EUROPOS KOMISIJA
Briuselis, 2016 03 04
COM(2016) 120 final
KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI, EUROPOS VADOVŲ TARYBAI IR TARYBAI
Grįžimas prie Šengeno erdvės nuostatų. Veiksmų planas
1.Įžanga
Šengeno erdvė yra vienas didžiausių Europos integracijos laimėjimų. Sukūrus vidaus erdvę be sienų, kurioje gali laisvai judėti asmenys ir prekės, Europos piliečiai ir verslas gavo daug naudos. Šengenas – viena iš pagrindinių priemonių, dėl kurių Europos piliečiai gali naudotis savo laisvėmis, o vidaus rinka klesti ir vystosi.
Tačiau pastaraisiais mėnesiais pačius sistemos pagrindus sudrebino didelio masto iššūkiai, kilę susidūrus su didžiausia nuo Antrojo pasaulinio karo pabėgėlių krize. Konfliktas ir krizė Sirijoje bei kitose regiono vietose paskatino į Europos Sąjungą atvykti rekordinį pabėgėlių ir migrantų skaičių. Tai savo ruožtu išryškino rimtus kai kurių Sąjungos išorės sienų ruožų trūkumus ir lėmė kai kurių valstybių narių pasirinkimą laikytis lengvo praleidimo požiūrio. Dėl to Vakarų Balkanų šalyse susiformavo maršrutas, kuriuo migrantai greitai keliauja į šiaurę. Reaguodamos į tai, kelios valstybės narės laikinai atnaujino vidaus sienų kontrolę; tai kelia klausimų dėl tinkamo Šengeno laisvo judėjimo erdvės veikimo ir jos naudos Europos piliečiams ir Europos ekonomikai. Todėl atkurti Šengeno erdvę be vidaus sienų kontrolės yra nepaprastai svarbu visai Europos Sąjungai.
Tai vasario 18–19 d. pripažino Europos Vadovų Taryba, suteikdama aiškius įgaliojimus suderintais veiksmais atkurti normalų Šengeno erdvės veikimą ir visapusiškai remti su sudėtingomis aplinkybėmis susiduriančias valstybes nares.
Kad Šengeno sienų valdymo sistema vėl pradėtų normaliai veikti, reikia imtis veiksmų trijose srityse. Pirma, reikia imtis veiksmų taisyti nustatytus rimtus Graikijos išorės sienų valdymo trūkumus. Šioje srityje Graikijai turėtų padėti valstybės narės, ES agentūros ir Komisija. Antra, reikia atsisakyti lengvo praleidimo požiūrio. Valstybės narės turi prisiimti atsakomybę ir laikytis ES teisės, tiek suteikdamos galimybę prieglobsčio prašantiems asmenims naudotis prieglobsčio procedūra, tiek atsisakydamos įleisti per sieną asmenis, kurie netenkina atvykimo į šalį sąlygų; pagal ES teisę prieglobsčio prašytojai neturi teisės rinktis, kurioje valstybėje narėje jiems bus suteikta apsauga. Trečia, šiuo metu egzistuojantį vienašališkų sprendimų atnaujinti sienų kontrolę margumyną būtina pakeisti darniu požiūriu į laikiną sienų kontrolę, siekiant galutinio tikslo: kuo greičiau, bet ne vėliau kaip iki 2016 m. gruodžio mėn., panaikinti visą vidaus sienų kontrolę. Toks darnus požiūris aiškiai numatytas Šengeno sienų kodekse.
Dabartinė krizė taip pat išryškino glaudžius struktūrinius sienų valdymo ir susijusių teritorijų ryšius. Vidaus sienų kontrolės nebuvimas turėtų būti lydimas valstybių narių solidarumu paremtos bendros prieglobsčio, imigracijos ir išorės sienų kontrolės politikos, kuri būtų teisinga trečiųjų šalių piliečiams. Todėl labai svarbu ne vėliau kaip iki birželio mėn. susitarti ir teisiškai patvirtinti Europos sienų ir pakrančių apsaugos pajėgų sukūrimą, kad jos vasarą jau galėtų pradėti veikti ir užtikrintų, kad Europos Sąjunga laikytųsi bendros atsakomybės dėl išorės sienų apsaugos. Be to, reikia spręsti susijusias problemas, pranokstančias sienų kontrolės ribas, siekiant sukurti pasitikėjimą, kurio reikia visapusiškam Šengeno erdvės veikimui atkurti, kaip nustatyta vasario 10 d. Komisijos komunikate. Tam visų pirma reikėtų gerokai sumažinti į Graikiją atvykstančių neteisėtų migrantų srautą, kartu su Turkija siekiant visapusiškai įgyvendinti bendrą veiksmų planą, ir pasitelkti NATO pagalbą. Būtina nuosekliai atkurti visapusišką esamų Dublino reglamento taisyklių taikymą visapusiškai dalyvaujant Graikijai pagal vasario 10 d. Komisijos rekomendaciją, kartu ateičiai tobulinti šias taisykles remiantis valstybių narių solidarumo ir sąžiningo naštos dalijimosi siekiu. Naudojantis dar 2015 m. rugsėjo mėn. sukurtais skubaus perkėlimo Europos Sąjungoje mechanizmais reikia siekti konkrečių rezultatų, susijusių su dideliais iš Graikijos perkeltų asmenų skaičiais. Būtina veiksmingai grąžinti asmenis, neturinčius teisės pasilikti Europos Sąjungoje.
