Briuselis, 14.7.2004

KOM(2004) 498 galutinis

KOMISIJOS DARBINIS DOKUMENTAS

Pasiūlymas atnaujinti TARPINSTITUCINĮ SUSITARIMĄ dėl biudžeto disciplinos ir biudžeto sudarymo procedūros tobulinimo

AIŠKINAMASIS MEMORANDUMAS

Pridedamas Tarpinstitucinio susitarimo (TIS) dėl biudžeto disciplinos ir biudžeto sudarymo procedūros tobulinimo projektas bus naudojamas kaip darbinis dokumentas Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos derybose.

Šio Tarpinstitucinio susitarimo paskirtis yra nustatyti suderintas daugiametės finansinės struktūros administravimo taisykles ir kasmetinės biudžeto sudarymo procedūros operacijų eiliškumą.

Naujo susitarimo dėl biudžeto disciplinos gairės

Pagrindinių nuostatų išlaikymas

„Darbotvarkė 2000“ sėkmingai įgyvendino savo pagrindinius tikslus, susijusius su finansine drausme, organizuota išlaidų raida ir tarpinstituciniu bendradarbiavimu taikant biudžeto sudarymo procedūrą. Europos Sąjungos biudžetas buvo tvirtinamas kiekvienais metais laiku, o abi biudžetą priimančios institucijos kartu patikslino „Darbotvarkę 2000“, kad galima būtų įgyvendinti papildomus finansinius reikalavimus, susijusius su plėtra iki dešimties naujų valstybių narių.

Todėl siūloma dabar galiojančiame Tarpinstituciniame susitarime nekeisti pagrindinių finansinės struktūros aspektų:

- kiekvienais 2007–2013 m. laikotarpio metais išlaidos skirstomos pagal stambias išlaidų kategorijas;

- 2007–2013 m. laikotarpio finansinės struktūros lentelėje (žr. I priedą) kiekvienoje išlaidų kategorijoje yra nustatytos didžiausios sumos, vadinamos ribomis, įsipareigojimams vykdyti;

- bendros metinės sumos yra nustatytos tiek asignavimams įsipareigojimams vykdyti, tiek asignavimams mokėjimams;

- metinė asignavimų mokėjimams riba turi neviršyti nuosavų išteklių didžiausios sumos, kuri šiuo metu siekia 1,24 % ES bendrųjų nacionalinių pajamų (BNP).

Supaprastinimas, konsolidavimas

Šiame Tarpinstituciniame susitarime numatyta atnaujinti 1999 m. gegužės 6 d. Tarpinstitucinį susitarimą, įvertinus jo įgyvendinimo patirtį, bei konsoliduoti visas jungtines deklaracijas ir nuo 1982 m. sudarytus tarpinstitucinius susitarimus biudžeto klausimais.

Visų pirma šiuo susitarimu siekiama įtraukti 2002 m. lapkričio 7 d. Tarpinstitucinį susitarimą dėl Europos Sąjungos solidarumo fondo (ESSF) įkūrimo, dėl kurio buvo susitarta einamuoju finansinės perspektyvos laikotarpiu. Siūloma ESSF paversti Europos solidarumo ir greitojo reagavimo priemone.

Atsižvelgiant į būsimus institucinius pokyčius šiame Tarpinstituciniame susitarime siūloma keisti terminą „finansinė perspektyva“ į terminą „daugiametė finansinė struktūra“, kuri taip pat gali būti vadinama „finansine struktūra“.

Lankstumas ir skaidrumas: „Darbotvarkės 2000“ įgyvendinimo patirties įvertinimas

Suderintos finansinės struktūros lankstumas yra esminis finansinės tvarkos padarinys. Tinkamai užtikrintas lankstumas daro lėšų paskirstymą veiksmingesnį ir tuo pačiu leidžia tenkinti nenumatytus poreikius arba atsižvelgti į naujus prioritetus. Finansinės struktūros lankstumo mastą lemia keletas parametrų: finansinės perspektyvos taikymo trukmė; išlaidų kategorijų skaičius; kiekvienos didžiausios išlaidų sumos leidžiamos kitimo ribos; už nuosavų išteklių didžiausią sumą mažesnis rezervas; ES išlaidų dalis, iš anksto nustatyta pagal „orientacines sumas“, kurios nurodytos pagal bendro sprendimo procedūrą priimtuose teisės aktuose, daugiametės programos, kurioms finansavimas paskirtas iš anksto, bendras požiūris į taisymo procedūros naudojimą.

