EUROPOS KOMISIJA
Briuselis, 2017 05 15
COM(2017) 234 final
KOMISIJOS ATASKAITA TARYBAI IR EUROPOS PARLAMENTUI
pagal Direktyvos 2001/42/EB dėl tam tikrų planų ir programų pasekmių aplinkai vertinimo 12 straipsnio 3 dalį
EUROPOS KOMISIJA
Briuselis, 2017 05 15
COM(2017) 234 final
KOMISIJOS ATASKAITA TARYBAI IR EUROPOS PARLAMENTUI
pagal Direktyvos 2001/42/EB dėl tam tikrų planų ir programų pasekmių aplinkai vertinimo 12 straipsnio 3 dalį
1. Įvadas
Šioje antroje 1 Direktyvos 2001/42/EB dėl tam tikrų planų ir programų pasekmių aplinkai vertinimo (Strateginio poveikio aplinkai vertinimo direktyva, arba SPAVD) 2 įgyvendinimo ataskaitoje aprašoma patirtis, įgyta taikant SPAVD 2007–2014 m. Ataskaita parengta remiantis SPAVD 12 straipsnio 3 dalimi; joje vertinama, kaip minėtu laikotarpiu buvo įgyvendinama direktyva 3 . Rengiant šią ataskaitą nustatyti faktai bus įtraukti į SPAVD vertinimą, o šis bus atliekamas įgyvendinant Komisijos Reglamentavimo kokybės ir rezultatų programą (REFIT) 4 .
Strateginio aplinkos vertinimo direktyva įgyvendinamas Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 11 ir 191 straipsniuose nustatytas aplinkos aspektų integravimo ir aplinkos apsaugos principas. Direktyva siekiama aukšto lygio aplinkos apsaugos ir padedama aplinkos aspektus integruoti rengiant ir tvirtinant tam tikrus planus ir programas. Todėl direktyva reikalaujama atlikti planų ir programų, galinčių turėti didelį poveikį aplinkai, poveikio aplinkai (aplinkosauginį) vertinimą.
Direktyva nenustatyta kokių nors išmatuojamų aplinkos apsaugos standartų. Tai iš esmės su procesu susijusi direktyva, ja nustatyti tam tikri veiksmai, kuriuos valstybės narės turi atlikti siekdamos nustatyti ir įvertinti poveikį aplinkai. Strateginio poveikio aplinkai vertinimo (SPAV) procesu turėtų būti padedama politikos formuotojams priimti informacija tinkamai pagrįstus sprendimus, nes remiamasi objektyvia informacija ir konsultacijų su visuomene ir (arba) suinteresuotosiomis šalimis ir atitinkamomis institucijomis rezultatais. Kaip laikomasi pagrindinių SPAVD reikalavimų ir koks jų ryšys su kitomis direktyvomis, aprašoma atitinkamai 2 ir 3 skirsniuose.
2. Įgyvendinimo padėtis
2.1. Valstybėse narėse taikoma teisinė ir administracinė tvarka
SPAVD į savo nacionalinę teisę perkėlė visos valstybės narės. Teisės aktų, kuriais SPAVD perkelta į nacionalinę teisę, sistema valstybėse narėse skiriasi ir priklauso nuo jų administracinės struktūros ir tvarkos. Vienos valstybės narės SPAVD perkėlė konkrečiais nacionalinės teisės aktais, kitos direktyvos reikalavimus įtraukė į esamas nuostatas, taip pat ir tas, kuriomis į nacionalinę teisę perkelta Poveikio aplinkai vertinimo direktyva (PAV direktyva) 5 . Nuo 2007 m. daugiau kaip pusė valstybių narių savo nacionalinės teisės aktus, kuriais buvo perkelta SPAVD, iš dalies pakeitė, kad jų nacionalinės nuostatos atitiktų direktyvos nuostatas ir būtų galima ištaisyti neteisingo taikymo atvejus.
Kiekvienos valstybės narės administracinės ypatybės turėjo poveikį organizacinei tvarkai, kurią valstybės narės nustatė siekdamos perkelti direktyvą į nacionalinę teisę ir ją įgyvendinti. Paprastai planus ir programas rengianti ir tvirtinanti valdžios institucija yra atsakinga ir už poveikio aplinkai vertinimo procedūros vykdymą. Daugumoje valstybių narių aplinkos ministerija arba aplinkos agentūra laikoma institucija, prisiimančia konkrečią su aplinkos apsauga susijusią atsakomybę (SPAVD 6 straipsnio 3 dalis). Keliose valstybėse narėse aplinkosaugos institucijoms tenka didesnė atsakomybė ir jos yra atsakingos už vadovavimą vykdant SPAV procedūrą. Kelios valstybės narės paskyrė įstaigą SPAV procedūros dokumentacijos kokybei ir rezultatams stebėti ir tikrinti.
