KOMISIJOS ATASKAITA EUROPOS PARLAMENTUI, TARYBAI, EUROPOS EKONOMIKOS IR SOCIALINIŲ REIKALŲ KOMITETUI IR REGIONŲ KOMITETUI Galutinis programos „Fiscalis 2013“ vertinimas /* COM/2014/0745 final */
Turinys
Turinys. 2 1. Bendrosios aplinkybės. 3 2. Programa. 3 3. Vertinimo sandara. 4 3.1. Reikalavimai, tikslas ir aprėptis. 4 3.2. Metodika. 4 3.3. Intervencinės veiklos loginis
pagrindas. 5 3.4. Nuomonės ir išvados. 5 4. Programos „Fiscalis 2013“
veiksmingumas. Indėlio aprašymas. 6 4.1. Mažesnis mokesčių slėpimo
ir vengimo mastas. 6 4.2. Vienodas, veiksmingas ir efektyvus ES
mokesčių teisės aktų taikymas. 8 4.3. Mažesnė administracijų ir
mokesčių mokėtojų našta. 9 5. Veiksmingumas. 10 6. ES pridėtinė
vertė. 12 6.1. Programos „Fiscalis 2013“ papildomumas,
palyginti su kitomis nacionalinėmis, regioninėmis,
tarptautinėmis iniciatyvomis. 13 6.2. Indėlis siekiant platesnių
mokesčių srities tikslų. 13 6.3. ES bendradarbiavimo svarba mažinant
administracines išlaidas ir naštą. 14 6.4. Transeuropinis bendradarbiavimo
mokesčių srityje ir bendros administravimo kultūros pobūdis 14 6.5. Rezultatų tvarumas. 14 7. Kontekstiniai veiksniai,
veikiantys programos rezultatus. 15 8. Išvados ir rekomendacijos. 16
1.
Bendrosios aplinkybės
Programa „Fiscalis 2013“ buvo nustatyta Sprendimu Nr.
1482/2007/EB[1]
kaip daugiametė Bendrijos veiksmų programa, skirta mokesčių
sistemų veikimui vidaus rinkoje gerinti. Tai buvo ketvirtoji[2] iš keleto
bendradarbiavimo programų, pradėtų po to, kai 1993 m. buvo
sukurta Europos bendroji rinka. Panaikinus fizinę ir mokestinę
prekių, kertančių Europos Sąjungos vidaus sienas,
kontrolę, iškilo neatidėliotinas poreikis skatinti intensyvų
mokesčių administracijų bendradarbiavimą. Po jų vykdytos pakartotinės programos laikui
bėgant pakito, jomis galiausiai buvo siekiama pagerinti mokesčių
sistemų veikimą vidaus rinkoje. Gerai veikiančios
mokesčių sistemos vidaus rinkoje turi būti suprantamos, kaip
teigia teisės aktų leidėjas ir aiškinama vertinime, kaip nuo
mokesčių slėpimo ir vengimo apsaugoti nacionaliniai finansiniai
interesai, nuo nesąžiningos konkurencijos apsaugota rinka ir kaip
mažesnė administracinė našta administracijoms ir mokesčių
mokėtojams. Programos „Fiscalis 2013“ pagrindinis tikslas turėjo
būti pasiektas veiksmingai, efektyviai ir vienodai taikant ES
mokesčių teisę, taip pat veiksmingai ir efektyviai
keičiantis informacija, vykdant administracinį bendradarbiavimą
ir dalijantis gerąja PVM, alkoholio ir tabako produktų akcizų,
taip pat energijos produktų bei elektros energijos mokesčių ir
tiesioginių mokesčių sričių administracine patirtimi.
2.
Programa
Programa pirmiausia buvo naudinga mokesčių
administracijoms ir ES valstybėms narėms, taip pat šalių
kandidačių ir potencialių šalių kandidačių
mokesčių administracijoms. Kalbant apie šalis kandidates ir
potencialias šalis kandidates, programa buvo siekiama padėti jų
administracijoms imtis stojimui reikalingų priemonių
mokesčių teisės aktų ir administracinių
gebėjimų srityje. Ekonominės veiklos vykdytojai nebuvo
tiesioginė tikslinė programos grupė, tačiau dėl sumažintos
administracinės naštos kai kurie programos veiksmai jiems taip pat
davė naudos. Siekiant programos tikslų buvo vykdoma ši veikla: 1)
ryšių ir informacijos mainų sistemų kūrimas ir valdymas; 2)
bendri veiksmai: daugiašaliai patikrinimai, seminarai, projektų
grupės, darbo vizitai ir kitokia veikla, reikalinga programos tikslams
įgyvendinti; 3) mokymo veikla. Bendras visai programai (jos trukmė – 6 metai) skirtas
finansinis paketas – 156,9 mln. EUR. Beveik 75 proc. programos „Fiscalis
2013“ biudžeto buvo skirta transeuropinių IT sistemų kūrimui ir
priežiūrai, buvo aprėptos visos ES valstybės narės,
kompetencijos sritys paskirstytos nacionalinėms administracijoms ir
Europos Komisijai. Bendradarbiaujama naudojant saugų bendrąjį
ryšių tinklą ir bendrąją sistemų sąsają
(CCN/CSI), tai užtikrina visų nacionalinių informacijos sistemų
sąveikumą. Baigiantis programavimo laikotarpiui muitų ir
mokesčių srityje buvo naudojama apie 60 transeuropinių IT taikomųjų
programų naudojant CCN/CSI platformą. Pagrindinės IT taikomosios programos buvo: ·
PVM informacijos mainų sistema (VIES) ir VIES-on-the-Web,
·
elektroninės PVM grąžinimo (angl. VAT
Refund), PVM ir tiesioginio apmokestinimo mainų formos, ·
internetinio modulio mokesčių
mokėtojų identifikacinių numerių sistema TIN-on-the-web,
·
akcizais apmokestinamų prekių gabenimo ir
kontrolės sistema (EMCS); ·
akcizo duomenų mainų sistema (SEED).
3.
Vertinimo sandara
3.1.
Reikalavimai, tikslas ir aprėptis
Laikydamasi sprendimo dėl programos 19 straipsnio 1
dalies, Europos Komisija paskyrė atlikti galutinį programos
vertinimą išorės konsultantui ir jį pasamdė. Vertinimo
tyrimą[3]
atliko įmonė Ramboll Management Consulting AS, jai padėjo
iniciatyvinė grupė, sudaryta iš atitinkamų Komisijos
darbuotojų ir keturių dalyvaujančių šalių
atstovų. Šioje ataskaitoje remiamasi rezultatais ir sprendimais,
pateiktais išorės vertinimo ataskaitoje ir patvirtintais iniciatyvinės
grupės. Ataskaita tenkina 19 straipsnio 3b dalies reikalavimą
pateikti galutinę vertinimo ataskaitą Europos Parlamentui ir Tarybai.
Vertinimas apėmė visą programos trukmę
(2008–2013 m.) ir visų rūšių veiklą. Atsižvelgiant
į tai, kad vis labiau pabrėžiamas ES išlaidų veiksmingumas, ir
siekiant, kad analizė būtų proporcinga, vertinime ypatingas
dėmesys buvo skirtas pirmiau minėtoms programos lėšomis
finansuotoms IT sistemoms, kurių efektyvus veikimas buvo laikomas esminiu
dalyku siekiant, kad programa „Fiscalis“ būtų sėkminga.
3.2.