Laikui einant, keičiantis tų parametrų kompleksui, lankstumo mastas pakito. „Darbotvarkė 2000“ ligi šiol sėkmingai padėjo spręsti nenumatytus sunkumus, iškilusius ES biudžetui, tačiau tai buvo padaryta didesnio sudėtingumo ir mažesnio skaidrumo sąskaita, ir nebūtinai lėšų paskirstymas tapdavo veiksmingesnis. Iškilusiems poreikiams patenkinti turėjo būti sukurta taikoma lankstumo priemonė ir Europos Sąjungos solidarumo fondas (ESSF), nesiejant jų su finansine perspektyva. Dabartinis lankstumo priemonės naudojimas rodo, kad buvo nutolta nuo pirminių jos tikslų, todėl gali susilpnėti sistemos patikimumas ir gali būti padaryta žala tarpinstituciniam bendradarbiavimui biudžeto klausimais. Komisija mano, kad biudžeto discipliną pagerintų skaidresnės, visiškai integruotos į finansinę struktūrą, priemonės. Komisija siūlo šias priemones, kurios leis spręsti ateityje iškilsiančius sunkumus ir nustatyti tinkamą pusiausvyrą tarp biudžeto disciplinos ir efektyvaus lėšų paskirstymo.

Visų pirma, išlaidų ribų taisymo procedūrai turėtų būti suteiktas jos pirminis vaidmuo kaip pagrindinės priemonės, leidžiančios tikslinti finansinę struktūrą tais atvejais, kai vyksta esminiai ilgalaikiai politinių prioritetų pokyčiai. Kad taisymo procedūra galėtų atlikti savo pirminį vaidmenį, Komisija siūlo reguliariai persvarstyti poreikius, pavyzdžiui, prieš pristatant kiekvieną išankstinį biudžeto projektą rengti trišalį Parlamento, Tarybos ir Komisijos susitikimą.

Antra, intensyvus lankstumo priemonės naudojimas „Darbotvarkės 2000“ taikymo laikotarpiu rodo, kad jos sukūrimas buvo pagrįstas. Tačiau ši priemonė jau nebevykdo savo pirminių tikslų ir didžiąja dalimi yra naudojama kaip netiesioginis būdas išoriniams veiksmams skiriamai maksimaliai sumai didinti. Kadangi ji taip atitolo nuo savo priminių tikslų, tai gali susilpninti sistemos patikimumą ir padaryti žalos bendradarbiavimui biudžeto klausimais. Todėl Komisija siūlo naują perskirstymo lankstumą, keičiantįtaikomą „lankstumo priemonę“, kuris leistų biudžeto institucijai, remiantis Komisijos pasiūlymu, perskirstyti asignavimus tarp išlaidų kategorijų neperžengiant tam tikrų ribų ir neviršijant bendrųjų didžiausių sumų.

Trečia, siūloma sukurti augimo tikslinimo fondą, kuris leistų patikslinti finansinę struktūrą, atsižvelgiant į ekonominę aplinką. Augimo tikslinimo fondas gali būti mobilizuotas iki 1 milijardo eurų pagal išlaidų kategoriją „konkurencingumas augimui ir užimtumui skatinti“ (1a). Esant galimybei, šią sumą galima padidinti iš nepanaudotų asignavimų pagal struktūrines priemones, taikant N+2 taisyklę, neviršijant 1 milijardo eurų sumos per metus.

Ketvirta, siūlomas naujas išlaidų klasifikavimas taip pat turi padidinti lankstumą ir padaryti lėšų paskirstymą veiksmingesnį, išvengiant nereikalingo lėšų skyrimo tik tam tikrai konkrečiai sričiai.„Darbotvarkėje 2000“ pateiktą išlaidų struktūrą daugiausia lėmė pirmoji finansinė perspektyva ir vėlesnės perspektyvos. Ją sudaro 8 išlaidų kategorijos, arba 11 priskaičiavus išlaidų subkategorijas. Dėl lėšų paskirstymo tik tam tikroms konkrečioms sritims daugelyje išlaidų kategorijų ir išlaidų subkategorijų sistema tampa nelanksti ir tai gali sutrukdyti tinkamai tikslinti ir veiksmingiau naudoti lėšas Sąjungos tikslams; tai trukdo siekti galutinio tikslo – biudžeto priemonių tarnavimo atskirų politikų tikslams.Mažesnis skaičius biudžeto išlaidų kategorijų ne tik atspindi plataus pobūdžio politinius tikslus, tačiau dar palieka galimybę imtis priemonių, įvykus pokyčiams, kuriuos ne visada galima tiksliai nuspėti daugelį metų į priekį. 2007–2013 m. finansinėje struktūroje Komisija siūlo nustatyti penkias pagrindines išlaidų kategorijas, kurios pateiktos finansinės struktūros lentelėje (žr. I priedą) .

