EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0278
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the application of the Airport Charges Directive
KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI par lidostas maksu direktīvas piemērošanu
KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI par lidostas maksu direktīvas piemērošanu
/* COM/2014/0278 final - 2014/ () */
KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI par lidostas maksu direktīvas piemērošanu /* COM/2014/0278 final - 2014/ () */
1. Ievads Lidostas maksas
maksā lidostas lietotāji (gaisa pārvadātāji) par
lidostas infrastruktūras izmantošanu. Tās ir saistītas ar gaisa
kuģa nosēšanos, pacelšanos, apgaismojumu un novietošanu
stāvvietā un pasažieru un kravu apkalpošanu, un tās pilnībā
vai daļēji finansē skrejceļu un saistīto teritoriju un
pasažieru un kravas termināļu platību uzturēšanu. Lai gan
lidostas maksas iekasē no gaisa pārvadātājiem, šīs
izmaksas faktiski sedz pasažieri vai kravas nosūtītāji, jo
tās ir daļa no galīgās cenas, ko tie maksā. Lidostas maksu
procentuālā daļa gaisa pārvadātāju
kopējās izmaksās atšķiras atkarībā no
pārvadājumu uzņēmuma veida un apkalpotajām
lidostām[1].
Tās veido vidēji aptuveni pusi no lidostas ieņēmumiem[2],
tāpēc, ņemot vērā sarežģītos
apstākļus izmaksu ziņā, ar ko pašreiz saskaras gaisa
pārvadātāji, tās tiek pārbaudītas tik
rūpīgi kā vēl nekad. Lidostas maksas ir arī
saistītas ar pasažieriem piedāvāto pakalpojumu līmeni.
Zemas cenas un tuvajos lidojumos lidostas maksu lielums var būt viens no
galvenajiem faktoriem, kas ietekmē gaisa pārvadātāju
lēmumus par maršrutu izvēli. Kvalitatīvas lidostas
infrastruktūras pieejamība par konkurētspējīgu cenu
visu veidu gaisa pārvadātājiem nepārprotami ir svarīgs
priekšnoteikums, lai aviācijas nozare ES būtu veiksmīga. Direktīva
par lidostas maksām[3],
kura dalībvalstīm bija jātransponē savos tiesību aktos
līdz 2011. gada 15. martam, ir īpašs ES tiesiskais
regulējums, kas reglamentē lidostas maksas visās tajās
lidostās Eiropas Ekonomikas zonā un Šveicē, kuras gadā
uzņem vairāk nekā 5 miljonus pasažieru, un vismaz katras
dalībvalsts lielākajā lidostā. Direktīva attiecas uz
aptuveni 70 ES lidostu, kas apkalpo nedaudz mazāk kā 80 %
no ES pasažieru plūsmas. Šajā grupā ietilpst ļoti
dažādas lidostas — sākot no vidēja lieluma lidostām,
kam ir liela ekonomiskā un sociālā ietekme to
attiecīgajā reģionā, līdz lielākajām ES
lidostām, kas ir satiksmes mezgli, no kuriem tiek veikti lidojumi uz
galamērķiem visā pasaulē. Direktīvā ir noteikti
vienoti principi, saskaņā ar kuriem iekasē lidostas maksas, un
šajā saistībā direktīvas mērķis ir garantēt,
lai lidostas maksu aprēķināšana ir pārredzamāka un lai
lidostas, piemērojot lidostas maksas, nediskriminētu gaisa pārvadātājus
(ja vien tas nav pamatojams ar skaidri formulētiem sabiedriskās politikas
apsvērumiem), nodrošināt regulāras konsultācijas starp
lidostām un gaisa pārvadātājiem; izveidot katrā
dalībvalstī neatkarīgu uzraudzības iestādi, kurai
jāizšķir strīdi starp lidostām un gaisa
pārvadātājiem par lidostas maksu lielumu un jāraugās,
lai tiktu pareizi piemēroti pasākumi, ko dalībvalstis
pieņēmušas, lai nodrošinātu direktīvas noteikumu izpildi. Šo ziņojumu veido Komisijas
pārskats par direktīvas piemērošanu dalībvalstīs, un
tajā ir sniegti konkrēti konstatējumi attiecībā uz
iespējamām problēmām tās īstenošanā,
norādot uz papildu pasākumiem turpmākai analīzei.
Ziņojuma pamatā ir nesens pētījums, kas tika veikts
Komisijas vajadzībām šajā nolūkā[4].
Minētajā pētījumā tika analizēts, vai
direktīvai varētu būt bijusi ietekme uz lidostas maksas
aprēķināšanas praksi, un tā ietvaros notika arī plaša
apspriešanās ar ieinteresētajām personām, lai
uzzinātu, kā tās vērtē direktīvas īstenošanu
un gūtos rezultātus un apzinātu jomas, kurām būtu
jāpievērš papildu uzmanība. Aptaujāto ieinteresēto
personu vidū bija neatkarīgās uzraudzības iestādes,
kas izveidotas saskaņā ar direktīvu, citas kompetentās
dalībvalstu iestādes, individuālas lidostas administrācijas
un gaisa pārvadātāji, kā arī tos
pārstāvošās apvienības. 2. Tirgus attīstība Pēdējos
gadu desmitos ES lidostās ir notikušas būtiskas pārmaiņas, kuras
ir ietekmējušas arī lidostas maksu aprēķināšanas
kārtību. Agrāk publiskās iestādes uzskatīja, ka
lielie satiksmes mezgli un mazākās lidostas pirmkārt ir
infrastruktūra, kas nepieciešama, lai nodrošinātu vajadzīgos
savienojumus, taču pašreiz lidostas kļūst par komercobjektiem,
no kuriem sagaida peļņu un kuriem jāpiesaista privātie
ieguldītāji. Minētā
procesa ietvaros publiskām personām piederošās lidostas tika
pakļautas korporatizācijai, bet dažos gadījumos
privatizācijai. To veicināja dažādas pārmaiņas.