Darniai taikant visas šias priemones bus padėtas grįžimo prie normalaus Šengeno erdvės veikimo ne vėliau kaip iki 2016 m. pabaigos pagrindas. Šiame veiksmų plane išdėstyti veiksmai, kurių reikia imtis siekiant šio tikslo.
2.Šengeno erdvės nebuvimo kaina
Ilgam laikui atnaujinus ES vidaus sienų kontrolę nebus išspręstos migrantų krizės problemos, tačiau ES ir atskiroms valstybėms narėms teks patirti didžiulių ekonominių, politinių ir socialinių išlaidų. Be to, kiltų grėsmė teismų ir policijos bendradarbiavimui, tapusiam viena iš svarbiausių Šengeno sistemos suteikiamos papildomos naudos dalių.
Kad būtų galima užtikrinti, jog vidaus sienų kontrolė vėliau būtų panaikinta, būtina stabilizuoti Šengeno sistemą, pasinaudojus jos apsaugos mechanizmais. Nepanaikinus sienų kontrolės, žmonės praras didelę laisvo sienų kirtimo duodamą naudą, o visai ES ekonomikai kils didelių ekonominių išlaidų pavojus ir bus žlugdoma bendroji rinka. Ekonominiu požiūriu Komisija įvertino, kad atkūrus visą sienų kontrolės sistemą ir stebint asmenų judėjimą Šengeno erdvėje, tiesioginės ES ekonomikos išlaidos nedelsiant sudarytų nuo 5 iki 18 mlrd. EUR per metus. Didžiausią kainą mokėtų tam tikri ekonominės veiklos vykdytojai ir regionai, bet poveikio neišvengtų visa ES ekonomika.
Laisvų prekių mainų ES vertė šiuo metu viršija 2 800 mlrd. EUR, o apimtis – 1 700 mln. tonų. Didžiausias ir greičiausias sienų kontrolės poveikis bus padarytas krovinių vežimo keliais sektoriui, kurio papildomos tiesioginės išlaidos kasmet sudarys 1,7–7,5 mlrd. EUR. Tokioms valstybėms narėms, kaip Lenkija, Nyderlandai ar Vokietija, tektų papildomai sumokėti daugiau nei 500 mln. EUR už prekių pervežimą keliais, o kitų valstybių, pavyzdžiui, Ispanijos ar Čekijos, verslas patirtų daugiau negu 200 mln. EUR papildomų išlaidų. Šios išlaidos darytų ypač didelę žalą tiems sektoriams, kurių marža labai maža ir (arba) transporto išlaidos sudaro didelę kainos dalį. Didžiausią poveikį galėtų patirti, be kitų, žemės ūkio sektorius ir chemijos sektorius, taip pat žaliavų pervežimo sektorius. Vidutinės trukmės laikotarpiu dėl sienų kontrolės sukelto nebūtino delsimo galėtų nukentėti veiksmingas ES vertės grandinių plėtojimas ir visos ES ekonomikos konkurencingumas.
ES kas dieną 1,7 mln. darbuotojų vyksta dirbti į kitą valstybę. Skaičiuojant sugaištą laiką, tarpvalstybinių darbuotojų ir kitų keliautojų sienų kontrolės išlaidos sieks nuo 1,3 iki 5,2 mlrd. EUR. Dar svarbiau tai, kad dėl ilgo laukimo prie sienos žmonės liausis ieškoti tarpvalstybinių įsidarbinimo galimybių darbo rinkoje ir taip sumažės potencialių darbuotojų. Vidutinės trukmės laikotarpiu tai sumažins kai kurių regionų ekonomikos veiksmingumą.
Komisijos vertinimu, dėl papildoma našta tapusios sienų kontrolės sumažėjus turistinių kelionių Šengeno erdvės viduje būtų prarasta ne mažiau kaip 13 milijonų turistų nakvynių, o tai turizmo sektoriui iš viso kainuotų 1,2 mlrd. EUR. Jei dėl sienų kontrolės bus suskaidyta ir bendra ES vizų politika, galimas poveikis turizmo pramonei bus dar didesnis (nuo 10 iki 20 mlrd. EUR). Kelionių agentūroms siekiant sumažinti šalių, kurias lanko pelną nešantys lankytojai iš toli, pavyzdžiui, Azijos turistai, nuostolių patirs visos ES turizmo vietovės, išskyrus pačias populiariausias.