Galiausiai, siūloma biudžeto disciplinos ir skaidrumo tikslais įtraukti į finansinę struktūrą Europos solidarumo ir greitojo reagavimo priemonę. Jos pirmtako, Europos Sąjungos solidarumo fondo, įkūrimas nesiejant jo su finansine struktūra parodė, kad esant nepakankamai lanksčiai finansinei perspektyvai, esant reikalui būdavo randama būdų, kaip jį apeiti. Komisija mano, kad ši priemonė tebėra būtina, tačiau siūlo visiškai ją integruoti į daugiametę finansinę struktūrą.

Padariniai reglamentui dėl biudžeto disciplinos

2000–2006 m. finansinės perspektyvos įgyvendinimo patirtis parodė, kad jau nebereikia taikyti žemės ūkio orientacinių gairių, numatytų Tarybos reglamente Nr. 2040/2000 dėl biudžeto disciplinos, nes išlaidoms žemės ūkiui jau taikomos ribos, nustatytos iki 2013 m. Kitas nuostatas, susijusias su biudžeto disciplina žemės ūkio srityje, perims ir sutvirtins siūlomas naujas reglamentas (18–20 straipsniai) dėl bendros žemės ūkio politikos finansavimo. Perėjus nuo kišimosi į rinką prie tiesioginių išmokų ūkininkams bei kaimo plėtros priemonių, išlaidos žemės ūkiui taip pat tapo labiau nuspėjamos.

Pinigų rezervo jau nebėra, ir pridėtiems pasiūlymams dėl tarpinstitucinio susitarimo atnaujinimo nebereikės ad hoc nuostatų dėl išorės operacijoms skirtų rezervų bei skubios pagalbos rezervų.

Esant tokioms sąlygoms, Komisija mano, kad Tarybos reglamentas Nr.2040/2000 turėtų būti panaikintas. Atitinkamai, atėjus laikui, Komisija pasiūlys priimti tinkamą teisės aktą.

Tarpinstitucinio bendradarbiavimo biudžeto disciplinos srityje gairės

Į II dalį įtrauktų nuostatų tikslas yra patobulinti kasmetinę biudžeto sudarymo procedūrą. Dauguma šių nuostatų grindžiamos jau susiklosčiusia biudžetine praktika arba ankstesniais susitarimais ir deklaracijomis. Jos buvo atnaujintos, atsižvelgiant į naują finansinį reglamentą[1]. I–IV priedai yra neatsiejama šio siūlomo susitarimo dalis.

Išlaidų struktūra ir klasifikavimas

III priedas numato atnaujintą išlaidų klasifikavimą naujoje struktūroje į privalomąsias ir neprivalomąsias išlaidas pagal išlaidų kategorijas. Išlaikoma nuostata, kad abi biudžetą priimančios institucijos nustato naujų biudžeto straipsnių klasifikavimą taikant kasmetinę taikinimo procedūrą.

Finansinės nuostatos teisiniuose dokumentuose

Taikomas principas, suformuluotas 1995 m. kovo 6 d. jungtinėje deklaracijoje ir įtrauktas į 1999 m. gegužės 6 d. Tarpinstitucinio susitarimo 33 punktą, pagal kurį institucijos įsipareigoja biudžeto sudarymo procedūros metu laikytis orientacinių sumų, nustatytų bendro sprendimo procedūros metu. Tačiau nuo 1995 m. bendro sprendimo procedūros taikymas buvo nuolat praplečiamas, o griežtos nuostatos dėl orientacinių sumų nustato didesnius biudžeto politikos suvaržymus. Todėl Komisija siūlo, kad biudžeto institucija ir Komisija, rengdamos išankstinį biudžeto projektą turėtų tam tikrą veiksmų laisvę, t. y. galimybę nukrypti nuo šių sumų nedideliu skirtumu (5%).