Pirmkārt, mainās valsts loma transporta infrastruktūras
nodrošināšanā, proti, iepriekš tā infrastruktūru
nodrošināja, bet pašreiz tā kļūst par infrastruktūras
sekmētāju. Otrkārt, lidostas, kuru darbība nereti nes
peļņu, pašreiz tiek uzskatītas par komercdarbības
veicējām. Visbeidzot, publiskās iestādes ir centušās
piesaistīt privātos ieguldītājus, lai paplašinātu
infrastruktūru un nodrošinātu valstij ienākumus. Lai gan
joprojām lielākā daļa Savienības lidostu pieder
publiskām personām[5],
arvien vairāk pieaug privāto ieguldītāju iesaiste. Tomēr,
ņemot vērā lidostu infrastruktūras stratēģisko
nozīmi, dalībvalstis lielākajā daļā gadījumu
ir saglabājušas zināmu tiešu interesi vai kontroli ar tiešu
īpašumtiesību/lidostas darbības koncesijas un/vai (valsts)
ekonomikas regulācijas sistēmas palīdzību. Pēdējo
no minētajiem līdzekļiem izmanto galvenokārt tās
dalībvalstis, kurās atrodas lielākie gaisa satiksmes mezgli, jo
šīm lidostām ir cenas noteikšanas spēja[6]. Līdz ar zemo
cenu pārvadātāju izaugsmi tirgū dažās —
galvenokārt mazākajās — lidostās darījumu
slēgšanas ziņā starp lidostām un gaisa
pārvadātājiem ir vērojama arī spēku samēra
maiņa par labu gaisa pārvadātājiem. Minētie
pārvadājumu uzņēmumi sava elastīguma dēļ var
ne tikai pārvirzīt savus maršrutus, bet arī nomainīt gaisa
kuģu bāzes lidostu. Gaisa pārvadātāji
pastāvīgi pārskata esošo maršrutu rezultativitāti, lai
apsvērtu jaunus galamērķus un uzlabotu savu darbību
pievilcīgumu un rentabilitāti. Tā rezultātā rodas konkurence
starp lidostām dažādās ģeogrāfiskās
atrašanās vietās un palielinās spiediens uz lidostu
administrācijām, proti, tām tiek pieprasīti
izdevīgāki nosacījumi, tostarp zemākas lidostas maksas.
Papildus iepriekš minētajam konkurenci lidostu vidū paaugstina
arī lidostu jaudas pārpalikums, kas dažos gadījumos vēl
vairāk palielina gaisa pārvadātāju iespējas
sarunās par darījuma noslēgšanu panākt sev vēlamo
rezultātu. Lidostas apgalvo, ka konkurence arvien pieaug[7]
un zemo cenu pārvadātāju ietekme reģionālajās
lidostās nav vienīgais iemesls, kas to izraisa. Tomēr
šķiet, ka konkurences līmenis starp lidostām atšķiras, un
to lielā mērā nosaka vietējie faktori. Gaisa
pārvadātāji norāda, ka pasažieri, salīdzinot
konkurējošus gaisa pārvadājumu produktus, nevis izvēlas
mainīt lidostu, bet gan drīzāk gaisa pārvadātāju. 3. Ar direktīvas
palīdzību gūtie rezultāti 2013. gada
sākumā par pilnīgu direktīvas transponēšanu bija
paziņojušas visas dalībvalstis. Tomēr formāla
transponēšana ir tikai pirmais solis. Būtiska nozīme ir arī
pareizai direktīvas praktiskajai piemērošanai un tam, kā tā
ietekmē lidostas ekspluatantus, gaisa pārvadātājus un
aviācijas nozari kopumā. Šajā agrīnajā posmā
Komisija uzskata, ka daži direktīvas galvenie mērķi jau ir
sasniegti. Tomēr vairākās dalībvalstīs ir
konstatētas konkrētas problēmas, kas saistītas ar
direktīvas transponēšanu un piemērošanu, un minētās
problēmas jārisina, vēršot dalībvalstu uzmanību uz
tām un vajadzības gadījumā izmantojot pienākumu
neizpildes procedūru. Svarīgākie direktīvas noteikumi, kas
tiks analizēti šajā sadaļā, ir: ·
regulāras lidostu
administrāciju konsultācijas ar lidostas lietotājiem par
lidostas maksu sistēmas darbību, maksu
lielumu un pakalpojumu kvalitāti un konsultācijas ar lidostas
lietotājiem par jaunas infrastruktūras plāniem (direktīvas 6. pants); ·
lidostas maksu noteikšanas sistēmas
pārredzamība, ko nodrošina lidostas administrācija, un
tostarp prasības attiecībā uz informāciju, kas
jāsniedz lidostas lietotājiem un jāsaņem no tiem
(direktīvas 7. pants); ·
lidostas lietotāju nediskriminēšana
(direktīvas 3. pants); ·
neatkarīgas uzraudzības
iestādes izveide katrā
dalībvalstī, lai nodrošinātu direktīvas pasākumu
pareizu piemērošanu un izšķirtu strīdus par lidostas maksām
(direktīvas 6. un 11. pants); ·
elastīgums,
kas nepieciešams, lai lidostu administrācijas varētu
piedāvāt diferencētus pakalpojumus (direktīvas 10. pants). Direktīvas
pamatā ir lidostas maksu politika, kuru 1974. gadā sāka
izstrādāt Starptautiskā Civilās aviācijas
organizācija (ICAO)[8].