Metodika
Vertinimas buvo sutelktas į penkis pagrindinius
vertinimo klausimus: 1) visos Europos elektroninės mokestinės
aplinkos indėlio siekiant gerinti mokesčių sistemų
veikimą vidaus rinkoje ir kovoti su sukčiavimu mastą; 2) netikėtus
ir (arba) nenumatytus rezultatus ir poveikį ir jų vaidmenį
programos veikimui; 3) programos sklaidą (informuotumą, žinomumą
ir įgyvendinimą) ir 4) ekonominę naudą; 5) ES
pridėtinę vertę. Buvo keletas apribojimų, į kuriuos reikėjo
atsižvelgti vertinant programą „Fiscalis 2013“. Pirma, daug programos
veiksmų buvo tęstiniai ankstesnės programos „Fiscalis 2007“ veiksmai,
taigi rezultatai ir poveikis tik retkarčiais galėjo būti siejami
vien tik su programa „Fiscalis 2013“. Antra, nebuvo išeities taško ar
palyginimo (priešingos padėties), kuriais remiantis būtų
buvę galima įvertinti programą, taip pat nebuvo įmanoma
įvertinti scenarijaus be „Fiscalis“, nebent hipotetiškai. Trečia,
vertintojai turėjo labai mažai kiekybinių duomenų, pvz., apie
nustatytų sukčiavimo atvejų skaičių ar
susigrąžintus mokesčius apskritai, jau nekalbant apie sumas, kurios
galėtų būti susietos su programa „Fiscalis 2013“, todėl
vertintojai daugiausia pasitikėjo suinteresuotųjų subjektų
įžvalgomis (buvo atliekamos bendros apklausos, tiksliniai interviu ir
konkrečių atvejų tyrimai); dažnai jie patys negalėjo
kiekybiškai įvertinti naudos ar privalumų, tačiau vis tiek
manė, kad jų yra. Be to, aptikus pažeidimų naudojant programos
„Fiscalis“ siūlomas priemones paprastai reikėtų atlikti papildomus
tyrimus arba pradėti teisines procedūras. Kita vertus, bet kokią
prevenciją ir ypač sukčiavimo prevenciją iš esmės
sunku apskaičiuoti net apytikriai, jau nekalbant apie jos
įvertinimą. Galiausiai, net jei būtų buvę
duomenų, nustačius glaudų pastebėtų pokyčių
ir programos „Fiscalis 2013“ veiklos ryšį būtų buvę
padaryta daug metodinių klaidų. Atsižvelgiant į šiuos apribojimus ir programos
kontekstą ir siekiant atsakyti į minėtus klausimus, vertinant
buvo naudojama indėlio analizė – tai metodika, ypač
tinkama siekiant įvertinti tikėtiną intervencijos veikiant
sudėtingoje aplinkoje indėlį, palyginti su tikėtinais ir
galimais pastebėti rezultatais. Šis principas buvo pasirinktas atidžiai
išnagrinėjus programos „Fiscalis“ kontekstą – šiame kontekste keliant
klasikinį priežastinio ryšio klausimą nebūtų gauta
norimų rezultatų dėl daugialypių mechanizmų ir
veiksnių, veikiančių pačioje programoje ir už jos
ribų, dėl kurių buvo pasiekti rezultatai, ir kontekstinių
veiksnių, kurie ją paveikė. Vietoj to, indėlio analize
siekiama atskleisti tikėtiną programos indėlį
parodant, kaip nacionalinės mokesčių administracijos jį
naudoja tiesiogiai, ir naudą, kurią ji duoda.
3.3.
Intervencinės veiklos loginis pagrindas
Vertinimas rėmėsi loginiu pagrindu – intervencinės
veiklos loginiu pagrindu; programos „Fiscalis 2013“ veikla (t. y.
įvairūs bendri veiksmai ir IT sistemos) buvo siejama su pagrindiniu
jos tikslu (t. y. geresniu mokestinių sistemų bendrojoje rinkoje
veikimu ir kova su sukčiavimu) ir buvo pateikta rezultatų (t. y.
mažiau mokesčių slėpimo ir mokestinio sukčiavimo
atvejų, mažesnė mokestinė našta, vienodas ir veiksmingas ES
mokesčių teisės taikymas ir geriau pasirengusios šalys
kandidatės[4]).
Šis intervencinės veiklos loginis pagrindas, pavaizduotas kitame
puslapyje, parodo, kaip iniciatyvinė grupė ir išorės
konsultantas susitarė dėl tikėtinų veiklos, išdirbio,
rezultatų ir poveikio sąsajų supratimo ir interpretacijos.
3.4.
Nuomonės ir išvados
Nuomonės ir išvados buvo pateiktos tiesiogiai
atsižvelgiant į nustatytus faktus, pagrįstus surinktais
įrodymais. Siekiant užtikrinti nustatytų faktų patikimumą,
vertinant buvo remiamasi įvairiais duomenų rinkimo būdais,
įskaitant apklausas, interviu, dokumentų analizę (įskaitant
esamas analizes ir stebėjimo duomenis) ir atvejų tyrimus.
Suinteresuotieji subjektai ir iniciatyvinė grupė nusprendė, kad
apskritai šis metodinis derinys tinkamas ir kad buvo gauta reikalinga
informacija.
4.
Programos „Fiscalis 2013“ veiksmingumas. Indėlio
aprašymas
Apskritai, vertinime padaryta išvada, kad programos
„Fiscalis 2013“ indėlis siekiant geresnio su apmokestinimu susijusio
vidaus rinkos veikimo buvo aiškus, nors kiekybiškai daugeliu atvejų
neįvertinamas. Šiame skyriuje pristatomi nustatyti faktai, susiję su
programos veiksmingumu turint mintyje jos indėlį
siekiant numatytų rezultatų: mažesnio mokesčių slėpimo
ir mokesčių vengimo masto (4.1.); vienodo, veiksmingo ir efektyvaus
ES teisės aktų mokesčių srityje taikymo (4.2.);
mažesnės naštos administracijoms ir mokesčių mokėtojams
(4.3.).
4.1.
Mažesnis mokesčių slėpimo ir vengimo mastas
Pagrindinis apmokestinimo srities IT sistemų tikslas
buvo sudaryti sąlygas spartiems saugios informacijos mainams tarp
mokesčių administratorių, taigi ir veiksminga kova su
sukčiavimu. Šias IT sistemas galima laikyti esminėmis paremiant
kasdienį mokesčių pareigūnų darbą ES, jos buvo
visiškai integruotos į nacionalinių administracijų darbą. Dvi pagrindinės IT sistemos padeda siekti šio tikslo:
PVM informacijos mainų sistema (VIES) ir akcizais
apmokestinamų prekių gabenimo ir kontrolės sistema (EMCS).
Informaciją joms teikia akcizo duomenų mainų sistemos (SEED)
duomenų bazė. VIES sistema sudaro sąlygas valstybių
narių mokesčių administracijoms keistis informacija apie ES
viduje tiekiamas prekes ir teikiamas paslaugas PVM kontrolės tikslais. VIES-on-the-web
sudaro sąlygas greitai nustatyti prekybos partnerio PVM numerį, o
EMCS yra privaloma integruota kompiuterizuota sistema, kurią naudoja
akcizo administracijos, kad galėtų stebėti produktų,
kuriems taikomi akcizai, judėjimą. Šios IT sistemos suteikė nacionalinėms valdžios
institucijoms priemonių kontroliuoti, ar vykdant tarpvalstybinius
sandorius esama pažeidimų. PVM atveju tai buvo įmanoma dėl turimos
informacijos apie sandorio, kuriam taikomas PVM, apimtį, pobūdį
ir šalis. Dėl naujausių VIES duomenų bazės pakeitimų
sumažėjo taisymų atgaline data ir nesutapimų, greičiau
atnaujinami duomenys ir pateikiami patikimesni apyvartos duomenys. Be to,
dėl sutrumpintų sumuojamųjų ataskaitų pateikimo ir
perdavimo terminių paspartėjo informacijos mainai, taigi taip
mokesčių administracijos įgijo svarbų privalumą[5]. Atliekant išorės
vertinimą iš suinteresuotųjų subjektų surinkti
įrodymai aiškiai parodė, kad VIES sistema padėjo
nacionalinėms administracijoms nustatyti sukčiavimo atvejus, nes ja
buvo sudarytos sąlygos atlikti kryžminius mokesčių
mokėtojų deklaracijų, pateiktų šalyje, ir deklaracijų,
pateiktų kitur, patikrinimus, ir greičiau aptikti pažeidimus. Kartu su VIES sistemos suteikiama informacija programa
„Fiscalis 2013“ suteikė mokesčių pareigūnams galimybę
keistis konkretesniais prašymais ar informacija naudojantis bendrojo ryšių
tinklo paštu (angl. common communications network mail, CCN mail),
visų pirma VIES pašto dėžute, sukurta siekiant keistis su PVM
susijusiomis elektroninėmis formomis, ir pašto dėžute TAXFRAUD. Šiais
dviem kanalais, susijusiais su sukčiavimo atvejų nustatymu, per
programos laikotarpį (2008–2013) buvo užregistruota atitinkamai
578 000 ir 187 000 pranešimų, kuriais pasikeitė valstybės
narės. Šie pranešimai yra konfidencialūs valstybių narių
mainai ir Europos Komisija nėra susipažinusi su jų turiniu. Dėl
to neįmanoma tiesiogiai įvertinti rezultatų, kurių
davė šie mainai, tačiau jau patys skaičiai rodo, kad vyksta
pastebimas ir dinamiškas bendradarbiavimas. Akcizų srityje pažeidimų vykdant tarpvalstybinius
sandorius kontrolės priemonių suteikė EMCS,
dėl to buvo galima tikruoju laiku stebėti prekių, kurioms
netaikomi muitai, judėjimą nuo išankstinio pranešimo apie
atvežimą iki išleidimo vartoti, taip pat nedelsiant patikrinti veiklos
vykdytojus, kuriems leidžiama siųsti ir gauti prekes, – tokių
galimybių suteikė SEED duomenų bazė. Be to,
suinteresuotieji subjektai manė, kad pradėjus naudoti šias sistemas
tapo sunkiau, rizikingiau ir brangiau sukčiauti, o tai savaime sumažino
paskatas sukčiauti. Pradėjus naudoti EMCS, pvz., tam, kad vyktų
sukčiavimas, siuntėjas ir gavėjas turėtų
neteisėtai bendradarbiauti, savo noru dalyvaudami nesąžiningame
sandoryje. Taip pat ir dėl elektroninių garantijų,
susiejamų su kiekvienu sandoriu, mokesčių pareigūnai gali
lengviau padėti užtikrinti, kad mokestis būtų surinktas
tinkamai. Išorės vertinime padaryta išvada, kad standartinės
elektroninės formos PVM srityje ir tiesioginis apmokestinimas
prisidėjo prie sukčiavimo prevencijos (nors ir ne itin daug aptinkant
nesąžiningus sandorius); veikiau jos padėjo mokesčių
pareigūnams apskaičiuoti teisingus mokestinius įsipareigojimus.
