KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI, TARYBAI IR EUROPOS EKONOMIKOS IR SOCIALINIŲ REIKALŲ KOMITETUI

Europos Sąjungos dalyvavimas Europos Tarybos valstybių prieš korupciją grupės (GRECO) veikloje

1.           Įžanga

Šiame komunikate išdėstyta, kaip Komisija ketina stiprinti ES ir Europos Tarybos valstybių prieš korupciją grupės (GRECO) bendradarbiavimą po to, kai 2011 m. birželio 6 d. buvo priimtas kovos su korupcija priemonių rinkinys[1].

Jame numatyta taikyti dviejų etapų metodą: pirmuoju etapu dalyvaujama turint visateisio dalyvio statusą[2], kuris grindžiamas Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV) 220 straipsniu, o antruoju etapu ES gali būti suteiktas visateisės GRECO narės statusas.

Šis metodas, kai dalyvaujama turint visateisės dalyvės statusą, leis per palyginti trumpą laiką sustiprinti bendradarbiavimą, kol bus išnagrinėta, kaip praktiškai būtų įgyvendinama visateisė narystė, įskaitant GRECO atliekamą ES institucijų vertinimą.

2.           Svarstoma dalyvavimo forma ir konkretūs ES dalyvavimo GRECO veikloje tikslai

Pagrindiniai bendradarbiavimo principai, bendri prioritetai ir konkrečios Europos Tarybos ir Europos Sąjungos bendradarbiavimo sritys išdėstytos 2007 m. sudarytame susitarimo memorandume[3]. Memorandume nurodyta, kad reikėtų toliau plėtoti abiejų Šalių teisinį bendradarbiavimą, kuris apima teisinės valstybės principą, įskaitant kovą su korupcija, siekiant užtikrinti ES teisės ir Europos Tarybos konvencijų derėjimą. Atsižvelgiant į Tarpinstitucinio bendradarbiavimo komunikatą, memorandume taip pat nurodyta, kad Europos Taryba ir ES toliau bendradarbiaus naudodamosi galiojančiuose daliniuose susitarimuose nustatytomis galimybėmis[4].

Atsižvelgdama į šias teisines aplinkybes, Komisija ketina pirmuoju etapu aptarti su GRECO galimybę suteikti ES visateisės dalyvės statusą. Pasibaigus šioms diskusijoms su GRECO, ES atliks tyrimą dėl to, kokį poveikį gali turėti galimas GRECO vertinimo procedūrų taikymas ES institucijoms. Pagal šio tyrimo rezultatus bus sprendžiama, ar antruoju etapu siekti visateisės ES narystės GRECO. Tyrimui atlikti bus sukurta ES lygmens darbo grupė.

Turėdama visateisės dalyvės statusą ES dalyvautų GRECO veikloje ir jai tam tikru mastu būtų taikoma pirmajam etapui pritaikyta vertinimo sistema, tačiau bendras jos vertinimas nebūtų atliekamas, todėl ji neturėtų teisės balsuoti ir negalėtų turėti savo atstovo GRECO valdyboje, kurią sudaro tik visateisių narių atstovai. ES gavus visateisės GRECO dalyvės statusą turėtų būti siekiama šių tikslų:

· vykti vizito į šalis, į kurias vykstama atliekant ES valstybių narių ir (arba) šalių kandidačių ir potencialių kandidačių vertinimą, jeigu tos šalys neprieštarauja;

· turėti galimybę teikti pasiūlymus dėl vertinimo ataskaitų projektų ir dalyvauti GRECO plenarinių posėdžių diskusijose dėl ES valstybių narių ir (arba) šalių kandidačių ir potencialių kandidačių vertinimo / atitikties ataskaitų, jeigu tos šalys neprieštarauja;

· turėti galimybę rengti pasiūlymus GRECO valdybai[5], kuri atlieka svarbų vaidmenį rengiant vertinimus ir ataskaitų projektus;

· dalyvauti rengiant lyginamąjį tyrimą[6], kurį GRECO turi atlikti atsižvelgdama į esamas valstybių narių vertinimo ir atitikties ataskaitas, kad būtų galima juo remtis rengiant ES kovos su korupcija ataskaitą;

· turėti galimybę susipažinti su informacija, kurią GRECO surinko ir atnaujino atlikdama vertinimą;

· nustatyti ES svarbias dar nepritaikytas GRECO rekomendacijas, į kurias deramai atsižvelgti gali būti paskatinta pagal ES kovos su korupcija ataskaitą.