Išvada

Tarpinstitucinis susitarimas dėl biudžeto disciplinos ir biudžeto sudarymo procedūros tobulinimo pasiteisino kaip veiksminga priemonė, leidžianti formuoti metinę biudžetinę praktiką pagal patvirtintą daugiametę finansinę struktūrą. Jo atnaujinimu reikėtų pasinaudoti kaip galimybe atnaujinti ir supaprastinti įvairius galiojančius susitarimus ir jungtines deklaracijas biudžeto klausimais. Galiausiai, šio susitarimo tikslas yra patobulinti lankstumo priemones ir padidinti skaidrumą, kad būtų užtikrinta tinkama pusiausvyra tarp biudžeto disciplinos ir efektyvaus lėšų paskirstymo.

Projektas

EUROPOS PARLAMENTAS

TARYBA

KOMISIJATARPINSTITUCINIS SUSITARIMAS

[...]

dėl biudžeto disciplinos ir biudžeto sudarymo procedūros tobulinimo

NB: atsižvelgiant į galimą Konstitucijos įsigaliojimą kitos finansinės perspektyvos taikymo metu, šiame projekte sąvoka „finansinė perspektyva“ yra keičiama į sąvoką „daugiametė finansinė struktūra“.

Pastabos skirtos pakeitimams, padarytiems 1999 m. gegužės 6 d. Tarpinstitucinio susitarimo tekste.

+++++ TABLE +++++

+++++ TABLE +++++

+++++ TABLE +++++

I PRIEDAS

2007–2013 m. FINANSINĖ STRUKTŪRA

[pic] II PRIEDAS

TARPINSTITUCINIS BENDRADARBAIVIMAS BIUDŽETO SEKTORIUJE

+++++ TABLE +++++

III PRIEDAS

IŠLAIDŲ KLASIFIKAVIMAS

[pic] IV PRIEDAS

DĖL ŽUVININKYSTĖS SUSITARIMŲ KILUSIŲ IŠLAIDŲ FINANSAVIMAS

+++++ TABLE +++++

DEKLARACIJOS

Deklaracija dėl struktūrinių fondų, Kaimo plėtros ir Europos žuvininkystės fondo asignavimų patikslinimo atsižvelgiant į jų įgyvendinimo aplinkybes

Remdamosi Komisijos pasiūlymu institucijos gali nuspręsti, kad po 2007 m. sausio 1 d. priėmus naujas taisykles, reglamentuojančias struktūrinius fondus, Kaimo plėtros ir Europos žuvininkystės fondą, pirmaisiais finansinės struktūros metais nepanaudoti asignavimai gali būti perkelti į vėlesnius metus.

[1] OL L 248, 2002 9 16, p. 1.

[2] Šiame susitarime daugiametė finansinė struktūra taip pat vadinama „finansine struktūra“.

[3] OL C 172, 1999 6 18, p. 1. Šis Tarpinstitucinis susitarimas jau pakeitė ir paskelbė negaliojančiomis šias priemones:– 1982 m. birželio 30 d. Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos jungtinė deklaracija dėl įvairių biudžeto sudarymo procedūros tobulinimo priemonių, OL C 194, 1982 7 28, p. 1.– 1993 m. spalio 29 d. Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos tarpinstitucinis susitarimas dėl biudžeto disciplinos ir biudžeto sudarymo procedūros tobulinimo, OL C 331, 1993 12 7, p. 1.– 1995 m. kovo 6 d. Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos deklaracija dėl finansinių nuostatų įtraukimo į teisės aktus, OL C 102, 1996 4 4, p. 4.– 1996 m. gruodžio 12 d. Jungtinė deklaracija dėl biudžeto institucijos informavimo apie žuvininkystės susitarimus tobulinimo, OL C 20, 1997 1 20, p. 109.– 1997 m. liepos 16 d. Europos Parlamento, Tarybos ir Europos Komisijos tarpinstitucinis susitarimas dėl bendrosios užsienio ir saugumo politikos finansavimo nuostatų, OL C 286, 1997 9 22, p. 80.– 1998 m. spalio 13 d. Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos tarpinstitucinis susitarimas dėl teisinių pagrindų ir biudžeto įgyvendinimo, OL C 344, 1998 11 12, p. 1.

[4] OL C 283, 2002 11 20, p. 1.

[5] OL L 248, 2002 9 16, p. 1.

[6] OL L 248, 2002 9 16, p. 1.

[7] OL L 161/1, 1999 6 26, 31 straipsnio 2 dalis.