Panašių rezultatų pasiekta vykdant automatinį keitimąsi
informacija, susijusį su Taupymo pajamų apmokestinimo direktyva[6], naudojantis XML
sistema, kuri padėjo teisingai įvertinti mokesčius, jeigu
informacija buvo pateikiama laiku ir ji buvo teisinga. Be IT srities priemonių, programa „Fiscalis 2013“
pasiūlė valstybėms narėms ir kitų veiksmingų
bendradarbiavimo kovojant su sukčiavimu priemonių – bendrus veiksmus,
– taip buvo suteiktas pagrindas mokesčių administracijoms keistis
ekspertinėmis žiniomis ir patirtimi. Jos lėšomis buvo finansuojamos
logistinės ir techninės platformos EUROFISC operacijos,
mokesčių pareigūnai ją nuolat minėjo kaip svarbią
priemonę siekiant palengvinti daugiašalį ir decentralizuotą
valstybių narių bendradarbiavimą, ji sudarė galimybes imtis
tikslingų ir sparčių kovos su tam tikrų tipų
sukčiavimu veiksmų. Pavyzdžiui, suinteresuotieji subjektai manė,
kad spartus įvairių valstybių narių kovos su
sukčiavimu PVM padalinių keitimasis informacija ir bendrų
rizikos analizės modelių sukūrimas buvo svarbios priemonės
siekiant ankstyvuoju etapu nustatyti karuselinio sukčiavimo atvejus[7], kai žinoma, kad greita
valdžios institucijų reakcija yra ypač svarbi. Kita vertus, daugiašaliai patikrinimai
sudarė sąlygas valstybių narių auditoriams drauge taikyti
žinias, todėl buvo nustatyta, kad papildomai turi būti sumokėta
apie 3,26 mlrd. EUR vertės mokesčių[8]. Be to, mokesčių
institucijų nuomone, tokia kontrolė drauge su automatiniu keitimusi
informacija pagal Taupymo pajamų apmokestinimo direktyvą padarė
mokesčių mokėtojams vadinamąjį taisyklių
laikymosi poveikį, jie suvokė, kad valstybės narės dalijasi
informacija apie jų operacijas ir mokestinius įsipareigojimus. Tai
tiesiogiai sumažino paskatas vengti mokesčių, nes padidėjo
tikimybė būti susektam. Vykdydamos kitus bendrus veiksmus, visų pirma
organizuodamos tikslinius renginius, tokius kaip seminarai ir darbo
vizitai, nacionalinės administracijos geriau suprato, kokia
kitų valstybių narių partnerių organizacinė sandara ir
administracinė praktika. Nors šis keitimasis tiesiogiai nelėmė
mažesnio sukčiavimo lygio, tačiau mokesčių institucijos
manė, kad tai padeda šiuo tikslu veiksmingai keistis informacija ir
lengviau užmegzti tiesioginius atitinkamų departamentų ryšius.
4.2.
Vienodas, veiksmingas ir efektyvus ES mokesčių
teisės aktų taikymas
Pagal programą „Fiscalis 2013“ remiamos IT sistemos
buvo aktyviai naudojamos ir visuotinai vertinamos (nors ir kai kurios
galbūt neišvystė visų pajėgumų, kaip paaiškinama
toliau). Pavyzdžiui, per metus nacionalinės administracijos vien tik per
VIES sistemą pasikeitė daugiau kaip 500 mln. pranešimų[9] apie ES
tarpvalstybinius sandorius, ir sistema yra vienas iš pagrindinių
elementų, remiančių administracinį bendradarbiavimą,
kaip numatyta Tarybos reglamente 904/2010[10].
Vertinimas parodė, kad sistema buvo esminė valstybių narių
mokesčių administracijų priemonių rinkinio dalis atliekant
PVM rizikos analizę ir daug pareigūnų ją naudojo
kiekvieną dieną. Be to, kai kurios sistemos tiesiogiai remia ES acquis
administracinio bendradarbiavimo apmokestinimo srityje įgyvendinimą,
pvz., tai programos „Fiscalis“ lėšomis finansuojamos sistemos EMCS ir
VIES, skirtos atitinkamai akcizams[11]
ir PVM[12],
taip pat e. formos tiesioginio apmokestinimo srityje[13] (nors
pastarosios pradėtos naudoti tik nuo 2013 m. sausio mėn.). Be
to, bendradarbiavimas naudojantis visos Europos elektroninėmis sistemomis
padėjo valstybėms narėms geriau laikytis reguliuojamaisiais
aktais nustatytų terminų, taikomų keičiantis informacija,
kaip reikalaujama pirmiau minėtuose ES teisės aktuose dėl
administracinio bendradarbiavimo; taip buvo sudarytos sąlygos
greičiau ir tiksliau keistis informacija (pvz., naudojant standartines
e. formas). Kalbant apie EMCS, itin mažas techninių klaidų lygis
(klaidų pasitaiko mažiau nei 1 proc. prekių gabenimo
atvejų)[14]
taip pat rodo, kad sistema suteikė esminių privalumų, palyginti
su senąja popieriniais dokumentais pagrįsta sistema, kurioje
pasitaikydavo daug klaidų, ir sudarė sąlygas sklandžiai taikyti
akcizų acquis. Teisingai taikyti ES teisės aktus tapo dar lengviau
vykdant bendrus veiksmus, kuriuos atliekant buvo sudarytos sąlygos
valstybėms narėms keistis nuomonėmis dėl ES nuostatų
interpretacijos, vykdymo ir vykdymo užtikrinimo problemų,
nacionalinių ypatumų ir keistis geriausia praktika. Be to, bendri
veiksmai sudarė sąlygas valstybėms narėms sutelkti dėmesį
į konkrečias problemines sritis, t. y. naujų e. formų
kūrimą ir taikymą (taip buvo PVM grąžinimo formos atveju,
ji turėjo būti parengta, kad būtų galima kurti
minimaliąją vieno langelio sistemą) ar tam tikrų IT taikomųjų
programų (pvz., EMCS ar PVM grąžinimo) diegimą. Vykdant
programą sukurta neoficiali aplinka, kurioje buvo galima apsvarstyti
tokius klausimus, buvo itin svarbi ir sudarė sąlygas valstybėms
narėms suartėti, atliekant vertinimą suinteresuotieji subjektai
ją nuolat gyrė. Visi drauge šie aspektai prisidėjo prie vis
didėjančio vienodo ES PVM teisės supratimo, aiškinimo ir
kūrimo, buvo pakoreguoti savitarpio lūkesčiai ir užfiksuota
skirtinga praktika ir procedūros.
4.3.
Mažesnė administracijų ir mokesčių
mokėtojų našta
Išorės vertinimas ir kita turima kokybinė
informacija parodė, kad dėl daugelio IT sistemų juntamai
sumažėjo nacionalinėms administracijoms ir ekonominės veiklos
vykdytojams tenkanti našta. Kartu naudojamos e. formos ir CCN/CSI
platforma labiausiai prisidėjo mažinant nacionalinėms
administracijoms tenkančią naštą. Veiksmingumas padidėjo apribojus
ilgas daug išteklių reikalaujančias popieriniais dokumentais
grindžiamas procedūras, suvienodinus ir supaprastinus elektroninius
informacijos mainus naudojant bendrą šabloną ir vadovaujantis
gairėmis, pateiktomis iš anksto nustatytuose langeliuose, skirtuose
prašymams formuluoti ir į juos atsakyti. Dėl didesnio informacijos,
kuria buvo keičiamasi, tikslumo ir naudingumo taip pat padidėjo šio
bendradarbiavimo veiksmingumas. Tai daugiausia pasiekta tikslingai nukreipiant
ieškomą ir teikiamą informaciją ir bendrai aiškinant prašymus. Daug naudos gauta ir reguliariai naudojant VIES,
VIES-on-the-web ir EMCS sistemas, nors pagrindinis
jų tikslas buvo užtikrinti, kad būtų tinkamai renkami
mokesčiai ir muitai. Mokesčių administracijos manė, kad,
palyginti su ankstesne popieriniais dokumentais grįsta procedūra, jos
galėjo greičiau nustatyti pažeidimus, patogiau bendradarbiauti bei
stebėti ir greičiau reaguoti. Kalbant apie EMCS sistemą,
statistinė analizė parodė, kad vidutinis laikas, kurio reikia
akcizais apmokestinamoms prekėms nugabenti (nuo elektroninio dokumento
patvirtinimo iki pranešimo apie prekių gavimą iš paskirties vietos)
buvo vidutiniškai 6,8 dienos; laikoma, kad tai itin trumpas laikas[15]. Naudojant VIES-on-the-web tiesiogiai sutrumpintas
laikas, kurio ekonominės veiklos vykdytojams reikia norint patvirtinti
prekybos partnerių PVM kodus, nes nebereikalingas nacionalinės
administracijos tarpininkavimas. Naudojantis taikomąja programa vien tik
per metus buvo atlikta 157 mln. patvirtinimų. Darant prielaidą,
kad norint sutvarkyti kiekvieną iš šių atvejų būtų
reikėję penkių minučių telefoninio pokalbio,
skaičiuojama, kad VIES-on-the-web padėjo sumažinti
nacionalinių mokesčių administracijų atitikties
sąnaudas 160 mln. EUR ir maždaug tiek pat sumažėjo ekonominės
veiklos vykdytojų sąnaudos. Be to, nuo 2010 m. sausio mėn.