Valstybės narės turi plačią veiksmų laisvę priimti sprendimus (8 straipsnis) ir nustatyti informacijos apie sprendimus teikimo, kai SPAV procedūra baigiama vykdyti, tvarką (9 straipsnis). Keliose valstybėse narėse aplinkosaugos institucijos turi teisę priimti administracinį aktą (pvz., sprendimą). Sprendimas gali būti privalomas planų ir programų turinio atžvilgiu arba jis gali būti priimamas tik kaip neprivalomas aktas.
2.2. SPAV direktyvos taikymo sritis
Apskritai valstybės narės SPAVD į nacionalinę teisę perkėlė ir įgyvendino laikydamosi jos tikslų ir reikalavimų, joms nekilo sunkumų nustatant direktyvos taikymo sritį. Europos Sąjungos Teisingumo Teismas suformavo išsamią su SPAVD susijusią teismo praktiką, taigi palengvino direktyvos taikymą. Europos Sąjungos Teisingumo Teismas patvirtino, kad galima plačiai aiškinti direktyvos sąlygas ir nuostatas 6 . Pavyzdžiui,
– „Planas ir programa“, kurių atžvilgiu turi būti atliekamas SPAV (2 straipsnis)
SPAVD sąvoka „planai ir programos“ neapibrėžta, tik apibūdinta. Pirmajame sprendime 7 dėl SPAVD taikymo srities Europos Sąjungos Teisingumo Teismas paaiškino, kad vien todėl, kad planai ir programos priimti kaip įstatymas, jų negalima pašalinti iš šios direktyvos taikymo srities 8 . Be to, planai ir programos, būtini pagal nacionalines arba norminių aktų nuostatas, kuriomis nustatomos kompetentingos institucijos ir atitinkama procedūra, nors jų patvirtinti neprivaloma, vis tiek gali patekti į SPAVD taikymo sritį, jeigu atitinka atitinkamus direktyvoje nustatytus reikalavimus 9 . Kilus abejonių, planai bei programos ir kitos priemonės gali būti atskiriamos atsižvelgiant į konkrečius SPAVD 1 straipsnyje nustatytus tikslus, būtent į tai, kad reikia atlikti planų ir programų, galinčių turėti didelį poveikį aplinkai, poveikio aplinkai vertinamą 10 .
Kalbant apie planų ir programų apibrėžtį, beveik pusė valstybių narių SPAVD 3 straipsnio 2 dalį perkėlė tiksliai taip, kaip ji išdėstyta direktyvoje. Dauguma jų pakoregavo sektorių planų rūšį arba pavadinimą, kad galėtų atsižvelgti į konkrečią nacionalinę tvarką.
– „Pagrindų nustatymas“ (3 straipsnio 2 dalis)
Planuose ir programose, kurių atžvilgiu reikalaujama atlikti PAV, turėtų būti nustatomi tolesnio projektų, išvardytų PAV direktyvos I ir II prieduose, vystymo pagrindai. Beveik visos valstybės narės sąvoką „pagrindų nustatymas“ į savo nacionalinę teisę perkėlė tiksliai taip, kaip tai išdėstyta direktyvoje, ir neretai tai padaryta teisėkūros aktu ar rekomendaciniais dokumentais. Europos Sąjungos Teisingumo Teismo sprendimais patvirtinta, kad ši sąvoka turi atspindėti SPAVD tikslą atsižvelgti į bet kurio sprendimo, kuriuo nustatomi tolesnio projektų vystymo pagrindai, poveikį aplinkai 11 . Todėl galima sakyti, kad planais ir programomis nustatomi sprendimų, turinčių poveikį bet kokiam tolesniam projektų vystymui, visų pirma kalbant apie vietą, pobūdį, dydį ir veikos sąlygas ar išteklių paskirstymą, pagrindai.