Pirmuoju etapu, siekdama užtikrinti GRECO vertinimo sistemos ir 2011 m. birželio 6 d. Komisijos kovos su korupcija teisės aktų rinkinyje[7] numatytos ES kovos su korupcija ataskaitos sąveiką, Komisija svarstys galimybę į kovos su korupcija ekspertų grupę, kuri įsteigta, kad padėtų parengti ES kovos su korupcija ataskaitą, įtraukti GRECO atstovą.

Antruoju etapu, ne vėliau kaip po ketverių metų nuo ES dalyvavimo GRECO veikloje pradžios, bus iš naujo įvertinta ES dalyvavimo forma. Atsižvelgiant į minėto ES tyrimo rezultatus, galės būti svarstoma visateisės narystės galimybė.

GRECO plenariniame posėdyje, kuriame nagrinėti pirminių Komisijos ir GRECO sekretoriato diskusijų rezultatai, išreikšta nuomonė, kad GRECO atliekamas ES institucijų vertinimas turėtų būti vienas iš pagrindinių diskusijų klausimų ir kad turėtų būti siekiama jį faktiškai atlikti.

Vis dėlto reikia nuodugniau įvertinti tokio vertinimo sąlygas, įgyvendinamumą ir galimą poveikį. Iš esmės GRECO vertinimo sistema skirta šalims, o ne organizacijoms. Tai, pavyzdžiui, reiškia, kad reikėtų įvertinti, ar galima ES taikyti dvidešimt pagrindinių Europos Tarybos kovos su korupcija principų, kurie laikomi šalių įsipareigojimais.

ES institucijos turi ypatingų bruožų, kurių neturi įprastos valstybės institucijos. ES kompetencijos sritys, priešingai nei atskirų šalių, yra ribojamos. Taip pat kyla klausimų dėl to, kaip būtų sudaromos vertinimo grupės ES institucijoms vertinti. Dėl to GRECO vertinimo sistemą reikėtų pritaikyti prie konkrečių ES teisinės ir institucinės sistemos aspektų. Atsižvelgdamos į tai, kad tokia sistema nebuvo išbandyta anksčiau, abi šalys turėtų atidžiai išnagrinėti tokių vertinimų praktinius bei teisinius aspektus. Tokiam vertinimui atlikti reikėtų laiko ir dėmesio, o ES, nagrinėdama šį klausimą, galėtų remtis patirtimi, įgyta dalyvaujant GRECO veikloje.

Dviejų etapų metodas atitiktų nuomonę, kurios laikytasi GRECO plenariniame posėdyje, nes būtų nustatytas aiškus pakartotinio ES dalyvavimo vertinimo terminas ir ES galėtų priimti sprendimą dėl šio klausimo, pagrįstą konkrečiomis ES lygmeniu sudarytos darbo grupės išvadomis.

3.           Teisiniai ir procedūriniai veiksmai

Pirmasis ES dalyvavimo GRECO veikloje etapas (visateisio dalyvio statusas) nereiškia prisijungimo prie tarptautinės organizacijos arba tarptautinės sutarties, dėl kurių pagal SESV 218 straipsnį[8] reikėtų sudaryti susitarimą. Šiuo etapu veikiau siekiama nustatyti tinkamą bendradarbiavimo su GRECO formą, kuriai taikytinas Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV) 220 straipsnis. SESV 220 straipsnyje nustatyta, kad: „1. Sąjunga visais tinkamais būdais bendradarbiauja su […] Europos Taryba […]. 2. Sąjungos vyriausiasis įgaliotinis užsienio reikalams ir saugumo politikai ir Komisija atsako už šio straipsnio įgyvendinimą.“ Be to, kaip Komisija nurodė iš pradžių, Europos Taryboje ES taip pat turi visateisės dalyvės statusą (EB sutarties buvęs 302 straipsnis)[9]. Kadangi GRECO veikla nesusijusi su bendra užsienio ir saugumo politika, Komisija, vadovaudamasi SESV 220 straipsniu, turi nustatyti tinkamą bendradarbiavimo su GRECO formą.

ES dalyvavimas GRECO veikloje neturės poveikio nei Sąjungos kompetencijos sritims, nei valstybių narių teisėms bei įsipareigojimams, susijusiems su GRECO.

ES dalyvavimui GRECO veikloje bus taikoma procedūra, pagal kurią Europos Tarybos ministrų komitetas teikia kvietimą Sąjungai dalyvauti GRECO veikloje, o ne pagal prisijungimo prie Europos Tarybos kovos su korupcija konvencijų procedūrą.

