KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA pridedamas prie dokumento Pasiūlymas TARYBOS DIREKTYVA kuria iš dalies keičiamos Direktyvos 2006/112/EB dėl pridėtinės vertės mokesčio bendros sistemos nuostatos dėl čekių apmokestinimo tvarkos /* SWD/2012/0126 final - CNS 2012/0102 */
1.
Problemos apibūdinimas Vykdant su prekių ar paslaugų
pirkimu susijusius sandorius, vis dažniau naudojami čekiai. Jie gali
būti įvairaus pavidalo, įskaitant išankstinio mokėjimo
telefono kreditus, nuplėšiamus kuponus, su kuriais galima gauti
nuolaidą, ir elektroninius kodus, kuriais suteikiama teisė į
prekes ar paslaugas, arba tokią tradicinę priemonę, kaip
dovanų čekis (sąrašas negalutinis). Bendras čekių
bruožas – jie patys nėra pirminis sandorio tikslas, bet šiek tiek
palengvina kitų prekių ar paslaugų pirkimą. Čekiai gali turėti įtakos
susijusio sandorio apmokestinamumui. Jie gali būti susiję su sandorio
terminu, vieta, kurioje jis įvyksta, ir verte, kuri bus nustatyta
pirkėjo ir pardavėjo mainų sandoriui. Visi šie veiksniai gali
turėti įtakos sandorio PVM rezultatui ir taip pat valstybių
narių mokestinėms pajamoms. Atsižvelgiant į tai, kad daugelis
komercinių sandorių tampa vis sudėtingesni (ypač tie,
kurių vykdymą palengvina technologijos), tai yra plintantis
reiškinys. PVM direktyvoje[1], kuria grindžiama
valstybių narių PVM bendra sistema, nėra su čekiais
susijusių nuostatų. Daugiausia taip yra dėl to, kad šis
teisės aktas priimtas seniai. Jis priimtas 1977 m., kai buvo laikoma,
kad čekių yra nedaug ir dėl jų nekils jokių
ypatingų PVM komplikacijų. Pirmosios išankstinio mokėjimo
telekomunikacijų kortelės nepasirodė iki 1980 m. pradžios,
o mobiliojo ryšio telekomunikacijų paslaugos visuotinai tapo prieinamos
tik per 1990 m. Nors čekiai plačiai naudojami
komerciniuose sandoriuose, ekonomine prasme išankstinio mokėjimo
telekomunikacijų paslaugos yra vienintelė svarbiausia sritis.
Rengiant šį poveikio vertinimą, remiantis tyrimu[2] padaryta išvada, kad metinės pajamos iš išankstinio
mokėjimo telekomunikacijų paslaugų (dabar daugiausia
elektroniniu būdu, o ne kortele) sudarytų 36 mlrd. EUR.
Apskaičiuota, kad metinės pajamos iš visų kitų
rūšių čekių iš viso būtų apie pusę šios
sumos. Susijusio mokesčio suma yra neabejotinai
svarbi. Tai, kad PVM direktyvoje nėra bendrų taisyklių,
reiškė, kad ilgainiui valstybės narės parengė savo
nacionalines praktines gaires, kad užtikrintų teisingą susijusio
sandorio apmokestinimą. Deja, tai buvo padaryta nesuderintai. Viena pagrindinė dichotomija yra tarp
tų valstybių narių, kurios siekia sistemiškai apmokestinti
vertę, kai čekis išduodamas, ir tų, kurios apmokestina išpirkimo
momentu. Taip atsiranda apmokestinimo
neatitikimų, dėl kurių gali iškilti dvigubo apmokestinimo arba
neapmokestinimo problema. Dvigubo
apmokestinimo problema greičiausiai iškyla gana retai (jeigu ne,
būtų galima tikėtis, kad būtų daugiau skundų),
tačiau iš tikrųjų dėl jos rinka dažnai paprasčiausiai
žlunga ir nelieka pakankamai statistinių duomenų. Vis dėlto yra svarių nepatvirtintų
duomenų, kad tai yra sisteminė problema, kurią patiria
įmonės, siekiančios sukurti ES masto verslo modelius, pagal
kuriuos naudojami čekiai. Neapmokestinimo
problemą nevisada galima lengvai nustatyti, o makro lygio duomenų
sunku gauti. Vis dėlto vykdant
parengiamuosius darbus surinkta pakankamai įrodymų, kad
neapmokestinimo spraga sistemiškai naudojasi kai kurie telekomunikacijų
sektoriaus veiklos vykdytojai, kurie mato galimybę pasinaudoti
nepagrįstu kainų pranašumu arba tiesiog padidinti pelną. Šią informaciją pateikia
mokesčių administracijos, nustatančios prarastas pajamas, kurias
nevisada lengva atsekti, taip pat įmonės, teikiančios
skundą dėl nesąžiningos konkurencijos. Kiti veiklos vykdytojai, kurie vykdo savo mokestinius
įsipareigojimus, tiesiog nepasinaudos galimybėmis, ypač
tarpvalstybinio masto, kai neaiškios mokesčių pasekmės. 2.
