EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013DC0567
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the requirements for children crossing the external borders of the Member States
KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI par prasībām attiecībā uz bērniem, kas šķērso dalībvalstu ārējās robežas
KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI par prasībām attiecībā uz bērniem, kas šķērso dalībvalstu ārējās robežas
/* COM/2013/0567 final */
KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI par prasībām attiecībā uz bērniem, kas šķērso dalībvalstu ārējās robežas /* COM/2013/0567 final */
KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS
PARLAMENTAM UN PADOMEI par prasībām attiecībā uz
bērniem, kas šķērso dalībvalstu ārējās
robežas 1. Ievads Ar Eiropas Parlamenta
un Padomes 2009. gada 28. maija Regulu (EK) Nr. 444/2009[1], ar ko groza Padomes Regulu (EK)
Nr. 2252/2004 par drošības elementu un biometrijas standartiem
dalībvalstu izdotās pasēs un ceļošanas dokumentos
(turpmāk „regula”), tika ieviests princips „viena persona — viena pase”. Saskaņā ar šo principu pases un
ceļošanas dokumentus izsniedz kā individuālus dokumentus, bet ģimenes
un citas grupu pases vairs nevar izsniegt. Šo principu jau 1997. gadā
ieteica Starptautiskā Civilās aviācijas
organizācija (ICAO), jo pastāv uzskats,
ka ir drošāk, ja katrai personai — tostarp bērniem — ir sava pase[2]. Šis ziņojums ir sagatavots,
ievērojot regulas 1. pantā minēto pienākumu,
saskaņā ar kuru „Komisija ne vēlāk
kā 2012. gada 26. jūnijā sagatavo ziņojumu par
prasībām attiecībā uz bērniem, kas ceļo vieni
paši vai citu personu pavadībā un šķērso dalībvalstu
ārējās robežas, kā arī vajadzības
gadījumā ierosina atbilstīgas iniciatīvas kopējas
pieejas nodrošināšanai attiecībā uz noteikumiem par to
bērnu aizsardzību, kuri šķērso dalībvalstu ārējās
robežas”. Šā dokumenta pamatā ir Komisijas
uzdevumā veikts plašs pētījums (turpmāk
„pētījums”[3])
par tiesību aktiem un praksi ES, tās dalībvalstīs un
Šengenas asociētajās valstīs[4]
attiecībā uz jautājumu par ES un trešo valstu
valstspiederīgo bērniem[5], kas vieni
paši vai citu personu pavadībā šķērso
ārējās robežas[6].
Ziņojumā (galvenokārt) ir aplūkotas pārbaudes, ko
piemēro bērniem, kuri likumīgi šķērso
ārējās robežas. 2. Principa „viena
persona — viena pase” īstenošana Vairums dalībvalstu šo principu ievēro
jau daudzus gadus. Regulā tomēr bija noteikts pārejas periods,
saskaņā ar kuru dalībvalstīm minētais princips bija
jāīsteno vēlākais 2012. gada
26. jūnijā tā, lai „tas
neietekmē dokumentu sākotnējo derīgumu attiecībā
uz turētāju”. Šis noteikums nozīmē, ka: ·
no 2012. gada 26. jūnija ES
pilsoņu pases jāizsniedz tikai kā individuāli dokumenti; ·
pēc šīs dienas visiem bērniem
neatkarīgi no vecuma ir vajadzīgas pašiem savas ES pases un
viņiem nav atļauts ceļot, pamatojoties vienīgi uz ierakstu
vecāku pasēs; ·
vecāku pases pēc 2012. gada
26. jūnija joprojām ir derīgas (t. i., attiecībā
uz to turētājiem) arī tad, ja tajās ir minēti
viņu bērnu vārdi. Tomēr dažas dalībvalstis pārejas
perioda būtību izprata citādi, cenšoties pierādīt, ka līdz 2012. gada 26. jūnijam tās ir
tiesīgas izsniegt pases, kurās ierakstīti bērnu vārdi (tā
dēvētās ģimenes pases), un ka šie ieraksti būs
derīgi līdz pases derīguma termiņa beigām. Komisija attiecīgajā Padomes darba
grupā norādīja, ka šāda interpretācija ir
pretrunā regulā paredzētās prasības mērķim
un trīs gadu pārejas perioda noteikšanai. Komisija sniedza šim tematam veltītas papildu vadlīnijas 2012. gada 14. decembra Ieteikumā[7], ar ko groza Ieteikumu par kopējas „Robežsargu rokasgrāmatas (Šengenas
rokasgrāmatas)” izveidi dalībvalstu kompetento iestāžu
