamatvērtības un apņemas tās sekmēt. Pašreizējā paplašināšanās programma attiecas uz Rietumbalkāniem, Turciju un Islandi. Paplašināšanās procesā iesaistītās valstis 2013. gadā panāca progresu savā virzībā uz Eiropas Savienību. Kandidātvalstīs 1 un potenciālajās kandidātvalstīs 2 bija daudzi pozitīvi notikumi, tostarp sasniegtais progress ar ES saistītajās reformās. Pievienošanās sarunas ar Islandi 2013. gada maijā Islandes valdība apturēja, un Islandes puse tās atsāks tikai tad, ja valdība nolems turpināt virzību uz dalību ES.

Komisijas politikas mērķus paplašināšanās jomā atbalsta Pirmspievienošanās palīdzības instruments (IPA) 3 . Šis instruments ir līdzeklis, ar kuru ES atbalsta reformas virzībā uz saskaņošanu ar ES standartiem un acquis paplašināšanās procesā iesaistītajās valstīs, izmantojot gan finansiālu, gan tehnisku palīdzību. IPA līdzekļi stiprina valstu spējas visā pievienošanās procesā, tādējādi nodrošinot progresīvu un pozitīvu attīstību reģionā.

IPA aizstāja iepriekšējos pirmspievienošanās instrumentus: PHARE, ISPA, SAPARD, pirmspievienošanās instrumentu Turcijai un finanšu instrumentu Rietumbalkāniem, CARDS. Kopš 2007. gada paplašināšanās procesā iesaistītās valstis ir saņēmušas ES finansējumu un atbalstu, izmantojot šo atsevišķo kanālu.

IPA ir iedalīts piecos komponentos:

oI (pārejas posma atbalsts un iestāžu veidošana)

oII (pārrobežu sadarbība)

oIII (reģionālā attīstība)

oIV (cilvēkresursu attīstība)

oV (lauku attīstība)

Par I un II komponentu atbild Paplašināšanās ģenerāldirektorāts (ELARG ĢD), un tie ir pieejami visām atbalsta saņēmējām valstīm. Pārējie komponenti, kuru mērķis ir sagatavot atbalsta saņēmējus struktūrfondu īstenošanai pēc pievienošanās ES, ir pieejami tikai kandidātvalstīm, un tos pārvalda attiecīgi Reģionālās politikas un pilsētpolitikas ģenerāldirektorāts (REGIO ĢD), Nodarbinātības, sociālo lietu un iekļautības ģenerāldirektorāts (EMPL ĢD) un Lauksaimniecības un lauku attīstības ģenerāldirektorāts (AGRI ĢD).

Kas attiecas uz pirmspievienošanās palīdzību, IPA piešķīrumu summa bija apmēram EUR 11,5 miljardi laikposmā no 2007. līdz 2013. gadam, un EUR 1,8 miljardus piešķīra 2013. gadā. IPA īstenošana norisinājās visā 2013. gadā, un pēdējās IPA ietilpstošās programmas pieņēma 2013. gada beigās.

2013. gada ziņojums sniedz iespēju paraudzīties uz veiksmes stāstiem un gūtajām atziņām saistībā ar IPA, kas var palīdzēt veidot turpmāko palīdzību atbilstoši jaunajam instrumentam IPA II 2014.–2020. gadam.

Šajā ziņojumā īsumā skarts politiskais konteksts, kurā norisinājās ES finansētās darbības, kā tas novērtēts paplašināšanās dokumentu kopumā 4 . Tajā arī uzsvērts progress, kas gūts, lai uzlabotu stratēģisko plānošanu, sniedzot pārskatu par programmas/projekta īstenošanu, kā arī notiekošais programmu izstrādes process un līdzekļu devēju koordinācijas uzlabošana. Līdzšinējās pieredzes analīze, kas sniegta arī vairākos novērtējumos, tiek izmantota, lai ierosinātu IPA finansējuma ietekmes turpmākus uzlabojumus pēc 2014. gada. Saskaņā ar ES Paplašināšanās stratēģiju 2013.–2014. gadam īpašs uzsvars ir likts uz pieeju "pamatjautājumi vispirms".

No 2014. gada jaunais pirmspievienošanās finansējuma instruments (IPA II) 5 aizstāj tā priekšgājēju. 2014.–2020. gada laikposmā paredzēto piešķīrumu summa ir EUR 11,7 miljardi. Pamatojoties uz atziņām, kas gūtas iepriekšējā finanšu perioda plānošanā un īstenošanā, tostarp uz diviem IPA starpposma novērtējumiem un metaanalīzi, pirmspievienošanās palīdzība būs ciešāk saistīta ar paplašināšanās politikas prioritātēm un balstīta uz rezultātiem vērstu, stratēģisku pieeju, kas vērsta uz būtiskākajām reformām paplašināšanās procesā iesaistītajās valstīs.

2.Svarīgākie fakti par programmu īstenošanu 2013. gadā

a) Divpusējā sadarbība

Horvātija

Kopš 2013. gada 1. jūlija Horvātija ir ES dalībvalsts. Horvātijas pievienošanās ir paplašināšanās procesa pārmaiņu potenciāla un stabilizējošās iedarbības piemērs. Pēc Līguma par pievienošanos parakstīšanas 2011. gada 9. decembrī valsts visu 2013. gadu turpināja īstenot pasākumus, pastiprinot savu spēju izpildīt saistības dalībai ES.

Valsts programma attiecībā uz I komponentu, ko pieņēma 2012. gadā, attiecās uz diviem budžeta gadiem, proti, IPA 2012. gada piešķīrumu pārejas posma atbalstam un iestāžu veidošanai, kā arī 6 mēnešu piešķīrumu 2013. gadā. 2012. un 2013. gada valsts programmu kopsumma bija EUR 46,80 miljoni.

Attiecībā uz III komponentu programmas īstenošana turpinājās visu 2013. gadu. Programmas pēc pievienošanās tika pārstrādātas, taču tika saglabātas tās pašas prioritātes atbilstoši kohēzijas politikai, ko līdzfinansē Eiropas strukturālie un investīciju fondi.

