Byla C‑137/09
Marc Michel Josemans
prieš
Burgemeester van Maastricht
(Raad van State prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Laisvė teikti paslaugas − Laisvas prekių judėjimas − Nediskriminavimo principas − Vietos viešosios valdžios institucijos priemonė, pagal kurią patekti į „coffee shops“ leidžiama tik Nyderlandų rezidentams − Prekyba vadinamaisiais „lengvaisiais“ narkotikais − Prekyba nealkoholiniais gėrimais ir maistu − Tikslas kovoti su narkotikų turizmu ir jo keliamu neigiamu poveikiu − Viešoji tvarka − Visuomenės sveikatos apsauga − Nuoseklumas − Proporcingumas“
Sprendimo santrauka
1. Bendrijos teisė – Principai – Vienodas požiūris – Diskriminacija dėl pilietybės – Europos Sąjungos pilietybė – Teisė laisvai judėti ir apsigyventi valstybių narių teritorijoje – Laisvas prekių judėjimas – Laisvė teikti paslaugas – Sutarties nuostatos – Taikymo sritis – Narkotinės medžiagos, kurių apyvarta yra neteisėta ir kurioms visose valstybėse narėse taikomas importo ir pardavimo draudimas – Baudžiamojo persekiojimo atžvilgiu toleruojama prekyba „coffee shops“ narkotinėmis medžiagomis, kurios laikomos „lengvaisiais“ narkotikais – Netaikymas
(EB 12, 18, 29 ir 49 straipsniai)
2. Laisvė teikti paslaugas – Apribojimai – Vietos savivaldos teisės aktai, pagal kuriuos ne rezidentams negali būti teikiamos tam tikros paslaugos
(EB 49 straipsnis)
1. „Coffee shop“ savininkas, vykdantis baudžiamojo persekiojimo atžvilgiu toleruojamą prekybą narkotinėmis medžiagomis, kurių apyvarta nepatenka į kompetentingų valdžios institucijų griežtai kontroliuojamą medicinos ar mokslo tikslams apyvartą, negali remtis EB 12, 18, 29 arba 49 straipsniais, prieštaraudamas tokiems vietos savivaldos teisės aktams, pagal kuriuos į šią įstaigą draudžiama įleisti ne Nyderlandų rezidentus.
Visose valstybėse narėse narkotinėms medžiagoms, kurios nepatenka į kompetentingų valdžios institucijų griežtai kontroliuojamą apyvartą medicinos ar mokslo tikslais, savaime taikomas importo ir pardavimo draudimas. Aplinkybė, kad kuri nors valstybė narė narkotinę medžiagą laiko lengvuoju narkotiku, šio teiginio negali paneigti. Be to, šiam draudimui importuoti ir parduoti nedaro įtakos vien faktinė aplinkybė, kad jį taikyti įpareigotos valdžios institucijos, pirmiausia atsižvelgdamos į ribotus personalo ir materialinius pajėgumus, teikia mažesnę reikšmę bausmėms už tam tikrą prekybą narkotinėmis medžiagomis, nes laiko kitokius prekybos narkotinėmis medžiagomis būdus pavojingesniais. Dėl tokio požiūrio neteisėta prekyba narkotinėmis medžiagomis negali būti lyginama su kompetentingų valdžios institucijų griežtai kontroliuojama narkotinių medžiagų ekonomine apyvarta medicinos ir mokslo srityje. Pastaroji prekyba yra legalizuota, o neteisėta prekyba, nors ir toleruojama, lieka uždrausta.
Dėl prekybos nealkoholiniais gėrimais ir maistu šiose „coffee shops“ savininkas gali veiksmingai remtis EB 49 ir kitais straipsniais. Prekyba nealkoholiniais gėrimais ir maistu „coffee shops“ yra maitinimo veikla, kuriai būdinga visuma veiksnių ir veiksmų, tarp kurių pačios prekės tiekimas yra tik viena iš sudedamųjų dalių ir tarp kurių dominuoja paslaugos.
(žr. 41, 43, 49, 54 punktus ir rezoliucinės dalies 1 punktą)
2. EB 49 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad vietos savivaldos teisės aktai, pagal kuriuos į „coffee shops“ draudžiama įleisti Nyderlanduose negyvenančius asmenis, yra EB sutartyje įtvirtintos paslaugų teikimo laisvės apribojimas, nes šis draudimas taikomas teikiant maitinimo paslaugas „coffee shops“, kuriose prekiaujama tam tikromis narkotinėmis medžiagomis, laikomoms „lengvaisiais“ narkotikais. Tačiau šis apribojimas pateisinamas tikslu kovoti su narkotikų turizmu ir jo keliamu neigiamu poveikiu.
Kova su narkotikų turizmu ir jo keliamu neigiamu poveikiu atitinka kovos su narkotikais siekį. Ji sietina su viešosios tvarkos palaikymu bei piliečių sveikatos apsauga tiek valstybėse narėse, tiek Sąjungos mastu. Turint omenyje Sąjungos ir jos valstybių narių įsipareigojimus, nekyla abejonių, kad minėti tikslai yra teisėtas interesas, iš esmės galintis pateisinti Sąjungos teisėje nustatytų pareigų, net ir susijusių su pagrindine laisve, kaip antai laisvu paslaugų teikimu, apribojimą.
Dėl tokio apribojimo proporcingumo neginčijama, kad draudimas priimti į „coffee shops“ ne rezidentus yra priemonė, kuria siekiama iš esmės apriboti narkotikų turizmą ir taip sumažinti jo keliamas problemas. Šiomis aplinkybėmis negalima nuspręsti, kad nenuoseklu, jog valstybė narė imasi tinkamų priemonių, kad užkirstų kelią dideliam atvykėlių iš kitų valstybių narių, siekiančių pasinaudoti šioje valstybėje toleruojama prekyba produktais, kuriais draudžiama prekiauti visose kitose valstybėse narėse, srautui.
Dėl galimybės priimti mažiau laisvą paslaugų teikimą ribojančias priemones ir ypač leisti ne rezidentams patekti į „coffee shops“, tačiau neleisti parduoti kanapių, nelengva tiksliai kontroliuoti ir prižiūrėti, kad šis produktas nebūtų tiekiamas ne rezidentams arba jų vartojamas. Be to, tai galėtų paskatinti rezidentus neteisėtai prekiauti arba perparduoti kanapes ne rezidentams „coffee shops“ viduje. Negalima iš valstybių narių atimti galimybės siekti tikslo kovoti su narkotikų turizmu ir jo daromu neigiamu poveikiu įtvirtinant bendras taisykles, kuriomis nacionalinės valdžios institucijos lengvai naudotųsi ir jas kontroliuotų.
Nesant duomenų, kuriais remiantis būtų galima daryti prielaidą, kad siekiamą tikslą galima užtikrinti tokiu lygiu, kaip antai numatytas atitinkamuose vietos savivaldos teisės aktuose, ne rezidentams suteikiant teisę patekti į „coffee shops“, bet draudžiant parduoti jiems kanapes, tokie teisės aktai yra tinkami užtikrinti tikslo kovoti su narkotikų turizmu ir jo daromu neigiamu poveikiu įgyvendinimą ir neviršija to, kas būtina norint jį pasiekti.