lietošanai, veicot personu kontroli uz robežas (C (2006) 5186 galīgā
redakcija)[8]. Ieteikumā ir precizēts, ka regula
neattiecas uz Īriju un Apvienoto Karalisti un ka tā neattiecas
arī uz trešo valstu izsniegtām pasēm. Ieteikumā atgādināts, ka ir piemērojami noteikumi,
kas paredzēti Direktīvā 2004/38/EK[9] par Savienības pilsoņu un viņu ģimenes
locekļu tiesībām brīvi pārvietoties un uzturēties
dalībvalstu teritorijā. Saskaņā ar minētās
direktīvas 5. panta 4. punktu[10]
tas, ka vecāku pasēs ierakstītiem bērniem nav
individuālu pasu, nenozīmē, ka viņiem automātiski tiek
liegts izceļot no dalībvalsts teritorijas vai ieceļot
dalībvalsts teritorijā. Bērna ierakstīšanu vecāku
pasē varētu uzskatīt par citādu pierādījumu, ka
bērnam „ir brīvas
pārvietošanās [..] tiesības”. Lielākajā daļā
dalībvalstu princips „viena persona — viena pase” saskaņā ar
valsts tiesību aktiem ir ieviests pirms daudziem gadiem. Tikai dažas
dalībvalstis ir nogaidījušas līdz 2012. gada
26. jūnijam, lai pakāpeniski pilnīgi atteiktos no
ģimenes pasēm. Dalībvalstis nav ziņojušas par grūtībām saistībā ar minētā principa
ieviešanu, un problēmas nav konstatētas arī
pētījumā. Jāpiebilst, ka pētījumā ir
atklājies, ka visas attiecīgās ieinteresētās personas,
jo īpaši robežsargi, dalībvalstu iestādes un NVO, kas darbojas
bērnu tiesību aizsardzības jomā, principu
„viena persona — viena pase” ir uzņēmušas atzinīgi. Lielākā daļa uzskata, ka tas bērnu ceļošanu
ir padarījis drošāku un paātrinājis
robežšķērsošanu, jo robežsargi tagad var
faktiski identificēt bērnu kā pasē norādīto
personu. Dažos gadījumos, ja bērnam un
vecākiem ir dažādi uzvārdi, ir izrādījies
sarežģītāk sasaistīt ceļojošu bērnu ar viņa
vecākiem. Šajā ziņā vairākas ieinteresētās
personas, tostarp Frontex[11], atbalsta domu iekļaut bērna pasē informāciju par
viņa vecākiem / juridiskajiem aizbildņiem. 3. Tiesību
akti un prakse attiecībā uz bērniem, kas šķērso
robežas Koncepcija „viena persona — viena pase” ir tikai
viena no prasībām, kuru mērķis ir veicināt drošu bērnu
robežšķērsošanu, aizsargāt bērnu tiesības un
cīnīties pret bērnu nolaupīšanu un tirdzniecību. Šajā jomā ES un dalībvalstu līmenī ir
spēkā vairāki citi noteikumi un procedūras. Šajā
nodaļā ir sniegts īss pārskats par svarīgākajiem
noteikumiem un praksi. 3.1. ES līmeņa tiesību akti un prakse Galvenie noteikumi, kas
attiecas uz bērnu robežšķērsošanu pie Šengenas zonas
ārējām robežām, ir ietverti Regulā (EK) Nr. 562/2006[12], ar kuru
ievieš Kopienas Kodeksu par noteikumiem, kas reglamentē personu
pārvietošanos pār robežām (turpmāk „Šengenas
Robežu kodekss”), un tās pielikumos[13]. Šengenas
Robežu kodeksa VII pielikuma 6. punktā ir atgādināts,
ka „robežsargi pievērš īpašu uzmanību
nepilngadīgiem”, precizējot, ka gadījumos, kad bērnu pavada
pieaugušais, ir jāpārbauda, vai personas, kas pavada bērnus,
pilda vecāku pienākumus. Jo
īpaši tas jādara, ja bērnu pavada tikai viens pieaugušais vai ja
robežsargiem ir nopietns iemesls
aizdomām, ka bērns varētu būt pretlikumīgi aizvests no
juridiskā aizbildņa aprūpes. Ja ir radies „nopietns iemesls aizdomām”, robežsargi veic turpmāku izmeklēšanu. Ja bērni ceļo bez pavadoņa,
robežsargi parasti rūpīgi pārbauda bērnu dokumentus. Turklāt Robežsargu
rokasgrāmatas[14] otrās daļas 1. iedaļas 3.7. punktā ir
noteikts, ka gadījumā, ja rodas šaubas par to, vai bērns ir tiesīgs
šķērsot robežu, izceļojot no valsts, robežsargiem jāsazinās ar tās Šengenas
dalībvalsts kontaktpunktu[15], kuras valstspiederīgais
bērns ir vai kurā viņš dzīvo. Ja saņemtā
informācija rada aizdomas par nolaupīšanu vai neatļautu
izceļošanu, robežsargi var liegt
bērnam izceļot vai var ievākt visu pieejamo
informāciju par personu, kas bērnu pavada, un viņu
galamērķi. Procedūras un