ES finansiālās palīdzības īstenošana 2012./2013. gadā nodrošināja papildu atbalstu reformu pabeigšanai un spēju veidošanai jomās, kas svarīgas no dalības viedokļa, proti, tiesu vara, pamattiesības un tiesiskums, brīvība un drošība. Tā arī atbalstīja pasākumu turpināšanu, sagatavojot Horvātiju pēcpievienošanās līdzekļu pārvaldībai un īstenošanai.

Daudzgadu Cilvēkresursu attīstības darbības programmas (HRDOP), kas 2007.–2013. gada laikposmā ietilpa IPA IV komponentā, mērķis bija atbalstīt Horvātiju politikas izstrādē, kā arī sagatavot Savienības kohēzijas politikas īstenošanai un pārvaldībai, jo īpaši attiecībā uz Eiropas Sociālo fondu. Saskaņā ar daudzgadu indikatīvo plānošanas dokumentu tā pievērsās bezdarba izskaušanai, īstenojot mērķtiecīgas darbības, sekmējot sociālo iekļaušanu, samazinot nodarbinātības šķēršļus. Pastiprināta politikas uzmanība kopš 2011. gada tika pievērsta uzņēmumu un darbinieku pielāgošanās spējas uzlabošanai. 2012. gadā tika ieviests jauns prioritārais virziens, kas vērsts uz pilsoniskās sabiedrības organizācijām un sociālā dialoga veicināšanu.

Melnkalne

Attiecībā uz Melnkalni pievienošanās sarunās tika panākts progress. 2013. gada jūnijā valsts pieņēma visaptverošus rīcības plānus attiecībā uz 23. un 24. sadaļu. 2013. gada decembrī tika atvērtas piecas sadaļas, tostarp nozīmīgā ar tiesiskumu saistītā 23. un 24. sadaļa, līdz ar to kopumā bija atvērtas 7 sadaļas, no kurām divas tika provizoriski slēgtas. Melnkalnes pārbaudes sanāksmes tika pabeigtas 2013. gada jūnijā.

Melnkalnei paredzēto pirmspievienošanās palīdzības līdzekļu programmu izstrāde un īstenošana 2013. gadā norisinājās notiekošo pievienošanās sarunu kontekstā.

Sākotnējais budžeta piešķīrums 2013. gadam jau bija ieplānots 2012. gada beigās. Līdzīgi 2012. gada beigās tika pieņemtas arī darbības programmas 2012.–2013. gadam atbilstoši III komponentam (EUR 22,24 miljoni) un IV komponentam (EUR 5,58 miljoni). Tomēr 2013. gada laikā Melnkalnei tika piešķirti papildu līdzekļi, kas bija ieplānoti 2013. gada otrajai pusei un pieņemti kā grozījumi 2012.–2013. gada valsts programmu I un II daļā.

Melnkalne 2013. gadā veica būtiskus pasākumus pārvaldības pilnvaru piešķiršanas procesā 6 attiecībā uz IPA līdzekļu decentralizētu īstenošanu. Paralēli IPA III un IV komponenta revīzijai tika veikta IPA I un II komponenta revīzija.

Sagatavošanās IPA II kopā ar Melnkalnes iestādēm tika uzsākta un pozitīva dinamika tika sasniegta 2013. gada otrajā pusē, uzmanību pievēršot nozaru pieejas ieviešanai un Melnkalnes stratēģijas dokumenta izstrādes uzsākšanai. Vienlaikus valsts – tāpat kā citi saņēmēji – sniedza ieguldījumu IPA II vairāku valstu stratēģijas dokumenta izstrādē, kā arī – tāpat kā citas Rietumbalkānu valstis – Dienvidaustrumeiropas 2020. gada stratēģijas pabeigšanā.

Serbija

Eiropadomes 2013. gada jūnija lēmums sākt pievienošanās sarunas ar Serbiju tika pieņemts pēc vēsturiskās vienošanās starp Serbiju un Kosovu, kas tika panākta 2013. gada aprīlī ES veicinātā dialoga ietvaros. Pēc tam, 2013. gada decembrī, Padome pieņēma pievienošanās sarunu pamatprincipus un noteica pirmās starpvaldību konferences datumu (2014. gada janvāris).

IPA 2013. gada programmu pieņēma 2013. gada decembrī, un visa gada laikā norisinājās aktīva sagatavošanās IPA II (indikatīvā valsts stratēģijas dokumenta projekts) un “decentralizētai īstenošanas sistēmai” (DIS) (pārvaldības pilnvaru piešķiršana attiecībā uz IPA I un II komponentu). Pēc tam lēmums tika pieņemts 2014. gada martā.

2013. gadā tika noslēgti līgumi par EUR 89 miljoniem atbilstoši IPA valstu programmu I komponentam un par EUR 1,7 miljoniem — atbilstoši II komponentam (pārrobežu sadarbība). Tika noslēgti līgumi vēl par EUR 4,4 miljoniem no citiem budžetiem (to vidū: pilsoniskā sabiedrība — EUR 1,97 miljoni un Eiropas Demokrātijas un cilvēktiesību instruments (EIDHR) — EUR 1 miljons), tādējādi sasniedzot kopumā apmēram EUR 95 miljonus.

To valsts struktūru līdzdalība, kas atbild par IPA programmu izstrādes procesu, turpināja uzlaboties, jo īpaši attiecībā uz līdzekļu devēju koordināciju. Programmu izstrādes uzdevumā tika izmantotas atziņas, kas gūtas, 2013. gadā izstrādājot nozaru pieeju.

Bijusī Dienvidslāvijas Maķedonijas Republika

2013. gada oktobrī piekto gadu pēc kārtas Komisija ieteica uzsākt pievienošanās sarunas ar bijušo Dienvidslāvijas Maķedonijas Republiku. Padome vēl nav pieņēmusi lēmumu attiecībā uz Komisijas priekšlikumu. Augsta līmeņa pievienošanās dialogs, kas tika uzsākts 2012. gada martā, turpināja virzīt darbu pie galvenajām ar pievienošanos ES saistītu reformu prioritātēm, nepārkāpjot standarta Pirmspievienošanās procedūras. Ņemot vērā augsto saskaņošanas līmeni ar acquis, uzmanība tiek koncentrēta uz jau esošo stratēģiju un tiesību aktu īstenošanu un uz saistītās administratīvās kapacitātes uzlabošanu.