Subsidiarumas Remiantis turimais duomenimis, poveikio
vertinimu (ypač pakoreguotu variantu) patvirtinama, kad reikia imtis ES
masto veiksmų šioms problemoms spręsti. Vidaus rinkos veikimo iškraipymai ir pramonės sektoriaus
dalyvių susirūpinimas dėl nesąžiningos konkurencijos
patvirtinami patikimomis rinkoje įsitvirtinusių dalyvių
ataskaitomis. Kadangi galima teigti, jog šios problemos
atsirado dėl ES teisės aktų (PVM direktyvos) trūkumų,
kuriuos galima ištaisyti tik ES masto veiksmais, valstybės narės
negali savarankiškai ištaisyti šios padėties ir pasiekti tikslą
vienodai taikyti mokestį. 3.
Tikslai Be to, kad reikia imtis priemonių pirmiau
minėtiems apmokestinimo neatitikimams šalinti, dėl netikrumo, kokia
yra tinkama apmokestinimo tvarka, Europos Teisingumo Teisme atsirado su
čekiais susijusių bylų, kuriose arba nacionalinės
mokesčių administracijos, arba įmonės pradėjo teismo
procesą, kad išsiaiškintų tvarką. Tokius veiksmus nulėmė problemos, susijusios su nuolaidų
PVM apskaičiavimu, pirkimo apmokestinimo tvarka, reklaminėmis
dovanomis, kurios susijusios su čekiais, avansiniais mokėjimais
apskritai, taip pat su sandorių, susijusių su čekiais,
apmokestinamosios vertės apskaičiavimu. Tam tikrų problemų iškyla platinant čekius per
platintojų grandines – tai plačiai taikoma komercinė praktika,
dažnai susijusi su tarpvalstybiniais susitarimais. Nors Teismo sprendimai buvo naudingi, nei vienas jų iki galo
neišaiškino situacijos, o kai nėra svarbesnio sisteminio paaiškinimo,
tolesnis kreipimasis į Europos Teisingumo Teismą dėl
klausimų, susijusių su čekių apmokestinimo PVM tvarka, yra
neišvengiamas. Pasiūlymu
siekiama ištaisyti šią padėtį. Dėl didėjančio čekių
funkcionalumo, ypač išankstinio mokėjimo kreditų, nebeliko
aiškios čekių ir novatoriškų mokėjimo sistemų
skiriamosios ribos. Kad
būtų užtikrintas teisingas apmokestinimas, reikia aiškiai
apibrėžti šią skiriančiąją ribą ir užtikrinti
neutralumą. 4.