(žr. 65–66, 69, 75, 78, 80–84 punktus ir rezoliucinės dalies 2 punktą)
TEISINGUMO TEISMO (antroji kolegija) SPRENDIMAS
2010 m. gruodžio 16 d.(*)
„Laisvė teikti paslaugas − Laisvas prekių judėjimas − Nediskriminavimo principas − Vietos viešosios valdžios institucijos priemonė, pagal kurią patekti į „coffee shops“ leidžiama tik Nyderlandų rezidentams − Prekyba vadinamaisiais „lengvaisiais“ narkotikais − Prekyba nealkoholiniais gėrimais ir maistu − Tikslas kovoti su narkotikų turizmu ir jo keliamu neigiamu poveikiu − Viešoji tvarka − Visuomenės sveikatos apsauga − Nuoseklumas − Proporcingumas“
Byloje C‑137/09
dėl Raad van State (Nyderlandai) 2009 m. balandžio 8 d. sprendimu, kurį Teisingumo Teismas gavo 2009 m. balandžio 15 d., pagal EB 234 straipsnį pateikto prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje
Marc Michel Josemans
prieš
Burgemeester van Maastricht,
TEISINGUMO TEISMAS (antroji kolegija),
kurį sudaro kolegijos pirmininkas J. N. Cunha Rodrigues, teisėjai A. Arabadjiev, A. Rosas (pranešėjas), A. Ó Caoimh ir P. Lindh,
generalinis advokatas Y. Bot,
posėdžio sekretorė M. Ferreira, vyriausioji administratorė,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2010 m. balandžio 29 d. posėdžiui,
išnagrinėjęs pastabas, pateiktas:
– M. M. Josemans, atstovaujamo advocaat A. Beckers,
– Burgemeester van Maastricht, atstovaujamo advocaat S. A. R. Lely,
– Nyderlandų vyriausybės, atstovaujamos C. Wissels, M. Noort ir J. Langer,
– Belgijos vyriausybės, atstovaujamos C. Pochet ir L. Goossens,
– Vokietijos vyriausybės, atstovaujamos M. Lumma ir J. Möller,
– Prancūzijos vyriausybės, atstovaujamos E. Belliard, G. de Bergues ir A. Czubinski,
– Europos Komisijos, atstovaujamos H. Van Vliet ir I. Rogalski,
susipažinęs su 2010 m. liepos 15 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį
Sprendimą
1 Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl EB 12, 18, 29 ir 49 straipsnių išaiškinimo.
2 Šis prašymas pateiktas nagrinėjant ginčą tarp M. M. Josemans, Easy Going „coffee shop“ valdytojo, ir Mastrichto savivaldybės mero (Burgemeester van Maastricht) dėl pastarojo sprendimo laikinai uždaryti minėtą įstaigą po to, kai du kartus buvo konstatuota, kad pažeidžiant šioje savivaldybėje galiojančias nuostatas į ją buvo įleisti Nyderlanduose negyvenantys asmenys.
Teisinis pagrindas
Sąjungos teisės aktai
3 Būtinybė kovoti su narkotikais, pirmiausia užkertant kelią narkotikų prekybai ir atliekant narkotinių medžiagų vartojimo bei narkomanijos prevenciją, buvo pripažinta keliuose Sąjungos aktuose ir dokumentuose.
4 2004 m. spalio 25 d. Tarybos pamatinio sprendimo 2004/757/TVR, nustatančio būtiniausias nuostatas dėl nusikalstamų veikų sudėties požymių ir bausmių neteisėtos prekybos narkotikais srityje (OL L 335, p. 8) pirmoje konstatuojamojoje dalyje numatyta, kad neteisėta prekyba narkotikais kelia grėsmę Europos Sąjungos piliečių sveikatai, saugumui ir gyvenimo kokybei bei valstybių narių teisėtai ekonomikai, stabilumui ir saugumui.
5 Pagal Pamatinio sprendimo 2004/757 2 straipsnio 1 dalies a punktą kiekviena valstybė narė imasi reikalingų priemonių, kad užtikrintų baudžiamumą už šią tyčinę veiką, neturint į ją teisės: narkotikų gaminimą, gamybą, gavybą, ruošimą, pasiūlymą, pasiūlymą turint tikslą parduoti, platinimą, pardavimą, pristatymą bet kokiomis sąlygomis, pardavimą tarpininkaujant, siuntimą, siuntimą tranzitu, gabenimą, importavimą ar eksportavimą. Šio straipsnio 2 dalyje pabrėžiama, kad 1 dalyje apibūdinta veika neįtraukiama į šio pamatinio sprendimo taikymo sritį, kai šios veikos kaltininkai tai darė išimtinai savo pačių asmeniniam vartojimui, kaip apibrėžta nacionalinėje teisėje.
6 Pagal Protokolo dėl Šengeno acquis integravimo į Europos Sąjungos sistemą, Amsterdamo sutartimi pridėto prie Europos Sąjungos sutarties ir Europos bendrijos steigimo sutarties, 1 straipsnį trylikai Sąjungos valstybių narių, tarp jų ir Nyderlandų Karalystei, leidžiama glaudžiau tarpusavyje bendradarbiauti Sąjungos teisinės ir institucinės sistemos bei ES ir EB sutarčių pagrindu minėto protokolo priede apibrėžto Šengeno acquis taikymo srityje.
7 1990 m. birželio 19 d. Šengene (Liuksemburgas) pasirašyta Konvencija dėl 1985 m. birželio 14 d. Šengeno susitarimo, sudaryto tarp Beniliukso ekonominės sąjungos valstybių, Vokietijos Federacinės Respublikos ir Prancūzijos Respublikos Vyriausybių dėl laipsniško jų bendrų sienų kontrolės panaikinimo, įgyvendinimo (OL L 239, 2000, p. 19; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 2 t., p. 9) patenka į taip apibrėžtą Šengeno acquis.
8 Šios konvencijos 71 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad susitariančiosios šalys dėl visų narkotinių ir psichotropinių medžiagų, įskaitant kanapes, tiesioginio ar netiesioginio pardavimo arba tokių produktų ir medžiagų laikymo turint tikslą jas parduoti arba išvežti, įsipareigoja pagal esamas Jungtinių Tautų konvencijas imtis visų reikiamų priemonių, kad užkirstų kelią neteisėtai prekybai narkotinėmis ir psichotropinėmis medžiagomis bei už ją baustų.
9 Šio straipsnio 2–4 dalyse nurodomos įvairios priemonės, kurių šalys įsipareigoja imtis, kad užkirstų kelią bei nubaustų už nelegalų narkotinių ir psichotropinių medžiagų, įskaitant kanapes, išvežimą ir įvežimą, taip pat už tokių produktų ir medžiagų pardavimą, tiekimą ir perdavimą. Pagal šio straipsnio 5 dalį šalys kiek įmanoma stengiasi kovoti su neigiamais neleistinos narkotinių ir psichotropinių medžiagų paklausos padariniais.
10 Tam tikri Sąjungos dokumentai, kaip antai 1996 m. lapkričio 29 d. Tarybos rezoliucija, susijusi su priemonėmis, skirtomis kovoti su narkotikų turizmo Europos Sąjungoje problema (OL C 375, p. 3) ir 1996 m. gruodžio 17 d. Bendri veiksmai, kuriuos Taryba priėmė Europos Sąjungos sutarties K.3 straipsnio pagrindu, susiję su Europos Sąjungos valstybių narių įstatymų ir veiksmų derinimu siekiant kovoti su narkomanija bei užkirsti kelią neteisėtai prekybai narkotikais ir kovoti su ja (OL L 342, p. 6), tiesiogiai susiję su narkotikų turizmu.
11 Sąjunga yra 1988 m. gruodžio 20 d. Vienoje sudarytos Jungtinių Tautų konvencijos dėl kovos su neteisėta narkotinių ir psichotropinių medžiagų apyvarta (Jungtinių Tautų sutarčių rinkinys, 1582 tomas, Nr. 1-27627) šalis. Pagal prie 1990 m. spalio 22 d. Tarybos sprendimo 90/611/EEB dėl Jungtinių Tautų konvencijos dėl kovos su neteisėta narkotinių ir psichotropinių medžiagų apyvarta pasirašymo Europos ekonominės bendrijos vardu (OL L 326, p. 56; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 11 sk., 17 t., p. 173) prijungtą deklaraciją Bendrijos kompetencijai priklauso prekybos politikos klausimai, susiję su medžiagomis, kurios dažnai naudojamos neteisėtai gaminant narkotines ir psichotropines medžiagas.