pradėta taikyti elektroninė PVM grąžinimo procedūra,
dėl kurios supaprastėjo PVM grąžinimo procesas, nes
įmonės gali tiesiogiai teikti prašymą grąžinti PVM
valstybėje narėje, kurioje yra įsisteigusios, dėl PVM,
kuriuo buvo apmokestintos kitose valstybėse narėse. Nors vertinant
padaryta išvada, kad dar anksti vertinti visą taikomosios programos
poveikį mažinant įmonių sąnaudas, išnagrinėjus
klausimynus, kuriuos Komisija 2012 m. nusiuntė mokesčių ir
muitų pareigūnams, siekdama atlikti „Fiscalis 2013“ remiamų
didelių IT sistemų sąnaudų ir naudos analizę, iš
keleto valstybių narių surinkta preliminarių duomenų,
kuriais remiantis matyti, kad administracijų veiksmingumas iš
tikrųjų padidėjo. Vertinime taip pat buvo rekomenduota, kad
vykdant programos veiklą ir vertinimą ypatingas dėmesys
būtų skiriamas mokesčių mokėtojams (7 rekomendacija). Kalbant apie EMCS, sistema davė administracinės
naudos ir ekonominės veiklos vykdytojams: sumažėjo popierinių dokumentų
tvarkymas, paspartėjo muitų netaikymo procedūrų atlikimas
ir duomenų apdorojimo naudojant esamas kompiuterines sistemas integracija.
Tai buvo ypač naudinga didesnėms įmonėms, kurios dažnai
prekiauja ir turi daugiau IT pajėgumų, o mažesnės
įmonės, besinaudojančios muitų netaikymo procedūromis
tik retkarčiais, manė, kad prisitaikyti sunkiau dėl santykinai
didelių techninių ir finansinių reikalavimų (pvz.,
garantijos reikalavimo) gabenant prekes, kurioms netaikomi muitai. Tiesioginio apmokestinimo srityje pagal programą buvo
remiama internetinė mokesčių mokėtojų
identifikacinių numerių (TIN-on-the-web) taikomoji programa.
Tai sistema su internetine sąsaja, kuria naudodamiesi galutiniai
naudotojai gali patikrinti bet kurios valstybės narės
mokesčių mokėtojo identifikacinius numerius, kad
galėtų greitai nustatyti mokesčių mokėtojus ir palengvinti
nacionalinių mokesčių administravimą arba nustatyti
mokesčių mokėtojus, kurie investuoja kitose ES šalyse. Vertinant
padaryta išvada, kad TIN-on-the-web naudojamasi per mažai, dėl to
buvo neįmanoma įvertinti, ar sumažėjo administracinė našta.
Tačiau priežastys, dėl kurių sistema mažai naudojamasi,
nėra nulemtos programos, jos atsirado dėl daugelio veiksnių,
pagrindinis iš jų yra tai, kad TIN nėra ES lygmeniu ir kad ne visos
ES šalys jį turi arba naudoja. Kai kurios šalys turi kitus kodus, kurie
dėl teisinių ar kitų priežasčių negali būti
traktuojami kaip TIN, o kitos šalys visiems mokesčių mokėtojams jų
automatiškai nesuteikia.
5.
Veiksmingumas
Didelė programos išlaidų dalis buvo skirta IT
sistemų veiklai ir palaikymui (apie 75 proc.), iš jų didžiausia
dalis buvo skirta CCN/CSI tinklui. Atsižvelgiant į tai, kad CCN/CSI remia
valstybių narių keitimąsi informacija per visas europines IT
sistemas ir visoms valstybėms narėms sudaro galimybes vienodai
dalyvauti keičiantis informacija, nacionalinių administracijų
manymu tokios investicijos yra reikalingos ir yra itin didelės
vertės. Atsižvelgiant į tai, kad CCN/CSI tinklas buvo ir
bendra programos „Muitinė 2013“ platforma, vertinant padaryta išvada, kad
investuoti į šį tinklą buvo ne tik pragmatiška IT operacijų
požiūriu, bet ir buvo užtikrinta masto ekonomija dėl bendros IT
struktūros. Nors vis dar yra galimybių labiau suderinti
mokesčių ir muitų procesus (pvz., EMCS ir muitinių
sistemų sąveikumo srityje) ir tai rekomenduojama daryti geriau (6
rekomendacija), Komisija ir nacionalinės administracijos siekė
didinti sinergiją ir bendrai plėtoti IT modulius organizuodamos
bendras mokesčių institucijų ir muitinių projektų
grupes. Veiklos lygmeniu didesnio veiksmingumo diegiant IT sistemas
ir jas valdant pasiekta skatinant pakartotinį technologijų
naudojimą ir kuriant bendras paslaugas. Jos apėmė strategijas,
sukurtas siekiant skatinti mažinti sąnaudas, pvz., bendrą IT
sistemų valdymo metodiką, duomenų centrų konsolidavimą
ir bendrą su valstybėmis narėmis internetinės leidybos
aplinką, susijusią su apmokestinimo sritimis. Be to, siekiant
užtikrinti veiksmingą funkcijų ir operacijų palaikymo
plėtojimą, IT operacijas daugiausia buvo pavesta atlikti išorės
paslaugų teikėjams ir tik nedaug operatyvinės ar plėtojimo
veiklos vykdant viduje. Operatyvinė parama siekiant padėti
valstybėms narėms įdiegti ir eksploatuoti IT sistemas
sudarė didelę programos „Fiscalis 2013“ biudžeto, skiriamo IT
išlaidoms, dalį – daugiau kaip 40 proc. Siekdama užtikrinti kuo
didesnę kontrolę ir tinkamumą, Komisija glaudžiai bendradarbiavo
su valstybėmis narėmis. Tai apėmė bendrų
specifikacijų ir taikomųjų programų, kurios
galėtų būti taikomos kiekvienoje valstybėje narėje,
kūrimą, taip pat vizitus į valstybes nares siekiant padėti
išspręsti problemas ar atlikti reikalingus prisijungimo testus. Atitikties
testavimas buvo viena iš ekonomiškai naudingiausių sričių, nes
centralizuotai sukurtas priemones galėjo naudoti visos valstybės
narės (pvz., savitarnos testavimo sistemą, angl. Self Service Test
System, SSTS, sukurtą tam, kad valstybės narės
turėtų daugiau įgaliojimų vykdyti savo atitikties
testavimą). Vertinime siūloma kurti daugiau taikomųjų
programų centralizuotai (5 rekomendacija). Atsakymai į Komisijos 2012 m. apklausą
dėl didelių IT sistemų išlaidų ir naudos analizės
parodė, kad valstybės narės turėjo sunkumų
apskaičiuodamos nacionalinio įgyvendinimo išlaidas. Nė viena
valstybė narė nepateikė esamų nacionalinių tyrimų
ar vertinimų, o 17 valstybių narių išlaidų, susijusių
su EMCS diegimu ir eksploatavimu 2007–2011 m., skaičiavimai
skyrėsi nuo 1,1 iki 18,8 mln. EUR. Dar mažiau valstybių
narių galėjo pateikti piniginę naudos išraišką, o su tuo
susiję įrodymai itin nepatikimi, pvz., viena valstybė narė
pranešė, kad kitais metais po EMCS įdiegimo buvo surinkta
10 proc. daugiau įplaukų. Tačiau į klausimą
dėl IT sistemų poveikio administravimo veiksmingumui buvo gauta
teigiamų atsakymų, dauguma valstybių narių manė, kad
įdiegus EMCS, VIES ar PVM grąžinimo sistemą jų
administracijų veiksmingumas padidėjo. Nepatikimi įrodymai gali
reikšti, kad tos vienos valstybės narės atveju EMCS įdiegimo
sąnaudos daugiau nei atsipirko dėl to, kad buvo atskleista kelių
didelės vertės sukčiavimo modelių. Siekdama dar labiau palengvinti ir suvienodinti
informacijos mainus, veiklos organizavimą ir tinklo kūrimą, 2012
m. Komisija inicijavo programos informacinę ir bendradarbiavimo erdvę
(angl. PICS), kuria turėjo naudotis abi programos – „Fiscalis 2013“ ir
„Muitinės 2013“. Ji suteikė nacionalinėms administracijoms
bendrą darbo erdvę, kurioje jos galėjo keistis informacija ir
bendradarbiauti internetu, apskritai buvo laikoma, kad tai žingsnis į
priekį siekiant veiksmingiau naudoti išteklius. Vis dėlto atliekant
vertinimą tapo aišku, kad bendras informuotumas apie priemonės
funkcijas ir naudojimą vis dar nedidelis ir kad jo potencialas šiuo metu
nepakankamai išnaudojamas; šiuo klausimu buvo pateikta rekomendacija (3
rekomendacija). Kadangi programos „Fiscalis 2013“ veikla vyko daugiausia
griežto ekonominio taupymo metu, Komisijos ir dalyvaujančių
šalių paskatos siekti kuo didesnio veiksmingumo buvo didelės.