nosacījumi, ko piemēro trešo valstu valstspiederīgajiem, kuri
ieceļo Šengenas zonā un uz kuriem attiecas vīzas prasība,
ir izklāstīti Regulā (EK) Nr. 810/2009[16], ar ko izveido Kopienas
Vīzu kodeksu (turpmāk „Vīzu kodekss”). Attiecībā uz bērniem tajā noteikts, ka viņu
vīzas pieteikuma veidlapa jāparaksta personai, kas īsteno vecāku pilnvaras vai juridisku
aizbildnību. Saskaņā ar Rokasgrāmatu
par vīzu pieteikumu apstrādi un grozījumiem izsniegtajās
vīzās[17]
(turpmāk „Vīzu kodeksa rokasgrāmata”) konsulātiem ir jāpārbauda, vai persona, kas bērna
vārdā iesniedz vīzas pieteikumu, ir kāds no bērna
vecākiem vai juridiskais aizbildnis. Uz pieteikumu iesniedzējiem, kas nav
sasnieguši 18 gadu vecumu, neatkarīgi no
pilngadības vecuma viņu dzīvesvietas valstī attiecas prasība uzrādīt personas ar vecāku pilnvarām vai juridiskā aizbildņa piekrišanu. Konsulātiem
turklāt jāpārbauda, vai bērns nav
pretlikumīgi aizvests no tās personas aprūpes, kas likumīgi
pilda vecāku pienākumus. Ja rodas aizdomas par bērna pretlikumīgu aizvešanu, konsulātam
jāveic visa nepieciešamā izmeklēšana, lai
to novērstu. Praksē Frontex 2010. gada novembrī un
decembrī īstenoja kopīgu ES
līmeņa operāciju, kas bija veltīta bērnu
nelikumīgai imigrācijai (Agelaus 2010). Tā tika veikta 42 lidostās
visā Eiropā, lai veicinātu izpratni par parādību, kad nelikumīgā
migrācijā tiek iesaistīti bērni. Arī Frontex
vadītajā kopīgajā operācijā „Hammer”, kas tika
īstenota 2011. gada novembrī, sadarbojoties vairākām
aģentūrām, uzsvars bija likts uz bērnu tirdzniecības
problēmu. Šajā saistībā tika izstrādātas darbības
vadlīnijas. Vadlīnijās uzsvērts, ka bērnu
interesēm vienmēr jābūt pirmajā vietā un ka
jāievēro neizraidīšanas princips. Tajās ir iekļauts
neizsmeļošs bērnu tirdzniecības indikatoru saraksts un
norāde, ka gadījumā, ja tiek konstatētas pazīmes, kas
liecina, ka bērns varētu būt pakļauts riskam, robežsargiem
jāveic specifiskāka pārbaude (tā dēvētā
pārbaude otrajā līnijā). Vadlīnijās iekļauti
arī noderīgi padomi par komunikāciju ar bērniem. Frontex
2011. gadā izstrādāja arī robežsargiem paredzētus
mācību materiālus par cilvēku tirdzniecības apkarošanu:
mācību grāmatā ir ietvertas iedaļas, kurās
aplūkots bērnu īpašais stāvoklis un vajadzības. 3.2. Dalībvalstu līmeņa tiesību akti un prakse Dalībvalstu tiesību aktos un
praksē ir ļoti maz konkrētu prasību attiecībā uz
bērniem, kas šķērso robežas. Visām dalībvalstīm kopīgs
instruments bērnu aizsardzības nodrošināšanai ir prasība
par vecāku piekrišanu. Lielākajā daļā
dalībvalstu piekrišana jāapliecina jau pases pieteikuma
noformēšanas posmā. Dažās dalībvalstīs[18] ir nepieciešama viena vecāka
/ juridiskā aizbildņa rakstiska atļauja vai aizpildīts
pieteikums. Citas dalībvalstis[19]
prasa abu vecāku rakstisku atļauju. Dažas dalībvalstis[20] ir noteikušas, ka pieteikuma
noformēšanas procesā kopā ar bērnu jāpiedalās
vienam no vecākiem, bet citās[21]
parasti tiek prasīta abu vecāku klātbūtne. Turklāt lielākajā daļā
dalībvalstu robežsargiem saskaņā ar Šengenas Robežu kodeksa VII pielikumu ir tiesības
(jo īpaši aizdomu gadījumā) pieprasīt apstiprinājuma
dokumentus, lai noteiktu saistību starp bērnu un pieaugušajiem, kas
viņu pavada. Praksē tā parasti ir vecāku
atļauja, kurā ir apliecināta
vecāku piekrišana bērna izceļošanai no valsts / ieceļošanai
valstī. Pastāv atšķirīga pieeja attiecībā uz to,
vai šī atļauja ir vajadzīga Savienības pilsoņiem[22], savas valsts
valstspiederīgajiem[23]
vai trešo valstu valstspiederīgo bērniem[24]. Dažās
dalībvalstīs ir izraudzītas konkrētas iestādes, kas
izsniedz atļaujas savas valsts valstspiederīgajiem, bet
lielākajā daļā dalībvalstu nav īpašu atļauju
izdevējiestāžu un vecāku atļauju veidlapu. Atšķiras arī noteikumi un prakse