Ir galiausiai nuo 0,6 iki 5,8 mlrd. EUR administracinių išlaidų patirs vyriausybės dėl išaugusio sienos kontrolės darbuotojų poreikio. Dar kelis milijardus pridės investicijos į būtiną infrastruktūrą.
Pirmiau išvardytos išlaidos daugiausiai susijusios su tiesioginiu pradiniu sienų kontrolės poveikiu. Netiesioginės, vidutinės trukmės laikotarpio išlaidos gali būti daug didesnės, o poveikis Bendrijos vidaus prekybai, investicijoms ir judumui – neturintis precedento.
Piliečių požiūriu, atnaujinus sienų kontrolę ES viduje būtų padaryta žala piliečių teisei keliauti, kuri yra vienas iš labiausiai branginamų ES laimėjimų. Kiltų pavojus, kad bus sunaikintas vienas pagrindinių Europos integracijos laimėjimų ir bendros Europos erdvės kūrimas.
3.Užtikrinti išorės sienų apsaugą
Precedento neturinti migracijos ir pabėgėlių krizė sukėlė kelioms valstybėms narėms didelių sunkumų užtikrinti veiksmingą išorės sienų kontrolę pagal Šengeno acquis ir priimti atvykstančius migrantus bei tvarkyti jų reikalus. Graikijai šių įvykių poveikis buvo ypač didelis, daugiausia dėl jos geografinės padėties, nes pasikeitus migracijos srautams Egėjo jūra tapo labiausiai paveikiama neteisėtos migracijos teritorija. 2015 m. į Šengeno erdvę per šią išorės sienų dalį neteisėtai atvyko daugiau nei 868 000 asmenų. Šis srautas tokio masto, kad padarytų didžiulį spaudimą bet kurios valstybės narės išorės sienų kontrolei. Vis dėlto tai reiškia, kad atsirado poreikis nedelsiant taisyti esamus Graikijos išorės sienų apsaugos trūkumus. Tai visų pirma Graikijos atsakomybė, bet galiausiai atsakinga yra visa Sąjunga. Graikijos išorės sienos taip pat yra ir kiekvienos Šengeno erdvės narės išorės sienos. Atkurti tvirtas išorės sienas Graikijoje – neatimama dalis platesnio masto pastangų stabilizuoti prieglobsčio, migracijos ir sienų politiką Graikijoje, įskaitant ir siekį grąžinti Graikiją į Dublino sistemą.
Kilus krizei, tapo matomi ir platesnio masto struktūriniai Sąjungos išorės sienų apsaugos trūkumai. Siekdama spręsti šią problemą, Komisija 2015 m. gruodžio mėn. pateikė plataus užmojo pasiūlymą dėl Europos sienų ir pakrančių apsaugos pajėgų. Nepaprastai svarbu, kad teisėkūros institucijos, Europos Parlamentas ir Taryba, nedelsdami, ne vėliau kaip iki birželio mėn., priimtų pasiūlytą Reglamentą, kad pajėgos pradėtų veikti jau vasarą ir užtikrintų aukšto lygio išorės sienų apsaugą. Tuo tikslu:
valstybės narės jau turėtų pradėti būtinus pasirengimus privalomam išteklių telkimui.
Iki tol valstybės narės turėtų savanoriškai padidinti paramą, skiriamą bendroms FRONTEX operacijoms ir skubios pasienio pagalbos operacijoms, visų pirma vykdomoms šiuo metu Graikijoje.
Agentūra FRONTEX, laikydamasi turimų įgaliojimų ir derindama veiksmus su Europos žuvininkystės kontrolės agentūra ir Europos jūrų saugumo agentūra, taip pat turėtų kiek įmanydama pasirengti Europos sienų ir pakrančių apsaugos pajėgų sukūrimui. Visų pirma FRONTEX turėtų pradėti pasirengimus, kad pradėjusios veikti Europos sienų ir pakrančių apsaugos pajėgos galėtų nedelsiant atlikti pirmuosius pažeidžiamumo bandymus pagal siūlomus rizikos vertinimo ir prevencijos mechanizmus ir baigti juos ne vėliau kaip rugsėjo mėn. Tai ypač svarbu dėl to, kad migrantų maršrutai gali pasikeisti, bet visos ES išorės sienos privalo būti saugios.
3.1.Spręsti Graikijos išorės sienų valdymo trūkumo problemas
2016 m. vasario 2 d. Komisija patvirtino Šengeno vertinimo ataskaitą, kurioje remiamasi 2015 m. lapkričio 10–13 d. vizitų vietoje (iš anksto nepranešus) prie Graikijos ir Turkijos sausumos sienos ir Chijo bei Samo salose rezultatais. Patvirtinus ataskaitą, Taryba 2016 m. vasario 12 d. patvirtino Graikijai skirtą 50 rekomendacijų rinkinį rimtiems išorės sienų apsaugos trūkumams taisyti. Rekomendacijos visų pirma susijusios su neteisėtų migrantų tapatybės nustatymu, registracija ir pirštų atspaudų paėmimu bei jūros sienų priežiūra.