GRECO įstatuose įtvirtinta ši konkreti nuostata dėl Europos bendrijos dalyvavimo (kuri nėra nuostata dėl narystės): „Ministrų komitetas gali pakviesti Europos bendriją dalyvauti GRECO veikloje. Europos bendrijos dalyvavimo GRECO veikloje sąlygos turi būti nustatytos dalyvauti kviečiančioje rezoliucijoje“. Šis kvietimas ES oficialiai turi būti išsiųstas po to, kai Europos Tarybos ministrų komitetas ir ES pagal GRECO pateiktą pasiūlymą susitars dėl ES dalyvavimo GRECO veikloje sąlygų ir kai jį patvirtins vykdomasis komitetas[10].

Kitaip tariant, ES dalyvauti GRECO veikloje kviečiančios rezoliucijos, kurią turi priimti Ministrų komitetas, tekstą svarstys ir dėl jo susitars Ministrų komitetas ir Komisija, veikianti Sąjungos vardu. Komisija priims šį kvietimą vienašališku sprendimu ir informuos Tarybą, Europos Parlamentą ir Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetą apie diskusijų rezultatus.

4.           Finansiniai klausimai

Jeigu bus įvykdyti konkretūs nurodyti tikslai, Sąjunga gali numatyti kasmetinį 300 000 EUR indėlį į GRECO biudžetą; dėl to bus nuspręsta po tolesnių derybų su GRECO. GRECO narių įnašų dydis nustatomas sprendimu, kurį priima GRECO vykdomasis komitetas ir kuris nuolat atnaujinamas. Šis įnašas turėtų būti nustatytas atsižvelgiant į išlaidas, kurias GRECO patirs dėl ES dalyvavimo jos veikloje, taip pat į faktinio ES dalyvavimo GRECO veikloje lygį (t. y. į tai, kad pirmuoju etapu ES neturės balsavimo teisės). Dar 150 000 EUR per metus bus skiriama bendrai su GRECO vykdomai veiklai, pavyzdžiui, duomenų rinkimui arba tyrimams, kuriais grindžiamos ES kovos su korupcija ataskaitos.

Atsižvelgdama į teisės nuostatas, pagal kurias ES bus suteiktas visateisės dalyvės statusas (t. y. SESV 220 straipsnis), Komisija apsvarstys galimybę savo finansinį įnašą mokėti pasirašius bendras programas su Europos Taryba. Reikalinga lėšų suma bus skiriama iš Vidaus saugumo fondo[11].

5.           Išvada

Remdamasi šiuo komunikatu Komisija pradės diskusijas dėl ES visateisės dalyvės GRECO veikloje statuso. Komisija informuos Tarybą, Europos Parlamentą ir Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetą apie šias diskusijas.

Priedas

Diskusijų dėl visateisio dalyvio statuso apimtis

Komisija Sąjungos vardu dalyvaus diskusijose dėl Europos Sąjungos dalyvavimo GRECO veikloje sąlygų. Atsižvelgiant į šių diskusijų rezultatus bus parengta Europos Tarybos ministrų komiteto rezoliucija, kuria Sąjunga kviečiama dalyvauti GRECO veikloje (toliau – rezoliucija). Rezoliucijoje (įskaitant jos priedus) turėtų būti aiškiai nustatytos ES teisės ir pareigos, susijusios su dalyvavimu GRECO veikloje, ir praktiniai ES, kuri yra atskiras juridinis asmuo ir kuriai, kaip ir visoms jos valstybėms narėms, suteikti savarankiški įgaliojimai, dalyvavimo aspektai.

ES dalyvavimas GRECO veikloje turėtų būti grindžiamas toliau nurodytais pagrindiniais principais, kurie prireikus būtų nustatyti rezoliucijoje:

· apibrėžiant dalyvavimą turėtų būti atsižvelgta į Sąjungos kompetencijos specifiškumą ir ribas. Taip pat turėtų būti suteikta galimybė ES savo teritorijoje nustatyti griežtesnius reikalavimus. Todėl dalyvavimas neturėtų daryti poveikio Sąjungos kompetencijai arba jos institucijų, įstaigų, tarnybų ar agentūrų įgaliojimams. Ypatingą dėmesį reikėtų skirti ES ir jos valstybių narių kompetencijų pasiskirstymui, taip pat Sąjungos teisės ir jos unikalios teisinės sistemos išsaugojimui (neutralumo principas Sąjungos įgaliojimų atžvilgiu);