attiecībā uz to, vai atļauja ir
jāautentificē un/vai jānodrošina tās tulkojums. Lai pārliecinātos, ka bērns
ceļo ar sava juridiskā aizbildņa atbilstošu atļauju, dažos
gadījumos noderīga metode ir aizgādības/aizbildnības
nosacījumu pārbaude uz robežas. Daudzās
dalībvalstīs robežsargiem ir samērā sarežģīti
iegūt informāciju par aizgādības/aizbildnības nosacījumiem,
jo īpaši bez iepriekšēja brīdinājuma. Dažās
dalībvalstīs[25]
robežsargiem ir tieša piekļuve valsts datubāzēm un
iedzīvotāju reģistriem, kamēr citās
dalībvalstīs[26]
šai informācijai var piekļūt tikai ar pašvaldību un
vietējo tiesu starpniecību. Saskaņā ar ES tiesību aktiem par
pārvadātāju atbildību, jo īpaši 2001. gada
28. jūnija Direktīvu 2001/51[27], pārvadātājiem
jānodrošina, lai pasažieriem, kas ceļo no trešām valstīm,
būtu ieceļošanai dalībvalstu teritorijā vajadzīgie
ceļošanas dokumenti. Šajā kontekstā pārvadātāji
var sniegt zināmu ieguldījumu, pārbaudot bērna
identitāti un saistību ar pieaugušajiem, kas bērnu pavada. Pētījums
liecina, ka pārvadātāji pievērš īpašu uzmanību
tikai bērniem, kas ceļo vieni paši, kamēr bērniem, kas
ceļo kopā ar kādu no vecākiem, tiek pievērsta daudz
mazāka vērība. Bērni, kas vieni paši ceļo ar gaisa
transportu, šķiet visvairāk aizsargāti, jo aviokompānijas
ievēro Starptautiskās Gaisa transporta asociācijas (IATA) vadlīnijas[28]
par attieksmi pret bērniem, kas ceļo vieni paši, un lielākajai
daļai aviokompāniju ir tā dēvētie nepavadītu
nepilngadīgo dienesti. Attiecībā uz bērniem, kas ceļo
pa jūru vai sauszemi, spēkā ir daudzveidīgākas
procedūras. Dažādās valstīs atšķiras arī
robežsargu un pārvadātāju sadarbības pakāpe. Dažās dalībvalstīs robežsargi un
pārvadātāji aktīvi un oficiāli
sadarbojas, piemēram, aizdomīgu situāciju atklāšanā, tomēr
lielākoties šāda sadarbība nav iedibināta. Dalībvalstu prasības
attiecībā uz vecāku atļauju atšķiras, taču prakse
iespējamu riska situāciju (piemēram, iespējamas
nolaupīšanas vai cilvēku tirdzniecības gadījumu)
apzināšanai ir samērā līdzīga. To, vai robežsargam rodas vai nerodas aizdomas, ļoti lielā
mērā nosaka konkrētās situācijas izvērtējums
un robežsarga un bērna tikšanās. Daži no faktoriem, kas varētu
izraisīt robežsargu aizdomas vai vismaz mudināt viņus pēc
pasu pārbaudes ierasti uzdot dažus jautājumus, ir šādi: fakts,
ka bērnam un pavadošajam pieaugušajam ir dažādi uzvārdi vai
atšķirīgs izskats; bērna uzvedība un bērna un
pavadošā pieaugušā komunikācija; izceļošanas vai
galamērķa valsts, piemēram, valstis, kas ir saistītas ar
zināmiem cilvēku tirdzniecības maršrutiem. Pētījums rāda, ka bērnu
drošība robežsargu lēmumos parasti dominē pār
vajadzību ceļot, jo gadījumos, kad rodas vismazākās
aizdomas, parasti tiek veikta pārbaude otrajā
līnijā. Tomēr ir maz statistikas datu par robežpārbaudēs
konstatētām riska situācijām attiecībā uz
bērniem (un par bērnu robežšķērsošanu vispār). Šķiet, ka robežsargi piemēro praksi,
kuras galvenie elementi ir profesionālā apmācība,
vadlīnijas, pieredze un veselais saprāts. Lai gan dažās
dalībvalstīs[29]
ir īpašas mācību programmas un daudzās citās
dalībvalstīs robežsargi tiek nedaudz apmācīti bērnu
aizsardzības jautājumos, pētījums liecina, ka šim tematam bieži
tiek pievērsta samērā maza uzmanība. Ir ieviesti arī konkrēti brīdinājumi,
kas var paaugstināt robežsargu uzmanību un kam var sekot
turpmāka rīcība. Papildus valsts datubāzēm, kas ir to
rīcībā, visas Šengenas valstis izmanto otrās paaudzes
Šengenas Informācijas sistēmu (SIS II) kā galveno
informācijas avotu attiecībā uz bērniem, par kuru pazušanu
ir ziņots, vai īpašiem brīdinājumiem par pieaugušajiem, kas
pavada bērnus. Šajos gadījumos robežsargi var sazināties ar
tā dēvētajiem SIRENE birojiem bērna izcelsmes valstī.