Šengeno vertinimo mechanizme ir Šengeno sienų kodekse aiškiai išdėstyta nustatytų rimtų trūkumų problemos sprendimo procedūra.
Pripažindama, kad po 2015 m. lapkričio mėn. vizitų vietoje padėtis pagerėjo, Komisija 2016 m. vasario 24 d. priėmė įgyvendinimo sprendimą, kuriame išdėstytos rekomendacijos dėl konkrečių priemonių, kurias turi taikyti Graikija, kaip numatyta Šengeno sienų kodekse. Šios priemonės sukurtos siekiant užtikrinti, kad Graikija visapusiškai laikytųsi Tarybos rekomendacijų. Įgyvendinus šias priemones būtų pasiekti šie tikslai: užtikrinta tinkama sienų priežiūra (įskaitant aptikimą ir sulaikymą), taip pat tinkamas ir visapusiškas neteisėtai išorės sieną kirtusių trečiųjų šalių piliečių tapatybės nustatymas, jų registracija ir priėmimas, bei grąžinimas tų, kuriems nereikia apsaugos. Taip pat sustiprinama išvykimo kontrolė ant Graikijos ir buvusiosios Jugoslavijos Respublikos Makedonijos sienos. Tokiu būdu šiomis priemonėmis būtų galima apsaugoti tinkamą visos Šengeno erdvės veikimą.
Pagal Šengeno sienų kodekso nuostatas šių veiksmų būtina imtis, kad saugant išorės sienas Graikijoje vėl būtų tinkamai taikomos Šengeno taisyklės:
2016 m. kovo 12 d.: Graikija turėtų pateikti savo veiksmų planą (jį būtina pateikti bent vieną mėnesį prieš Tarybos rekomendacijų priėmimą). Iki tos pačios dienos (ir vėliau kas mėnesį) Graikija turėtų pateikti Komisijai 2016 m. vasario 24 d. Komisijos rekomendacijų įgyvendinimo pažangos ataskaitą.
2016 m. balandžio 12 d.: pasikonsultavusi su valstybių narių ekspertais, dalyvavusiais 2015 m. lapkričio mėn. surengtuose vizituose vietoje, vėliausiai vieną mėnesį po veiksmų plano pristatymo Komisija pateiks šio veiksmų plano tinkamumo vertinimą Tarybai. Kitų valstybių narių paprašoma pateikti pastabas dėl veiksmų plano.
2016 m. balandžio 11–17 d.: valstybių narių ekspertai ir Komisija vykdys Graikijos oro, sausumos ir jūrų sienų Šengeno vertinimą. Į sausumos ir jūrų sienų vertinimo programą įtrauktos kelios 2015 m. lapkričio mėn. aplankytos vietos (sausumos siena su Turkija ir Samo sala). Šių vertinimo vizitų metu surinkta informacija bus parengta per kelias dienas baigus vizitą.
2016 m. gegužės 12 d.: vėliausiai iki šios dienos Graikija turi pateikti Tarybos rekomendacijų įgyvendinimo ataskaitą.
Komisija, remdamasi visa jos turima informacija, nedelsdama įvertins, ar Graikija vykdo įsipareigojimus pagal Šengeno sienų kodeksą ir kiek ištaisyti dideli išorės sienų valdymo trūkumai Graikijoje.
3.2.Neatidėliotina pagalba Graikijai
Sunkumai, su kuriais susiduria Graikija išorės sienos apsaugos srityje, daro poveikį visai Europos Sąjungai. Todėl būtina, kad kitos valstybės narės parodytų solidarumą ir kartu prisiimtų šios padėties ištaisymo atsakomybę. Graikijai taip pat turėtų padėti ES agentūros ir Komisija. Tiksliau, valstybės narės, ES agentūros ir Komisija turėtų padėti Graikijai įgyvendinti Tarybos ir Komisijos jai parengtas rekomendacijas, susijusias su šiais etapais:
Graikijoje esantys Komisijos ekspertai vietoje turėtų ir toliau glaudžiai bendradarbiauti su atsakingomis Graikijos institucijomis ir koordinuoti kitų susijusių dalyvių (FRONTEX, Europos prieglobsčio paramos biuro, Europolo, kitų valstybių narių nacionalinių institucijų, tarptautinių organizacijų) veiksmus. Be kitų veiksmų, būtina šimtu procentu nustatyti visų atvykstančių asmenų tapatybę ir juos užregistruoti, įskaitant sistemingus saugumo patikrinimus duomenų bazėse.
Pristatydama savo veiksmų planą (ne vėliau kaip kovo 12 d.) Graikija turėtų kartu pristatyti aiškų poreikių įvertinimą. Tai leis kitoms valstybėms narėms, ES agentūroms ir Komisijai laiku teikti paramą Graikijai pagal nustatytus poreikius.