Dėl to šalys dar glaudžiau bendradarbiavo siekdamos drauge kurti bendras
priemones ar nacionalines taikomąsias programas ar dalytis geriausia
praktika IT sprendimų srityje. Bet kuriuo atveju, programos „Fiscalis 2013“ remiamos IT
sistemos negali būti aptariamos atskirai ir neatsižvelgiant į
pačią informacijos, kuriai jos sudaro sąlygas sklisti,
vertę. Labai sunku išreikšti pinigais keitimosi informacija vertę,
nes dažnai duomenys apie išieškotus arba iš naujo apskaičiuotus
mokesčius yra neprieinami. Tačiau tikra IT sistemų vertė
turėtų būti nustatoma atsižvelgiant į didelį jų
naudojimo mastą ir jų vaidmenį palengvinant spartų ir
saugų valstybių narių keitimąsi informacija. Visų ES
šalių keitimasis informacija naudojantis IT sistemomis, kurias remia
„Fiscalis“, buvo laikomas esminiu dalyku siekiant sudaryti galimybes
mokesčių pareigūnams geriau stebėti ES viduje vykdomus
sandorius ar prekių judėjimą ir įvertinti su tuo susijusius
mokėtinus mokesčius. Jeigu panašias sistemas reikėtų sukurti atskirai
nacionaliniu lygmeniu, jų veiksmingumas nė iš tolo neprilygtų
dabartiniam lygiui, jų sąveikumas būtų mažesnis, jos
būtų nevienodos ir, galiausiai, ne tokios veiksmingos. Tokių
sistemų įdiegimo ir eksploatavimo kaina irgi būtų gerokai
didesnė, o gal net neįperkama. Nors bendri veiksmai sudarė mažesnę viso
„Fiscalis 2013“ biudžeto dalį, dalyvaujančios šalys manė, kad
jie turėjo ypatingos vertės programai. Daugiau kaip 23 400
pareigūnų dalyvavo įvairiuose seminaruose, praktiniuose
seminaruose, projektų grupėse, mokymuose ir daugiašaliuose patikrinimuose.
Vidutinės programos lėšomis finansuojamos išlaidos vienam dalyviui
sudarė šiek tiek mažiau nei 1000 EUR, išorės vertinime buvo laikoma,
kad tai visiškai priimtina, turint mintyje tai, kad jos apėmė
kelionės ir pragyvenimo išlaidas, taip pat reikalingas organizavimo
išlaidas, įskaitant lingvistinę paramą. Kaip ir IT sistemų
atveju, vertinime padaryta išvada, kad keitimosi informacija ir žinių,
gautų vykdant šią veiklą, vertės dažniausiai negalima
išreikšti skaičiais, didžiausia nauda – tai tvarūs žmogiškieji
tinklai, bendras ES teisės supratimas, aiškinimas ir taikymas. Daugiašalių patikrinimų pavyzdys gerai
iliustruoja programos potencialą, palyginti su sąnaudomis.
Mokėtinų mokesčių, kurie nustatyti remiantis apie
85 proc. baigtų daugiašalių patikrinimų, suma, apie
kurią pranešta, yra 3,26 mlrd. EUR, tai yra beveik 1:1 350 EUR
santykis (daugiašaliams patikrinimams faktiškai išleistų 2,41 mln.
EUR ir 3,26 mlrd. EUR nustatytų mokėtinų mokesčių,
apie kuriuos buvo pranešta, santykis). Nors mokėtinų mokesčių
išieškojimas yra tolesnių nacionalinių procedūrų klausimas
ir šis pavyzdys jokiu būdu neturėtų būti pasitelkiamas
kalbant apie bendrą programos veiksmingumą, jis gerai parodo,
kokią potencialią ekonominę naudą gali duoti programa, ir
ši nauda gerokai didesnė už programos išlaidas.
6.
ES pridėtinė vertė
Programos „Fiscalis 2013“ kontekste ES pridėtinė
vertė galutinio vertinimo tikslais apibrėžiama kaip papildoma nauda,
gaunama veikiant ES lygmeniu, palyginti su nacionaline iniciatyva, daugiašale
ar net kokia kita tarptautine iniciatyva. Siekiant aiškiau parodyti ES
pridėtinę vertę, vertinime ji buvo nurodoma pasitelkiant šiuos
kriterijus: 1) programos papildomumo, palyginti su minėtomis
iniciatyvomis; 2) bendro indėlio siekiant tikslų, kurie buvo susieti
su platesniais mokesčių srities tikslais ir buvo bendri kitoms
iniciatyvoms (pvz., kovos su mokestiniu sukčiavimu); 3)
administracinių išlaidų ir naštos sumažinimo (pvz., naudojant bendras
IT platformas, gaires, procedūras ir kt.; kryžminio geriausios praktikos,
nustatytos vykdant programos veiklą, įgyvendinimo; dubliavimo ir
sutapimo mažinimo; sinergijos ir kt.); 4) transeuropinio bendradarbiavimo
mokesčių ir kovos su mokestiniu sukčiavimu srityje
pobūdžio, nes šios problemos geriausiai sprendžiamos ne valstybių
narių viduje, o drauge su kitomis valstybėmis narėmis, ir
bendros administravimo kultūros ir žmogiškųjų tinklų,
sukurtų vykdant programą, vertės; 5) rezultatų (poveikio)
tvarumo, jei programa nebūtų tęsiama.
6.1.
Programos „Fiscalis 2013“ papildomumas, palyginti su
kitomis nacionalinėmis, regioninėmis, tarptautinėmis
iniciatyvomis
Atliekant vertinimą nustatytos kelios
nacionalinės, regioninės ir tarptautinės iniciatyvos,
nesusijusios su programa „Fiscalis 2013“, kuriomis siekiama plėtoti tam
tikrų šalių keitimąsi mokestine informacija dvišaliu ar
daugiašaliu pagrindu. Apskritai vertinime padaryta išvada, kad programa
„Fiscalis 2013“ tų iniciatyvų nedubliavo, o veikiau jas papildė
ir suteikė sinergijos galimybių. Nacionaliniu lygmeniu programa iš esmės sudarė
sąlygas sinergijos galimybėms, tai yra ir „Fiscalis
2013“, ir nacionalinės iniciatyvos galėjo pasinaudoti vienos kitomis,
kad padidintų norimą poveikį. Pavyzdžiui, kai kurios
administracijos integravo informaciją iš VIES sistemos į savo
mokesčių pareigūnų darbo srauto programinę
įrangą, taip sudarydamos gerokai paprastesnes prieigos prie
informacijos ir jos tvarkymo sąlygas. Dėl programai „Fiscalis 2013“
būdingo lankstumo mokesčių administracijos, savanoriškai dalyvaudamos
bendruose veiksmuose, naudojo šią programą, kad padėtų
siekti savo nacionalinių prioritetų, pvz., ja naudodavosi vykdydamos
kai kuriais atvejais itin specifinius daugiašalius patikrinimus. Kalbant apie regionines iniciatyvas, programa „Fiscalis
2013“ atliko panašų papildantį vaidmenį. Vertinime pateikiami du
pavyzdžiai: glaudus Beniliukso šalių bendradarbiavimas, apimantis
mokesčių klausimus, ir Šiaurės darbo grupė kovai su
mokesčių slėpimu (NAIS). Tačiau šios ir panašios
iniciatyvos iš esmės buvo laikomos programą „Fiscalis 2013“ papildančiomis
iniciatyvomis, nes šių kitų regioninių iniciatyvų
tikslinė aprėptis ir taikymo sritis skyrėsi[16]. Programa „Fiscalis 2013“ taikymo kontekstas panašus į dviejų
pagrindinių tarptautinių organizacijų – Ekonominio
bendradarbiavimo ir plėtros organizacija (EBPO) ir Europos vidaus
mokesčių administracijų organizacija (IOTA)[17], – kurių veikla,
tikslai ir tikslinė grupė tam tikru mastu sutapo su „Fiscalis“
veikla, tikslais ir tiksline grupe. Sutapimai su EBPO veikla buvo nedideli
dėl plačių organizacijos įgaliojimų, o IOTA
indėlis siekiant programos „Fiscalis 2013“ rezultatų buvo aiškus. Vis
dėlto sutapimų yra tik tiek, kiek tai susiję su programos
„Fiscalis“ bendrais veiksmais, pvz., seminarais ar praktiniais seminarais;
nė viena iš IOTA (ar kitų regioninių) iniciatyvų jokiu
būdu negalėtų pakeisti pagrindinio keitimosi informacija su visomis
šalimis, kuriam sąlygas sudarė „Fiscalis 2013“. „Fiscalis 2013“ buvo
vienintelė priemonė, pagal kurią visas dėmesys buvo
skiriamas praktiniam mokesčių sistemų vidaus rinkoje
patobulinimui, dėl to programa tapo unikaliu, poreikius atitinkančiu
sprendimu siekiant spręsti tarpvalstybines mokestines problemas ES.