Robežsargi var sazināties arī ar dalībvalstu
kontaktpunktiem apspriešanās nolūkos par nepilngadīgajiem (Robežsargu rokasgrāmatas 37. pielikums)
un veikt meklēšanu Eiropola un Interpola
datubāzēs, kurās ir pieejama informācija, piemēram,
par noziedzniekiem un pazudušām personām, kā arī
vardarbībā cietušiem bērniem. Šķiet, ka procedūras
saskaņā ar valsts koordinācijas mehānismiem (mehānismiem
cietušo nosūtīšanai uz atbalsta dienestiem), ko robežsargi piemēro pēc
riska situāciju konstatēšanas, dažādās
dalībvalstīs atšķiras. Dažās
dalībvalstīs[30]
nosūtīšanas mehānismu procedūras ir ļoti skaidri definētas
un tiek ievērotas, kamēr citās dalībvalstīs to
pamatā drīzāk ir ad hoc lēmumi. Robežsargi parasti zina, ar kuriem sociālajiem
dienestiem viņi var sazināties, taču ne vienmēr ir skaidri
noteikts, kad jāsazinās un kādas procedūras
jāievēro, jo īpaši neierastos apstākļos (piemēram, ja riska situācija konstatēta agri no
rīta vai vēlu vakarā). 4. Paraugprakse Ir apzināti daži paraugprakses
piemēri, lai uzlabotu bērnu aizsardzību: ·
specializētu mācību nodrošināšana
robežsargiem bērnu aizsardzības jautājumos; dažās dalībvalstīs šādas mācības tiek
nodrošinātas arī lidlauka darbiniekiem un aviokompāniju apkalpes
locekļiem; ·
galvenajās robežšķērsošanas
vietās katrā maiņā dežurē robežsargs, kas ir
speciāli apmācīts saskarsmē ar bērniem; ·
labi iedibināta sadarbība starp
robežsargiem un pasažieru reģistrācijas darbiniekiem
lielākajās lidostās; ·
ja ir vajadzīga vecāku atļauja un
rodas aizdomas — dokumentu autentiskuma pārbaude, sazinoties ar (otru no)
vecākiem un uzdodot kontroljautājumus, lai pārliecinātos,
ka personas ir tās, par kurām uzdodas; ·
tiek uzskatīts, ka ir drošāk, ja par
zināmu vecumu jaunāku bērnu robežpārbaudes nenotiek
automātiski, bet tās veic robežsargi; ·
robežsargu tieša piekļuve valsts
iedzīvotāju reģistriem; ·
skaidru mehānismu cietušo
nosūtīšanai uz atbalsta dienestiem izveide, norādot, ar
kurām iestādēm un kad jāsazinās trauksmes
situācijā. 5. Secinājumi 5.1. „Viena persona — viena pase” Šķiet, ka principa „viena persona — viena
pase” īstenošana nerada problēmas. Praktiķi
un ieinteresētās personas uzskata, ka tas bērnu ceļošanu ir padarījis drošāku un
paātrinājis robežšķērsošanu, jo robežsargi
tagad var faktiski identificēt bērnu kā pasē
norādīto personu atšķirībā no laika, kad bērni
ceļoja ar ģimenes pasēm un identificēšana
sagādāja grūtības. Jau diskusiju laikā par Pasu regulu tika izvirzīts
jautājums par to, vai juridisko aizbildņu vārdu
iekļaušanai bērnu pasēs būtu pievienotā
vērtība. Tas varētu atvieglot robežšķērsošanas
procedūras (gan ceļotājiem, gan
robežsargiem) gadījumos, kad vecākiem un bērniem, kas ceļo
kopā, ir dažādi uzvārdi. No otras puses, šī iniciatīva
faktiski varētu radīt vajadzību pēc papildu dokumentiem
gadījumos, kad kopā ar bērnu ceļo pieaugušie, kas nav
pasē ierakstītie vecāki / juridiskie aizbildņi. Tiktu
radīts papildu administratīvais slogs, jo bērna pase būtu
jāatjauno, ja mainītos aizgādības/aizbildnības
nosacījumi vai mainītos vecāku uzvārdi (piemēram,
stājoties atkārtotā laulībā). Pagaidām
Komisijai nav pietiekama pamatojuma, lai apgalvotu, ka šī iniciatīva
varētu palīdzēt identificēt bērnu
tirdzniecībā un/vai nolaupīšanā cietušos un ka
tāpēc šajā jomā būtu nepieciešama rīcība ES
līmenī. Komisija ir gatava turpināt diskusijas ar
dalībvalstīm un ieinteresētajām
personām par šīs iniciatīvas
pozitīvajiem un negatīvajiem aspektiem. Katrā ziņā
nekas neliedz dalībvalstīm ieviest prasību par vecāku / juridisko aizbildņu vārdu ierakstīšanu
bērnu pasēs. Regulas piemērošanas jomas dēļ princips „viena persona —
viena pase” attiecas uz Šengenas zonas valstu