Nacionalinės teisės aktai
12 Pagal 1976 m. Narkotinių medžiagų įstatymą (Opiumwet) draudžiama laikyti, parduoti, auginti, vežti, gaminti, importuoti ir eksportuoti narkotines medžiagas, įskaitant ir kanapes bei jų gaminius. Už šiuos veiksmus numatytos baudžiamosios sankcijos, išskyrus atvejus, kai šios medžiagos ar gaminiai naudojami medicinos, mokslo arba švietimo tikslais, jeigu yra gautas išankstinis leidimas.
13 Nyderlandų Karalystėje kanapių pardavimui ir vartojimui taikoma tolerancijos politika. Ši politika grindžiama skirtumu tarp vadinamųjų sunkiųjų narkotikų, kurie kelia nepriimtiną pavojų sveikatai, ir vadinamųjų lengvųjų narkotikų, nors vis dėlto laikomų „galinčiais sukelti pavojų“, nekeliančių tokio pat nerimo.
14 Tolerancijos politika buvo įgyvendinta generalinių prokurorų kolegijos (College van procureurs-generaal) priimtomis direktyvomis. Kompetentingos valdžios institucijos, vykdydamos atrankinę baudžiamąją politiką, rėmėsi persekiojimo tikslingumo principu. Siekiant baudžiamojo persekiojimo efektyvumo, kanapių pardavimas griežtai ribotais kiekiais ir kontroliuojamomis sąlygomis yra toleruojamas, o prioritetas teikiamas nubaudimui už sunkesniais laikomus nusikaltimus.
15 Ši tolerancijos politika pasireiškė ir „coffee shops“ steigimu. Šiose įstaigose, priklausančiose viešojo maitinimo įstaigų kategorijai, kanapės parduodamos ir vartojamos kaip ir maistas ar nealkoholiniai gėrimai. Tačiau prekyba alkoholiniais gėrimais jose yra uždrausta.
16 Vietos valdžios institucijos gali išduoti leidimą steigti „coffee shop“, jei tenkinamos tam tikros sąlygos. Norint jas įsteigti, reikia gauti licenciją ir jos turi atitikti tokias pačias valdymo ir higienos sąlygas, kokios taikomos viešojo maitinimo įstaigoms.
17 Sąlygos, kuriomis gali būti toleruojamas kanapių pardavimas „coffee shops“, nacionaliniu lygiu yra nustatytos Nyderlandų prokuratūros (Openbaar Ministerie) direktyvose. Šios sąlygos, bendrai vadinamos AHOJG kriterijais, yra tokios:
„A (affichering) jokios narkotikų reklamos; H (harddrugs) draudimas parduoti sunkiuosius narkotikus; O (overlast) dėl „coffee shop“ neturi atsirasti neigiamo poveikio; J (jeugdigen) draudžiama narkotikus parduoti nepilnamečiams (jaunesniems nei 18 metų) arba leisti jiems patekti į „coffee shop“; G (grote hoeveelheden) negalima parduoti daugiau nei 5 g kanapių vienam asmeniui per vieną sandorį. Be to, „coffee shop“ prekybos atsargos (handelsvoorraad) negali viršyti 500 g.“
18 Mastrichto savivaldybė apibrėžė su kanapėmis susijusią politiką nustatydama tam tikras griežtas sąlygas, kurioms esant toleruojamas ribotas „coffee shops“ skaičius, kuris pagrindinėje byloje nagrinėjamų aplinkybių metu buvo lygus keturiolikai.
19 2005 m. gruodžio 20 d. sprendimu šios savivaldybės taryba (Gemeenteraad), siekdama sumažinti narkotikų turizmą arba užkirsti jam kelią, 2006 m. Bendrojo Mastrichto savivaldybės reglamento (Algemene plaatselijke verordening Maastricht, toliau – APV) versiją papildė gyvenimo valstybės teritorijoje kriterijumi. Šis pakeitimas įsigaliojo 2006 m. sausio 13 d.
20 Pagal APV 2.3.1.3 e straipsnio pirmą pastraipą įstaigos, numatytos APV 2.3.1.1 straipsnio pirmos pastraipos a punkto 3 papunktyje, savininkui yra draudžiama leisti ne rezidentams patekti į ją arba joje būti. Šioje nuostatoje įstaiga yra apibūdinta kaip vieša patalpa, kurioje komerciniais tikslais iš automatų arba kitu būdu siūlomi šioje vietoje suvartotini maisto produktai ir (arba) nealkoholiniai gėrimai. Pagal APV 2.3.1.1 straipsnio pirmos pastraipos d punktą rezidento sąvoka apima asmenis, kurie iš tikrųjų gyvena Nyderlanduose.
21 APV 2.3.1.3 e straipsnio antroje pastraipoje numatyta, kad Burgemeester van Maastricht gali nuspręsti, jog pirmos pastraipos nuostatos netaikomos vienai arba kelioms APV numatytų įstaigų rūšims viename arba keliuose nurodytuose savivaldybės sektoriuose. 2006 m. liepos 13 d. Burgemeester van Maastricht sprendimu įpareigojimas neleisti ne rezidentams patekti į įstaigas tapo nebetaikytinas tam tikroms visoje Mastrichto savivaldybės teritorijoje esančioms įstaigoms, numatytoms APV 2.3.1.1 straipsnio pirmos pastraipos a punkto 3 papunktyje, išskyrus „coffee shops“, arbatines ir kitas, kad ir kaip jos vadintųsi.
22 Pagal APV 2.3.1.5 a straipsnio f punktą Burgemeester van Maastricht gali nuspręsti laikinai arba galutinai uždaryti vieną iš APV 2.3.1.1 straipsnio pirmos pastraipos a punkto 3 papunktyje numatytų įstaigų, jeigu jos savininkas veikia pažeisdamas APV 2.3.1.3e straipsnio pirmą pastraipą.
Faktinės bylos aplinkybės ir prejudiciniai klausimai
23 M. M. Josemans Mastrichto savivaldybėje yra „coffee shop“ „Easy Going“ – įstaigos, kurioje, be nealkoholinių gėrimų ir maisto produktų, parduodami ir vartojami lengvieji narkotikai, valdytojas.
24 „Coffee shop“ „Easy Going“ taikoma Nyderlandų Karalystėje vykdoma prekybos kanapėmis toleravimo politika. Nors prekyba jomis yra nelegali, baudžiamasis persekiojimas nepradedamas, jeigu ji vyksta oficialiai pripažintoje „coffee shop“ ir jei laikomasi tam tikrų sąlygų, visų pirma AHOJG kriterijų.
25 2006 m. rugsėjo 7 d. sprendimu Burgemeester van Maastricht šią įstaigą nurodė laikinai uždaryti, nes du kartus buvo nustatyta, kad, pažeidžiant APV 2.3.1.3 e straipsnio pirmą pastraipą, kurioje nustatytas gyvenimo Nyderlanduose kriterijus, į šią „coffee shop“ buvo leista užeiti ne Nyderlanduose gyvenantiems asmenims.
26 M. M. Josemens pareiškė protestą dėl šio sprendimo. 2007 m. kovo 28 d. sprendimu Burgemeester van Maastricht atmetus šį protestą, jis pareiškė ieškinį Mastrichto apylinkės teisme (Rechtbank Maastricht). 2008 m. balandžio 1 d. sprendimu šis teismas panaikino šį ir 2006 m. rugsėjo 7 d. sprendimus. Jo nuomone, APV numatytas draudimas įleisti į „coffee shops“ Nyderlanduose negyvenančius asmenis yra šios valstybės Konstitucijos 1 straipsniui prieštaraujanti netiesioginė diskriminacija dėl pilietybės. Tačiau juo nepažeidžiama Sąjungos teisė. Iš 1988 m. liepos 5 d. Sprendimo Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat (289/86, Rink. p. 3655) ir 1999 m. birželio 29 d. Sprendimo Coffeeshop „Siberië“ (C‑158/98, Rink. p. I‑3971) darytina išvada, kad prekyba narkotinėmis medžiagomis nepatenka į EB sutarties taikymo sritį.