Tā ir jāskata kopā ar attiecīgajiem divpusējiem gaisa
pārvadājumu pakalpojumu nolīgumiem, kas izstrādāti
atbilstīgi ICAO standarta klauzulām, saskaņā ar
kurām ES un tās dalībvalstīm parastos apstākļos
jānodrošina trešās valsts gaisa pārvadātājiem
taisnīgas un vienlīdzīgas iespējas konkurēt
starptautisko gaisa pārvadājumu tirgū. Šajā
saistībā visaptverošajos gaisa transporta nolīgumos, kas
noslēgti, piemēram, ar ASV un Kanādu, ir arī iekļauti
īpaši noteikumi attiecībā uz lietotāja maksām, tostarp
lidostas maksām, — galvenokārt, lai nodrošinātu, ka
minētās maksas ir samērīgas un atbilst attiecīgo
pakalpojumu nodrošināšanas izmaksām. 3.1. Konsultācijas Ieinteresēto
personu viedokļi par noteikumiem attiecībā uz
konsultācijām ir atšķirīgi. Lai gan diezgan daudzās
lidostās jau bija ieviests konsultāciju mehānisms, ar
direktīvu tika ieviesta lielāka skaidrība attiecībā uz
konsultāciju grafiku un formātu. Dažās dalībvalstīs,
piemēram, Bulgārijā, Čehijas Republikā, Igaunijā,
Ungārijā, Latvijā, Lietuvā, Luksemburgā,
Slovēnijā, Spānijā un Zviedrijā, obligātās
konsultācijas lidostās tika ieviestas tikai līdz ar
direktīvas transponēšanu. Turklāt ar direktīvu pirmo reizi
tika noteiktas obligātas konsultāciju procedūras tām
Apvienotās Karalistes lidostām, kuras ietilpst direktīvas
piemērošanas jomā un uz kurām līdz tam neattiecās
ekonomikas regulējums, kas tika piemērots lielākajās
Apvienotās Karalistes lidostās. Gaisa
pārvadātāji pauž šaubas par konsultāciju pasākumu
piemērošanu, norādot, ka lidostām vajadzētu vairāk
censties sadarboties ar gaisa pārvadātājiem, nevis tikai sniegt
informāciju. Gaisa pārvadātāji vēlētos, lai to
viedoklis tiktu ne vien uzklausīts, bet arī ņemts
vērā. Vēl problēmas sagādā dažās
dalībvalstīs noteiktais konsultāciju grafiks un īsie
termiņi, kas lidostu lietotājiem jāievēro konsultāciju
procesā. Gaisa
pārvadātāju apmierinātība ar konsultāciju norisi
atšķiras atkarībā no dalībvalsts, kurā lidosta
atrodas. Lielākajās Apvienotās Karalistes un Nīderlandes
lidostās gaisa pārvadātāji ar konsultāciju
procedūru lielākoties bija apmierināti, bet tie kritizēja
konsultāciju procesu Spānijā, Itālijā,
Grieķijā un Ungārijā — tos neapmierināja termiņi
atbilžu iesniegšanai un fakts, ka konsultācijas nereti kļūst par
informācijas sesiju. Lidostās,
kam ir plašs lietotāju loks, proti, Shipholas lidostā
Amsterdamā, Hītrovas lidostā, Aéroports de Paris un
Frankfurtes lidostā, lietotāji lielākoties pauda
apmierinātību ar konsultāciju norisi un atzina, ka ES
mērogā kodificētas vadlīnijas ir lietderīgas. No otras
puses, dažas mazās lidostas, kuras ietilpst direktīvas
piemērošanas jomā, pauda bažas par procesa formalitātēm un
administratīvo slogu, ko rada oficiālas konsultāciju
procedūras organizēšana. Vairākas lidostas kritizēja nenoteiktību,
ko rada gaisa pārvadātāju ierobežotās līdzdalības
iespējas un lidostas maksu pārsūdzības procedūras,
attiecībā uz kurām gaisa pārvadātājiem nav
noteikti nekādi termiņi. Direktīvā ir arī noteikts, ka
lidostām ir pienākums pirms jaunu infrastruktūras projektu
plānu galīgās versijas pieņemšanas konsultēties ar lidostu
lietotājiem, taču tajā nav noteikta ne kārtība,
kādā tas darāms, ne arī minimālās prasības. Komisija
uzskata, ka konsultāciju procesā ļoti būtiska ir lidostu
lietotāju uzticēšanās. Tāpēc ir ļoti
svarīgi, lai viņiem būtu pamatota paļāvība, ka to
viedoklis tiks uzklausīts un ņemts vērā, kā paredz
attiecīgie direktīvas noteikumi. Lai nodrošinātu, ka šie
noteikumi dod praktisku labumu, konsultācijas attiecīgā
gadījumā varētu organizēt tā, lai tiktu
nodrošināts atbilstošs mijiedarbības līmenis (piemēram,
iepriekš paziņojot par sanāksmēm vai viedokļa sniegšanas