pilsoņiem. Šengenas Robežu kodekss nenosaka, ka trešo valstu
valstspiederīgo bērniem, ieceļojot Šengenas
zonā vai izceļojot no tās, būtu vajadzīga sava,
individuāla pase. Šķiet, ka trešo valstu valstspiederīgo
bērniem, uz kuriem attiecas vīzas prasība un kuri ir ierakstīti
vecāku pasē, tādu pašu aizsardzību kā princips „viena
persona — viena pase” nodrošina Šengenas vīza, jo tajā ir nesen
uzņemta bērna fotogrāfija, t. i., arī ģimenes
pasu gadījumā katram no vecākiem un katram bērnam tiek
izsniegta atsevišķa vīza ar individuālu fotogrāfiju. Turklāt
vīzu izsniegšanas procedūras laikā konsulātiem ir
jāpārliecinās, ka personas, kas bērna vārdā
iesniedz vīzas pieteikumu, ir bērna vecāki vai juridiskie
aizbildņi. Taču šis
aizsardzības veids neaptver trešo valstu valstspiederīgo bērnus,
kam vīza nav vajadzīga. Tomēr princips „viena persona — viena
pase” kā ICAO ieteikts standarts jau ir ieviests
lielākajā daļā bezvīzu režīma valstu. Tāpēc Komisija neredz vajadzību noteikt, ka trešo valstu valstspiederīgo bērniem
jābūt savai, individuālai pasei. 5.2. ES
līmeņa tiesību akti un prakse Dažas ieinteresētās personas uzskata,
ka darbu robežšķērsošanas vietās varētu atvieglot sīkāk
izstrādātas vadlīnijas un paraugprakses piemēri. No
otras puses, dažādās situācijas, ar kurām saskaras
robežsargi, būtu sarežģīti ietvert oficiālos noteikumos un
procedūrās. Komisija ir ierosinājusi Šengenas Robežu kodeksa grozījumus[31], nosakot, ka robežsargu kopējās mācību
programmās jāiekļauj specializētas mācības,
kā atklāt un risināt situācijas, kurās
iesaistītas neaizsargātas personas, piemēram, nepavadīti nepilngadīgie
un cilvēku tirdzniecībā cietušie. Grozījumi
paredz arī oficiāli izveidot valstu
kontaktpunktu sarakstu apspriešanās nolūkos par nepilngadīgajiem
(pašlaik tas izveidots uz brīvprātības pamata) un noteikt, ka
tas jāizmanto obligāti, ja rodas šaubas par kādu no
apstākļiem saistībā ar nepilngadīgajiem neatkarīgi no tā, vai viņi
ceļo pieaugušo pavadībā vai vieni paši. Ņemot vērā ar bērnu
robežpārbaudēm saistīto situāciju lielo daudzveidību,
Komisija neuzskata, ka būtu jāsniedz papildu norādījumi ES
tiesību aktu līmenī. Vienlaikus Komisija ir gatava
pētīt alternatīvus veidus — vadlīnijas, mācības
vai citus līdzekļus —, lai sniegtu papildu norādījumus
robežsargiem. Pamatojoties uz līdzšinējiem
sasniegumiem, attiecīgajās kopīgajās operācijās
gūto pieredzi un veidojot sinerģiju ar Komisijā notiekošo darbu
pie konsulārajiem dienestiem un robežsargiem paredzētu īpašu vadlīniju
izstrādes, lai atvieglotu cilvēku tirdzniecībā cietušu personu
identificēšanu, Frontex tiek aicināta
turpināt vairot izpratni par jautājumiem saistībā ar
bērnu robežšķērsošanu, pilnveidojot
kopējo mācību programmu[32] un/vai sagatavojot
īpašu mācību moduli un/vai vadlīnijas, un/vai
darbseminārus. Arī dalībvalstis ir aicinātas savu
robežsargu apmācībā pievērst lielāku uzmanību šim
jautājumam. Šķiet, ka robežsargi ļoti augstu
vērtē bērnu drošību: tiklīdz rodas
vismazākās aizdomas, parasti tiek veikta specifiskāka pārbaude. Komisija tomēr apsvērs iespēju
pielāgot Robežsargu rokasgrāmatu un Vīzu
kodeksa rokasgrāmatu, skaidri norādot, ka bērnu
interesēm jābūt pirmajā vietā. 5.3. Dalībvalstu
līmeņa tiesību akti un prakse Valsts tiesību akti un prakse
attiecībā uz vecāku atļauju dalībvalstīs
diezgan lielā mērā atšķiras. Tajā pašā
laikā, neraugoties uz ierobežoto saskaņošanu šajā jomā,
prakse, ko robežsargi piemēro attiecībā uz bērnu robežpārbaudēm,
ir samērā līdzīga. Nav iespējams noteikt, vai
dalībvalstīs, kur uz robežas parasti tiek pieprasīta vecāku
atļaujas veidlapa, bērni ir vairāk aizsargāti. Daži