IPA līdzekļu pārvaldība saskaņā ar Decentralizēto īstenošanas sistēmu 2013. gadā valsts pārvaldes iestādēm joprojām bija problemātiska, jo galvenajās iestādēs trūka personāla un bija nepietiekama vadības kapacitāte. Pateicoties valsts pārvaldes iestāžu un Komisijas kopīgām pūlēm, līdzekļu zaudējumi no I komponenta tika samazināti līdz EUR 3,3 miljoniem salīdzinājumā ar potenciālo zaudējumu aptuveni EUR 15 miljonu apmērā.

Pēc programmu izstrādes pabeigšanas un visu programmu (atbilstoši dažādiem IPA komponentiem) pārskatīšanas 2012. gadā 2013. gads tika veltīts tam, lai sagatavotu IPA II indikatīvo stratēģijas dokumentu 2014.–2020. gadam.

Albānija

Komisija 2013. gadā ieteica kandidātvalsts statusu piešķirt Albānijai ar nosacījumu, ka valsts turpina veikt pasākumus cīņā pret organizēto noziedzību un korupciju. Kandidātvalsts statuss pēc tam tika piešķirts 2014. gada jūnijā.

ES finansiālajai palīdzībai 2013. gada laikā bija stratēģiska nozīme valstī, izmantojot aptuveni EUR 96 miljonus atbilstoši I un II komponentam nolūkā uzlabot vairāku iestāžu administratīvās spējas un sekmējot sociālo, vides un ekonomisko attīstību.

Paplašināšanās stratēģijas uzsvars uz tiesu varas un pamattiesību (23. sadaļa), un tiesiskuma, brīvības un drošības (24. sadaļa) politikas jomām stiprināja Albānijas valdības koncentrēšanos uz tiesiskuma uzlabošanu valstī, panākot konkrētus sasniegumus. Projektu pozitīvā īstenošana tiesu varas un organizētās noziedzības apkarošanas jomā patiešām liecina, ka valsts var sasniegt rezultātus tieslietu sistēmas efektivitātes uzlabošanā un tiesībaizsardzības aģentūru operatīvās spējas palielināšanā, kamēr šos centienus pamato skaidrs politiskais nolūks virzībai uz priekšu reformu programmas īstenošanā.

Tomēr infrastruktūras projekti joprojām saskaras ar īstenošanas problēmām, galvenokārt koordinācijas trūkuma dēļ dažādu nozaru ministriju starpā un valsts un vietējo iestāžu starpā, kā arī nepietiekamu valsts līdzekļu dēļ uzturēšanas un darbības izmaksām, kas ietekmē projektu ilgtspēju ilgtermiņā.

Albānija ir pabeigusi sagatavošanos IPA I komponenta līdzekļu decentralizētai pārvaldībai. Tāpēc daļa IPA 2013. gada valsts programmas tiks īstenota atbilstoši šim jaunajam pārvaldības režīmam. Gaidāms, ka valdība nodrošinās stabilitāti attiecībā uz to civildienesta ierēdņu amatiem, kas apmācīti IPA līdzekļu pārvaldībā, un tai būtu jāturpina uzlabot viņu prasmes. Citādi IPA 2013. gada projektu īstenošana var ciest no zināšanu trūkuma par iepirkuma noteikumiem un procedūrām, ar ko pārvalda ES līdzekļus. 2013. gads tika veltīts tam, lai sagatavotu IPA II indikatīvo stratēģijas dokumentu 2014.–2020. gadam.

Bosnija un Hercegovina

Attiecībā un Bosniju un Hercegovinu Komisija secināja, ka Eiropas integrācijas process šajā valstī ir apstājies, proti, jo tā neizpildīja divas galvenās apņemšanās: īstenot Eiropas Cilvēktiesību tiesas spriedumu lietā Sejdić-Finci 7 un izveidot racionālu un efektīvu koordinācijas mehānismu, lai valsts varētu paust vienotu viedokli un atbilstīgi mijiedarboties ar ES. 

Savā 2013. progresa ziņojumā 8 Komisija norādīja, ka kļūst arvien grūtāk pamatot pirmspievienošanās līdzekļu sniegšanu valstij, kuras politiskie pārstāvji nevēlas panākt vienprātību, kas vajadzīga, lai virzītos uz priekšu pirmspievienošanās jomā. Komisija saskatīja lielu risku, ka šādā situācijā pirmspievienošanās palīdzība nedos cerētos rezultātus.

Šis strupceļš pievienošanās procesā skāra IPA palīdzības programmas izstrādi un īstenošanu. Jo īpaši, ņemot vērā ES koordinācijas mehānisma trūkumu un IPA īstenošanas pieaugošo politizāciju, Komisija 2013. gada laikā nolēma pārtraukt vairākus IPA projektus un visbeidzot atcelt divus projektus lauksaimniecības un lauku attīstības nozarē, jo vairs nevarēja tikt nodrošināta ES nodokļu maksātāju naudas efektīva izmantošana.

Rezultātā Komisija samazināja IPA 2013. gada piešķīruma budžetu (kura summa saskaņā ar pēdējo apstiprināto IDFS 9 bija aptuveni EUR 109 miljoni) līdz EUR 64 miljoniem, kā arī tā jomu, un koncentrēja palīdzību uz projektiem, kas tieši nodrošina ieguvumus iedzīvotājiem, jo īpaši tiesiskuma, iekšlietu un sociālajā nozarē.

ES koordinācijas mehānisma un valsts mēroga nozaru stratēģiju trūkums lielākajā daļā nozaru, uz ko attiecas IPA atbalsts, arī skāra sagatavošanos IPA II. Komisija nolēma neuzsākt sagatavošanos, līdz tiks nodrošināta efektīva koordinācija. Sagatavošanās IPA II 2013. gadā neatsākās.

Kosova

Padome 2013. gada jūnijā atļāva sākt sarunas par stabilizācijas un asociācijas nolīgumu (SAN) ar Kosovu, kuras oficiāli uzsāka 2013. gada oktobrī.