6.2.
Indėlis siekiant platesnių mokesčių
srities tikslų
2010 m. M. Monti ataskaitoje[18] būtinybė keistis
mokestine informacija ir vykdyti mokesčių administracijų
bendradarbiavimą buvo pripažinta kaip viena iš mokesčių
srities priemonių siekiant pagerinti vidaus rinkos veikimą. Komisijos
2012 m. veiksmų plane[19]
siekiant stiprinti kovą su mokestiniu sukčiavimu ir
mokesčių slėpimu dar kartą pabrėžta
būtinybė užtikrinti, kad administracinio bendradarbiavimo PVM,
tiesioginio apmokestinimo ir akcizų srityje sistema būtų
visiškai įgyvendinta ir taikoma. Nuo tada ši kova išlieka pagrindinis Europos
prioritetas. Programa „Fiscalis 2013“ labai gerai atitiko šią
sistemą, suteikdama mokesčių administracijoms priemonių,
būtent skirtų veiksmingai keistis informacija (pvz., naudojantis VIES
sistema, EMCS, standartinėmis mokesčių e. formomis ir kt.)
ar sukaupti ekspertinių žinių bendradarbiaujant, kai atliekamos
specialios užduotys (pvz., per daugiašalius patikrinimus, naudojantis EUROFISC
platforma, per praktinius seminarus, seminarus ir kitus bendrus veiksmus).
6.3.
ES bendradarbiavimo svarba mažinant administracines
išlaidas ir naštą
Vertinime padaryta išvada, kad programa „Fiscalis 2013“
leido sumažinti administracines išlaidas ir naštą trimis pagrindiniais
būdais: i) tam tikru mastu standartizuodama
mokesčių administracijų keitimąsi informacija (pvz.,
taikant e. formas), ii) suteikdama platformas saugiam keitimuisi
(t. y. CCN/CSI su visomis jame įtvirtintomis IT taikomosiomis
programomis) ir iii) suteikdama bendras IT sistemas, kurias
galėjo naudoti tiesiogiai mokesčių administracijos (pvz., EMCS
ar VIES). Išsamus programos indėlio mažinant administracines išlaidas ir
naštą aprašas pateiktas šios ataskaitos 4 antraštinėje dalyje.
Suinteresuotieji subjektai, su kuriais buvo konsultuotasi atliekant
vertinimą, negalėjo pateikti jokių nacionalinių ar
tarptautinių „Fiscalis 2013“ alternatyvų, kurios būtų
galėję panašiai ar daugiau sumažinti nacionalinėms
administracijoms ir ekonominės veiklos vykdytojams tenkančią
administracinę naštą.
6.4.
Transeuropinis bendradarbiavimo mokesčių srityje
ir bendros administravimo kultūros pobūdis
„Fiscalis 2013“ veiksmingumas iš esmės susijęs su
paneuropiniu programos principu ir siūlomais tarpvalstybiniais
sprendimais, kurių nebūtų rasta nacionaliniu lygmeniu. Vienais
atvejais šių sprendimų buvo rasta dėl centralizuotų IT
sistemų, kuriomis visos dalyvaujančios šalys suvestos į tą
patį lygį, naudojimo, kitais atvejais dėl bendrais veiksmais
pasiekto aukštesnio lygio koordinavimo ir tikslų bei
lūkesčių koregavimo. Nors programa nebuvo siekiama sudaryti
palankesnių sąlygų kurti bendrą administravimo
kultūrą (tokios kultūros šiuo metu ir nereikia), ji sudarė
sąlygas mokesčių pareigūnams palaipsniui suartėti su
savo partneriais iš kitų valstybių narių požiūrio,
supratimo ir bendradarbiavimo aspektais. Suinteresuotieji subjektai dažniausiai
neįsivaizdavo, kad panašus bendradarbiavimo lygis galėtų
būti pasiektas veikiant pavieniui ir nekoordinuojant veiksmų.
Suinteresuotieji subjektai taip pat pripažino Komisijos, kaip
koordinatorės ir tarpininkės, vaidmenį ir rekomendavo tai daryti
ir toliau (4 rekomendacija).
6.5.
Rezultatų tvarumas
Rezultatų tvarumas buvo nagrinėjamas iš programos
nutraukimo perspektyvos, nes dėl savo pobūdžio didžioji „Fiscalis“
veiklos dalis nėra vienkartinė intervencija ir yra grindžiama
nuolatiniu jos palaikymu. Suinteresuotieji subjektai buvo įsitikinę,
kad nutraukus programą trumpuoju laikotarpiu dalis „Fiscalis 2013“
poveikio išliktų. Šis poveikis apėmė labiau pastebimus programos
laimėjimus, kaip antai naujus gebėjimus ar žmogiškuosius tinklus.
Tačiau suinteresuotieji subjektai manė, kad jis neišliktų
ilgesniu laikotarpiu, nes mokesčių administracijos veikia
sudėtingoje ir ypač dinamiškoje aplinkoje, kurioje keičiasi
nacionaliniai prioritetai, ekonominės sąlygos, vyksta
restruktūrizacija ir kt. Formaliai dalyvaujančios šalys savo noru
galėtų organizuoti veiklą, panašią į bendrus veiksmus,
tačiau praktiškai vargu ar įmanoma, kad būtų galima
užtikrinti reikalingą finansavimą ir koordinuoti tokius veiksmus. Prie panašių išvadų suinteresuotieji subjektai
priėjo ir IT sistemų klausimu; būtų sunku išlaikyti
dabartinį jų palaikymo, priežiūros ir kūrimo lygį, jei
reikėtų remtis tik nacionaliniu finansavimu, iniciatyvomis ir
organizavimu. Iš tiesų suinteresuotieji subjektai vieningai sutiko, kad
tokios sistemos greitai nustotų veikti ir taptų neadekvačios,
tiesioginis to padarinys būtų sparčiai mažėjantis
keitimasis informacija, stebėjimo ir kontrolės pajėgumai,
taip pat padidėjusios administracinės išlaidos ir našta.
Svarbus argumentas yra turėti omenyje tai, kad daugelis IT sistemų nėra
vien tik priemonės, kurias gerai turėti, jomis iš tiesų remiami
teisės aktai (pvz., EMCS ar teisės aktų dėl
administracinio bendradarbiavimo reikalavimų) ir kad jas nutraukus
būtų sunku laikytis ES mokesčių acquis. Galiausiai, vertinime daroma išvada, kad nesant programos
„Fiscalis“, tačiau dėmesį skiriant kovai su tarpvalstybiniu
mokestiniu sukčiavimu ir mokesčių slėpimu, tikėtina,
kad kai kurios valstybės narės glaudžiau bendradarbiautų
taikydamos dvišalius ar regioninius susitarimus, kurie galėtų lemti asimetriją
kalbant apie valstybių narių prieigą prie informacijos, taigi palengvinti
sukčiavimą ir iškraipyti prekybą.
7.
Kontekstiniai veiksniai, veikiantys programos
rezultatus
Vertinime atliekant indėlio analizę taip pat buvo
išnagrinėti kontekstiniai veiksniai, kurie neįtraukti į programą,
vadinasi, nepavaldūs jos tiesioginei kontrolei, ir kurie arba trukdė
(trukdžiai), arba padėjo (varomieji veiksniai) siekti programos rezultatų.
Šio bandymo tikslas nebuvo tiksliai įvertinti masto, kuriuo šie veiksniai
paveikė programos rezultatus, bet nustatyti juos, kad būtų
galima apžvelgti sąlygas, kuriomis vyko programos „Fiscalis 2013“ veikla.
Svarbiausieji pristatomi toliau, jie buvo nustatyti daugelyje valstybių
narių. Vertinant nustatyta, kad nacionalinių
administracijų žinių valdymo strategijos, atspindinčios,
kaip nacionalinės administracijos organizavo bendradarbiavimą
vykdydamos daugiašalius patikrinimus, ir IT sistemos, taip pat atsakomybės
už užduotis, susijusias su „Fiscalis 2013“, paskirstymas teigiamai
prisidėjo prie programos rezultatų. Pavyzdžiui, atrodo, kad
horizontalus organizavimo pobūdis ir nedaug valdymo lygmenų buvo
geriau pritaikyti siekiant sparčiau ir paprasčiau atlikti
daugiašalius patikrinimus, o glaudus administracijos ir IT skyriaus
bendradarbiavimas suteikė daugiau lankstumo ir galimybių greitai ir
veiksmingai reaguoti į IT problemas. Iš dalies tame pačiame kontekste vertinimu atskleista,
kad atsakomybė už užduotis, susijusias su „Fiscalis 2013“ operacijomis,
nacionalinėse administracijose ne visada buvo aiškiai priskiriama,
dėl to galėjo būti neigiamai paveiktas programos koordinavimas
ir bendras įgyvendinimas (kai kuriose) dalyvaujančiose šalyse. Tai
daugiausia susiję su nacionalinių koordinatorių,
kurie turėjo skirtingus įgaliojimus, veikė skirtingose
organizacinėse struktūrose ir su skirtingais išteklių
apribojimais, vaidmeniu; kai kuriais atvejais tai galėjo paveikti jų
gebėjimą propaguoti programą, todėl buvo rekomenduota
šį vaidmenį patikslinti (2 rekomendacija). Buvo nustatyta, kad nacionalinės IT sistemos
papildė „Fiscalis“ finansuojamų IT sistemų funkcijas ir tokiais
atvejais sustiprino viena kitą sukurdamos galingą sinergiją.