27 Ir M. M. Josemans, ir Burgemeester van Maastricht atitinkamai 2008 m. gegužės 5 d. ir gegužės 8 d. pateikė apeliacinius skundus dėl šio sprendimo Raad van State. Burgemeester van Maastricht nesutinka su Nyderlandų Konstitucijos išaiškinimu. M. M. Josemans teigia, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamuose teisės aktuose nustatyta nepagrįsta Sąjungos piliečių diskriminacija ir pažeidžiant Sąjungos teisę pirmiausia iš Nyderlanduose negyvenančių asmenų atimta galimybė „coffee shop“ nusipirkti teisėtų prekių.
28 Šiomis aplinkybėmis Raad van State nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1) Ar toks teisės aktas, koks nagrinėjamas pagrindinėje byloje, dėl ne rezidentų teisės patekti į „coffee shop“ visiškai arba iš dalies patenka į EB sutarties, ypač į laisvo prekių arba paslaugų judėjimo arba į nediskriminacijos principo pagal EB 12 straipsnį, skaitomą kartu su EB 18 straipsniu, taikymo sritį?
2. Ar tiek, kiek taikomos EB sutarties nuostatos dėl laisvo prekių arba paslaugų judėjimo, toks draudimas ne rezidentams patekti į „coffee shop“, yra tinkama ir proporcinga priemonė kovoti su narkotikų turizmu ir jo sukeliamu neigiamu poveikiu?
3. Ar EB 12 straipsnyje, skaitomame su EB 18 straipsniu, įtvirtintas piliečių diskriminacijos dėl pilietybės draudimas taikomas nuostatai dėl ne rezidentų patekimo į „coffee shop“, jei netaikomos EB sutarties nuostatos dėl laisvo prekių ir paslaugų judėjimo?
4. Jeigu taip: ar šiuo atveju daromas netiesioginis skirtumas tarp rezidentų ir ne rezidentų yra pagrįstas ir ar draudimas ne rezidentams patekti į „coffee shop“ yra tinkama ir proporcinga priemonė kovoti su narkotikų turizmu ir jo sukeliamu neigiamu poveikiu?“
Dėl prejudicinių klausimų
Pirminės pastabos
29 Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas juo siekia išsiaiškinti, ar pagal Sąjungos teisę draudžiami tokie vietos savivaldos teisės aktai, kaip nagrinėjamieji pagrindinėje byloje, pagal kuriuos Nyderlanduose negyvenantiems asmenims draudžiama patekti į šios savivaldybės teritorijoje esančius „coffee shops“. Be kita ko, jis remiasi laisvu prekių judėjimu pagal EB 28 ir kitus straipsnius, laisvu paslaugų judėjimu pagal EB 49 ir kitus straipsnius bei draudimo diskriminuoti dėl pilietybės principu, įtvirtintu EB 12 straipsnyje, skaitomame kartu su EB 18 straipsniu, susijusiu su Sąjungos pilietybe.
30 Visų pirma, reikia priminti, kad, kaip matyti iš šio sprendimo 15–17 punktų, „coffee shops“ yra įstaigos, priklausančios viešojo maitinimo įstaigų kategorijai, kuriose kanapės parduodamos vyresniems nei 18 metų amžiaus vartotojams. Šiai įstaigai steigti reikalinga licencija, be to, ji turi tenkinti AHOJG kriterijus.
31 Aišku, kad „coffee shops“ parduodamos kanapės nepatenka į kompetentingų valdžios institucijų griežtai kontroliuojamą kanapių medicinos ar mokslo tikslams apyvartą.
32 Nors, anot Nyderlandų vyriausybės, egzistuoja tokios įstaigos, kurių veikla skirta vien prekybai kanapėmis, vis dėlto kai kuriose „coffee shops“ taip pat parduodami ir vartojami maistas bei nealkoholiniai gėrimai. Kaip matyti iš sprendimo pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą, taip yra ir „coffee shop“ „Easy Going“ atveju.
33 Šiomis aplinkybėmis, atsižvelgiant į prašyme priimti prejudicinį sprendimą nurodytas nuostatas, reikia įvertinti, viena vertus, prekybos kanapėmis „coffee shops“ veiklą bei, kita vertus, tai, ar prekyba nealkoholiniais gėrimais ir maistu šiose įstaigose gali turėti reikšmę atsakant prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui.
Dėl pirmojo klausimo
34 Pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės klausia, ar „coffee shop“ savininkas gali prekiaudamas narkotinėmis medžiagomis, kurių apyvarta nepatenka į kompetentingų valdžios institucijų griežtai kontroliuojamą kanapių medicinos ar mokslo tikslams apyvartą, ir nealkoholiniais gėrimais bei maistu remtis EB 29, 49 ir (arba) 12 straipsniais, pastarąjį skaitant kartu su EB 18 straipsniu, prieštaraudamas tokio vietos savivaldos teisės akto taikymui, kaip antai nagrinėjamas pagrindinėje byloje.
35 Dėl prekybos kanapėmis M. M. Josemans mano, kad ši veikla patenka į Sąjungos teisės taikymo sritį ir kad pagrindinėje byloje nagrinėjamais teisės aktais prieštaraujama draudimo diskriminuoti dėl pilietybės principui. Burgemeester van Maastricht, kaip ir Nyderlandų, Belgijos, Vokietijos bei Prancūzijos vyriausybės, tvirtina priešingai: dėl galiojančio prekybos narkotinėmis medžiagomis draudimo aptariamai veiklai netaikytinos nei judėjimo laisvės, nei draudimo diskriminuoti principas. Europos Komisija mano, kad siekiant priimti sprendimą dėl prejudicinių klausimų nebūtina pareikšti nuomonės dėl prekybos kanapėmis.
36 Šiomis aplinkybėmis svarbu priminti, kad dėl visuotinai pripažinto narkotinių medžiagų, taip pat ir pagamintų iš pluoštinių kanapių, kenksmingumo prekyba jomis draudžiama visose valstybėse narėse, išskyrus griežtai kontroliuojamą jų panaudojimą medicinos ir mokslo tikslais (šiuo klausimu žr. 1981 m. vasario 5 d. Sprendimo Horvath, 50/80, Rink. p. 385, 10 punktą; 1982 m. spalio 26 d. Sprendimo Wolf, 221/81, Rink. p. 3681, 8 punktą; 1982 m. spalio 26 d. Sprendimo Einberger, 240/81, Rink. p. 3699, 8 punktą; 1984 m. vasario 28 d. Sprendimo Einberger, 294/82, Rink. p. 1177, 15 punktą; 1988 m. liepos 5 d. Sprendimo Mol, 269/86, Rink. p. 3627, 15 punktą bei minėto Sprendimo Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat 17 punktą).
37 Ši teisinė situacija atitinka kelis tarptautinius dokumentus, kuriuos rengiant bendradarbiavo arba prie kurių prisijungė valstybės narės: 1961 m. kovo 30 d. Niujorke sudarytą Jungtinių Tautų bendroji narkotinių medžiagų konvenciją, iš dalies pakeistą 1972 m. protokolu dėl 1961 m. Bendrosios konvencijos pakeitimo (Jungtinių Tautų sutarčių rinkinys, 520 tomas, Nr. 7515, toliau – Bendroji konvencija) ir 1971 m. vasario 21 d. Vienoje sudarytą Jungtinių Tautų psichotropinių medžiagų konvenciją (Jungtinių Tautų sutarčių rinkinys, 1019 tomas, Nr. 14956). Vėliau pastarojoje konvencijoje numatytos priemonės buvo papildytos ir sugriežtintos 1988 m. gruodžio 20 d. Vienoje sudaryta konvencija, kurios dalyvės yra visos valstybės narės ir Europos Sąjunga. Medžiagų ir gaminių, kuriems taikytinos šios konvencijos, sąrašuose nurodytos ir kanapės.