FRONTEX turėtų nedelsdama įvertinti Graikijos poreikius, kad būtų pasiruošta tolesniam Europos sienos apsaugos būrius. Prireikus ne vėliau kaip iki kovo 22 d. FRONTEX paskelbti papildomus kvietimus teikti paraiškas dėl indėlių.
Kitos valstybės narės turėtų prisiimti atsakomybę ir atsakyti į šiuos kvietimus vėliausiai per 10 dienų, parūpindamos žmogiškųjų išteklių ir techninės įrangos.
4.Taisyklių taikymas ir lengvo praleidimo požiūrio atsisakymas
4.1.Lengvo praleidimo požiūrio atsisakymas ir grįžimas prie perdavimo pagal Dublino reglamentą
Lengvo praleidimo požiūris nepriimtinas nei politiškai, nei teisiškai. Politiškai vasario 18–19 d. vykusiame Europos Vadovų Tarybos pasėdžio išvadose paraginta „nebesilaikyti lengvo praleidimo požiūrio“. Vietoj vienašalių sprendimų reikia įgyvendinti sutartą požiūrį dėl geresnio šalių, per kurias driekiasi Vakarų Balkanų maršrutas, tarpusavio bendradarbiavimo ir veiksmų koordinavimo.
Teisiškai pagal Prieglobsčio procedūrų direktyvos 6 straipsnį jeigu trečiosios šalies pilietis valstybėje narėje prašo prieglobsčio, įskaitant atveju, kai prašymas pateikiamas pasienyje, valstybė narė turi leisti tokiam asmeniui pasinaudoti prieglobsčio prašymo nagrinėjimo procedūra. Sprendimas dėl klausimo, ar ta valstybė narė ir toliau bus atsakinga už to konkretaus prašymo nagrinėjimą bus priimtas pagal atitinkamas ES teisės nuostatas, įskaitant visų pirma Dublino reglamentą.
Šiuo požiūriu vasario 10 d. Komisijos komunikate pabrėžta, jog tam, kad bendra Europos prieglobsčio sistema veiktų, turi būti reali galimybė grąžinti prieglobsčio prašytojus į pirmojo atvykimo į ES šalį (perdavimas pagal Dublino reglamentą), kaip numatyta bendrai sutartose ES taisyklėse. Todėl Komisija taip pat vasario 10 d. priėmė rekomendaciją, kurioje nurodomi konkretūs veiksmai, būtini siekiant grąžinti Graikiją į Dublino sistemą. Graikijos rekomenduojamų veiksmų įgyvendinimo pažangos ataskaitose ir kituose dokumentuose, pavyzdžiui, Europos Tarybos Ministrų Komiteto ataskaitose dėl nuosprendžių vykdymo ir Jungtinių Tautų Žmogaus teisių komisijos ataskaitose, bus išaiškintas vertinimas, ar dabartinėmis sąlygomis valstybės narės galėtų vėl pradėti perduoti asmenis Graikijai pagal Dublino reglamentą, turėdamos omenyje, kad perduotinų asmenų skaičius ir kategorijos turėtų atitikti padarytą konkrečią pažangą. Savo ruožtu Komisija įvertins šį klausimą iki birželio mėn. vyksiančios Europos Vadovų Tarybos.
Kartu valstybės narės turėtų neleisti kirsti išorės sieną trečiųjų šalių piliečiams, kurie neatitinka Šengeno sienų kodekso 5 straipsnyje nustatytų reikalavimų, įskaitant trečiųjų šalių piliečius, kurie nepateikė prieglobsčio prašymo, nors turėjo galimybę tą padaryti. Laikinai sienų vidaus sienų kontrolę atnaujinusios valstybės narės taip pat turėtų neleisti atvykimo sąlygų neatitinkančių trečiųjų šalių piliečiams kirsti vidaus sienos. Tai nepriklauso nuo trečiosios šalies piliečio ketinimo prašyti prieglobsčio kitoje valstybėje narėje.
Lengvo praleidimo požiūris neatitinka Šengeno acquis bei Dublino reglamento taisyklių ir skatina antrinį judėjimą; jo reikėtų atsisakyti. Jis taip pat kenkia perkėlimo Europos Sąjungoje veikimui ir tai yra viena iš priežasčių, dėl kurios iki šiol perkėlimo sprendimai buvo įgyvendinami prastai. Todėl tam, kad Šengeno ir Dublino sistemos bei perkėlimo Europos Sąjungoje mechanizmas veiktų, būtina suderintai atsisakyti lengvo praleidimo požiūrio.
4.2.Pagalba Graikijai valdyti migracijos spaudimą
Savo vasario 10 d. komunikate Komisija paminėjo Vakarų Balkanų maršruto tendenciją laipsniškai griežtinti sienų kontrolę, dėl kurios šios sienos galiausiai gali užsidaryti. Ši tendencija sparčiai plito: kartais būdavo uždaroma buvusiosios Jugoslavijos Respublikos Makedonijos ir Graikijos siena – taip buvo reaguojama į kitų maršruto šalių taikomus apribojimus arba sienų uždarymą.