Taip buvo, pvz., Ispanijos mokesčių mokėtojų
informacinės sistemos Zujar atveju, kuri, naudojama drauge su VIES
sistema, sudarė sąlygas atlikti greitą kryžminį PVM
sandorių patikrinimą. Kita vertus, tais atvejais, kai
nacionalinės sistemos negalėjo sąveikauti su „Fiscalis 2013“
finansuojamomis IT sistemomis, neišnaudotas potencialas buvo iškart matomas. Pavyzdžiui,
dėl to, kad Nyderlandų eksporto kontrolės sistema (angl. ECS)
nebuvo integruota į EMCS ar prijungta prie jos, visi gabenimo veiksmai,
kurie baigdavosi už Nyderlandų ribų, turėjo būti užbaigiami
rankiniu būdu ir tai didino darbo krūvį ir mažino realius
stebėjimo ir kontrolės pajėgumus. Vienas iš pagrindinių viso „Fiscalis 2013“ potencialo
išnaudojimo trukdžių buvo ES ekonominė krizė, kuri
tęsėsi per visą programos laikotarpį. Nors vertinant
nenustatyta jokių pastebimų išteklių, skirtų tam tikroms
mokestinėms sritims, skirtumų, daug suinteresuotųjų
subjektų pabrėžė bendrą su ištekliais susijusį
spaudimą ir skatinimą siekti veiksmingumo. Praktiškai griežtas
biudžeto lėšų taupymas apribojo valstybių narių
dalyvavimą programos veikloje ir lėšas, skiriamas IT sistemų
nacionaliniams elementams įdiegti. Suinteresuotieji subjektai ypač
pabrėžė pastarąjį punktą. Kita vertus, vertinime daroma išvada, kad dėl
ekonominės krizės buvo skiriama daugiau dėmesio siekiant
užtikrinti veiklos išlaidų veiksmingumą ir padidėjo
informacijos, kuria buvo pasikeista naudojantis programa, apimtis, todėl,
kad valstybės narės daugiau dėmesio skyrė pajamų
surinkimui. Suinteresuotieji subjektai dažnai minėjo kalbos
barjerą kaip trukdantį veiksnį, dėl kurio
mažėjo žodinės ar rašytinės komunikacijos ir informacijos veiksmingumas,
taip pat dalyvavimas bendruose veiksmuose. Informuotumas apie
programą „Fiscalis 2013“ ir jos žinomumas taip pat buvo
laikomas veiksniu, akivaizdžiai veikiančiu bendradarbiavimo ir keitimosi
informacija lygį. Nors bendras informuotumas ir programos rezultatai buvo
plačiai pasklidę, dauguma suinteresuotųjų subjektų ir
naudos gavėjų tik mažai ar labai mažai žinojo apie programą.
Vertinimas taip pat parodė, kad dalyvaujančios šalys IT sistemas dažnai
laikė savaime suprantamu dalyku ir kad prisijungimas prie „Fiscalis“
sulaukė mažai pripažinimo, todėl šį klausimą
reikėtų panagrinėti (1 rekomendacija). Kiti suinteresuotųjų subjektų paminėti
kontekstiniai veiksniai, kurie nebuvo tokie svarbūs programos
laimėjimams apskritai arba kurie buvo paminėti tik tarp kitko,
apėmė nacionalinių pareigūnų, dalyvaujančių
bendruose veiksmuose, atrankos kriterijus, nacionalinius
teisės aktus, pagal kuriuos draudžiama atskleisti tam tikrą
informaciją ar naudoti tam tikras savanoriškas sistemas (pvz., per mažai
naudojamą TIN-on-the-web taikomąją programą). Kai
kurie vietinės reikšmės reiškiniai (pvz.,
didėjantis tarpvalstybinių darbuotojų skaičius, didinantis spaudimą
aktyviau keistis informacija apie tiesioginius mokesčius ar
padidėjęs tarpvalstybinės prekybos tam tikromis biržos
prekėmis mastas, dėl kurio padidėjo EMCS naudojimas ir nauda). Paskutinis, tačiau ne mažiau svarbus dalykas yra tai,
kad vertinime paminėta kitų iniciatyvų,
būtent IOTA operacijų, kurios išsamiai aprašytos 6 antraštinėje
dalyje, įtakos svarba ar sambūvis.
8.
Išvados ir rekomendacijos
Nors vidaus rinkos veikimui įtaką daro daug
veiksnių, vertinant padaryta išvada, kad „Fiscalis 2013“ tikriausiai
prisidėjo prie geresnio vidaus rinkos veikimo. Taip pat tikėtina, kad
sukčiavimo ir mokesčių slėpimo mastas sumažėjo ir
(arba) tam buvo užkirstas kelias – tai savo ruožtu padėjo išvengti
konkurencijos iškraipymo vidaus rinkoje. Nustačius trūkumus, kuriuos
galima kontroliuoti vykdant programą, pateikta atitinkamų
rekomendacijų. Pagrindinius nustatytus faktus galima apibendrinti taip: a)
IT sistemomis (EMCS, VIES
ir e. formos, skirtos bendradarbiauti tiesioginių mokesčių
srityje) tiesiogiai remtas ES acquis administracinio bendradarbiavimo
mokesčių srityje įgyvendinimas; b)
VIES sistema remtos
nacionalinės administracijos nustatant sukčiavimo atvejus ir tapo
esmine mokesčių administracijų priemonių, susijusių su
PVM, rinkinio dalimi, kasdien naudojama mokesčių pareigūnų; c)
VIES-on-the-web
tiesiogiai sumažintas laikas, kurio reikia ekonominės veiklos
vykdytojų PVM kodams patvirtinti, dėl to pagal apskaičiavimus
buvo sutaupyta apie 160 mln. EUR mokesčių administracijų lėšų
ir panaši suma ekonominės veiklos vykdytojų lėšų; d) dėl EMCS sukčiauti tapo sunkiau, rizikingiau ir
brangiau, nes buvo galima tikruoju laiku stebėti ir iškart nustatyti
įgaliotuosius vykdytojus. Dėl elektroninių garantijų,
susietų su kiekvienu naudojant EMCS vykdomu sandoriu, mokesčių
pareigūnams tapo paprasčiau padėti užtikrinti tinkamą
mokesčių surinkimą; e)
standartinės PVM ir tiesioginio apmokestinimo srities e. formos
padėjo mokesčių pareigūnams apskaičiuoti teisingus
mokestinius įsipareigojimus; f)
e. formos
ir CCN/CSI platforma suvienodino, supaprastino elektroninį
keitimąsi informacija ir pagerino jo kokybę; g)
vykdant bendrus veiksmus
nacionalinės administracijos galėjo dalytis savo ekspertinėmis
žiniomis ir patirtimi, keistis nuomonėmis dėl ES nuostatų
aiškinimo, įgyvendinimo ir vykdymo užtikrinimo, geriau suprasti
įvairių mokesčių administracijų teisinę ir
organizacinę sandarą ir kurti itin vertinamus žmogiškuosius tinklus; h)
platforma EUROFISC
suteikė mokesčių pareigūnams svarbų kanalą,
kuriuo naudodamiesi jei galėjo skatinti ir palengvinti daugiašalį ir
decentralizuotą bendradarbiavimą ir kuris sudarė sąlygas
imtis tikslingų ir greitų kovos su tam tikrų tipų
sukčiavimu veiksmų; i)
daugiašaliai patikrinimai sudarė sąlygas valstybėms narėms nustatyti
papildomus mokėtinus mokesčius, kurių apytikslė vertė
buvo 3,26 mlrd. EUR, ir, drauge su automatinio keitimosi informacija
nuostatomis pagal Taupymo pajamų apmokestinimo direktyvą, paskatino
mokesčių mokėtojus laikytis taisyklių; j)
kalbant apie nacionaliniu lygmeniu
įdiegtų IT sistemų išlaidas ir naudą turima nedaug
kiekybinės informacijos, išlaidos vertinamos itin skirtingai – nuo
1,1 mln. iki 18,8 mln. – o naudą (informacijos, kuria
pasikeista, vertė) sunku išreikšti pinigais, tačiau bendrą IT
sistemų veiksmingumą visi suinteresuotieji subjektai įvertino
teigiamai; k)
valstybės narės pavieniui
nebūtų sugebėjusios sukurti ir prižiūrėti
veiksmingesnių, efektyvesnių ir didesnio sąveikumo IT
sistemų; l)
programa „Fiscalis 2013“ papildė kitas
bendradarbiavimo mokesčių srityje iniciatyvas nacionaliniu,
regioniniu ir tarptautiniu lygmenimis ir sudarė sąlygas jų
sinergijai, dubliavimosi buvo labai nedaug, jis buvo susijęs su bendrais
veiksmais; tai buvo vienintelė priemonė, pritaikyta būtent
vidaus rinkos poreikiams, ir vienintelė, kuri suteikė IT taikomąją
programą; m) programa Fiscalis 2013“ leido sumažinti administracines išlaidas ir
naštą trimis pagrindiniais būdais: i) standartizuodama
mokesčių administracijų keitimąsi informacija (pvz.,
taikant e. formas), ii) suteikdama platformas saugiam keitimuisi
(t. y. CCN/CSI) ir iii) suteikdama bendras IT sistemas,
kurias galėjo naudoti tiesiogiai mokesčių administracijos (pvz.,
EMCS ar VIES); n)
neremiamas programos, bendrų veiksmų ir
IT sistemų poveikis ilgai neišliktų. Remdamiesi surinktais įrodymais ir siekdami
patobulinti programos veikimą ir padidinti jos potencialą,
vertintojai pateikė keletą rekomendacijų.