– Tikrinimas
SPAVD 3 straipsnio 4 ir 5 dalyse nustatyta tvarka, pagal kurią turi būti vertinama, ar planai ir programos gali turėti didelį poveikį aplinkai ir dėl to reikės atlikti SPAV. Valstybės narės turi atsižvelgti į SPAVD II priede išdėstytus reikšmingumo kriterijus. Dauguma valstybių narių II priedą į nacionalinę teisę perkėlė tiksliai taip, kaip jis išdėstytas direktyvoje, ir taiko kiekvieno konkretaus atvejo tikrinimo metodą. Tačiau veiksmų laisvę, susijusią su tam tikrų planų ir programų tikrinimu, riboja bendras direktyvos tikslas 12 – užtikrinti aukšto lygio aplinkos apsaugą.
2.3. Apimties nustatymas (5 straipsnio 4 dalis)
Informacijos, kuri turi būti pateikta aplinkos apsaugos ataskaitoje, apimtis ir išsamumas vadinama apimties nustatymu. Valstybės narės gali lanksčiai organizuoti SPAV apimties nustatymo etapą, tačiau turi laikytis vienintelio įsipareigojimo – konsultuotis su valdžios institucijomis, kurioms tenka konkreti su aplinkos apsauga susijusi atsakomybė.
Keliose valstybėse narėse privaloma parengti apimties nustatymo ataskaitą. Apimties nustatymo ataskaitoje pateikiamos informacijos turinys ir išsamumo lygis valstybėse narėse gali skirtis, o keliose valstybėse narėse turinio reikalavimai nustatyti nacionalinės teisės aktais.
Nustatant apimtį, įvairių valstybių narių valdžios institucijoms tenka nevienodas vaidmuo. Su aplinkosaugos institucijomis turi būti bent jau konsultuojamasi apimties nustatymo etape. Tačiau keliose valstybėse narėse jos tvirtina dar ir apimties nustatymo dokumentaciją.
2.4. Aplinkos apsaugos ataskaita (5 straipsnis ir I priedas)
SPAVD I priede nustatyta, ką būtina įtraukti į aplinkos apsaugos ataskaitą. Valstybės narės turėtų užtikrinti, kad ši ataskaita būtų pakankamos kokybės. Beveik pusė valstybių narių savo nacionalinės teisės aktuose išplėtė I priedo taikymo sritį. Pavyzdžiui, vienos valstybės narės reikalauja, kad į aplinkos apsaugos ataskaitą būtų įtrauktas tam tikrų ekonominių ir socialinių veiksnių, kurie gali būti svarbūs įgyvendinant planą, vertinimas. Kitos valstybės narės aiškiai reikalauja, kad į aplinkos apsaugos ataskaitą būtų įtraukti viešų konsultacijų rezultatai. Kalbant apie ataskaitos netechninio pobūdžio santrauką, beveik visos valstybės narės atitinkamas direktyvos nuostatas perkėlė tiksliai taip, kaip jos išdėstytos direktyvoje.
Valstybėms narėms kilo dvejopų problemų, susijusių su aplinkos apsaugos ataskaitos rengimu, t. y. problemų, susijusių su:
i. galimybe gauti duomenų ir jų kokybe;
ii. ataskaitą rengiančių ekspertų ir už ataskaitos kokybės tikrinimą atsakingų institucijų techninėmis žiniomis ir patirtimi rengiant ataskaitą.
– Pagrindinė informacija
Kai kurios valstybės narės I priedo b punkto reikalavimus į nacionalinę teisę perkėlė tiksliai taip, kaip jie išdėstyti direktyvoje; kitos valstybės narės parengė rekomendacinius dokumentus, kad būtų lengviau surinkti pagrindinę informaciją. Beveik du trečdaliai valstybių narių pranešė, kad, renkant pagrindinę informaciją, kyla sunkumų dėl rinktinų duomenų reikšmingumo, galimybės juos gauti ir išsamumo lygio, pavyzdžiui, tai pasakytina apie su klimato kaita susijusio pažeidžiamumo vertinimus 13 . Iš patirties matyti, kad pagrindinės informacijos kokybė geresnė tada, kai planai ir programos būna mažesnės apimties, nes jų pobūdis susijęs su konkrečia vietove.
– Priimtinos alternatyvos (5 straipsnio 1 dalis)
Sąvoka „priimtinos alternatyvos“ neapibrėžta nei SPAVD, nei valstybių narių teisės aktuose, kuriais SPAVD perkelta į nacionalinę teisę. Daug valstybių narių parengė nacionalinius rekomendacinius dokumentus, kad, vykdant SPAV procedūrą, būtų lengviau nustatyti ir atrinkti priimtinas alternatyvas. Nėra jokio bendro metodo, kurį taikant būtų galima apibrėžti vertintinų alternatyvų rūšis ir skaičių. Tai priklauso nuo kiekvieno planų ir programų rinkinio tikslų, geografinės aprėpties ir turinio. Tačiau valstybėse narėse trys dažniausios alternatyvų kategorijos yra šios:
i. su vieta susijusios alternatyvos;
ii. su kokybe ir kiekybe susijusios alternatyvos (keisti poveikį aplinkai turinčios intervencijos mastą arba dydį);
iii. techninės alternatyvos (susijusios su būsimų projektų, kurie bus vystomi parinktoje vietoje, planais).