termiņiem). Komisija uzskata, ka ir arī svarīgi, lai gaisa
pārvadātāju iesaiste konsultāciju procesā būtu
konstruktīva. Sūdzības,
ko Komisija saņēma attiecībā uz lielu infrastruktūras
paplašināšanas projektu finansēšanu Dublinā un Romā,
rāda, ka, ņemot vērā šo projektu ietekmi uz lidostas
maksām nākotnē, ir svarīgi, lai konsultāciju
sistēma būtu funkcionāla. Ar konsultācijām par jaunu
infrastruktūru ir saistīts arī jautājums par
infrastruktūras priekšfinansēšanu, proti, sistēmu, kurā no
pašreizējiem lidostas lietotājiem iekasē augstākas maksas,
lai finansētu jaunu infrastruktūru (tā vietā, lai
finansējumu piesaistītu ar pašu kapitāla palielināšanu vai
aizņēmumiem). Komisijas uzdevumā veiktie pētījumi rāda,
ka priekšfinansēšana ir iespējama lielākajā daļā
dalībvalstu, lai gan tajās piemērojamie nosacījumi parasti
ir neskaidri. Komisija konstatēja, ka skaidri noteikts aizliegums
infrastruktūru finansēt šādā veidā ir noteikts divu dalībvalstu
(Portugāles un Nīderlandes) tiesību aktos. No
pārējām dalībvalstīm, kurās
priekšfinansēšana, domājams, ir atļauta, Komisija apzināja deviņas
dalībvalstis, kuras ir pieņēmušas īpašus noteikumus. Nav
skaidrs, cik lielā mērā praksē tiek konsekventi
piemērotas ICAO pieņemtās vadlīnijas, kurās ir
izklāstīti vairāki aizsardzības pasākumi, kas
būtu jāpiemēro, ja tiek izmantots priekšfinansējums. Lai
nodrošinātu pienācīgas konsultācijas un panāktu
lielāku direktīvā noteikto pārredzamību
attiecībā uz priekšfinansējumu, nākotnē var būt
jāapsver papildu un konkrētāku līdzekļu ieviešana. 3.2. Pārredzamība Lai
konsultācijas par lidostas maksām noritētu pienācīgi,
jānodrošina, lai konsultācijās iesaistītajiem lidostas
lietotājiem būtu pieejama informācija, kas ir pietiekama, lai
tie varētu paust viedokli. Lidostu lietotāji, lidostas un
dalībvalstis augstu vērtē pārredzamību, kas noteikta
direktīvas 7. pantā, taču gaisa pārvadātāji
sliecas uzskatīt, ka direktīvas prasības ir pārāk
vispārīgas. Gaisa pārvadātāji jo īpaši
kritizēja to, ka informācija, kas jāsniedz par izmaksām, ir
pārāk vispārīga, kā arī faktu, ka
direktīvā nav noteikta prasība sniegt informāciju par
lidostas komercdarbību. Gaisa pārvadātāji arī uzskata,
ka sniegtā informācija, iespējams, nav pietiekami
detalizēta, lai tie varētu noteikt, vai maksas ir saistītas ar
izmaksām. Gaisa
pārvadātāju apmierinātība ar informācijas
pārredzamību dažādās lidostās un
dalībvalstīs atšķiras. Lidostu lietotāji visumā bija
apmierināti ar situāciju Apvienotās Karalistes lidostās un
Amsterdamas Shipholas lidostā, proti, tie uzskatīja, ka
informācija tiek sniegta pārredzami un regulāri. Attiecībā
uz lidostām, kuru darbība ir neapmierinoša, gaisa
pārvadātāji minēja pārredzamības prasību
piemērošanu lidostās Itālijā, Ungārijā,
Beļģijā, Vācijā, Grieķijā, Kiprā,
Latvijā, Spānijā un Somijā. Visbiežāk lidostu
lietotāji kā problēmu norādīja to, ka
minētajās valstīs informācija par izmaksām nav
pietiekami detalizēta. Direktīva
dalībvalstīm principā ļauj izvēlēties, vai
lidostās ieviest vienas vai dubultas kases sistēmu. Vienas kases
sistēmā, nosakot lidostas maksas, ņem vērā visus
lidostas ienākumus, tostarp arī tos, kas gūti no
darbībām, kuras nav saistītas ar aviāciju, piemēram,
no mazumtirdzniecības un autostāvvietām. Dubultas kases
sistēmā ienākumi, kas gūti no aviācijas un
darbībām, kuras nav saistītas ar aviāciju, tiek
nodalīti, un, nosakot lidostas maksas, ņem vērā tikai
ienākumus no aviācijas; šai sistēmai priekšroku dod
lielākā daļa lidostu, jo darbības, kuras nav saistītas
ar aviāciju, nav monopola darbības. Ir ieviestas arī
hibrīdsistēmas. Gaisa pārvadātāji parasti dod
priekšroku vienas kases sistēmai, jo tā pazemina lidostas maksas
gaisa pārvadātājiem, kuri uz lidostu atved pasažierus,