Kadangi migrantų srautas į Graikiją nesumažėjo, vis daugiau migrantų lieka įstrigę Graikijoje. Būtina skubiai imtis veiksmų spręsti Graikijoje augančią humanitarinę krizę ir mažinti migracinį spaudimą, su kuriuo ji susiduria:
ES ir Turkijos bendro veiksmų plano ir kartu su Turkija vykdomos savanoriškos pabėgėlių iš Sirijos humanitarinio priėmimo programos į Graikiją atvykstančių asmenų skaičius turėtų sparčiai mažėti; šiuo atžvilgiu kuo daugiau valstybės narės dalyvaus šioje programoje, tuo geresnės bus kovos su neteisėta migracija Egėjo jūroje perspektyvos.
Graikijoje esančių neteisėtų migrantų skaičius taip pat turėtų sumažėti į kilmės ir tranzito šalis (įskaitant Turkiją) grąžinant asmenis, kurie neturi teisės pasilikti ir kuriems nereikia tarptautinės apsaugos. Graikija turėtų sparčiau vykdyti readmisiją, visų pirma su Turkija, remdamasi taikytinais galiojančiais readmisijos susitarimais ir naudodamasi kitų valstybių narių parama.
Sutarti perkėlimo Europos Sąjungoje mechanizmai yra esminės priemonės siekiant sumažinti naštą valstybėms narėms, kurioms tenka itin didelis spaudimas, ir sutvarkyti migracijos valdymą. Graikijos atveju jie taip pat tapo humanitarinės pagalbos priemone. Valstybės narės turi aktyviau naudoti perkėlimą Europos Sąjungoje spartindamos prašymų tvarkymą ir taip užtikrindamos poreikį atlikti tinkamus saugumo patikrinimus. Komisija pasiruošusi teikti administracinę ir logistinę pagalbą. Pagal šių programų reikalavimus valstybės narės taip pat turėtų imtis visų veiksmų. kad užkirstų kelią antriniam judėjimui, reikalaudamos, kad asmuo būtų nedelsiant grąžinamas į valstybę narę, į kurią buvo perkeltas, ir imdamosi būtinų prevencinių veiksmų galimybių gauti socialines išmokas ir pasinaudoti teisių gynimo priemonėmis srityje pagal Sąjungos teisę.
Būtina aktyviau teikti Graikijai humanitarinę pagalbą; tai vyktų paprasčiau greitai priėmus ir įgyvendinus Komisijos pasiūlymą dėl skubios paramos teikimo Sąjungoje.
Be to, dėl Graikijoje augančio migracijos spaudimo gali būti pradėti naudoti kiti Balkanų regiono maršrutai. ES turėtų naudotis visomis turimomis priemonėmis (valstybių narių informacija, EIVT, Komisija, FRONTEX, palydovas „Copernicus“), kad stebėtų migracijos srautus ir užbėgtų už akių bet kokiems pokyčiams šiame maršrute. Taip pat reikia siekti aktyvesnio koordinavimo su galimomis tranzito šalimis – Albanija, Juodkalnija ir Bosnija ir Hercegovina.
5.Vidaus sienų kontrolė: nuo margumyno iki suderinto požiūrio
5.1.Dabartinė padėtis: vienašališkas kontrolės prie vidaus sienų atnaujinimas
Nuo 2015 m. rugsėjo mėn. šešios Šengeno erdvės šalys prie savo vidaus sienų atnaujino sienų kontrolę dėl didelės grėsmės vidaus saugumui ir viešajai tvarkai, susijusios su neteisėtų migrantų antriniu judėjimu. Šios šalys yra Belgija, Danija, Vokietija, Vengrija, Austrija, Slovėnija, Švedija ir Norvegija. Valstybių narių pateiktuose vienašaliuose sprendimuose kalbama apie didelį skaičių be dokumentų arba su netinkamais dokumentais atvykstančių asmenų, įskaitant nepilnamečius, kurie pirmą kartą atvykę į ES nebuvo užregistruoti, ir apie tai, kad dėl šio masinio judėjimo atitinkamų nacionalinių valdžios institucijų priėmimo pajėgumų nepakanka ir kyla rimta grėsmė viešajai tvarkai ar vidaus saugumui.
Nors šiuo metu kontrolės prie Slovėnijos ir Vengrijos vidaus sienos neliko, kitos šalys, vadovaudamosi Šengeno sienų kodeksu, keletą kartų kontrolę pratęsė.