Valstybės narės aplinkos apsaugos ataskaitoje visada nagrinėja „nulinę alternatyvą“ 14 , bet įgyvendinimo būdai skiriasi. Kai kurios valstybės narės tai laiko viena iš „priimtinų alternatyvų“, kitos laikosi nuomonės, kad tai yra atskira aplinkos apsaugos ataskaitos dalis, nebūtinai susijusi su priimtinomis alternatyvomis, o veikiau – su pagrindine informacija.
Siekiant užtikrinti atitiktį įgyvendinant ir taikant SPAVD, vertinamos alternatyvos turi būti priimtinos atsižvelgiant į planų ir programų tikslus bei geografinę aprėptį ir tik tada nustatomas jų galutinis turinys. Valstybės narės taip pat nurodė, kad dėl planų ir programų rengimo specifikos nustatyti tinkamas alternatyvas gali būti sudėtinga. Pavyzdžiui, planavimo etape nustatyti ir įvertinti tinkamas alternatyvas sudėtinga dėl to, kad planais ir programomis siekiama strateginio konkrečios problemos sprendimo, arba dėl bendro planų ir programų turinio.
2.5. Konsultacijos (6 straipsnis)
Valstybės narės turi nemažą veiksmų laisvę, susijusią su visuomenės ir atitinkamų institucijų informavimo ir konsultavimosi su ja proceso organizavimu įvairiuose SPAV procedūros etapuose. Valstybės narės turėtų užtikrinti, kad iš anksto ir veiksmingai būtų vykdoma konsultacijų procedūra, taip pat kad ji atitiktų Orhuso konvencijos reikalavimus 15 .
– Terminai
SPAVD nenustatyti konkretūs konsultacijų procedūros terminai, bet reikalaujama, kad konsultacijos būtų surengtos „per pagrįstai nustatytą laikotarpį“ (6 straipsnio 2 dalis). Paprastai konsultacijų su aplinkosaugos institucijomis terminai būna tokie patys, kaip ir konsultacijų su visuomene. Europos Sąjungos Teisingumo Teismas 16 patvirtino, kad terminus galima nustatyti nacionalinės teisės aktais, bet jie turi būti pakankami, kad visuomenė ir valdžios institucijos galėtų pareikšti savo nuomonę.
– Informacijos apie tikrinimą ir apimties nustatymą pateikimas visuomenei
Visos valstybės narės informuoja visuomenę apie tikrinimo procedūros rezultatus. Ši informacija paprastai skelbiama konkretiems planams ir programoms skirtoje svetainėje arba aplinkosaugos institucijų svetainėje, visų pirma, jeigu tos institucijos priima galutinį sprendimą. Tikrinimo sprendimas taip pat skelbiamas laikraščiuose, oficialiuose leidiniuose ir pan.
Keliose valstybėse narėse vykstant apimties nustatymo etapui įtraukiama ir visuomenė – jai teikiama informacija ir ji turi galimybę teikti rašytines pastabas arba dalyvauti konsultacijose dėl apimties nustatymo.
– Konsultavimasis su atitinkamomis valdžios institucijomis (6 straipsnio 3 dalis)
Visose valstybėse narėse su valdžios institucijomis konsultuojamasi dėl aplinkos apsaugos ataskaitos ir planų bei programų projektų. Keliose valstybėse narėse aplinkosaugos institucijai tenka planus ir programas rengiančios institucijos ir visų kitų institucijų, su kuriomis reikia konsultuotis vykstant SPAV procedūrai, tarpininkės funkcija. Aplinkosaugos institucija taip pat užtikrina aplinkos apsaugos ataskaitos kokybę.
Europos Sąjungos Teisingumo Teismas 17 išaiškino, jog būtina užtikrinti, kad būtų atskirtos valdžios institucijos, su kuria turi būti konsultuojamasi aplinkosauginiais klausimais, vidaus funkcijos. Taip siekiama užtikrinti, kad tai institucijai priklausantis administracinis subjektas turėtų faktišką autonomiją ir galėtų pateikti objektyvią nuomonę dėl plano ar programos, kurių atžvilgiu atliekama SPAV procedūra.