tādējādi palielinot ienākumus no darbībām, kas
nav saistītas ar aviāciju. Lai
gan Komisija šajā posmā atturas paust pozitīvu vai negatīvu
nostāju pret kādu konkrētu sistēmu, tā uzskata, ka,
ņemot vērā ekonomiskos apstākļus, kādos lidostas
darbojas, un iespēju noteikt tarifus konkurences vidē, dažos
gadījumos neatkarīgajām uzraudzības iestādēm
vajadzētu palielināt uzraudzību, lai nodrošinātu, ka
lidostās, kurās piemēro dubultas kases sistēmu, tiek
ievēroti direktīvas pamatprincipi. Piemēram, var būt
lietderīgi nodrošināt, ka to gaisa pārvadātāju
stimulēšanas shēmu izmaksas, kuru mērķis ir palielināt
satiksmes plūsmas lidostā, tiek piemērotas, neietekmējot
maksas, ko maksā gaisa pārvadātāji, kuri nav
iesaistīti shēmā. Turklāt Komisija uzskata, ka parasti
pāreja no vienas kases uz dubultas kases sistēmu vai otrādi rada
būtiskas izmaiņas maksu sistēmā, ciktāl tās var
jūtami ietekmēt piemēroto maksu lielumu. Šāda pāreja
jāveic kopā ar konsultācijām, nodrošinot iespēju
pārsūdzēt lēmumu neatkarīgā uzraudzības
iestādē, kā paredzēts attiecīgajos direktīvas
noteikumos, kuri nosaka, ka, ja tiek plānots mainīt maksu lielumu vai
sistēmu, ir jāveic konsultācijas. 3.3. Nediskriminēšana
attiecībā uz lidostas maksām un stimulēšanas
sistēmām Ir
ļoti būtiski, lai lidostu lietotāji netiktu diskriminēti
lidostas maksu piemērošanā. Tomēr tas neizslēdz maksu
pielāgošanu, ja to veic atbilstoši direktīvas 3. pantā
noteiktajām prasībām, t. i., pielāgošana jāveic
sabiedrības un vispārējās interesēs, tostarp
saistībā ar vides jautājumiem, un šādai pielāgošanai
izmantotajiem kritērijiem jābūt atbilstīgiem,
objektīviem un pārredzamiem. Lai gan lidostas apgalvo, ka šādu
pielāgojumu piemērošanā nav diskriminācijas, gaisa
pārvadātāji sūdzas par plašo maksu pielāgojumu
diapazonu, kas, viņuprāt, diskriminē lidostu lietotājus. Maksu
pielāgošana vides apsvērumu dēļ, piemēram,
saistībā ar maksām par emisijām un troksni, ir ļoti
izplatīta prakse, kas, šķiet, nerada iebildumus. Tas pats attiecas uz
pielāgojumiem saistībā ar
maksimālās/minimālās noslodzes periodiem; šādus
pielāgojumus piemēro tikai dažas lidostas. Lidostas maksu
pielāgošana vides apsvērumu dēļ var iegūt arvien
lielāku nozīmi, ņemot vērā spiedienu, kas tiek
izdarīts uz aviāciju, lai tādējādi uzlabotu
rādītājus šajā jomā. Jautājums
par maksu pielāgošanu atkarībā no tā, vai
galamērķis atrodas iekšzemē vai ES valstīs, ir
apskatīts Eiropas Savienības Tiesas judikatūrā[9]. Savos
spriedumos Tiesa ir noteikusi, ka diskriminējošas nodevas vai maksas ir
pretrunā pakalpojumu sniegšanas brīvībai, kas noteikta
Regulā (EK) Nr. 1008/2008[10].
Ja maksu diferencēšanu nevar pamatot ar 3. panta noteikumiem
(sabiedrības un vispārējās interesēs esoši
jautājumi, tostarp vides jautājumi), var uzskatīt, ka
tādējādi pakalpojumu sniegšana starp dalībvalstīm ir
padarīta grūtāka nekā pakalpojumu sniegšana tikai
vienā dalībvalstī. Komisija ir atzinusi, ka pasažieri, kuri ir
pakļauti robežkontrolei, var radīt lielākas izmaksas nekā
citi pasažieri, kā rezultātā ir pamatoti piemērot
augstākas pasažieru nodevas[11].
Ja ir ievērotas 3. panta prasības un ir izpildīta
vajadzība nodrošināt samērīgumu, pielāgojumus var
piemērot atkarībā no tā, vai galamērķis atrodas
Šengenas zonas valstī vai valstī, kas nav Šengenas zonā. No otras puses,
ieinteresēto personu vidū nav vienprātības par lidostas
maksu pielāgošanu ar mērķi palielināt satiksmes
plūsmas, kas tiek darīts, izveidojot jaunus maršrutus, palielinot
lidojumu biežumu un/vai pasažieru skaitu (stimulēšanas shēmas).
Tīkla un reģionālie gaisa pārvadātāji uzskata, ka
no apjoma un pieauguma atlaidēm jauniem un esošajiem maršrutiem labumu
gūst zemo cenu pārvadātāji un jaunpienācēji.