Politikos
galimybės / poveikio vertinimas Nustatytos trys galimos politikos
galimybės, kaip spręsti šias problemas. Nesiimti veiksmų reikštų, kad
problemos liktų ir greičiausiai didėtų, nes jų
negalima išspręsti nesiėmus ES masto priemonių. Konsultacijų su suinteresuotosiomis šalimis
dalyviai griežtai pasisakė prieš tokį variantą. Nieko nedaryti ES mastu būtų iš esmės
nepatenkinama, nes dabartinės problemos tik didėtų, kartu
didėtų netikrumas ir daugėtų teismo procesų. Valstybės narės iš tikrųjų
neturi priemonių, kuriomis vienašališkai galėtų panaikinti
apmokestinimo neatitikimus, visų pirma todėl, kad dabartinėje PVM
direktyvoje nenumatyta, kaip užtikrinti nuoseklią apmokestinimo
tvarką. Privalomos teisinės galios
neturinčių teisės aktų, pvz., nurodymų ar panašių
priemonių taikymas yra naudingas tik tuomet, kai susijusios teisės
aktų nuostatos yra patikimos. Šiuo
atveju taip nėra, kadangi apskritai galima teigti, jog nurodytos problemos
atsirado dėl to, kad PVM direktyvoje nėra aiškių taisyklių. Iš pirmo žvilgsnio galimybė išspręsti
problemas taip, kad nereikėtų teisinės reformos, galbūt
taikant privalomos teisinės galios neturinčius teisės aktus,
pvz., gaires, atrodo patraukliai, tačiau galiausiai nuspręsta, kad
šis variantas netinka esminei mokesčių problemai spręsti. Kiek tai susiję su apmokestinimu, privalomos
teisinės galios neturintys teisės aktai visada bus prastesnis
pasirinkimo variantas negu teisinė priemonė; pirmieji paprastai yra
naudingi tik kaip papildomos priemonės arba kai reikia paaiškinti tai, kas
jau numatyta teisės aktuose. Šiuo
atveju pagrindinė problema yra PVM direktyvos spraga ir jos negalima
panaikinti privalomos teisinės galios neturinčiais teisės
aktais. Iš nurodytų problemų matyti, kad
reikia modernizuoti keletą PVM direktyvos straipsnių. Nurodytus tikslus galima pasiekti tik iš dalies
pakeitus šiuos straipsnius ir į direktyvą įtraukus kitus
susijusius pakeitimus. 5.
Poveikio vertinimas Poveikis skiriasi pagal įvairių
dalyvių vaidmenį ir problemų, kurias jie dabar patiria, pobūdį. Pagrindinis mokesčių
administracijų tikslas – panaikinti mokesčių sistemos spragas,
dėl kurių sudaromos sąlygos taikyti apmokestinimo vengimo
schemas arba palengvinti tokių schemų taikymą. Siekiant šio tikslo bus sumažintas
mokesčių vengimas arba netyčinis neapmokestinimas. Papildoma nauda, turėsianti teigiamų
pasekmių įmonėms, būtų dvigubo apmokestinimo ir su juo
susijusių neigiamų ekonominių pasekmių pašalinimas, taip
pat netikrumo dėl mokestinių prievolių vykdymo sumažinimas. Tos valstybės narės, kurios
nurodė, kad dėl apmokestinimo neatitikimo pagal dabartines taisykles
praranda pajamas, šių nuostolių nebepatirs. Kaip nurodyta pagrindiniame tekste, dėl to, kad jos nenori
pateikti konkrečių duomenų apie mokesčių nuostolius,
sunku įvertinti galimą naudą. Sunku apskaičiuoti, kiek bus iš
tikrųjų sutaupyta mokestinių prievolių vykdymo
sąnaudų, tačiau tai nereiškia, kad tai bus nedidelė suma. Nors nesitikima, kad poveikis
pasikartojančioms standartinėms PVM prievolių vykdymo
sąnaudoms bus labai svarbus veiksnys, tačiau tikimasi, kad poveikis
vienkartinėms arba periodinėms sąnaudoms, susijusioms su
nenuosekliomis ir sudėtingomis mokesčių taisyklėmis,
padės sutaupyti lėšų. Teismo procesų sprendimai, būdingi
dabartinėms problemoms, daug kainuoja ir dažnai yra nepatenkinami
suinteresuotųjų šalių atžvilgiu. Sumažėjus poreikiui kreiptis į teismus, būtų
sutaupyta daug lėšų, netgi jei jas būtų sudėtinga
apskaičiuoti. Kiek tai susiję su įmonėmis
platesne prasme, užtikrinus tvarką ir šių mokesčių
taisyklių nuoseklumą vidaus rinkoje, bus pašalintos kliūtys
komercinėms inovacijoms. Šiuo
atveju sudėtinga įvertinti poveikį, tačiau ekonominę
naudą galima įvertinti kokybiškiau. Aiškiomis ir nuosekliomis mokesčių taisyklėmis visų