Visais aštuoniais atvejais šalys pagrindė sprendimą dėl vienašalio vidaus sienos kontrolės atnaujinimo nuostata dėl atvejų, kai būtina imtis skubių veiksmų (Šengeno sienų kodekso 25 straipsnis), pagal kurią vidaus sienų kontrolę galima atnaujinti 2 mėnesių laikotarpiui. Kadangi padėtis smarkiai nepagerėjo, kontrolė buvo pratęsta pagal Šengeno sienų kodekso 23 ir 24 straipsnius, pagal kuriuos leidžiama atnaujinti vidaus sienų kontrolę 6 mėnesių laikotarpiui. Išsamesnė informacija apie vidaus sienų kontrolės atnaujinimo datas ir jos pratęsimą pateikiama I priedo apžvalgoje.
Prancūzija vidaus sienų kontrolę pradėjo taikyti 2015 m. lapkričio mėn. dėl su neteisėta migracija nesusijusių priežasčių. Pradžioje sienų kontrolė buvo atnaujinta dėl klimato kaitos konferencijos (COP 21), o vėliau dėl nepaprastosios padėties, paskelbtos po 2015 m. lapkričio 13 d. teroristinių išpuolių Paryžiuje. Prancūzija vidaus sienų kontrolę tebetaiko. Tokia kontrolė taip pat turi atitikti Šengeno sienų kodekso nuostatas dėl laikino vidaus sienų kontrolės atnaujinimo. Šiame komunikate neaptariami vidaus sienų kontrolės atvejai, kai sienų kontrolė atnaujinta dėl su neteisėta migracija nesusijusių priežasčių. Neabejotina, kad ketinimas grįžti prie įprastinės tvarkos nereikštų, kad būtų draudžiama naudoti galimybes pateisinamais atvejais atnaujinti laikiną saugumo kontrolę pagal Šengeno sienų kodeksą.
Vidaus sienų kontrolės atnaujinimas yra išskirtinė laikino pobūdžio priemonė. Drauge taikant Šengeno sienų kodekso 23, 24 ir 25 straipsnius sienų kontrolę galima tęsti iš viso iki aštuonių mėnesių.
5.2.Suderinto Sąjungos požiūrio siekis
Šengeno sienų kodekse taip pat nustatytas suderintas požiūris į laikiną vidaus sienų kontrolę (26 straipsnis).
Ši nuostata taikoma išskirtinėmis aplinkybėmis, kai dėl ilgalaikių rimtų trūkumų, susijusių su išorės sienų kontrole, kyla grėsmė Šengeno erdvės bendram veikimui. Šia nuostata taip pat reglamentuota, kad šios aplinkybės turi kelti rimtą grėsmę viešajai tvarkai ar vidaus saugumui Šengeno erdvėje ar jos dalyse. Tokiomis išskirtinėmis aplinkybėmis Komisija gali pateikti Tarybai pasiūlymą dėl rekomendacijos, kad viena arba daugiau valstybių narių atnaujintų sienų kontrolę prie konkrečių jų vidaus sienų ruožų.
Šiuo metu yra rimtų išorės sienų kontrolės trūkumų, kuriuos sukėlė nepakankamas sienų stebėjimas ir nepakankamas neteisėtų migrantų registravimas ir jų tapatybės nustatymas. Todėl dėl šių trūkumų sukelto antrinio judėjimo valstybės narės atnaujino vidaus sienų kontrolę. Todėl šie rimti trūkumai kelia grėsmę visai Šengeno erdvei ir liudija tai, kad šioje erdvėje yra grėsmė viešajai tvarkai arba vidaus saugumui.
Jeigu migracinis spaudimas tęsis ir rimti išorės sienų kontrolės trūkumai nebus pašalinti iki gegužės 12 d., Komisija turės pateikti Tarybai pasiūlymą pagal Šengeno sienų kodekso 26 straipsnio 2 dalį dėl rekomendacijos siekti suderinto Sąjungos požiūrio į vidaus sienų kontrolę, kol bus ištaisyti arba pašalinti išorės sienų kontrolės struktūriniai trūkumai. Komisija bus pasirengusi šiai galimybei ir nedelsdama imsis veiksmų.
Bet kokiu Komisijos pasiūlymu pagal Šengeno sienų kodekso 26 straipsnį būtų siūloma atnaujinti kontrolę prie tų vidaus sienų ruožų, prie kurių kontrolė būtų būtina ir proporcinga, siekiant reaguoti į nustatytą rimtą grėsmę viešajai tvarkai ir vidaus saugumui. Rekomenduojama sienų kontrolė taip pat būtų laikina ir atnaujinama kuo trumpiausiam laikotarpiui atsižvelgiant į nustatytą grėsmę. Jeigu bendra padėtis bus palanki, turėtų būti siekiama nutraukti vidaus sienų kontrolę Šengeno erdvėje per šešis mėnesius nuo jos nustatymo, t. y. iki 2016 m. lapkričio vidurio.
Šengeno sienų kodekso 26 straipsnio taikymas yra Šengeno erdvės bendro veikimo apsaugos priemonė. Tai nėra valstybėms narėms nustatytos sankcijos ir tuo nesiekiama pašalinti kurią nors iš valstybių narių iš Šengeno erdvės.