– Konsultavimasis su visuomene dėl aplinkos apsaugos ataskaitos
Beveik visose valstybėse narėse aplinkos apsaugos ataskaita paskelbiama tuo pat metu, kaip ir planų bei programų projektai. Taigi visuomenei suteikiama pakankamai laiko pareikšti nuomonę ir prisidėti prie aplinkos apsaugos ataskaitos rengimo, kol planai ir programos dar oficialiai nepatvirtinti. Valstybės narės apie viešas konsultacijas paprastai skelbia internete. Skelbime nurodomas plano ir programos pavadinimas, atsakingos valdžios institucijos ir vieta, kurioje galima gauti visus su planų ir programų projektais susijusius dokumentus, įskaitant aplinkos apsaugos ataskaitą ir jos netechninę santrauką. Keliose valstybėse narėse konsultacijoms taikomi griežtesni reikalavimai nei nustatytieji direktyvoje ir reikalaujama, siekiant konsultuotis su visuomene, rengti posėdį ar viešą klausymą.
Viešos konsultacijos – labai svarbus procedūros etapas, juo siekiama didinti planavimo proceso skaidrumą ir veiksmingumą. Taip, prieš patvirtinant ir įgyvendinant planą ir programą, užtikrinama, kad juos būtų lengviau patvirtinti ir kad jie apskritai būtų geriau suprasti ir sulauktų visuomenės pritarimo.
– Tarpvalstybinės konsultacijos (7 straipsnis)
Visos valstybės narės, išskyrus dvi valstybes nares, paminėjo patirtį, susijusią su tarpvalstybinėmis SPAV konsultacijomis, – joms teko būti paveikta šalimi arba kilmės šalimi, arba ir viena, ir kita. Daugumoje valstybių narių už šių konsultacijų rengimą atsakingos aplinkosaugos institucijos.
Valstybės narės nurodė, kad pagrindinės kliūtys, kurių kyla rengiant SPAV konsultacijas, – dokumentų vertimo sąnaudos, išverstų dokumentų kokybė ir, dažnai, trumpi terminai.
2.6. Didelio poveikio (reikšmingų pasekmių) aplinkai monitoringas (10 straipsnis)
Vykdant monitoringą atsiranda galimybė poveikio aplinkai vertinimo rezultatus palyginti su planų ir programų įgyvendinimo rezultatais, visų pirma tada, kai esama didelio poveikio aplinkai. SPAVD nenustatyta konkreti didelio poveikio aplinkai monitoringo tvarka, monitoringo dažnis, metodika ar už monitoringą atsakingos įstaigos.
Valstybės narės paminėjo, kad monitoringas priklauso nuo planų ir programų, taip pat kad esama tam tikros rūšies planų ir programų, kurių monitoringo ataskaitos rengiamos reguliariai. Tačiau dauguma valstybių narių negalėjo pateikti informacijos apie monitoringo dažnį. Monitoringas gali būti grindžiamas standartiniais rodikliais, kartais nustatomais nacionalinės teisės aktais, tačiau rodikliai gali būti nustatomi ir kiekvienu konkrečiu atveju. Taikydamos SPAVD valstybės narės tam tikrais atvejais paprastai būna linkusios taikyti direktyvose, pavyzdžiui, Vandens pagrindų direktyvoje, 18 Buveinių direktyvoje 19 ir Pramoninių teršalų direktyvoje 20 , nustatytą poveikio aplinkai monitoringo tvarką.
3. Ryšys su kitais ES teisės aktais ir politikos sritimis
SPAVD aiškiai susijusi su PAV direktyva ir Buveinių direktyva. Ji glaudžiai susijusi ir su kitomis direktyvomis, kuriomis reikalaujama patvirtinti tam tikrus planus ir programas, susijusius su SPAVD taikymo sritimi (pvz., Nitratų, Atliekų, Triukšmo ir Potvynių rizikos direktyvomis) 21 . Siekiant išvengti dubliavimosi, SPAVD 11 straipsnyje nustatyta, kad valstybės narės gali taikyti suderintas ir (arba) bendras procedūras, kai ir pagal SPAVD, ir pagal kitus ES teisės aktus reikalaujama vertinti poveikį aplinkai.