ES palīdzības īstenošana 2013. gadā pārsniedza tās finanšu mērķus gan attiecībā uz līgumiem, gan maksājumiem. 2013. gada programma tika pieņemta 2013. gada janvārī, iedalot EUR 65,86 miljonus. Pēc pirmās vienošanās par attiecību normalizāciju starp Serbiju un Kosovu 2013. gada 19. aprīlī Kosovai tika nodrošināts papildu piešķīrums no līdzekļiem, kas sākotnēji bija iedalīti citām valstīm, un 2013. gada decembrī tika sagatavota un apstiprināta īpaša programma EUR 38,5 miljonu apmērā.

Kosovas līdzdalība II komponenta (pārrobežu sadarbības) programmās 2013. gadā noritēja sekmīgi. Finansēšanas nolīgumi 2012. gadam tika parakstīti attiecībā uz visām trim pārrobežu sadarbības programmām (attiecīgi ar Albāniju, bijušo Dienvidslāvijas Maķedonijas Republiku un Melnkalni). Tika uzsākts pirmais uzaicinājumus iesniegt priekšlikumus ar bijušo Dienvidslāvijas Maķedonijas Republiku.

Indikatīvais stratēģijas dokuments 2014.–2020. gadam tika sagatavots 2013. gada laikā. Iekļaujošā procesa kontekstā notika apspriešanās ar Kosovas iestādēm, pilsonisko sabiedrību un starptautiskās sabiedrības locekļiem, kas darbojas Kosovā, un tās sniedza savu ieguldījumu teksta izstrādē. 2013. gada maijā, jūlijā un novembrī valdība un ES birojs organizēja apspriedes ar pilsoniskās sabiedrības pārstāvjiem, lai apspriestos ar viņiem par IPA atbalstu pilsoniskajai sabiedrībai laikposmā no 2014. līdz 2020. gadam. Apspriedes ļāva plašāk diskutēt par mērķiem un darbībām, kas jāiekļauj stratēģijas dokumentā.

Turcija

Pozitīvā darba kārtība ir radījusi svaigu dinamiku ES un Turcijas attiecībās. Pievienošanās process no jauna sasniedza pozitīvu dinamiku, atverot jaunu sadaļu (22. sadaļu par reģionālo politiku). 2013. gada decembrī tika parakstīts atpakaļuzņemšanas nolīgums starp ES un Turciju un uzsākts vīzu režīma liberalizācijas dialogs.

Pēc apgalvojumiem par korupciju 2013. gada beigās, kas tika attiecināti uz vairākām augsta līmeņa personām, tostarp valdības pārstāvjiem un viņu ģimenēm, valdības asās reakcijas rezultātā, plašā mērogā pārdalot amatus pārvaldē un veicot likumdošanas izmaiņas, ES ieguva jaunus kolēģus svarīgās finanšu sadarbības jomās, piemēram, tiesiskuma jomā.

Neraugoties uz politiskajiem nemieriem, ietekme uz programmu izstrādes procesu tika kontrolēta, un darbs pie jaunā stratēģijas dokumenta attiecībā uz visu daudzgadu finanšu shēmas 2014.–2020. gadam laikposmu turpinājās, kā paredzēts, ciešā sadarbībā ar Eiropas lietu ministriju un Attīstības ministriju.

Attiecībā uz pašreizējās finansiālās palīdzības pārvaldību, ko veic Turcijas valsts iestādes atbilstoši decentralizētam pārvaldības režīmam, IPA V komponenta (lauksaimniecība un lauku attīstība) pārvaldības pilnvaras tika piešķirtas vēl 22 provincēm visā Turcijā, palielinot valstī akreditēto aģentūru skaitu līdz 42.

Tomēr, kas attiecas uz IPA programmu īstenošanu, reģistrēta ilgstoša kavēšanās arī dažu darbojošos struktūru un tiešo atbalsta saņēmēju nepietiekamo spēju dēļ.

Islande

Islandes valdība 2013. gada 22. maijā paziņoja savu lēmumu apturēt pievienošanās sarunas. Līdz tam laikam sarunās bija panākts būtisks progress: bija atvērtas 27 sadaļas un 11 sadaļas tika provizoriski slēgtas. Rezultātā Komisija pārtrauca uzņemties jaunas saistības atbilstoši IPA un sāka pakāpeniski pārtraukt notiekošos IPA projektus. Vienojoties ar valdību, tika atlikti arī visi sagatavošanās darbi IPA II jomā.

b) Reģionālā sadarbība

Reģionālā sadarbība turpinājās tādos reģionālajos forumos kā Enerģētikas kopiena, Eiropas Kopējā aviācijas telpa, Centrāleiropas brīvās tirdzniecības nolīgums (CBTN) un Reģionālā publiskās pārvaldes skola (ReSPA).

Saskaņā ar paplašināšanās stratēģijas prioritātēm vairākiem saņēmējiem paredzētā finansiālā palīdzība 2013. gadā atbalstīja progresu tiesiskuma, reģionālās sadarbības krimināltiesībās, valsts pārvaldes reformas un statistikas jomā, kā arī veidojot pilsoniskās sabiedrības organizāciju tīklus.

Reģionālās sadarbības un samierināšanās jomā atjaunotā apņemšanās attiecībā uz Sarajevas procesu tika apstiprināta, uzsākot Reģionālo mājokļu programmu (apstiprināti mājokļu projekti EUR 60 miljonu vērtībā 2013. gadā ar kopējo ES ieguldījumu EUR 84 miljonu apmērā).

Atbalstot ekonomikas atveseļošanos Rietumbalkānos, tika apstiprināti jauni ieguldījumi infrastruktūrā un atbalsts privātā sektora attīstībai atbilstoši Rietumbalkānu ieguldījumu sistēmai, kā arī projekti konkurētspējas un cilvēkresursu attīstības/apmācības jomā.

Lai gan saņēmējiem lielākā daļa IPA atbalsta tika sniegta, izmantojot valstu programmas, apmēram 9 % pieejamo līdzekļu tika iedalīti, izmantojot vairākiem saņēmējiem paredzētās programmas; tās papildināja valstu programmas un stiprināja daudzpusējās attiecības Rietumbalkānos un Turcijā jomās, kas atzītas par ļoti svarīgām integrācijai Eiropā un reģiona stabilitātei.