pirma telekomunikacijų sektoriaus įmonėms, tačiau kartu ir
mažmeniniams platintojams turėtų būti numatyta tokia aplinka,
kurioje jie galėtų geriau pasinaudoti vidaus rinkos teikiama
ekonomine nauda. Tikėtinas ekonominis poveikis
pagrindiniams rinkos dalyviams ir rinkos struktūrai yra nustatytas kokybiškai,
atsižvelgiant į tai, kad trūksta mokesčių vengimo problemos
kiekybinio įvertinimo. Tačiau
susijusi analizė grindžiama standartiniu ekonominiu argumentavimu ir
atliekant tiriamąjį darbą įgytomis žiniomis apie šį
sektorių. Tikėtinas teisinio pasiūlymo
poveikis bus šiek tiek nesimetriškas. Verslo vykdymo vieta bus glaudžiau susijusi su ekonominiais ir
konkurencijos veiksniais, o ne su siekiu pasinaudoti palankesne
mokesčių sistema. Tikimasi,
kad sumažės vidaus rinkos susiskaidymas ir bus užtikrinta didesnio rinkos
veiksmingumo nauda, pasirinkimo galimybė klientams ir geresnė masto
ekonomija. Kai kuriems mažiems ir
ribiniams rinkos dalyviams, kurių verslo modelis visiškai pagrįstas
palankesnės mokesčių sistemos paieška, gali tekti prisitaikyti,
jeigu jie norės išlikti šioje aplinkoje. Iš esmės nesitikima jokio didelio
socialinio poveikio. Tos
įmonės, kurias minėti pokyčiai gali nepalankiai paveikti,
yra mažos, jų yra nedaug ir jose nedirba daug žmonių. Išankstinio mokėjimo telekomunikacijų
čekių tiekėjai, kurie pirmiausia ieško palankesnės
mokesčių sistemos, dažnai vykdo virtualią veiklą, kurioje
fizinis dalyvavimas yra nežymus. Tačiau
pagerėjus rinkos aplinkai, turėtų sumažėti kainos,
ypač tarptautinių telekomunikacijų paslaugų – tai bus
naudinga klientams, kurie naudojasi išankstinio mokėjimo paslaugomis. 6.
Variantų palyginimas Remiantis minėta informacija, galima
daryti išvadą, kad PVM direktyvos nuostatų modernizavimas yra
vienintelis būdas užtikrinti patikimą ilgalaikį sprendimą. Modernizuojant direktyvą reikėtų
įtraukti įvairių rūšių čekių
apibrėžtis, platinimo grandinių apmokestinimo tvarkos
išaiškinimą, apmokestinamosios vertės apskaičiavimo taisykles,
nurodyti apmokestinimo momentą ir teisės į atskaitą
pasekmes. Su čekiais susijusios PVM problemos kartais
gali atrodyti itin techninės. Dėl
šios priežasties į parengiamuosius darbus įtrauktos konsultacijos su
valstybėmis narėmis ir susijusiomis įmonėmis. Pastaruoju atveju konsultacijos viršijo
viešųjų konsultacijų formalumus ir praktiškai vyko visą šio
projekto laikotarpį. Ypatingas
dėmesys buvo skirtas, siekiant atsižvelgti į novatorišką
praktiką ir užtikrinti, kad pasiūlymu bent šiek tiek būtų
atsižvelgiama į būsimus pokyčius. Todėl rekomenduojamas būdas grindžiamas plataus masto
suinteresuotųjų šalių konsensusu dėl reikiamų
priemonių. Tačiau gali
būti, kad teikiant bet kokį pasiūlymą reikės
pripažinti tai, kad kai kurios paslaugos, ypač tos, kurias teikė
telekomunikacijų įmonės ir kurios iš pradžių buvo
susijusios su čekiais, išsivystė į tokias paslaugas, kurios
konkuruoja su paslaugomis, kurias teikia tradiciškesnių mokėjimo
paslaugų tiekėjai, ir, atsižvelgiant į neutralumą,
mokesčių tikslais dabar reikia užtikrinti vienodas sąlygas. 7.
Stebėsena ir vertinimas Komisija taiko plačiai paplitusią
praktiką stebėti, kaip valstybės narės įgyvendina
tokius teisės aktus, kurie numatyti šiame dokumente. Papildomų priemonių imtis nenumatyta. [1] 2006 m. lapkričio 28 d.
Tarybos direktyva 2006/112/EB dėl pridėtinės vertės
mokesčio bendros sistemos (OL L 347, 2006 12 11, p. 1). [2] "Study of the VAT treatment and quantification of
vouchers at an EU level for the provision of economic analysis in the area of
taxation" („PVM apmokestinimo tvarkos ir kiekybinio čekių
įvertinimo ES mastu tyrimas, siekiant pateikti ekonominę apmokestinimo
srities analizę“), 2010 m. liepos 14 d. galutinė „Deloitte“
ataskaita (su pakeitimais). Šis tyrimas pridedamas prie poveikio vertinimo.