38 Bendrosios konvencijos preambulėje šalys pripažįsta suvokiančios savo pareigą užkirsti kelią narkomanijai ir kovoti su ja, pripažindamos, jog narkotinių medžiagų vartojimas medicinoje ir toliau yra būtinas, siekiant palengvinti skausmus bei kančias, ir kad turi būti imtasi reikiamų priemonių narkotinių medžiagų poreikiams tokiais tikslais tenkinti. Pagal šios konvencijos 4 straipsnį šalys imasi tokių priemonių, kurios gali būti reikalingos, kad narkotinių medžiagų gamyba, apdirbimas, išvežimas, įvežimas, paskirstymas, prekyba jomis, jų naudojimas ir laikymas būtų skirti tik medicinos ir mokslo tikslams (žr. minėtų sprendimo Wolf 9 punktą ir 1982 m. spalio 26 d. Sprendimo Einberger 9 punktą).
39 Kalbant konkrečiai apie Sąjungos teisę, Pamatinio sprendimo 2004/757 2 straipsnio 1 dalies a punkte numatyta, jog kiekviena valstybė narė imasi reikalingų priemonių, kad užtikrintų baudžiamumą už šią tyčinę veiką, neturint į ją teisės: narkotikų pasiūlymą, pasiūlymą turint tikslą parduoti, platinimą, pardavimą, pristatymą bet kokiomis sąlygomis, pardavimą tarpininkaujant. Pagal šio straipsnio 2 dalį 1 dalyje apibūdinta veika neįtraukiama į šio pamatinio sprendimo taikymo sritį, kai šią veiką darę asmenys tai darė išimtinai savo pačių asmeniniam vartojimui, kaip apibrėžta nacionalinėje teisėje. Šio akto 1 straipsnio 1 punkte nurodyta, kad sąvoka „narkotikas“ apima visas medžiagas, kurioms taikoma Bendroji konvencija ir 1971 m. vasario 21 d. Vienoje sudaryta Jungtinių Tautų konvencija dėl psichotropinių medžiagų.
40 Be to, pagal Konvencijos dėl 1985 m. birželio 14 d. sudaryto Šengeno susitarimo įgyvendinimo 71 straipsnio 1 dalį šioje konvencijoje dalyvaujančios valstybės dėl visų narkotinių ir psichotropinių medžiagų, įskaitant kanapes, tiesioginio ar netiesioginio pardavimo arba tokių produktų ir medžiagų laikymo turint tikslą jas parduoti arba išvežti, įsipareigoja pagal esamas Jungtinių Tautų konvencijas imtis visų reikiamų priemonių, kad užkirstų kelią neteisėtai prekybai narkotinėmis ir psichotropinėmis medžiagomis bei už ją baustų.
41 Vadinasi, visose valstybėse narėse narkotinėms medžiagoms, kurios nepatenka į kompetentingų valdžios institucijų griežtai kontroliuojamą apyvartą medicinos ar mokslo tikslais, savaime taikomas importo ir pardavimo draudimas (šiuo klausimu žr. minėto sprendimo Wolf 10 punktą; 1982 m. spalio 26 d. Sprendimo Einberger 10 punktą; 1984 m. vasario 28 d. Sprendimo Einberger 15 punktą; Sprendimo Mol 15 ir 18 punktus; Sprendimo Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat 17 ir 20 punktus bei Sprendimo Coffeeshop „Siberië“ 14 punktą). Aplinkybė, kad kuri nors valstybė narė narkotinę medžiagą laiko lengvuoju narkotiku, šio teiginio negali paneigti (šiuo klausimu žr. minėto Sprendimo Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat 25 punktą).
42 Kadangi narkotinėms medžiagoms, nepatenkančioms į tokią griežtai prižiūrimą apyvartą, draudžiama patekti į ekonominę ir komercinę apyvartą, „coffee shop“ savininkas negali remtis judėjimo laisvėmis arba diskriminavimo draudimo principu, kiek jos susijusios su prekybos kanapėmis veikla, prieštaraudamas dėl tokių vietos savivaldos teisės aktų, kaip antai nagrinėjami pagrindinėje byloje.
43 Ši išvada negali būti atmesta remiantis tuo, kad, kaip matyti iš šio sprendimo 12–14 punktų, Nyderlandų Karalystė vykdo prekybos kanapėmis tolerancijos politiką, nors prekyba narkotinėmis medžiagomis šioje valstybėje narėje uždrausta. Iš tikrųjų remiantis Teisingumo Teismo praktika darytina išvada, kad šiam draudimui nedaro įtakos vien faktinė aplinkybė, kad jį taikyti įpareigotos valdžios institucijos, pirmiausia atsižvelgdamos į ribotus personalo ir materialinius pajėgumus, teikia mažesnę reikšmę bausmėms už tam tikrą prekybą narkotinėmis medžiagomis, nes laiko prekybą kitomis medžiagomis pavojingesne. Dėl tokio požiūrio neteisėta prekyba narkotinėmis medžiagomis negali būti lyginama su kompetentingų valdžios institucijų griežtai kontroliuojama narkotinių medžiagų ekonomine apyvarta medicinos ir mokslo srityje. Iš tikrųjų pastaroji prekyba yra legalizuota, o neteisėta prekyba, nors ir toleruojama, lieka uždrausta (šiuo klausimu žr. minėto Sprendimo Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat 29 punktą).
44 Dėl prekybos nealkoholiniais gėrimais ir maistu „coffee shops“ M. M. Josemans, Vokietijos vyriausybė ir Komisija mano, kad Teisingumo Teismas turi įvertinti pagrindinėje byloje nagrinėjamų teisės aktų galiojimą dėl šios veiklos. Vokietijos vyriausybė pažymi, kad šios prekės suvartotinos toje vietoje. Komisija abejoja, kad nerezidentai juos perka ketindami išsivežti į savo gyvenamosios vietos valstybes. Tad turėtų būti taikomos paslaugų judėjimo laisvę EB 49 straipsnio prasme reglamentuojančios nuostatos, o ne prekių judėjimo laisvę EB 29 straipsnio prasme reglamentuojančios nuostatos.
45 Burgemeester van Maastricht bei Nyderlandų, Belgijos ir Prancūzijos vyriausybės teigia, kad prekyba nealkoholiniais gėrimais ir maistu yra tik antrinės reikšmės, palyginti su prekyba kanapėmis, ir negali turėti įtakos sprendimui pagrindinėje byloje.
46 Su šiuo teiginiu sutikti negalima. Nors „coffee shops“ daugiausia yra prekybos kanapėmis ir jų vartojimo vieta, vis dėlto prekyba nealkoholiniais gėrimais ir maistu šiose įstaigose paprastai sudaro nemažą ekonominės veiklos dalį. Atsakydama į Teisingumo Teismo per posėdį pateiktą klausimą Nyderlandų vyriausybė nurodė, kad paprastai ši veikla sudaro 2,5 %–7,1 % Mastrichto savivaldybės „coffee shops“ metinės apyvartos. Konkrečiai kalbant apie „coffee shop“ „Easy Going“ ekonominę padėtį, pagal M. M. Josemans pateiktą informaciją, šios įstaigos šių prekių metinė apyvarta patenka į nurodytas ribas.
47 Todėl svarbu išnagrinėti, ar ir prireikus – kiek pagrindinėje byloje nagrinėjami teisės aktai gali daryti įtaką prekybos nealkoholiniais gėrimais ir maistu atžvilgiu naudojimuisi EB 29 ir 49 straipsniais reglamentuojamomis judėjimo laisvėmis arba pažeisti draudimo diskriminuoti „dėl pilietybės“ principą EB 12 straipsnio, skaitomo kartu su EB 18 straipsniu, prasme.
48 Siekiant nustatyti, ar ši veikla susijusi su laisvu prekių arba paslaugų judėjimu, reikia priminti, kad sąvoka „įstaiga“ apibrėžta APV 2.3.1.1 pirmos pastraipos a punkto 3 papunktyje kaip vieša patalpa, kurioje įmonė iš automatų arba kitu būdu siūlo šioje vietoje suvartotinus maisto produktus ir (arba) nealkoholinius gėrimus.