Izmantojot vairākiem saņēmējiem paredzētu palīdzību, tika atbalstītas tikai tās intervences jomas, kurās bija skaidra reģionālās sadarbības vai horizontālas rīcības nepieciešamība, piemēram, lai pārvarētu pārrobežu problēmas vai uzlabotu efektivitāti, izveidojot saskaņotas pieejas, piesaistot izveidotos instrumentus vai sekmējot ekspertu tīklus. 2011.–2013. gada laikposmā indikatīvais piešķīrums, kas pieejams vairākiem saņēmējiem paredzētajai palīdzībai, saskaņā ar I komponentu bija EUR 526 miljoni.

Visu 2013. gadu ar TAIEX – tehniskās palīdzības un informācijas apmaiņas instrumentu – turpināja sniegt pielāgotu palīdzību. Kopumā visās saņēmējās valstīs tika organizēti 2118 pasākumi un uzdevumi — augstākais jebkad reģistrētais rādītājs. TAIEX (tostarp vairāku valstu pasākumi) salīdzinājumā ar 2012. gadu piedzīvoja būtisku palielinājumu par 15 %. Šis kvantitatīvais sasniegums tika sasaistīts ar TAIEX stingru pielāgošanu galvenajam paplašināšanās politikas virzienam un palīdzības prioritātēm. To uzskatāmi parāda, piemēram, visu laiku visaugstākais pasākumu skaits Horvātijas labā pievienošanās procesā un uzreiz pēc pievienošanās (180 pasākumi, 34 % palielinājums salīdzinājumā ar 2012. gadu), visu laiku vislielākais pasākumu skaits tieslietu un iekšlietu nozarē (556 pasākumi, 17 % palielinājums salīdzinājumā ar 2012. gadu) un atbalsts Melnkalnes pārbaudes procesam un turpmākajiem pasākumiem.

Instrumenta novērtēšana ir paredzēta Paplašināšanās ĢD 2013. gada novērtēšanas plānā.

3.    Saistībā ar līdzšinējo atbalstu gūtās atziņas

Pamatojoties uz principu par tādas politikas veidošanu, kas balstīta uz faktiem, Komisija pastāvīgi novērtē savu palīdzību, lai apkopotu attiecīgās atziņas no līdzšinējās pieredzes, kas jāizmanto turpmākajā politikas veidošanā un palīdzības plānošanā. No 2013. gadā pabeigtajiem novērtējumiem divi jo īpaši palīdzēja sagatavoties turpmākajai IPA palīdzībai.

a)Tematiskais novērtējums par tiesiskumu, tiesu reformu un cīņu pret organizēto noziedzību Rietumbalkānos 10 apstiprināja, cik svarīgi ir koncentrēties uz šo tematu, un uzsvēra, ka ES ir sniegusi ievērojamu ieguldījumu, lai uzlabotu nozares iestāžu un organizatoriskās pamatsistēmas visā reģionā. Tika atzīts arī, ka ES palīdzības rezultātā tika ieviestas tiesiskās un institucionālās sistēmas.

Plašo institucionālo struktūru pārstrukturēšana bija visnozīmīgākais un ilgtspējīgākais rezultāts. Tika pieņemts lielāks skaits arvien piemērotāku likumu, un dažos gadījumos mainījās visa tiesību sistēmas pamatā esošā filosofija, kurā vairāk ievēro varas dalīšanas principu un lielu nozīmi piešķir tiesībaizsardzības iestāžu neatkarībai, efektivitātei un kvalitātei. Tomēr programmu efektivitātes uzlabošana ir atkarīga arī no spēcīgākas politiskās gribas, palielinātas līdzdalības programmās un vietējās administratīvās spējas. Tika atzīmēta arī nepieciešamība piešķirt šai jomai skaidru prioritāti un palielināt finansējumu.

Šie secinājumi ir pārņemti gan 2013. gada paplašināšanās stratēģijā, skaidri pievēršot uzmanību “pamatjautājumiem vispirms”, gan IPA II programmas izstrādē.

b)Vispārējie secinājumi saistībā ar otro starpposma novērtējumu 11 par IPA uzsver, ka sasniegtie rezultāti kopumā ir labi, jo īpaši tajās valstīs, kuras darbojas atbilstoši centralizētai pārvaldībai. Tomēr projekta līmeņa sasniegumu pārveidošana rezultātos un ietekmē nav bijusi tik laba, kā gaidīts. Palīdzība ir bijusi visnotaļ efektīva un devusi vislabāko sniegumu tad, kad to virzīja saskaņošana ar ES acquis, jo tas nodrošina politiski atzītu institucionālo struktūru un motivāciju.

IPA ir bijis noderīgs pārmaiņu veicinātājs, un ir atzīts, ka tas ir jāpapildina ar skaidru politisko procesu, lai radītu ilgtspējīgus rezultātus, tādējādi nodrošinot noturīgu progresu pievienošanās procesā. Iekļaušanās laikā ir galvenais faktors, nodrošinot līdzatbildību, un daudzgadu plānošana var sniegt būtisku ieguldījumu tās turpmākā uzlabošanā.

Attiecībā uz efektivitāti IPA tika piesaistīts un īstenots kopumā atbilstoši plānotajam, izmantojot atbilstošus mehānismus. Tomēr saskaņā ar novērtējumu projektu īstenošana nav pietiekami elastīga, un projektu mērogošanā ir nepieciešama lielāka elastība, jo īpaši attiecībā uz ātrāku palīdzības sniegšanu. Atbalsta saņēmēju pārvaldības spējas uzlabošanai pēc pārvaldības pilnvaru piešķiršanas valsts līgumslēdzējām struktūrām ir vajadzīgs laiks, kas nozīmē, ka tādējādi ir jāuzlabo līdzatbildība.

4.    Koncentrēšanās uz pamatjautājumiem

Līdzšinējā pirmspievienošanās palīdzībā gūtās atziņas un vispārējie notikumi paplašināšanās procesā arī ir atspoguļoti Paplašināšanās stratēģijā 2013.–2014. gadam 12 . Paplašināšanās procesā iesaistītās valstis saskaras ar daudzām problēmām galvenajās jomās, kas ir ļoti svarīgas to panākumiem virzībā uz pievienošanos ES: ekonomikas pārvaldība un konkurētspēja, tiesiskums, to iestāžu darbība, kuras nodrošina demokrātiju, pamattiesības un – Rietumbalkānu gadījumā – pagātnes mantojuma pārvarēšana. Savā Paplašināšanās stratēģijā 2013.–2014. gadam 13 , ko laida klajā 2013. gada oktobrī, Komisija uzsvēra savu pieeju šajās jomās, kuras mērķis ir galveno uzmanību pievērst šiem pamatjautājumiem (“pamatjautājumi vispirms”). Pieci pamatjautājumi, kā norādīts turpmāk, ir cieši saistīti ar Kopenhāgenas kritērijiem un stabilizācijas un asociācijas procesa nosacījumiem.