Tomēr zemo cenu pārvadātāji neatbalsta atlaides
tranzīta pasažieriem gaisa satiksmes mezglos, jo tie parasti
nepiedāvā savienotos lidojumus. Minētās atlaides var
būt diezgan apjomīgas, piemēram, Amsterdamas Shipholas
lidostā tās var sasniegt vairāk nekā 50 %. Ne
vienmēr ir skaidrība par apmēru, kādā, pamatojoties
tikai un vienīgi uz ekonomiskiem apsvērumiem, tiek piešķirtas
šādas atlaides par tranzīta pasažieriem. Ņemot
vērā lidostu iespējas noteikt tarifus, pamatojoties uz
ekonomiskiem kritērijiem un atbilstīgi direktīvas noteikumiem,
Komisija veicinās pieredzes apmaiņu starp dalībvalstīm, lai
veicinātu paraugpraksi. Ir jāpanāk līdzsvars starp to, lai
lidostām būtu pienācīga komerciālā
brīvība, no kā labumu varētu gūt ne tikai lidostas,
bet arī gaisa pārvadātāji un pasažieri, un lai tiktu
aizsargāti pārvadājumu uzņēmumi, kuriem var nebūt
spēja ietekmēt lidostu cenu veidošanas politiku. Stimulēšanas
shēmu pārredzamības uzlabošana varētu būt pirmais nozīmīgais
solis. 3.4. Tiesiskā aizsardzība un
neatkarīgās uzraudzības iestādes Nosakot,
ka katrā dalībvalstī ir jāizveido neatkarīga
uzraudzības iestāde, ar direktīvu ir panākta
skaidrība; neskatoties uz to, minēto iestāžu izveide dažās
valstīs ir notikusi lēni. Tomēr līdz ar Autorità di
Regolazione dei Trasporti izveidi 2013. gada beigās
Itālijā, kas bija pēdējā valsts, kura iecēla
neatkarīgo uzraudzības iestādi, šo prasību ir
izpildījušas visas dalībvalstis. Visizplatītākais modelis,
ko izvēlējās lielākā daļa dalībvalstu, bija
neatkarīgās uzraudzības iestādes funkciju piešķiršana esošajām
aviācijas iestādēm. Dažas dalībvalstis (piemēram,
Īrija, Apvienotā Karaliste, Zviedrija un Somija)
neatkarīgās uzraudzības iestādes funkcijas
piešķīra regulatoriem, bet divas dalībvalstis (Nīderlande
un Spānija) minētās funkcijas uzticēja konkurences
uzraudzības iestādēm. Gaisa pārvadātāji ir
apmierināti, ka direktīvā ir paredzēta skaidra
tiesiskās aizsardzības procedūra, ja rodas domstarpības par
lidostas maksu noteikšanu, taču vēl nav skaidrs, kāda būs
neatkarīgās uzraudzības iestādes loma. Lidostas pauda
bažas, ka neatkarīgajās uzraudzības iestādēs
varētu pieaugt gaisa pārvadātāju iesniegto
pārsūdzību skaits un ka pārsūdzībām
varētu būt apturošs efekts. Vissvarīgākie jautājumi,
kas saistīti ar pārsūdzībām, ir šādi:
direktīvā nav skaidri noteikts oficiāls termiņš, kurā
gaisa pārvadātājiem jāiesniedz pārsūdzība,
kā arī nav noteikts, kāda apturoša ietekme ir
pārsūdzībām, kā rezultātā varētu tikt
kavēta ieguldījumu izdarīšana infrastruktūrā. Viens no
galvenajiem jautājumiem, kas satrauc galvenokārt gaisa
pārvadātājus, ir tas, ka neatkarīgās uzraudzības
iestādes nav pietiekami neatkarīgas. Proti, attiecībā uz
dalībvalstīm, kur lidostas pieder publiskām personām un kur
neatkarīgā uzraudzības iestāde ir ministrijas departaments
vai kur ministrijas departamentam ir zināma politiska vai
administratīva kontrole pār neatkarīgo uzraudzības
iestādi, tika paustas bažas par to, ka nav precīzi definēts
neatkarīgās uzraudzības iestādes neatkarīgums. Saskaņā
ar direktīvas 11. panta prasībām neatkarīgo
uzraudzības iestāžu faktiskā neatkarība ir ļoti
svarīga — cita starpā, lai konsultāciju un tiesiskās
aizsardzības process noritētu pienācīgi, un
neatkarīguma trūkums apdraud direktīvas mērķu
sasniegšanu. Ja
dalībvalstis ir transponējušas 6. panta 5. punkta
a) apakšpunktu, saskaņā ar kuru lidostas maksas nosaka vai
apstiprina pati neatkarīgā uzraudzības iestāde, nevis
lidostas administrācija, tajās nepiemēro minētā panta 3.
un 4. punkta noteikumus par pārsūdzību iesniegšanu. Tas
būtībā nozīmē, ka vienīgais tiesiskās aizsardzības
līdzeklis, ko var izmantot domstarpību gadījumā, ir
vēršanās kompetentajās dalībvalstu tiesu iestādēs
saskaņā ar attiecīgajiem dalībvalstu tiesību aktu
noteikumiem. Gaisa pārvadātāji uzskata, ka tas ir
problemātiski, jo izmaksas, ko rada vēršanās tiesā, var
būt pārāk augstas, lai izmantotu šo līdzekli.
Direktīvas 6. panta 5. punkta a) apakšpunktā
piedāvāto iespēju ir izvēlējušās vairākas
dalībvalstis, piemēram, Austrija, Beļģija, Kipra,
Dānija, Francija, Vācija, Ungārija, Īrija, Nīderlande
un Apvienotā Karaliste, kas to izmanto dažās vai visās to
teritorijā esošajās lidostās, kuras ietilpst direktīvas
piemērošanas jomā. Gaisa
pārvadātāji arī pauda bažas par dažu neatkarīgo
uzraudzības iestāžu pasīvo lomu, kam par iemeslu varētu
būt īpašo zināšanu vai cilvēkresursu trūkums.