49 Šiomis aplinkybėmis atrodo, kaip pažymėjo generalinis advokatas savo išvados 76 punkte, kad prekyba nealkoholiniais gėrimais ir maistu „coffee shops“ yra maitinimo veikla, kuriai būdinga visuma veiksnių ir veiksmų, tarp kurių pačios prekės pardavimas yra tik viena iš sudedamųjų dalių ir tarp kurių dominuoja paslaugos (pagal analogiją žr. 2005 m. kovo 10 d. Sprendimo Hermann, C‑491/03, Rink. p. I‑2025, 27 punktą).
50 Kadangi laisvas prekių judėjimas yra papildomas laisvo paslaugų judėjimo atžvilgiu ir gali būti su juo susietas, Teisingumo Teismas pagrindinėje byloje nagrinėjamus teisės aktus nagrinėja tik vieno iš šių dviejų pagrindinių laisvių atžvilgiu (šiuo klausimu žr. 1994 m. kovo 24 d. Sprendimo Schindler, C‑275/92, Rink. p. I‑1039, 22 punktą; 2004 m. kovo 25 d. Sprendimo Karner, C‑71/02, Rink. p. I‑3025, 46 punktą; 2004 m. spalio 14 d. Sprendimo Omega, C‑36/02, Rink. p. I‑9609, 26 punktą; 2006 m. spalio 3 d. Sprendimo Fidium Finanz, C‑452/04, Rink. p. I‑9521, 34 punktą bei 2010 m. liepos 1 d. Sprendimo Dijkman ir Dijkman-Laveleije, C‑233/09, Rink. p. I‑0000, 33 punktą).
51 Dėl EB 12 straipsnio, įtvirtinančio bendrąjį diskriminavimo dėl pilietybės draudimo principą, taikymo reikia pasakyti, jog ši nuostata savarankiškai taikoma tik tose Sąjungos teisės reglamentuojamose srityse, kurioms EB sutartyje nenumatyta specialių nediskriminavimo taisyklių (žr., be kita ko, 1989 m. gegužės 30 d. Sprendimo Komisija prieš Graikiją, 305/87, Rink. p. 1461, 12 ir 13 punktus; 2007 m. spalio 11 d. Sprendimo Hollmann, C‑443/06, Rink. p. I‑8491, 28 punktą bei 2009 m. rugsėjo 10 d. Sprendimo Komisija prieš Vokietiją, C‑269/07, Rink. p. I‑7811, 98 punktą).
52 Kadangi draudimo diskriminuoti principas laisvės teikti paslaugas srityje įgyvendinamas EB 49 straipsnyje, EB 12 straipsnis negali būti taikomas tokiomis aplinkybėmis, kokios nagrinėjamos pagrindinėje byloje.
53 Dėl EB 18 straipsnio, įtvirtinančio bendrą teisę visiems Sąjungos piliečiams laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijose, taikymo konstatuotina, kad nuostatos dėl laisvės teikti paslaugas yra jo konkreti išraiška (žr., be kita ko, 2003 m. vasario 6 d. Sprendimo Stylianakis, C‑92/01, Rink. p. I‑1291, 18 punktą; 2007 m. rugsėjo 11 d. Sprendimo Schwarz ir Gootjes-Schwarz, C‑76/05, Rink. p. I‑6849, 34 punktą bei 2010 m. gegužės 20 d. Sprendimo Zanotti, C‑56/09, Rink. p. I‑0000, 24 punktą). Kadangi Nyderlanduose negyvenantys Sąjungos piliečiai, norintys patekti į „coffee shops“ Mastrichto savivaldybėje, kad ten vartotų teisėtas prekes, pripažintini paslaugų „gavėjais“ EB 49 straipsnio prasme, nereikia, kad Teisingumo Teismas išreikštų nuomonę dėl EB 18 straipsnio aiškinimo.
54 Tad į pirmąjį klausimą reikia atsakyti, kad „coffee shop“ savininkas, prekiaujantis narkotinėmis medžiagomis, kurių apyvarta nepatenka į kompetentingų valdžios institucijų griežtai kontroliuojamą apyvartą medicinos ar mokslo tikslais, negali remtis EB 12, 18, 29 arba 49 straipsniais, prieštaraudamas tokio vietos savivaldos teisės akto, kaip antai nagrinėjamas pagrindinėje byloje, pagal kurį į šias įstaigas draudžiama įleisti Nyderlanduose negyvenančius asmenis, taikymui. Dėl prekybos nealkoholiniais gėrimais ir maistu šiose įstaigose savininkas gali veiksmingai remtis EB 49 ir kitais straipsniais.
Dėl antrojo klausimo
55 Antrasis klausimas buvo pateiktas darant prielaidą, kad nuostatos dėl laisvo prekių arba paslaugų judėjimo taikytinos pagrindinės bylos aplinkybėmis. Juo iš esmės siekiama sužinoti, ar toks vietos savivaldos aktas, koks nagrinėjamas pagrindinėje byloje, yra naudojimosi šiomis laisvėmis apribojimas, ir, jei taip, ar ši priemonė gali būti pagrįsta siekiant kovoti su narkotikų turizmu ir jo sukeliamu neigiamu poveikiu ir galiausiai ar ji yra proporcinga.
56 Atsižvelgiant į atsakymą į pirmąjį klausimą, šis klausimas nagrinėtinas vien atsižvelgiant į EB 49 ir kitus straipsnius, apsiribojant nagrinėjimu tik dėl šių teisės aktų poveikio prekybai nealkoholiniais gėrimais ir maistu.
57 Aišku, kad pagal pagrindinėje byloje nagrinėjamus teisės aktus į „coffee shops“ įleidžiami tik „rezidentai“. Pagal APV 2.3.1.1 pirmos pastraipos d punktą ši sąvoka apima asmenis, kurie iš tikrųjų gyvena Nyderlanduose. Tad šių įstaigų savininkai negali teikti maitinimo paslaugų kitose valstybėse narėse gyvenantiems asmenims, o šie negali pasinaudoti šiomis paslaugomis.
58 Iš Teisingumo Teismo praktikos išplaukia, kad vienodo traktavimo principu, kuris konkrečiai įtvirtintas EB 49 straipsnyje, draudžiama ne tik atvira diskriminacija dėl pilietybės, bet ir bet kokios paslėptos diskriminacijos formos, kuriomis, taikant kitus skiriamuosius kriterijus, iš tiesų gaunamas toks pats rezultatas (žr., be kita ko, 1989 m. gruodžio 5 d. Sprendimo Komisija prieš Italiją, C‑3/88, Rink. p. 4035, 8 punktą; 2003 m. sausio 16 d. Sprendimo Komisija prieš Italiją, C‑388/01, Rink. p. I‑721, 13 punktą; 2005 m. birželio 30 d. Sprendimo Tod’s ir Tod’s France, C‑28/04, Rink. p. I‑5781, 19 punktą ir 2005 m. liepos 7 d. Sprendimo Komisija prieš Austriją, C‑147/03, Rink. p. I‑5969, 41 punktą).
59 Taip, pavyzdžiui, yra priemonės, kuri diferencijuoja asmenis pagal rezidavimo kriterijų, atveju, kai kyla grėsmė, kad ji daugiausia neigiamai paveiks kitų valstybių narių piliečius, nes nereziduojantys dažniausiai neturi tos valstybės pilietybės (žr., be kita ko, 1999 m. balandžio 29 d. Sprendimo Ciola, C‑224/97, Rink. p. I‑2517, 14 punktą; 2003 m. sausio 16 d. minėto Sprendimo Komisija prieš Italiją 14 punktą; 2009 m. spalio 1 d. Sprendimo Gottwald, C‑103/08, Rink. p. I‑9117, 28 punktą bei 2010 m. balandžio 13 d. Sprendimo Bressol ir kt., C‑73/08, Rink. p. I‑0000, 45 punktą).
60 Vis dėlto reikia išnagrinėti, ar toks apribojimas gali būti objektyviai pateisintas Sąjungos teisėje pripažįstamais teisėtais interesais.