· dalyvavimas neturėtų daryti poveikio valstybių narių teisėms ir įsipareigojimams, susijusiems su GRECO (neutralumo principas valstybių narių atžvilgiu);

· dalyvavimas neturėtų daryti poveikio Europos Sąjungos sutarties 13 straipsnio 2 dalyje nustatytam įgaliojimų suteikimo principui ir Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktikoje įtvirtintam institucinės pusiausvyros principui;

· GRECO ir konkretūs jos subjektai – Vykdomasis komitetas ir Europos Tarybos ministrų kabinetas – neturėtų būti raginami aiškinti (net jei tai būtų daroma netiesiogiai arba atsitiktinai) Sąjungos teisę ir visų pirma jos taisykles dėl institucijų, įstaigų, tarnybų ar agentūrų, taip pat Sąjungos teisėje valstybėms narėms nustatytų pareigų turinio ir apimties (autonomiško Sąjungos teisės aiškinimo principas);

· ES atstovas turėtų siekti, kad jam būtų suteikta teisė dalyvauti kitų Europos Tarybos subjektų veikloje, jeigu ta veikla susijusi su GRECO veikla; ši teisė turi būti proporcinga dalyvavimo lygiui.

Diskusijose turėtų būti pasiekta, kad ES dalyvavimas GRECO veikloje būtų grindžiamas ypatingais darbo santykiais, siekiant užtikrinti, kad Europos lygmeniu būtų laikomasi suderinto požiūrio į korupciją. ES labai svarbu turėti galimybę dalyvauti ankstyvuose vertinimo etapuose, rengiant šalių ataskaitas, gauti naujausią vertinimo proceso metu surinktą informaciją, dalyvauti GRECO plenariniuose posėdžiuose ir rengiant valstybių narių vertinimų palyginamąjį tyrimą, taip pat nustatant dar nepritaikytas rekomendacijas.

Diskusijose turėtų būti užtikrinta ES dalyvavimo GRECO veikloje ir ES kovos su korupcija ataskaitos sąveika. Reikėtų vengti papildomos naštos valstybių narių administracijoms ir veiklos pasikartojimo.

Diskusijose turėtų būti užtikrinta, kad ES dalyvavimas GRECO veikloje nedarytų poveikio Komisijos įgaliojimams, susijusiems su ES kovos su korupcija ataskaita. Diskusijose turėtų būti užtikrinta, kad šio komunikato 2 skyriuje nurodyti konkretūs tikslai būtų kiek įmanoma įgyvendinti.

Be to, diskusijose dėl ES – visateisės dalyvės statuso turėtojos – dalyvavimo GRECO veikloje Sąjunga turėtų įsipareigoti atlikti galimo GRECO vertinimo procedūrų taikymo ES institucijoms sąlygų, įgyvendinamumo ir galimo poveikio tyrimą. Šio tyrimo išvados gali lemti, ar ES taps visateise GRECO nare. Tyrime turėtų būti atsižvelgta į konkrečius ES teisinės ir institucinės sistemos aspektus, taip pat į Sutartyse nustatytas Sąjungos kompetencijos sritis. Dėl naujos ES dalyvavimo GRECO veikloje formos turėtų vykti derybos.

Turėdama visateisės dalyvės statusą ES galėtų dalyvauti GRECO plenariniuose posėdžiuose.

Diskusijose turėtų būti užtikrinta, kad ES galėtų paskirti ne daugiau kaip du atstovus dalyvauti GRECO veikloje ir, jeigu tinkama, kiekvienam atstovui paskirti po pavaduojantį atstovą.

Diskusijose turėtų būti užtikrinta, kad ES atstovai lygiomis teisėmis su kitais GRECO nariais galėtų naudotis Europos Tarybos privilegijų ir imunitetų pagrindinio susitarimo protokolo 2 straipsnyje nustatytomis privilegijomis ir imunitetais.

Diskusijose turėtų būti siekiama užtikrinti, kad ES būtų leista paskirti ne daugiau kaip penkis ekspertus, kurie galėtų atlikti GRECO įstatuose ir darbo tvarkos taisyklėse nustatytas užduotis, susijusias su vertinimo procesu, kiek tai leidžiama atsižvelgiant į ES dalyvavimo formą.