Katrā iestādē ar jautājumiem, kas saistīti ar
direktīvu, galvenokārt konsultāciju, pārraudzības un
strīdu izšķiršanas procedūrām, strādā tikai
vidēji viens pilnslodzes ekvivalents. Tas, savukārt,
nozīmē, ka papildu administratīvās izmaksas, ko
dalībvalstīm rada direktīva, visās dalībvalstīs
uzskata par minimālām, lai gan neatkarīgo uzraudzības
iestāžu darbības apjoms katrā iestādē ir
atšķirīgs. Ir pierādījumi, ka ierobežotā jaunizveidoto
neatkarīgo uzraudzības iestāžu redzamība nozīmē,
ka tās saņem mazāku skaitu sūdzību nekā
iestādes, kuras ar lidostas maksām saistītos jautājumus
risināja jau pirms direktīvas stāšanās spēkā. Komisija
turpinās uzraudzīt direktīvas īstenošanu, pievēršot
uzmanību dalībvalstīs izveidoto neatkarīgo uzraudzības
iestāžu neatkarīgumam. Saistīts problēmjautājums, ko
konstatējusi Komisija, ir izmaiņas īpašumtiesību un
vadības modeļos, ko izmanto lidostās, uz kurām attiecas
direktīva. Pastāv risks, ka dažos gadījumos ilgtermiņa
koncesijas līgumi, ar kuriem, koncesionāram vienojoties ar
attiecīgo publisko iestādi bez konsultācijām ar lidostas
lietotājiem, uz ilgu termiņu nosaka lidostas maksas un kuri ir
juridiski saistoši, var nozīmēt, ka direktīvas noteikumi par konsultācijām
un neatkarīgās uzraudzības iestādes iespējām
iejaukties zaudē savu iedarbīgumu. Ir jāievēro
piesardzība, lai nodrošinātu, ka attiecībā uz lidostas
maksām koncesijas vai publiskā un privātā sektora
partnerības netiek noslēgtas tā, ka gaisa
pārvadātāji nevar pilnīgi izmantot direktīvā
paredzētās tiesības vai ka direktīvas īstenošana
netiek apgrūtināta kā citādi. 3.5. Pakalpojumu diferenciācija Lidostā
pieejamos pakalpojumus lidostas administrācija var īpaši
pielāgot dažādu lidostas lietotāju vajadzībām, un tie
var atšķirties kvalitātes un līdz ar to arī izmaksu
ziņā. Direktīva paredz, ka ikvienam lidostas lietotājam,
kurš vēlas izmantot īpaši pielāgotus pakalpojumus vai īpaši
atvēlētu termināli (vai tā daļu), ir jābūt
iespējai piekļūt šādam terminālim vai tā
daļai. Ja diferencēto pakalpojumu sniegšana ir ierobežota jaudas
ziņā, piekļuve jānosaka, pamatojoties uz atbilstīgiem,
objektīviem, pārredzamiem un nediskriminējošiem
kritērijiem. Šie kritēriji veido shēmu, ar kuras
palīdzību lidostas savieto savu piedāvājumu ar gaisa
pārvadātāju vajadzībām attiecībā uz
lidostā pieejamajiem pakalpojumiem, kuras dažkārt varbūt
atšķirīgas. Bieži vien lidostas savas maksas attiecīgi
diferencē, piemēram, pamatojoties uz sniegto pakalpojumu līmeni
gaisa kuģu stāvvietu un teleskopisko trapu ziņā. No otras
puses, tikai nedaudzās lidostās (taču to skaits pieaug) ir
īpaši termināļi, kas paredzēti iekšzemes un
starptautiskajiem maršrutiem vai zemas cenas vai pilna servisa lidojumiem.
Ņemot vērā maksas, kas jāmaksā gaisa
pārvadātājiem, zemo cenu lidojumu termināļi
dažkārt ir ievērojami lētāki (dažos gadījumos
līdz pat 30 %). Lidostas
dažkārt saskaras ar grūtībām, pielāgojot pakalpojumus
un nosakot kritērijus, saskaņā ar kuriem pamato
atšķirības maksās, kā noteikts direktīvas 10. pantā.
Komisija turpinās uzraudzīt šā panta piemērošanu
dalībvalstīs, lai vajadzības gadījumā apzinātu
iespējamos korektīvos pasākumus. 4. Secinājumi Lai
gan, ņemot vērā direktīvas neseno stāšanos
spēkā, ir pāragri izdarīt galīgus secinājumus par
direktīvas ietekmi, var izdarīt dažus sākotnējus secinājumus.
Galvenie pozitīvie rezultāti, uz ko norādīja tirgus
dalībnieki, ir lielāka pārredzamība lidostas maksu
noteikšanā lielākajās Eiropas lidostās,
veiksmīgākas konsultācijas, neatkarīgo uzraudzības
iestāžu izveide katrā dalībvalstī un tiesiskās aizsardzības
procedūras. Lai gan
direktīva ir būtiski veicinājusi uzlabojumus lidostas maksu
noteikšanā lielākajās Eiropas lidostās, kurām tā
ir piemērojama, ir jāturpina uzraudzīt, kā tā tiek
piemērota. Ir sāktas vairākas pienākumu neizpildes
procedūras, un Komisija vajadzības gadījumā
pārējos gadījumos rīkosies, pamatojoties uz
saņemtajām sūdzībām vai pēc savas
iniciatīvas. Konkrētāk,
lai tiktu sasniegti direktīvas mērķi, ir
ārkārtīgi svarīgi, lai tiktu izveidotas neatkarīgas
uzraudzības iestādes, kurām ir vajadzīgā
neatkarīguma pakāpe, kā noteikts direktīvā.