Tiesiskums joprojām ir ES prioritāte un pievienošanās procesa centrālais elements, jo tas ir Kopenhāgenas politisko kritēriju galvenais pīlārs. Komisija turpinās īstenot jauno pieeju pievienošanās sarunām atbilstoši 23. sadaļai (tiesu vara un pamattiesības) un 24. sadaļai (tiesiskums, brīvība un drošība), noteiks prioritāti tiesiskumam, veicot mērķtiecīgus dialogus ar paplašināšanās procesā iesaistītajām valstīm, un stiprinās atbalstu ar tiesiskumu saistītajām reformām, izmantojot IPA II. Tiks izstrādātas nozaru stratēģijas, kurās īpašu uzmanību pievērsīs neatkarīgu, efektīvu un profesionālu tiesu iestāžu izveidei un kuras atbalstīs sasniegumu uzlabošanos, apkarojot organizēto noziedzību un korupciju.

Daļa no Kopenhāgenas politiskajiem kritērijiem ir arī demokrātisko iestāžu stabilitāte un pareiza darbība. Gaidāms, ka paplašināšanās procesā iesaistītās valstis par prioritāti noteiks iestāžu un valsts pārvaldes struktūru pārredzamību, pārskatatbildību un efektivitāti. Sadarbībā ar citām starptautiskajām organizācijām Komisija ar IPA sniegs atbalstu vēlēšanu un parlamentārajai reformai, turpinās sekmēt starpparlamentu sadarbību, par prioritāti noteiks valsts pārvaldes reformu, pievēršot galveno uzmanību pārredzamībai, depolitizācijai un meritokrātiskam darbā pieņemšanas procesam, un atbalstīs aktīvas pilsoniskās sabiedrības attīstību, izmantojot spēju veidošanu.

Pamattiesību jomā Komisija īpaši uzsver vārda brīvību un minoritāšu (tostarp romu iedzīvotāju), kā arī LGBTI (lesbiešu, geju, biseksuāļu, transpersonu un interseksuāļu) personu, aizsardzību. Tā risina šos jautājumus savos regulārajos dialogos ar paplašināšanās procesā iesaistītajām valstīm un pievienošanās sarunās. Izmantojot IPA II, Komisija izstrādās ilgtermiņa redzējumu par ES finansiālo palīdzību vārda brīvības jomā, kā arī stiprinās stratēģisko sadarbību ar ārējām ieinteresētajām personām romu un LGBTI jautājumā, arī palielinot finansējumu un vienlaikus pamatojoties uz labāko praksi.

Komisija ir ierosinājusi jaunu pieeju, lai palīdzētu paplašināšanās procesā iesaistītajām valstīm izpildīt Kopenhāgenas ekonomikas kritērijus. Valstis ir aicinātas uzlabot ekonomikas politiku un tās pārvaldību, katru gadu sagatavojot valsts ekonomikas reformu programmas un reizi divos gados konkurētspējas un izaugsmes programmas. Nolūks ir sniegt skaidrākas norādes par nepieciešamajām reformām, lai panāktu progresu ekonomikas kritēriju izpildes jomā. Izmantojot IPA II, Komisija atbalstīs pievienošanās procesu, nodrošinot reformas ekonomikas pārvaldības, konkurētspējas un izaugsmes jomā. Galvenā uzmanība tiks pievērsta transporta un enerģētikas nozarēm, kuras ir īpaši svarīgas konkurētspējas uzlabošanā.

Samierināšana, labas kaimiņattiecības un reģionālā sadarbība ir ļoti būtiskas stabilitātei Rietumbalkānos. Reģionā joprojām ir neatrisinātas daudzas divpusējās problēmas, tostarp jautājumi par minoritātēm un jautājumi, kas izriet no bijušās Dienvidslāvijas sabrukuma, piemēram, robežu demarkācija. Etniskie un statusa strīdi turpina kavēt iestāžu darbību un iedragā reformu procesu. Komisija mudina turpināt centienus, lai atrisinātu divpusējos strīdus un pārvarētu pagātnes mantojumu. Atbilstoši IPA II Komisija turpinās sniegt atbalstu reģionālajām iniciatīvām, piemēram, Reģionālās sadarbības padomei, un tām iniciatīvām, kuru mērķis ir risināt kara seku jautājumus, — Sarajevas procesam, kara noziegumu prokuroru tīklam, patiesības noskaidrošanas un samierināšanas procesam (RECOM). Sadarbību veicinās arī izglītības, zinātnes, kultūras, plašsaziņas līdzekļu, jaunatnes un sporta jomā.

5.    Virzībā uz lietderīgāku un efektīvāku palīdzības sniegšanu

a) Jauns pirmspievienošanās instruments 2014.–2020. gadam

2013. gadā turpinājās diskusijas un sarunas ar Parlamentu un Padomi par priekšlikumu IPA II regulai. Sarunas norisinājās kopā ar diskusijām par četriem citiem ārējiem instrumentiem un Kopējo īstenošanas regulu. Eiropas Parlaments apstiprināja politisko vienošanos par sešām regulām 2013. gada 5. decembrī. IPA II regulā 14 , kas tika pieņemta 2014. gada 11. martā, ieviesti jauni elementi, salīdzinot ar tās priekšgājēju:

IPA II noteikta jauna kārtība pirmspievienošanās palīdzības sniegšanai saskaņā ar daudzgadu finanšu shēmu 2014.–2020. gadam. Finansiālā palīdzība būs pieejama kandidātvalstīm un potenciālajām kandidātvalstīm neatkarīgi no to statusa.

Tajā ieviesta pastiprināta saikne starp finansiālo palīdzību un politikas programmu, kā arī spēcīgāka atbalsta saņēmēju līdzatbildība.