Rekomendacijos apibendrinamos toliau ir sulaukė plataus iniciatyvinės
grupės pritarimo. Komisija pasistengs išnagrinėti rekomendacijas ir
parengti jų įgyvendinimo veiksmų planą ir tolesnių
veiksmų planą, atsižvelgdama į jų pobūdį,
įtaką programai ir galimą jų įgyvendinimo kalendorių
(pvz., programos trukmės laikotarpiu ar per ateinančią
kadenciją). Nr. || Rekomendacija || Pagrindinis atsakingas subjektas 1 || Turėtų būti imtasi veiksmų siekiant didinti informuotumą apie (būsimas) programas „Fiscalis“, jų tikslus ir rezultatus. Visų pirma būtų galima skatinti Europos IT sistemų ir „Fiscalis“ teikiamo finansavimo ryšį. || Europos Komisija ir dalyvaujančios šalys 2 || Programoje turėtų būti pateikiamas nacionalinio koordinatoriaus vaidmens ir atsakomybės sričių aprašas, o dalyvaujančios šalys turėtų užtikrinti, kad nacionaliniai koordinatoriai turėtų pakankamą paramą ir išteklių savo vaidmeniui atlikti. || Europos Komisija ir dalyvaujančios šalys 3 || Per programą ir toliau turėtų būti skleidžiama informacija apie tai, kaip turėtų būti naudojama programos informacinė ir bendradarbiavimo erdvė (PICS) ir kokios jos funkcijos. || Europos Komisija 4 || Komisija ir toliau turėtų atlikti aktyvų vaidmenį sudarydama palankias sąlygas valstybių narių bendradarbiavimui nacionalinių IT taikomųjų programų srityje. || Europos Komisija ir valstybės narės 5 || Komisija turėtų ir toliau kurti centrines taikomąsias programas, kuriomis galėtų naudotis visos valstybės narės. || Europos Komisija ir valstybės narės 6 || Komisija ir valstybės narės turėtų nagrinėti tolesnės apmokestinimo ir muitų procedūrų integracijos galimybes. || Europos Komisija ir valstybės narės 7 || Ateityje „Fiscalis“ turėtų daugiau dėmesio skirti mokesčių mokėtojų naštos mažinimui ir plėsti programos veiklą, skirtą šiam tikslui, siekiant paremti geresnį vidaus rinkos veikimą. || Europos Komisija ir valstybės narės Komisija palankiai įvertino bendrą išorės
tyrimo, kuriuo grindžiamas šis vertinimas, kokybę ir pripažino metodinius
sunkumus ir pastangas jiems sumažinti. Nuspręsta, kad šioje ataskaitoje
pateikiami nustatyti faktai yra patikimi ir kad išvados padarytos
kruopščiai. Taigi programos „Fiscalis 2013“ indėlis į
geresnį vidaus rinkos veikimą dėl padidėjusių
mokesčių administracijų gebėjimų veiksmingai ir
efektyviai nustatyti sukčiavimą ir užkristi jam kelią, taip pat
įgyvendinti ES mokesčių teisės aktus gali būti
laikomas dideliu. Galutiniame programos „Fiscalis 2013“ vertinime bus
remiamos būsimos diskusijos dėl programos po 2020 m. taikymo
srities ir sandaros. Daugiau su veikla susijusių nustatytų
faktų, tokių kaip IT sistemų ir taikomųjų
programų patobulinimai ar didesnė programos rezultatų sklaida,
bus tiesiogiai aptarta vykdant dabartinę programą „Fiscalis 2020“. [1] 2007 m. gruodžio 11 d. Europos Parlamento ir Tarybos
sprendimas Nr. 1482/2007/EB, nustatantis Bendrijos programą
mokesčių sistemų veikimui vidaus rinkoje gerinti („Fiscalis
2013“) ir panaikinantis Sprendimą Nr. 2235/2002/EB. [2] Programos „Matthaeus-Tax“ (1993 m.), „Fiscalis 2002“
(1998–2002 m.), „Fiscalis 2007“ (2003–2007 m.) ir „Fiscalis 2013“
(2008–2013 m.). [3]
http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/studies/fiscalis2013_final_evaluation.pdf. [4] Vertinimo tikslu šalys kandidatės ir potencialios šalys
kandidatės buvo traktuojamos kaip bet kuri kita dalyvaujančioji
šalis, į specifinį jų statusą buvo atsižvelgiama visais
atitinkamais atvejais. [5] COM(2014) 71 final „Komisijos ataskaita Tarybai ir
Europos Parlamentui apie Tarybos reglamento (ES) Nr. 904/2010 dėl
administracinio bendradarbiavimo ir kovos su sukčiavimu pridėtinės
vertės mokesčio srityje taikymą“. [6] Tarybos direktyva 2003/48/EB dėl taupymo pajamų,
gautų iš palūkanų, apmokestinimo. [7] Karuselinis sukčiavimas siejamas su prekėmis, kurios
importuojamos be PVM iš kitų ES šalių, tačiau užuot jas pardavus
vartoti, jos parduodamos per keletą įmonių, kol vėl
eksportuojamos. Kiekviena iš įmonių neteisėtai reikalauja
grąžinti PVM, kuriuo buvo apmokestinta. [8] Šis skaičius nurodo tik mokėtinus mokesčius,
nustatytus vien tik vykdant daugiašalius patikrinimus; [9] Pranešimų, kuriais keičiasi valstybės narės,
turinys ir toliau yra konfidencialių valstybių narių mainų,
kuriuose Komisija nedalyvauja, dalykas. [10] Tarybos reglamentas (ES) Nr. 904/2010 dėl administracinio
bendradarbiavimo ir kovos su sukčiavimu pridėtinės vertės
mokesčio srityje. [11] Tarybos reglamentas (ES) Nr. 389/2012 dėl administracinio
bendradarbiavimo akcizų srityje ir Komisijos reglamentas (EB) Nr.
684/2009, kuriuo įgyvendinamos Tarybos direktyvos 2008/118/EB nuostatos,
susijusios su akcizais apmokestinamų prekių, kurioms pritaikytas
akcizų mokėjimo laikino atidėjimo režimas, gabenimo
kompiuterinėmis procedūromis. [12] Tarybos reglamentas 904/2010. [13] Tarybos direktyva 2011/16/ES dėl administracinio
bendradarbiavimo apmokestinimo srityje. [14] COM(2013) 850 final, Komisijos ataskaita Europos
Parlamentui ir Tarybai dėl gabenamų akcizais apmokestinamų
prekių, kurioms taikomas laikinas akcizų mokėjimo
atidėjimas, kompiuterizuotos stebėjimo procedūros veikimo ir
dėl akcizų srities administracinio bendradarbiavimo taisyklių
taikymo pagal Sprendimo Nr. 1152/2003/EB 8 straipsnio 3 dalį, Direktyvos
2008/118/EB 45 straipsnio 1 dalį, Tarybos reglamento (EB) Nr. 2073/2004 35
straipsnio 1 dalį ir Tarybos reglamentą (ES) Nr. 389/2012. [15] COM(2013) 850 final. [16] NAIS tikslas buvo susitarti dėl tikslinio keitimosi informacija
su daugeliu kitų šalių, įskaitant vadinamuosius
mokesčių rojus, taip pat su kai kuriomis valstybėmis
narėmis. Tačiau šiuo bendradarbiavimu buvo siekiama palengvinti
keitimąsi informacija su tikslinėmis šalimis. [17] Europos vidaus mokesčių administracijų organizacija
(IOTA) yra tarpvyriausybinė ne pelno organizacija, kuri suteikia
forumą, kad padėtų Europos šalių nariams pagerinti
mokesčių administracijų veiklą. Ją sudaro 46 nariai. [18] „Nauja bendrosios rinkos strategija Europos ekonomikai ir
visuomenei“, Mario Monti, 2010 m. gegužės 9 d., p. 80. [19] Komisijos komunikatas Europos
Parlamentui ir Tarybai „Veiksmų planas stiprinti kovą su mokestiniu
sukčiavimu ir mokesčių slėpimu“, SWD(2012) 403 final.