Iestāžu loma visās dalībvalstīs būs prioritāri
risināms jautājums. Komisija plāno arī izveidot
neatkarīgo uzraudzības iestāžu forumu, kura regulāri
sanāks kopā, lai apspriestu jautājumus, kas saistīti ar direktīvas
noteikumu izpildi dalībvalstīs. Šāda foruma mērķis
būs palīdzēt neatkarīgajām uzraudzības
iestādēm izstrādāt darba metodes un uzkrāt
zināšanas, apmainoties ar pieredzi un paraugpraksi. Foruma pirmā sanāksme
notiks 2014. gada 13. jūnijā. Visbeidzot, ir arī nepieciešams
apsvērt, cik lielā mērā nākotnē varētu
būt vajadzība pārskatīt direktīvas pamatā esošos
mērķus, piemēram, saistībā ar izmaiņām konkurences
apstākļos, kādos lidostas darbojas. Tāpat Komisijai
būs jānosaka, vai direktīvas pārskatīšana varētu
uzlabot direktīvas mērķu sasniegšanu. Daži konkrēti
problēmjautājumi, kurus būtu vērts izpētīt
papildus, piemēram, stimulēšanas shēmu izmantošana un
diferencētie pakalpojumi, ir minēti šā ziņojuma 3.1.–3.4. iedaļā,
un Komisija izmantos neatkarīgo uzraudzības iestāžu forumu, lai
izskatītu šā ziņojuma konstatējumus. Lai aviācijas nozare ES varētu
reaģēt uz grūtībām, kas tajā radušās, sniegt
izdevīgus pakalpojumus pasažieriem un turpināt nodrošināt
lidojumu tīklus, kas aptver ES un visu pasauli, ir svarīgi, lai gaisa
pārvadātājiem un pasažieriem būtu pieejami
konkurētspējīgi lidostu pakalpojumi. Tā kā ES gaisa
pārvadātāji ar "Atvērto debesu" nolīgumu,
pārvadājumu uzņēmumu apvienību un citu gaisa
pārvadātāju sadarbības formu attīstīšanos arvien
ciešāk sadarbojas ar gaisa pārvadātājiem no citiem
reģioniem, arvien vairāk aktualizējas jautājums par lidostu
lietotāju diskriminācijas novēršanu. Ir svarīgi
nodrošināt, lai lidostas maksas tiktu piemērotas taisnīgi,
nodrošinot visu valstu gaisa pārvadātājiem taisnīgus
konkurences apstākļus Eiropas lidostās, kas cita starpā ir
svarīgi attiecībā uz lidojumu tīkla nodrošināšanu. Ir
arī nepieciešams ļaut lidostām dinamiski attīstīt savu
uzņēmējdarbību, kas veicinās
konkurētspējīgas Eiropas aviācijas nozares turpmāku
attīstību. [1] Saskaņā ar Starptautiskās
Lidostu padomes Eiropas reģiona organizācijas (ACI Europe)
datiem (2007) lidostas maksas veido aptuveni 4–8 % no lielāko ES
pārvadājumu uzņēmumu darbības izmaksām. Savā
2013. gada marta ekonomikas pārskatā Starptautiskā Gaisa
transporta asociācija (IATA) norādīja, ka
infrastruktūras lietotāju maksas kopumā veido 14,4 % no
gaisa pārvadājumu izmaksām (dati par 2011. gadu).
Saskaņā ar IATA datiem lidostu aeronavigācijas maksas
veido apmēram divas trešdaļas no minētajām infrastruktūras
lietotāju maksām. [2] Steer Davies Gleave, Evaluation of
Directive 2009/12/EC on airport charges, 2013. gada septembris. [3] Eiropas Parlamenta un Padomes 2009. gada 11. marta
Direktīva 2009/12/EK par lidostas maksām (OV L 70, 14.3.2009.,
11. lpp.). [4] Steer Davies Gleave, Evaluation of
Directive 2009/12/EC on airport charges, 2013. gada septembris. [5] Saskaņā ar Airport Council
International Europe 77 % lidostu 2010. gadā bija
pilnīgā publisku personu īpašumā, savukārt 9 %
bija pilnīgā privātu personu īpašumā, sk. Airport
Council International Europe: The Ownership of Europe's Airports 2010. [6] Lielākie ES gaisa satiksmes mezgli
atrodas Apvienotajā Karalistē, Francijā, Vācijā un
Nīderlandē. [7] Airports Council International Europe, Airport
Competition in Europe, 2012. gada jūnijs. [8] Sk. direktīvas 9. un 10. apsvērumu,
sal. ar ICAO dokumentu Policies on Charges for Airports and Air
Navigation Services (9. izdevums, 2012). [9] 2001. gada 26. jūnija spriedums
lietā C-70/99 Komisija/Portugāle (Recueil, I-4845. lpp., 20. punkts)
un 2003. gada 6. februāra spriedums lietā C-92/01 (Recueil,
I-1291. lpp., sākot no 23. punkta). [10]
OV L 293, 31.10.2008., 3. lpp. [11] Valsts atbalsta lieta E4/2007.