61 Vokietijos vyriausybė mano, kad pagrindinėje byloje nagrinėjami teisės aktai pateisinami EB 46 straipsnio 1 dalyje numatytomis nukrypti leidžiančiomis nuostatomis, skaitomomis kartu su EB 55 straipsniu, t. y. dėl viešosios tvarkos, visuomenės saugumo arba sveikatos apsaugos pagrindų. Burgemeester van Maastricht ir Belgijos vyriausybė remiasi viešosios tvarkos ir visuomenės saugumo pagrindais, tačiau nurodo juos kaip papildomus. Nyderlandų vyriausybės nuomone, būtinybė kovoti su narkotikų turizmu yra bendro intereso tikslas, kuris teismo praktikoje įtvirtintas 1979 m. vasario 20 d. Sprendimu Rewe-Zentra, vadinamuoju Cassis de Dijon (120/78, Rink. p. 649).
62 Komisija, visiškai pripažindama kovos su narkotikų turizmu svarbą, tvirtina: kadangi minėti teisės aktai yra diskriminaciniai, jie suderinami su Sąjungos teise tik jei patenka į aiškiai nukrypti leidžiančios nuostatos, kaip antai EB 46 straipsnis, skaitomas kartu su EB 55 straipsniu, taikymo sritį. Šiose nuostatose numatytos išimtys turi būti aiškinamos siaurai. Dėl viešosios tvarkos pagrindo pažymėtina, kad juo galima remtis tik kai pagrindiniam visuomenės interesui kyla reali ir pakankamai didelė grėsmė (žr., be kita ko, 1977 m. spalio 27 d. Sprendimo Bouchereau, 30/77, Rink. p. 1999, 35 punktą).
63 Nagrinėjamu atveju aišku, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamais teisės aktais siekiama nutraukti dėl daugybės turistų, norinčių nusipirkti arba vartoti kanapes Mastrichto savivaldybės „coffee shops“, atsiradusį neigiamą poveikį. Burgemeester van Maastricht per posėdį pateiktais duomenimis keturiolika šios savivaldybės „coffee shops“ pritraukia maždaug 10 000 lankytojų per dieną ir truputį daugiau nei 3,9 milijonus per metus. 70 % šių lankytojų negyvena Nyderlanduose.
64 Burgemeester van Maastricht ir Nyderlandų vyriausybė pažymi, kad dėl narkotikų turizmo šioje savivaldybėje kyla sudėtingesnių problemų, susijusių su lengvųjų narkotikų prekyba: įvairaus pobūdžio neigiamas poveikis ir nusikalstamumas, taip pat augantis neteisėtos prekybos narkotikais, įskaitant sunkiuosius narkotikus, vietų skaičius. Belgijos, Vokietijos ir Prancūzijos vyriausybės konstatuoja dėl šio reiškinio kitose, visų pirma Nyderlandų Karalystės kaimyninėse, valstybėse narėse atsirandančius viešosios tvarkos pažeidimus, įskaitant neteisėtą kanapių eksportą.
65 Pažymėtina, kad kova su narkotikų turizmu ir jo sukeliamu neigiamu poveikiu atitinka kovos su narkotikais siekį. Ji sietina su viešosios tvarkos palaikymu bei piliečių sveikatos apsauga tiek valstybėse narėse, tiek Sąjungos mastu.
66 Turint omenyje Sąjungos ir jos valstybių narių įsipareigojimus, nekyla abejonių, kad minėti tikslai yra teisėtas interesas, iš esmės galintis pateisinti Sąjungos teisėje nustatytų pareigų, net ir susijusių su pagrindine laisve, kaip antai laisvu paslaugų teikimu, apribojimą.
67 Šiuo klausimu svarbu priminti, kaip išplaukia iš šio sprendimo 11, 37 ir 38 punktų, kad būtinybė kovoti su narkotikais pripažinta įvairiose tarptautinėse konvencijose, kurias priimant valstybės narės ir Sąjunga bendradarbiavo ar prie kurių prisijungė. Šių dokumentų preambulėse pažymimas narkotinių ir psichotropinių medžiagų paklausos ir neteisėtos prekybos jomis keliamas pavojus asmens sveikatai ir gerovei, taip pat šių reiškinių neigiamas poveikis visuomenės ekonomikos, kultūros ir politikos pagrindams.
68 Be to, būtinybė kovoti su narkotikais, pirmiausia atliekant narkomanijos prevenciją ir užkertant kelią neteisėtai prekybai šiais gaminiais ar medžiagomis, atitinkamai įtvirtinta EB 152 straipsnio 1 dalyje ir ES 29 ir 31 straipsniuose. Dėl antrinės teisės nuostatų Pamatinio sprendimo 2004/757 1 konstatuojamojoje dalyje įtvirtinta, kad neteisėta prekyba narkotikais kelia grėsmę Sąjungos piliečių sveikatai, saugai ir gyvenimo kokybei bei valstybių narių teisėtai ekonomikai, stabilumui ir saugumui. Be to, kaip išplaukia iš šio sprendimo 10 punkto, tam tikruose Europos Sąjungos dokumentuose būtent pažymima narkotikų turizmo prevencija.
69 Vis dėlto tikslas kovoti su narkotikų turizmu ir jo keliamu neigiamu poveikiu gali pateisinti laisvą paslaugų teikimą ribojančias priemones tik jeigu jos tinkamos šiam tikslui įgyvendinti ir neviršija to, kas būtina jį pasiekti (šiuo klausimu žr. minėto Sprendimo Omega 36 punktą; 2007 m. gruodžio 11 d. Sprendimo International Transport Workers’ Federation ir Finnish Seamen’s Union, C‑438/05, Rink. p. I‑10779, 75 punktą bei 2008 m. vasario 14 d. Sprendimo Dynamic Medien, C‑244/06, Rink. p. I‑505, 42 punktą).
70 Šiuo klausimu primintina, kad ribojanti priemonė gali būti laikoma tinkama nurodyto tikslo įgyvendinimui garantuoti tik jeigu ja iš tikrųjų nuosekliai ir sistemiškai siekiama šio tikslo (šiuo klausimu žr. 2009 m. kovo 10 d. Sprendimo Hartlauer, C‑169/07, Rink. p. I‑1721, 55 punktą; 2009 m. gegužės 19 d. Sprendimo Apothekerkammer des Saarlandes ir kt., C‑171/07 ir C‑172/07, Rink. p. I‑4171, 42 punktą bei 2009 m. rugsėjo 8 d. Sprendimo Liga Portuguesa de Futebol Profissional ir Bwin International, C‑42/07, Rink. p. I‑7633, 59–61 punktus).
71 M. M. Josemans ginčija pagrindinėje byloje nagrinėjamų teisės aktų tinkamumą ir proporcingumą. Jie taikomi vien „coffee shops“. Vadinasi, pagal AHOJG kriterijus šios įstaigos privalo, priešingai nei Mastrichto savivaldybėje veikiančios neteisėtos prekybos narkotikais vietos, kovoti su jų klientų daromu neigiamu poveikiu. Be to, šiuo teisės aktu narkotikų turistai stumiami neteisėtos apyvartos link .
72 Komisija išreiškia abejones dėl pagrindinėje byloje nagrinėjamo teisės akto reikalingumo bei nuoseklumo. Ji pabrėžia, kad nacionalinės priemonės, kuriomis siekiama kovoti su narkotikų vartojimu keliamu neigiamu poveikiu, turi būti paremtos objektyviais ir nediskriminuojamais kriterijais. Šiuo klausimu ji nurodo 1982 m. gegužės 18 d. Sprendimą Adoui ir Cornuaille (115/81 ir 116/81, Rink. p. 1665), susijusį su prostitučių teise gyventi arba įsisteigimo laisve, ir su juo susijusią teismo praktiką.
73 Burgemeester van Maastricht bei Nyderlandų, Belgijos ir Vokietijos vyriausybės mano atvirkščiai, kad pagrindinėje byloje nagrinėjami teisės aktai yra tinkama ir proporcinga priemonė kovoti su narkotikų turizmu ir jo sukeliamu neigiamu poveikiu. Burgemeester van Maastricht ir Nyderlandų vyriausybė nurodo, kad įvairios priemonės, kurių ėmėsi tolerancijos politiką „coffee shops“ taikančios savivaldybės, siekdamos užkirsti kelią šiam reiškiniui, neleido pasiekti nurodyto tikslo.