Visaptveroša valsts stratēģija attieksies uz visām palīdzības jomām visā septiņu gadu laikposmā, veicot starpposma pārskatu 2017. gadā, šādās politikas jomās: reformas, gatavojoties dalībai Savienībā, un saistītā iestāžu un spēju veidošana, sociālekonomiskā un reģionālā attīstība, nodarbinātība, sociālā politika, izglītība, dzimumu līdztiesības veicināšana un cilvēkresursu attīstība, lauksaimniecība un lauku attīstība, reģionālā un teritoriālā sadarbība.

IPA II ieviesta virzība no atsevišķu projektu finansēšanas loģikas uz politisko stratēģiju finansēšanu (nozaru pieeja), pamatojoties uz attiecīgajām valsts nozaru stratēģijām, ko sagatavojuši atbalsta saņēmēji. Notiks progresīva pāreja uz finansējuma netiešu pārvaldību, un šo pārvaldību veiks saņēmēji.

Pirmspievienošanās palīdzību sniegs sistemātiskāk, koncentrējoties uz rezultātiem un palīdzības uzraudzību. Ieviesta rezultātu atalgošana.

IPA II sekmē pilsoniskās sabiedrības nozīmes palielināšanos gan valdības struktūru īstenotajās programmās, gan kā ES palīdzības tiešajiem saņēmējiem.

Pakāpeniskās virzības uz nozaru pieeju mērķis ir panākt, ka palīdzība sniedz labākus rezultātus, ietekmi un pievienoto vērtību. Šie principi ir kļuvuši par galvenajiem attiecībā uz visiem ārējās darbības instrumentiem 2014.–2020. gada laikposmā.

Šī pāreja ir īpaši būtiska laikā, kad budžeta ierobežojumi, ar ko saskaras dalībvalstis un starptautiskās finanšu iestādes, prasa sniegt vēl efektīvāku un ilgtspējīgāku pirmspievienošanās palīdzību. Uz stratēģiju balstīta pieeja programmu izstrādē, pamatojoties uz valstu vajadzībām un stiprajām pusēm, sekmēs efektīvāku un uz rezultātiem vērstu pirmspievienošanās procesu. Turklāt, tā kā nozaru pieejas pamatā ir valstu stratēģijas, šāda pieeja maksimāli palielina papildināmības potenciālu, līdzsvaro dažādus atbalsta veidus un palīdz racionalizēt atbalstu, atbilstoši sadalot darbu un vienlaikus nodrošinot valstu iestāžu lielāku līdzatbildību par programmām.

Tikmēr 2013. gada laikā Komisija ir pabeigusi pamatnostādnes par nozaru pieejas piemērošanu pirmspievienošanās palīdzībā, kam jānoder IPA II plānošanā. Īstenojot nozaru pieeju, Komisija ir arī paredzējusi izmantot nozaru budžeta atbalstu. Tas tiks darīts, ņemot vērā perspektīvu atbalstīt to valstu stratēģiju īstenošanu, kurās ietverta attiecīga un atbilstoša rezultātu pamatstruktūra, ar nosacījumu, ka ir ieviesti konkrēti galvenie nosacījumi (stratēģijas esība, stabila makroekonomiskā sistēma un ilgtspējīga publisko finanšu pārvaldības sistēma). Šajā saistībā ir sagatavotas arī īpašas pamatnostādnes.

Komisija 2013. gadā paralēli sagatavoja IPA II īstenošanas regulu 15 un stratēģiskos plānošanas dokumentus (stratēģijas dokumentus) nolūkā pabeigt IPA II līdzekļu plānošanas tiesisko regulējumu un izpildi. Tā arī vadīja īpašas iekšējās darba grupas, kas nodarbojās ar jaunā instrumenta īstenošanas modalitāšu dažādiem aspektiem, tostarp programmu izstrādes iekšējo pamatnostādņu sagatavošanu un nozaru budžeta atbalstu.

b) Sadarbība ar līdzekļu devēju kopienu par atbalsta efektivitāti

Komisija 2013. gadā turpināja īstenot līdzekļu devēju koordinācijas programmu, tostarp pasākumus, kuri maksimāli palielinātu atbalsta efektivitāti un pārredzamību saskaņā ar saistībām, kas pieņemtas ceturtajā augsta līmeņa forumā par atbalsta efektivitāti, kurš 2011. gada novembrī notika Pusanā un kurā Komisija piekrita tādu kopīgu principu nozīmīgumam kā līdzatbildība par prioritātēm, rezultātu, pārredzamības un pārskatatbildības nozīmīgums. Tādējādi Komisija ir iesaistījusies, lai nodrošinātu, ka šie ir galvenie principi, uz kuriem balstīsies ar IPA II starpniecību sniegtā palīdzība.

Šajā saistībā 2013. gada laikā Komisija veica turpmākus pasākumus, lai nodrošinātu pirmspievienošanās instrumenta ietvaros sniegtā finansējuma saskaņošanu ar starptautiskajiem standartiem par palīdzības pārredzamību, kā noteikusi Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācija (ESAO) un kā norādīts Starptautiskajā palīdzības pārredzamības iniciatīvā (IATI). Saskaņā ar Pusanā pieņemtajām saistībām attiecīgā informācija par oficiālo attīstības palīdzību (OAP) tika darīta pieejama sabiedrībai 2013. gada septembrī standarta mašīnlasāmā formātā. Publicējot datu kopas ar informāciju organizāciju un darbību līmenī, kā arī par tekošajiem un plānotajiem izdevumiem (informācija ir pieejama IATI  reģistrācijas tīmekļa vietnē ), Komisija sniedz savlaicīgu, visaptverošu un nākotnē vērstu informāciju par līdzekļiem, kas sniegti, izmantojot finansiālo sadarbību. Turpmāks progress gaidāms 2014. gadā ar mērķi panākt pilnīgu atbilstību vienotajam standartam 2015. gada decembrī, kā paredzēts Pusanā pieņemtajās saistībās. Paplašināšanās ĢD uzlaboja savu vērtējumu attiecībā uz atbalsta pārredzamību, no 43. vietas 2012. gadā paceļoties uz 17. vietu 2013. gadā (no 67 aģentūrām, kas sniedza ziņojumus).