Diskusijose turėtų būti siekiama užtikrinti, kad ES ekspertams būtų leidžiama bent stebėtojų teisėmis dalyvauti ES valstybių narių ir galbūt šalių kandidačių arba potencialių kandidačių vertinimo procese, jeigu tos šalys neprieštarauja, ir kad jie galėtų pateikti savo komentarus, pastabas ir pasiūlymus, susijusius su pasirengimu atlikti vertinimus ir su vertinimo procedūromis. Diskusijose taip pat turėtų būti užtikrinta, kad ES nuo pat pradžių būtų leista susipažinti su vertinimo projektu ir atitikties ataskaitomis, taip pat su atitikties ataskaitų priedais dėl ES valstybių narių ir šalių kandidačių arba potencialių kandidačių, jeigu šios šalys neprieštarauja.

ES dalyvavimas GRECO veikloje neturėtų daryti poveikio nei tiesioginiam atskirų valstybių narių atstovavimui, nei jų teisei savarankiškai dalyvauti bet kuriame GRECO plenarinių posėdžių balsavime.

Diskusijose turėtų būti užtikrinta, kad ne vėliau kaip po ketverių metų nuo ES dalyvavimo GRECO veikloje pradžios būtų iš naujo įvertinta ES dalyvavimo forma.

Diskusijose turėtų būti apsvarstytos ES dalyvavimo Vykdomojo komiteto ir Europos Tarybos ministrų komiteto posėdžiuose, kai juose svarstomi su GRECO susiję klausimai, galimybės.

Vidaus reikalų generalinis direktoratas iš savo pareigūnų paskirs asmenį, kuris dalyvaus diskusijose dėl atitinkamos bendradarbiavimo formos sąlygų. Šių diskusijų rezultatui turės pritarti Komisijos narių kolegija ir jis turės būti patvirtintas Komisijos sprendimu.

[1]               Komisijos komunikatas dėl kovos su korupcija ES (COM(2011) 308 galutinis) ir Ataskaita dėl Europos Sąjungos dalyvavimo Europos Tarybos valstybių prieš korupciją grupės (GRECO) veikloje sąlygų (COM(2011) 307 galutinis).

[2]               Sąvoka „visateisės dalyvės statusas“ paprastai vartojama, kai ES nebūdama visateisė organizacijos narė gali naudotis labai panašiomis teisėmis kaip ir organizacijos narės, tačiau neturi balsavimo teisės (taip pat žr. ES statusą Pasaulio sveikatos organizacijoje, UNESCO, Tarptautinėje civilinės aviacijos organizacijoje, Europos Taryboje ir EPBO).

[3]               CM(2007)74, Europos Tarybos ministrų komiteto priimtas 2007 m. gegužės 10 d.

[4]               48 punktas.

[5]               Valdybą sudaro GRECO pirmininkas ir pirmininko pavaduotojas bei penki kiti balsavimo teisę turintys GRECO atstovai. Valdyba rengia veiklos metinės programos projektą ir metinės veiklos ataskaitų projektą, teikia pasiūlymus dėl biudžeto projekto, organizuoja vizitus šalyse, siūlo vertinimo grupių sudėtį, rengia GRECO plenarinio posėdžio darbotvarkę ir siūlo vertinimui atrinktinas nuostatas.

[6]               Šis tyrimas būtų grindžiamas esamomis vertinimo ir (arba) atitikties ataskaitomis, t. y. jį atliekant nebūtų vykdomos papildomos procedūros ir nebūtų imamasi papildomų ES valstybių narių vertinimo veiksmų, tiesiog palyginamuoju būdu būtų įvertintos GRECO jau parengtos ataskaitos.

[7]               Komisijos ataskaita dėl Europos Sąjungos dalyvavimo Europos Tarybos valstybių prieš korupciją grupės (GRECO) veikloje sąlygų (COM(2011) 307 galutinis).

[8]               2011 m. birželio 6 d. Ataskaitoje dėl ES dalyvavimo GRECO veikloje sąlygų nurodyta, kad Tarybos bus prašoma leisti ES vardu pradėti derybas siekiant narystės. Tačiau pagal metodą, kurį Komisija pasirinko įvertinusi visas galimas sąlygas, numatoma, kad pirmuoju etapu ES nebus visateisė GRECO narė.

[9]               Tas pats taikoma dalyvaujant, pavyzdžiui, UNESCO ir EBPO veikloje, kaip nustatyta SESV 220 straipsniu.

[10]             Žr. GRECO darbo tvarkos taisyklių 2 taisyklę.

[11]             Pasiūlymas dėl EUROPOS PARLAMENTO IR TARYBOS REGLAMENTO, kuriuo kaip Vidaus saugumo fondo dalis nustatoma policijos bendradarbiavimo, nusikalstamumo prevencijos ir kovos su juo, taip pat krizių valdymo finansinės paramos priemonė, COM(2011) 735 galutinis.