3.1. PAV direktyva
11 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad strateginis poveikio aplinkai vertinimas turi būti atliekamas nepažeidžiant jokių PAV direktyvos ar bet kurių kitų ES teisės aktų reikalavimų. Europos Sąjungos Teisingumo Teismas 22 savo sprendimuose yra pripažinęs, kad pagal PAV direktyvą atliekamas poveikio aplinkai (aplinkosauginis) vertinimas neturi poveikio konkretiems SPAVD direktyvos reikalavimams, taigi jį atlikus neatleidžiama nuo pareigos atlikti SPAVD direktyva reikalaujamą poveikio aplinkai vertinimą siekiant įvykdyti joje nustatytus konkrečius aplinkosauginius reikalavimus. Be to, Europos Sąjungos Teisingumo Tesimas patvirtino, kad PAV ir SPAV procedūros skiriasi dėl daugelio priežasčių. Todėl būtina vienu metu laikytis abiejų direktyvų reikalavimų 23 .
Iš praktikos matyti, kad abiejų procedūrų ribos ne visada aiškios ir dažnai sutampa, visų pirma tai pasakytina apie planus, programas arba projektus, susijusius su žemės naudojimu ir (arba) teritorijų planavimu. Taip yra dėl to, kad tokie planai, programos ar projektai gali turėti ir planų bei programų, ir projekto savybių. Vis dėlto SPAV procedūra dažniausiai ir taikoma žemės naudojimo ir (arba) teritorijų planams. Vykdant tokias vertinimo procedūras svarbu užtikrinti atitiktį ir SPAVD, ir PAV direktyvai, visų pirma tada, kai valstybės narės pasirenka taikyti suderintas procedūras.
Suderintas arba bendras procedūras valstybės narės gali taikyti savo nuožiūra 24 ir tik 10 valstybių narių pasirinko savo nacionalinės teisės aktuose nustatyti bendras arba suderintas procedūras.
3.2. Buveinių direktyva
Daug valstybių narių laikosi nuomonės, jog nekyla pavojaus, kad atitinkamas vertinimas pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį sutaps su SPAV. Taip yra dėl skirtingos abiejų procedūrų aprėpties ir jų tarpusavio sąveikos. Europos Sąjungos Teisingumo Teismas išaiškino, kad SPAVD būtų taikoma visada, kai, įgyvendinant atitinkamus planus ir programas, esama išankstinių sąlygų, kuriomis reikalaujama, būtų atliekamas vertinimas pagal Buveinių direktyvą 25 .
4. Europos struktūrinių ir investicijų fondų (2014–2020 m.) bendrai finansuojami planai ir programos
SPAVD 3 straipsnio 9 dalyje nustatyta, kad ES bendrai finansuojami planai ir programos patenka į direktyvos taikymo sritį. Bendrųjų nuostatų reglamentas 26 ir su konkrečiais fondais susiję reglamentai 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu taikomi penkiems atitinkamiems Europos struktūriniams ir investicijų fondams 27 (ESI fondai). SPAVD taikyta beveik visoms ESI fondų bendrai finansuotoms 2014–2020 m. laikotarpio programoms, nes jomis nustatyti tolesnio projektų vystymo pagrindai.
Bendrųjų nuostatų reglamentu SPAVD taikymas patobulintas dvejopai. Pirma, pagal reglamento 55 straipsnio 4 dalį „[k]ai tinkama, į <...> vertinimus įtraukiami reikalavimai dėl strateginio poveikio aplinkai vertinimo“. Ex ante vertinimui palengvinti Komisija parengė rekomendacinius dokumentus 28 . Rekomendaciniuose dokumentuose nustatyta, kad, rengiant planus ir programas, SPAV turi būti atliekamas iš anksto ir turi būti užbaigtas iki planų ir programų patvirtinimo.
Antra, Bendrųjų nuostatų reglamente nustatytos ex ante sąlygos ir tai yra nauja 2014–2020 m. programavimo laikotarpio ypatybė. Nustatant ex ante sąlygas siekiama užtikrinti, kad būtų sudarytos būtinos sąlygos, reikalingos norint veiksmingai ir efektyviai panaudoti Sąjungos paramą, ir kad būtų veiksmingai taikomos PAV ir SPAV direktyvos. Bendrosios ex ante sąlygos apima ir priemones, kuriomis užtikrinamas veiksmingas SPAVD taikymas. Kelioms valstybėms narėms teko iš dalies keisti savo nacionalinės teisės aktus. Taigi buvo patikslinta reglamentavimo sistema, susijusi su aplinkosauginių sprendimų priėmimo procesu, ir sustiprintos SPAVD taikančių institucijų darbuotojų žinios ir įgūdžiai. Reglamentu taip pat nustatyta teminė ex ante sąlyga, susijusi su transporto sektoriumi; ja reikalaujama pateikti išsamius pagrindinių transporto investicijų planus ir programas, atitinkančius teisinius SPAVD reikalavimus.