Ir ieviesta plānošanas procesu iekšējā saskaņošana, lai nodrošinātu, ka pirmspievienošanās palīdzība atbilst dažādām Komisijas, kā arī ES dalībvalstu, starptautisko finanšu iestāžu un plašākās līdzekļu devēju kopienas iniciatīvām nolūkā uzlabot līdzekļu devēju koordinēšanu un atbalsta efektivitāti, kā arī nodrošināt gaidāmo rezultātu sasniegšanu. Šajā saistībā Komisija arī nodrošinājusi, ka palīdzības koordinēšana starp starptautiskajiem līdzekļu devējiem un dalībvalstīm ir iekļauta jaunā finansiālās palīdzības instrumenta tiesiskajā regulējumā. 2013. gadā uzsākts īpašs pētījums par līdzekļu devēju intervences politisko ekonomiku Rietumbalkānos un Turcijā.

6. Secinājumi

2013. gadā tika panākts būtisks solis virzībā uz to, lai palīdzības sniegšanu paplašināšanās procesā iesaistītajām valstīm padarītu stratēģiskāku un balstītu uz vajadzībām kā paplašināšanās stratēģiskā redzējuma neatņemamu daļu. Svarīgākie momenti virzībā uz pievienošanās procesu, kurus ir sekmējusi finansiālā palīdzība, ir šādi:

Horvātijas pievienošanās;

nolīgums starp Serbiju un Kosovu 2013. gada aprīlī;

sarunu uzsākšana ar Serbiju;

sarunu uzsākšana ar Kosovu par stabilizācijas un asociācijas nolīgumu;

jaunas sarunu sadaļas atvēršana pēc trim gadiem, kā arī atpakaļuzņemšanas nolīguma parakstīšana ar Turciju;

sešu sarunu sadaļu, tostarp svarīgās ar tiesiskumu saistītās 23. un 24. sadaļas, atvēršana 2013. gadā attiecībā uz Melnkalni, pamatojoties uz visaptverošajiem rīcības plāniem;

raits vēlēšanu process un Komisijas priekšlikums piešķirt kandidātvalsts statusu Albānijai.

Tikmēr indikatīvo stratēģijas dokumentu sagatavošana un darbs pie IPA regulas un tās īstenošanas regulas bija svarīgi soļi saistībā ar jaunā instrumenta darbības uzsākšanu 2014. gadā. Turpmākajam darbam noteikti iedvesmos gūtās atziņas un jaunākajā progresa ziņojumā sniegtie vēstījumi, galveno uzmanību pievēršot “pamatjautājumiem”, kas pilnībā arī jāatspoguļo finansiālajā sadarbībā.

IPA finansiālās palīdzības īstenošanas statuss sadalījumā pa valstīm 2013. gada 31. decembrī salīdzinājumā ar piešķirto līdzekļu kopsummu (2007.–2013. gads):

Turpmākajās tabulās norādīts visas tās IPA palīdzības summas, kas iedalīta laikā no 2007. līdz 2013. gadam (miljonos EUR), sadalījumā pa saņēmējām valstīm (kandidātvalstīm un potenciālajām kandidātvalstīm) un pa komponentiem.

IPA I komponents, ko pārvalda Paplašināšanās ĢD, 2013. gada 31. decembrī (EUR)

 IPA II komponents, ko pārvalda Paplašināšanās ĢD, 2013. gada 31. decembrī (EUR)

IPA II komponents, ko īsteno Reģionālās politikas ĢD, 2013. gada 31. decembrī (EUR)

IPA finansiālās palīdzības (IV komponents) īstenošanas statuss 2013. gada 31. decembrī (miljonos EUR), ko īstenoja Nodarbinātības, sociālo lietu un iekļautības ĢD

* līdz 2013. gada jūnijam.

IPA finansiālās palīdzības (V komponents) īstenošanas statuss 2013. gada 31. decembrī (miljonos EUR), ko īstenoja Lauksaimniecības un lauku attīstības ĢD*

*: summas atspoguļo Komisijas pieņemtos lēmumus un saņēmēju valstu iestādēm veiktos pārvedumus.

(1)

Horvātija (līdz 2013. gada jūnijam), Islande, bijusī Dienvidslāvijas Maķedonijas Republika, Melnkalne, Serbija, Turcija.

(2)

Albānija, Bosnija un Hercegovina, Kosova*.

* Šis nosaukums neskar nostājas par statusu un atbilst ANO DP Rezolūcijai 1244/99 un Starptautiskās Tiesas atzinumam par Kosovas neatkarības deklarāciju.

(3)

Regula (EK) Nr. 1085/2006, ar ko izveido Pirmspievienošanās palīdzības instrumentu (IPA).

(4)

http://ec.europa.eu/enlargement/countries/strategy-and-progress-report/index_en.htm.

(5)

Regula (ES) Nr. 231/2014, ar ko izveido Pirmspievienošanās palīdzības instrumentu II (IPA II).

(6)

Finansiālās sadarbības īstenošana var notikt vai nu centralizēti (ES delegācija atbild par konkursa dokumentācijas sagatavošanu un konkursa izsludināšanu, līgumu slēgšanu un maksājumiem), vai decentralizēti, kad pārvaldības pienākumus deleģē saņēmējām valstīm. Pārvaldības pilnvaru piešķiršana ir lēmums, ar kuru atbilstoši IPA I Komisija šos pienākumus piešķir valstu iestādēm.

(7)

Saskaņā ar spriedumu Bosnijai un Hercegovinai būtu jāgarantē tiesības būt ievēlētiem kolektīvajās prezidenta un Parlamentārās asamblejas tautas palātas vēlēšanās visiem pilsoņiem neatkarīgi no viņu etniskās piederības.

(8)

COM(2013) 700.

(9)

COM(2012) 581 final.

(10)

http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/financial_assistance/phare/evaluation/2013_final_main_report_lot_3.pdf.

(11)

  http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/financial_assistance/phare/evaluation/2013/ipa_interim_meta_evaluation_report.pdf .

(12)

COM(2013) 700 final.

(13)

COM(2013) 700.

(14)

Regula (ES) Nr. 231/2014, ar ko izveido Pirmspievienošanās palīdzības instrumentu II (IPA II).

(15)

Regula (ES) Nr. 231/2014, ar ko izveido Pirmspievienošanās palīdzības instrumentu II (IPA II).