praktiķi norāda, ka vecāku atļaujas veidlapas ir viegli
viltot, citi uzskata, ka atļauja rada nevajadzīgus papildu
sarežģījumus, jo īpaši gadījumos, kad vecāku
piekrišana ir vajadzīga arī, lai iegūtu pasi. Tomēr
vairākas ieinteresētās personas atbalsta standartizētas
vecāku piekrišanas veidlapas izstrādi ieceļošanai Šengenas
zonā un izceļošanai no tās (Frontex) vai starptautiskiem
ceļojumiem (ICAO). Saskaņošana ceļotājiem ļautu
vieglāk iegūt informāciju par prasībām
attiecībā uz vecāku atļauju/piekrišanu, kas uz robežas jāievēro
pavadošajiem pieaugušajiem un bērniem, kuri ceļo vieni paši. Tāpēc
Komisijai un dalībvalstīm būtu jāseko līdzi
diskusijām par parauga veidlapas „Piekrišana ceļošanai”
iespējamu izstrādi, ko ierosinājis Hāgas Starptautisko
privāttiesību konferences[33]
Pastāvīgais birojs un ko turpmāk varētu apsvērt ICAO. Ņemot vērā dalībvalstu
atšķirīgos noteikumus, jo īpaši attiecībā uz
vecāku atļaujas nepieciešamību uz robežas, šķiet, ka
izšķirošs faktors ir uzticamas informācijas sniegšana
sabiedrībai. Informācija par pasu un
vīzu prasībām vairākās valodās
ceļotājiem ir viegli pieejama, taču šķiet, ka
konkrētas informācijas atrašana par vajadzīgajiem
apliecinājuma dokumentiem, piemēram, vecāku atļauju,
sagādā lielas grūtības. Informācija bieži ir pieejama
tikai attiecīgās dalībvalsts valodā, pieejamo
informāciju reizēm ir grūti atrast un tā pat var būt
pretrunā citiem informācijas avotiem. Konkrēta informācija
par šo tematu nav atrodama arī oficiālajā ES tīmekļa
vietnē, portālā Europa. Eiropas Tiesiskās
sadarbības tīkls civillietās un komerclietās ir sācis
gatavot uzziņu lapu par bērnu likumīgas aizvešanas uz citu
valsti civiltiesiskajiem aspektiem. Uzziņu lapa, kuras pamatā
būs dalībvalstu sniegta informācija, būs pieejama Eiropas
e-tiesiskuma portālā[34].
Komisija turklāt ir gatava, pamatojoties uz dalībvalstu
informāciju, uzlabot europa.eu ceļošanas tīmekļa
vietni. Dalībvalstīm būtu arī
ievērojami jāuzlabo tās informācijas kvalitāte, ko
tās sniedz sabiedrībai par prasībām attiecībā uz
bērniem, kuri šķērso robežas. Šķiet, ka gadījumos,
kad robežsargi konstatē iespējamas riska situācijas, piemērojamās
procedūras un robežsargu
zināšanas par valsts koordinācijas
mehānismiem dažādās
dalībvalstīs atšķiras. Šķiet, ka tikai dažās
dalībvalstīs pastāv skaidri valsts koordinācijas
mehānismi. Tāpēc dalībvalstis tiek
aicinātas izveidot atbilstošus valsts koordinācijas
mehānismus un informēt par tiem robežsargus
robežšķērsošanas vietās, lai viņi zinātu, ar ko un
kādos gadījumos sazināties un kā ir sadalīti
dažādu dalībnieku pienākumi. Īpaša
uzmanība būtu jāvelta grūtībām, ar
kādām robežsargi saskaras, cenšoties
līdzsvarot bērna interešu aizsardzību un iespējamo
ceļojuma kavēšanu. Veidojot mehānismus cietušo nosūtīšanai uz atbalsta dienestiem,
dalībvalstis kā ideju avotu
varētu izmantot cilvēku tirdzniecības apkarošanas jomā jau
paveikto darbu. Visbeidzot, ir maz statistikas datu par
robežpārbaudēs konstatētām riska situācijām
attiecībā uz bērniem (un par bērnu
robežšķērsošanu vispār), kā arī par bērnu tirdzniecību un nolaupīšanu. Lai radītu
iespēju šajā jomā izstrādāt vairāk ar
pierādījumiem pamatotus politikas risinājumus, dalībvalstis un Frontex ir aicinātas uzlabot informācijas un statistikas datu vākšanu
par bērniem, kas šķērso robežas. [1] OV L 142, 6.6.2009., 1. lpp. [2] http://legacy.icao.int/icao/en/atb/sgm/OnePassportConcept.htm. [3] Pētījumu Ārējo robežu fonda ietvaros
kopīgi veica Ramboll un EurAsylum.
Galīgais ziņojums pieejams Eiropas Komisijas Iekšlietu
ģenerāldirektorāta tīmekļa vietnē:
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/borders-and-visas/general/index_en.htm.