Beveik visos valstybės narės įvykdė bendrąsias ex ante sąlygas, susijusias su SPAVD. Dauguma valstybių narių nurodė, kad dėl bendrojo ir daugiasektorio ESI fondų programų pobūdžio vykdyti SPAV procedūras būna sunku, bet to, dažnai reikėjo jas paspartinti. Valstybės narės nurodė, kad apie tikėtiną didelį planų ir programų poveikį turima informacija planų ir programų rengimo ir tvirtinimo metu būna gana bendra. Tai buvo konkreti kliūtis vertinant tarpvalstybinių programų poveikį. Konkrečius rekomendacinius dokumentus, kuriais aiškinama, kaip atlikti ESI fondų planų ir programų SPAV, parengė nedaug valstybių narių. Dauguma valstybių narių naudojosi Komisijos pateiktomis rekomendacijomis.
5. SPAV direktyvos veiksmingumas
SPAVD įgyvendinimo veiksmingumą galima vertinti kaip jos galimybių daryti poveikį ir planavimo procesui, ir galutiniam planų bei programų turiniui, sąlygą. Visos valstybės narės pripažino, kad SPAV procedūra bent tam tikru mastu darė poveikį planavimo procesui ir kad dėl jos pagerėjo planų ir programų kokybė. Valstybės narės ir specialistai laikosi vienodos nuomonės, kad procedūra būna veiksmingesnė, kai esama politinės valios veiksmingai daryti poveikį planavimo procesui. Taip užtikrinama, kad aplinkos aspektai būtų išsamiai įtraukti į planavimo ir sprendimų priėmimo procesą.
Daug valstybių narių paminėjo, jog labiau tikėtina, kad SPAV procedūra turės poveikį nedidelio masto ir regioniniams planams bei programoms (pvz., žemės naudojimo), nei nacionaliniams planams bei programoms, dėl kurių strateginiai sprendimai dažnai priimami politiniu lygmeniu ir vėliau, atlikus SPAV procedūrą, turima labai nedaug galimybių juos persvarstyti. Pavyzdžiui, dauguma valstybių narių pripažino, kad, tinkamai išnagrinėjus alternatyvas, tai gali turėti poveikį planų ir programų turiniui, bet praktiškai alternatyvomis pirmiausia siekiama mažinti arba švelninti neigiamą poveikį. Tačiau tokiomis priemonėmis taip pat galima veiksmingai užtikrinti aplinkos apsaugą.
Daug valstybių narių pripažino viešų konsultacijų svarbą didinant vertinimo skaidrumą ir patikimumą. Tai svarbu, nes į vertinimo rezultatus turi būti atsižvelgiama priimant galutinį sprendimą dėl planų ir programų tvirtinimo. Tačiau per 10 SPAVD įgyvendinimo metų valstybės narės pastebėjo, kad tai, kiek priimant galutinį sprendimą dėl planų ir programų atsižvelgiama į SPAV procedūros rezultatus, dažnai priklauso nuo sprendimo priėmimo specifikos, ir tai gali būti daroma įvairiai – pradedant įsipareigojimu atsižvelgti į vertinimo rezultatus ir baigiant paprasčiausiu procedūriniu reikalavimu pažymėti varnele, kad reikalavimas įvykdytas.
6. Išvados
2007–2014 m. valstybėms narėms didesnių įgyvendinimo sunkumų nekilo. Europos Sąjungos Teisingumo Teismas priėmė kelis sprendimus, kuriais išaiškino SPAVD reikalavimus. Valstybės narės ėmė direktyvą įgyvendinti geriau ir įgijo daugiau jos taikymo patirties. Prireikus valstybės narės iš dalies keitė savo nacionalinės teisės aktus, kad būtų užtikrinta atitiktis direktyvai.