74 Nagrinėjamu atveju negalima paneigti, kad Nyderlandų Karalystės taikoma prekybos kanapėmis tolerancijos politika paskatina kitose valstybėse narėse gyvenančius asmenis vykti į šią valstybę, ypač į savivaldybes, kur toleruojamos „coffee shops“, ir pirmiausia esančias pasienyje, kad nusipirktų ir vartotų šią narkotinę medžiagą. Be to, iš byloje esančios informacijos matyti, kad dalis šių asmenų perka kanapes šiose įstaigose turėdami tikslą neteisėtai šį narkotiką eksportuoti į kitas valstybes nares.
75 Neginčijama, kad draudimas priimti „coffee shops“ ne rezidentus, koks antai nagrinėjamas pagrindinėje byloje, yra priemonė, kuria siekiama iš esmės apriboti narkotikų turizmą ir sumažinti jo keliamas problemas.
76 Šiuo klausimu pažymėtina, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamo teisės akto diskriminacinis pobūdis savaime nereiškia, kad nurodytas tikslas juo siekiamas nenuosekliai. Nors Teisingumo Teismas savo minėtame Sprendime Adoui ir Cornuaille nusprendė, kad valstybė narė negali veiksmingai remtis viešosios tvarkos pagrindu dėl ne jos pilietybės asmens elgesio tiek, kiek analogiškas pačios valstybės narės piliečių elgesys neužtraukia represinių ar kitų realių ir efektyvių kardomųjų priemonių taikymo jų atžvilgiu, pagrindinėje byloje nagrinėjamos kitokios teisinės aplinkybės.
77 Iš tikrųjų, kaip nurodyta šio sprendimo 36 punkte, prekyba narkotinėmis medžiagomis draudžiama visose valstybėse narėse pagal tarptautinę ir Sąjungos teises, išskyrus griežtai kontroliuojamą prekybą šiais gaminiais ar medžiagomis medicinos ir mokslo tikslais. Atvirkščiai, ankstesniame punkte nurodytame sprendime nagrinėtas elgesys, būtent prostitucija, kuri, išskyrus prekybą žmonėmis, nėra uždrausta pagal tarptautinę ar Sąjungos teisę. Iš tikrųjų daugelyje valstybių narių ji toleruojama arba įteisinta (šiuo klausimu žr. 2001 m. lapkričio 20 d. Sprendimo Jany ir kt., C‑268/99, Rink. p. I‑8615, 57 punktą).
78 Vadinasi, negalima nuspręsti, kad nenuoseklu, jog valstybė narė imasi tinkamų priemonių, kad užkirstų kelią dideliam atvykėlių iš kitų valstybių narių, siekiančių pasinaudoti šioje valstybėje toleruojama prekyba produktais, kuriais draudžiama prekiauti visose kitose valstybėse narėse, skaičiui.
79 Kalbant apie pagrindinėje byloje nagrinėjamų teisės aktų apimtį, primintina, kad jie taikytini tik įstaigoms, kurių pagrindinė veikla yra prekyba kanapėmis. Pagal juos Nyderlanduose negyvenančiam asmeniui Mastrichto savivaldybėje nedraudžiama patekti į kitas maitinimo įstaigas ir vartoti nealkoholinius gėrimus ir maistą. Nyderlandų vyriausybės nuomone, tokių įstaigų yra daugiau nei 500.
80 Dėl galimybės priimti mažiau laisvą paslaugų teikimą ribojančias priemones iš byloje pateiktos informacijos matyti, kad tolerancijos politiką „coffee shops“ taikančios savivaldybės, siekdamos kovoti su narkotikų turizmu ir jo daromu neigiamu poveikiu, ėmėsi įvairių priemonių, kaip antai „coffee shops“ skaičiaus arba jų darbo valandų ribojimas, įėjimo į šias įstaigas kortelių sistemos įvedimas arba leidžiamo vienam asmeniui įsigyti kanapių kiekio mažinimas. Pagal Burgemeester van Maastricht ir Nyderlandų vyriausybės pateiktus duomenis vis dėlto šių priemonių nepakako arba jos buvo neveiksmingos ir neleido pasiekti nurodyto tikslo.
81 Dėl galimybės leisti ne rezidentams patekti į „coffee shops“, tačiau neleisti parduoti kanapių, pažymėtina, jog nelengva tiksliai kontroliuoti ir prižiūrėti, kad šis produktas nebūtų parduodamas ne rezidentams arba jų vartojamas. Be to, tai galėtų paskatinti rezidentus neteisėtai prekiauti arba perparduoti kanapes ne rezidentams „coffee shops“ viduje.
82 Tačiau negalima iš valstybių narių atimti galimybės siekti tikslo kovoti su narkotikų turizmu ir jo daromu neigiamu poveikiu įtvirtinant bendras taisykles, kuriomis nacionalinės valdžios institucijos lengvai naudotųsi ir jas prižiūrėtų (pagal analogiją žr. 2009 m. vasario 10 d. Sprendimo Komisija prieš Italiją, C‑110/05, Rink. p. I‑519, 67 punktą ir 2009 m. birželio 4 d. Sprendimo Mickelsson ir Roos, C‑142/05, Rink. p. I‑4273, 36 punktą). Nagrinėjamu atveju iš byloje pateiktos informacijos negalima spręsti, kad suteikiant ne rezidentams teisę patekti į „coffee shops“ ir kartu draudžiant jiems parduoti kanapes nurodytą tikslą galima užtikrinti taip, kaip jis užtikrinamas pagal pagrindinėje byloje nagrinėjamus teisės aktus.
83 Šiomis aplinkybėmis konstatuotina, jog pagrindinėje byloje nagrinėjami teisės aktai tinkami garantuoti, kad bus įgyvendintas tikslas kovoti su narkotikų turizmu ir jo daromu neigiamu poveikiu, ir neviršija to, kas būtina jį pasiekti.
84 Atsižvelgiant į visa, kas išdėstyta, į antrąjį klausimą reikia atsakyti, jog EB 49 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad teisės aktai, kaip antai nagrinėjami pagrindinėje byloje, yra EB sutartyje įtvirtintos paslaugų teikimo laisvės apribojimas. Tačiau šis apribojimas pateisinamas tikslu kovoti su narkotikų turizmu ir jo daromu neigiamu poveikiu.
Dėl trečiojo ir ketvirtojo klausimų
85 Papildomai pateikti trečias ir ketvirtas klausimai susiję su draudimo diskriminuoti dėl pilietybės principo, įtvirtinto EB 12 straipsnyje, skaitomame kartu su EB 18 straipsniu, reglamentuojančiu laisvą piliečių judėjimą Sąjungoje, taikymu.
86 Atsižvelgiant į atsakymą į pateiktą pirmąjį klausimą, nereikia atsakyti į šiuos klausimus.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
87 Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (antroji kolegija) nusprendžia:
1. „Coffee shop“ savininkas, prekiaujantis narkotinėmis medžiagomis, kurių apyvarta nepatenka į kompetentingų valdžios institucijų griežtai kontroliuojamą medicinos ar mokslo tikslams apyvartą, negali remtis EB 12, 18, 29 arba 49 straipsniais, prieštaraudamas tokio vietos savivaldos teisės akto, kaip antai nagrinėjamas pagrindinėje byloje, pagal kurį į šias įstaigas draudžiama įleisti Nyderlanduose negyvenančius asmenis, taikymui. Dėl prekybos nealkoholiniais gėrimais ir maistu šiose įstaigose savininkas gali veiksmingai remtis EB 49 ir kitais straipsniais.
2. EB 49 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad šie pagrindinėje byloje nagrinėjami teisės aktai yra EB sutartyje įtvirtintos paslaugų teikimo laisvės apribojimas. Tačiau šis apribojimas pateisinamas tikslu kovoti su narkotikų turizmu ir jo daromu neigiamu poveikiu.
Parašai.
* Proceso kalba: olandų.