Pētījums ietver virkni jautājumu, kas attiecas uz tematu par
bērniem, kuri šķērso robežas. Šajā ziņojumā
aplūkoti tikai svarīgākie jautājumi, piemēram, principa „viena persona — viena pase” ietekme. [4] Islande, Lihtenšteina, Norvēģija un Šveice. [5] Saskaņā ar ANO Konvencijas par bērna
tiesībām 1. pantu šajā ziņojumā par bērnu
uzskata ikvienu personu līdz 18 gadu vecuma sasniegšanai. [6] Ievērojot, ka pie iekšējām robežām
pārbaudes netiek veiktas, un saskaņā ar regulas 1. pantu
šajā ziņojumā nav aplūkoti jautājumi, kas attiecas uz
bērnu pārvietošanos Šengenas zonā, lai gan Komisijai ir
zināms, ka arī tur ir sastopami bērnu tirdzniecības un
nolaupīšanas gadījumi. [7] C(2012) 9330 final. [8] C(2006) 5186 galīgā redakcija. [9] OV L 158, 30.4.2004., 77. lpp. [10] „Ja
Savienības pilsonim vai ģimenes loceklim, kas nav nevienas
dalībvalsts valstspiederīgais, nav vajadzīgo ceļošanas
dokumentu vai attiecīgā gadījumā nav vajadzīgo
vīzu, attiecīgā dalībvalsts pirms šo personu
nosūtīšanas atpakaļ sniedz tām visas
pienācīgās iespējas iegūt vajadzīgos dokumentus
vai nogādāt tām šos dokumentus pienācīgā
laikposmā, vai citādi apstiprināt vai pierādīt, ka
tām ir brīvas pārvietošanās un uzturēšanās
tiesības.” [11] Šī doma tika ierosināta arī sarunās
par regulu. Tomēr tā netika uzturēta, ņemot vērā
dažādus apsvērumus, piemēram, šādas prasības juridisko
pamatu (sk. arī 5.1. punktu). [12] OV L 105, 13.4.2006., 1. lpp. [13] Jo īpaši VII pielikumā „Īpašas procedūras konkrētu kategoriju personām”. [14] Komisijas Ieteikums par kopējas „Robežsargu
rokasgrāmatas (Šengenas rokasgrāmatas)” izveidi dalībvalstu kompetento
iestāžu lietošanai, veicot personu kontroli uz robežas (K (2006)5186
galīgais variants) ar grozījumiem, kas izdarīti ar Komisijas
Ieteikumu C (2008) 2976 galīgā redakcija). [15] Valstu kontaktpunktu saraksts apspriešanās
nolūkos ar nepilngadīgajiem ir iekļauts rokasgrāmatas 37. pielikumā. [16] OV L 243, 15.9.2009., 1. lpp. [17] Komisijas 2010. gada 19. marta Lēmums, ar
ko izstrādā rokasgrāmatu par vīzu pieteikumu apstrādi
un grozījumiem izsniegtajās vīzās, C(2010) 1620 galīgā
redakcija. [18] Piemēram, Čehijas Republikā, Igaunijā,
Latvijā, Austrijā, Portugālē, Rumānijā,
Slovēnijā, Apvienotajā Karalistē. [19] Piemēram, Dānija, Grieķija, Īrija,
Malta, Nīderlande, Polija, Somija, Zviedrija. [20] Piemēram, Beļģija, Vācija,
Spānija, Lietuva, Slovākija. [21] Piemēram, Bulgārijā, Francijā,
Itālijā. [22] Piemēram, Itālijā, Polijā,
Portugālē. [23] Piemēram, Bulgārijā, Lietuvā,
Rumānijā. [24] Piemēram, Beļģijā, Spānijā,
Francijā, Kiprā, Latvijā, Maltā, Portugālē. [25] Piemēram, Vācijā, Igaunijā,
Latvijā, Nīderlandē, Somijā, Zviedrijā. [26] Piemēram, Čehijas Republikā, Maltā. [27] OV L 187, 10.07.2001., 45. lpp. [28] Recommended Best Practice for
Minors, IATA/CAWG, 41. sanāksme,
2007. gada 16. un 17. maijs, Tokija. [29] Šajā ziņā izceļas, piemēram,
Apvienotā Karaliste, kurā ir īpašas bērnu aizsardzībai
veltītas mācību programmas, ko papildina Apvienotās
Karalistes Robežu aģentūras prakses kodekss „Code
of Practice for Keeping Children Safe from Harm”. [30] Piemēram, Bulgārijā, Apvienotajā
Karalistē. [31] COM(2011) 118 galīgā redakcija. [32] 5. pants Padomes 2004. gada 26. oktobra
Regulā (EK) Nr. 2007/2004 , ar ko izveido Eiropas
Aģentūru operatīvās sadarbības vadībai pie
Eiropas Savienības dalībvalstu ārējām robežām. [33] http://www.hcch.net/upload/wop/abduct2012pd15e.pdf. [34] https://e-justice.europa.eu/home.do.