SPAVD įgyvendinimo valstybėse narėse mastas priklauso nuo įvairių administracinių ir teisinių priemonių, kuriomis padedama ją taikyti. Taikymo sunkumai yra susiję su skirtingais SPAV procedūros aspektais (pavyzdžiui, aplinkos apsaugos ataskaitai rengti naudojamos informacijos kokybe ir galimybe ją gauti). Tai itin būdinga planams ir programoms, kuriais siekiama plačios aprėpties (pvz., visos šalies ar sektoriaus masto) tikslų. Tebėra neaiškumų dėl kelių pagrindinių sąvokų, pavyzdžiui, dėl „priimtinų alternatyvų“. Nors kai kuriuos klausimus būtų galima išspręsti rekomendaciniais dokumentais, PAV ir SPAV procedūrų sąveika, pasirodo, kelia problemų, visų pirma tada, kai planai ir programos turi projekto savybių.
Visos valstybės narės turėtų siekti, kad jų įgyvendinimo veiksmais būtų užtikrinta atitiktis SPAVD. Prireikus valstybės narės turėtų imtis aktyvių iniciatyvų, pavyzdžiui, rengti rekomendacinius dokumentus, mokymus, dalytis informacija ir kurti aplinkosauginės informacijos duomenų bazes. Remdamasi šia ataskaita Komisija, kitą kartą atlikdama vertinimą, nagrinės, kaip didinti teigiamą SPAVD poveikį ir geriau parodyti Europos pridėtinę vertę, veiksmingumą ir efektyvumą.
Pirma ataskaita buvo pateikta 2009 m. rugsėjo 14 d. (COM(2009) 469).
OL L 197/30, 2001 7 21, p. 30. Pačioje SPAVD žodis „strateginis“ nevartojamas, bet toks direktyvos pavadinimas yra dažniausiai vartojamas ir nusistovėjęs.
Daugiau informacijos galima rasti pagrindžiamajame tyrime [ http://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/study_SEA_directive.pdf ]
OL L 26, 2012 1 28, p. 1.
C-567/10, ECLI:EU:C:2012:159, p. 37, ir C-473/14, ECLI:EU:C:2015:582, p. 50.
C-105/09 ir C-110/09, ECLI:EU:C:2010:355.
Ten pat, 41 punktas.
C-567/10, 31 punktas.
C-41/11, ECLI:EU:C:2012:103, 40 punktas ir C-567/10, 30 punktas.
C-105/09 ir C-110/09, ECLI:EU:C:2010:120, 60 punktas.
C-295/10, ECLI:EU:C:2011:608, 47 punktas.
Komisijos tarnybos parengė klimato kaitos ir biologinės įvairovės aspektų įtraukimo į strateginį poveikio aplinkai vertinimą gaires [ http://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/SEA%20Guidance.pdf ].
SPAVD I priedo b punkte nurodyta, kad aplinkos apsaugos ataskaitoje turi būti pateikiama informacija apie galimą aplinkos būklės aspektų raidą, jeigu planas ar programa nebus įgyvendinti. Tai dažnai vadinama „nuline alternatyva“.
JT EEK Konvencija dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais.
C-474/10, ECLI:EU:C:2011:681, 50 punktas.
C-474/10, ECLI:EU:C:2011:681, 42 punktas.
OL L 327, 2000 12 22, p. 1.
OL L 206, 1992 7 22, p. 7.
OL L 334, 2010 12 17, p. 17.
OL L 375, 1991 12 31, p. 1. OL L 312, 2008 11 22. OL L 189, 2002 7 18, p. 12. OL L 288, 2007 11 6, p. 27.
C-295/10, 58–63 punktai.
Ten pat, 61–63 punktai.
Ten pat, 65 punktas.
C-177/11, EU:C:2012:378, 19–24 punktai.
OL L 347, 2013 12 20, p. 320.
ESI fondai – Europos regioninės plėtros fondas (ERPF), Sanglaudos fondas (SF), Europos socialinis fondas (ESF), Europos žemės ūkio fondas kaimo plėtrai (EŽŪFKP) ir Europos jūrų reikalų ir žuvininkystės fondas (EJRŽF).
Rekomendacinis dokumentas dėl ex ante vertinimo (ERPF, SF, ESF)[ http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2014/working/ex_ante_en.pdf ]; Rekomendacinis dokumentas dėl 2014–2020 m. EJRŽF veiklos programų ex ante vertinimo [ http://ec.europa.eu/fisheries/sites/fisheries/files/guidelines-ex-ante-evaluation-2014-2020-emff-ops_en.pdf ]; Apibendrinamoji 2014–2020 m. kaimo plėtros programų ex ante vertinimų ataskaita [ http://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture/files/evaluation/rural-development-reports/2015/ex_ante_rdp_synthesis_2014_2020/fulltext_en.pdf ].