6.Išvada
Šiuo metu Šengeno sistema patiria nepaprastai didelį migracinį spaudimą ir jai trukdo rimti išorės sienų kontrolės trūkumai. Šis spaudimas ir trūkumai kartu kelia grėsmę visos sistemos veikimui.
Sunkumai yra įvairialypiai. Komisija savo vasario 10 d. komunikate paminėjo įvairias politikos priemones, kurias reikia parengti, kad krizės problema būtų sprendžiama kompleksiškai. Remiantis tomis išvadomis ir reaguojant į Europos Vadovų Tarybos raginimą grįžti prie padėties, kai visos valstybės narės visapusiškai taiko Šengeno sienų kodeksą, šiuo komunikatu nustatomas grįžimo prie įprastinės tvarkos, grindžiamos sistemingu taisyklių taikymu, planas. Nors nurodyto kelio nereikėtų vertinti be kitų svarbių veiksnių, pavyzdžiui, sėkmingo ES ir Turkijos bendro veiksmų plano įgyvendinimo, kurie sudarys sąlygas tvariai ir realiai sumažinti neteisėtos migracijos srautą, atėjo laikas valstybėms narėms susitelkti siekiant bendro tikslo – apsaugoti vieną iš Sąjungos svarbiausių laimėjimų.
Todėl grįžimo prie visapusiškai veikiančios Šengeno erdvės planą sudaro šie etapai:
2016 m. kovo 4 d. (o vėliau – kas mėnesį): Graikija pateiks rekomendacijoje dėl perdavimo pagal Dublino reglamentą atnaujinimą nustatytų veiksmų vykdymo pažangos ataskaitą.
Ne vėliau kaip iki 2016 m. kovo 12 d.: Graikija pateiks Tarybos nurodytų rekomendacijų įgyvendinimo veiksmų planą ir poreikių įvertinimą.
2016 m. kovo 16 d.: Komisijos komunikatas dėl Dublino reglamento reformos, pagrįstos valstybių narių solidarumo ir sąžiningo naštos pasidalijimo tikslu.
2016 m. kovo 16 d.: Komisija pateiks pirmąją perkėlimo Europos Sąjungoje ir perkėlimo į Europos Sąjungą ataskaitą.
Ne vėliau kaip iki 2016 m. kovo 22 d.: FRONTEX paskelbs papildomus kvietimus teikti paraiškas dėl tolesnio Europos sienų apsaugos būrių dislokavimo teikiant paramą Graikijai.
Ne vėliau kaip iki 2016 m. balandžio 1 d.: valstybės narės atsakys į FRONTEX kvietimą skirdamos žmogiškųjų išteklių ir techninės įrangos.
Ne vėliau kaip iki 2016 m. balandžio 12 d.: Komisija pateiks Graikijos parengto veiksmų plano tinkamumo įvertinimą.
2016 m. balandžio 16 d.: Komisija pateiks antrąją perkėlimo Europos Sąjungoje ir perkėlimo į Europos Sąjungą ataskaitą.
2016 m. balandžio 11–17 d.: Komisija ir valstybių narių ekspertai vykdys Graikijos oro, sausumos ir jūrų sienų Šengeno vertinimą.
Ne vėliau kaip iki 2016 m. gegužės 12 d.: Graikija pateiks Tarybos rekomendacijų įgyvendinimo ataskaitą.
2016 m. gegužės 12 d.: jeigu rimti išorės sienų kontrolės trūkumai nebus pašalinti, Komisija pateiks pasiūlymą pagal Šengeno sienų kodekso 26 straipsnio 2 dalį.
2016 m. gegužės 13 d.: jeigu rimti išorės sienų kontrolės trūkumai nebus pašalinti, Taryba turėtų priimti rekomendaciją pagal Šengeno sienų kodekso 26 straipsnio 2 dalį, kuria siekiama suderinto Sąjungos požiūrio į laikiną vidaus sienų kontrolę.
2016 m. gegužės 16 d.: Komisija pateiks trečiąją perkėlimo Europos Sąjungoje ir perkėlimo į Europos Sąjungą ataskaitą.
Ne vėliau kaip iki 2016 m. birželio mėn.: teisėkūros institucijos priims politinį sprendimą dėl Europos sienų ir pakrančių apsaugos pajėgų ir priims teisės aktą.
2016 m. birželio mėn. Komisija pateiks galimybės atnaujinti perdavimą į Graikiją pagal Dublino reglamentą įvertinimą.
Ne vėliau kaip iki 2016 m. rugsėjo mėn.: Europos sienų ir pakrančių apsaugos pajėgos pradės veikti.
Ne vėliau kaip iki 2016 m. rugsėjo mėn.: Europos sienų ir pakrančių apsaugos pajėgos parengs pirmuosius pažeidžiamumo bandymus, kad būtų galima imtis būtinų prevencinių veiksmų.
2009 m. gruodžio mėn.: jeigu bendra padėtis bus palanki, tai yra tikslinė data atšaukti taikytas išskirtines apsaugos priemones.