GENERALINĖS ADVOKATĖS CHRISTINE STIX‑HACKL
IŠVADA,
pateikta 2004 m. kovo 30 d.(1)
Sujungtos bylos C‑184/02 ir C‑223/02
Ispanijos Karalystė
prieš
Europos Parlamentą
ir
Europos Sąjungos Tarybą
bei
Suomijos Respublika
prieš
Europos Parlamentą
ir
Europos Sąjungos Tarybą
„Ieškinys dėl panaikinimo – Priimtinumas – Direktyva 2002/15/EB – Darbo sąlygos – Savarankiškai dirbantys vairuotojai – Teisinis pagrindas – Vienodo požiūrio principas – Laisvė verstis profesine veikla – Proporcingumas – Pareiga motyvuoti“
Turinys
I – Įvadas
II – Teisinis pagrindas
III – Priimtinumas
A – Byla C‑184/02
B – Byla C‑223/02
IV – Pagrįstumas
A – Dėl Bendrijos kompetencijos
1. Ieškinio pagrindai, susiję su Direktyvos tikslu, piktnaudžiavimu diskrecija ir teisiniais pagrindais
a) Dėl Direktyvos tikslo nustatymo (trečiasis ieškinio pagrindas byloje C-184/02)
i) Priimtinumas
ii) Pagrįstumas
b) Dėl piktnaudžiavimo diskrecija ir pasirinktų teisinių pagrindų teisėtumo (pirmasis ie�kinio pagrindas byloje C‑223/02)
i) EB 137 straipsnio 2 dalis
ii) EB 71 straipsnis
iii) Rėmimasis nereikalingu teisiniu pagrindu
2. Nuostatos dėl mažųjų ir vidutinių įmonių (ketvirtasis ieškinio pagrindas byloje C‑223/02)
a) EB 137 straipsnio 2 dalies pirmosios pastraipos antras sakinys
b) EB 157 straipsnio 1 dalis
3. Išvada
B – Dėl pagrindinės teisės laisvai verstis profesine veikla (pirmasis ir trečiasis ieškinio pagrindai byloje C-184/02, trečiasis ieškinio pagrindas byloje C-223/02) ir dėl proporcingumo principo (antrasis ieškinio pagrindas byloje C-223/02)
1. Preliminarios pastabos
a) Atskira ar bendra analizė?
b) Dėl pagrindinės teisės laisvai verstis profesine veikla
c) Pareiga pagrįsti reikalavimus bei įrodinėjimo naštos paskirstymas
2. Kišimosi į pagrindinę teisę teisėtumo sąlygos
a) Apskritai dėl proporcingumo
b) Konkrečiai dėl pagrindinės teisės laisvai verstis profesine veikla
c) Dėl kišimosi proporcingumo
i) Direktyvos tikslas
ii) Tinkamumas
iii) Būtinumas
iv) Pagrįstumas
3. Išvada
C – Dėl vienodo požiūrio principo (antras ieškinio pagrindas byloje C‑184/02)
1. Dėl vienodo požiūrio principo
2. Dėl EB 74 straipsnio
D – Dėl pareigos motyvuoti (ketvirtasis ie�kinio pagrindas byloje C-184/02 ir penktasis ie�kinio pagrindas byloje C-223/02)
V – Dėl bylinėjimosi išlaidų
VI – Išvada
I – Įvadas
1. Abi bylos yra susijusios su Ispanijos Karalystės ir Suomijos Respublikos ieškiniais dėl visiško ar dalinio 2002 m. kovo 11 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2002/15/EB dėl asmenų, kurie verčiasi mobiliąja kelių transporto veikla, darbo laiko organizavimo(2) (toliau – Direktyva) panaikinimo. Šiose bylose Teisingumo Teismas, kartu su daugeliu ieškinio pagrindų, taip pat turi nagrinėti ir tam tikras, iš dalies naujas, abiejų ieškinių priimtinumo problemas.
II – Teisinis pagrindas
2. Pirmiausia šių bylų atžvilgiu paminėtinas 1985 m. gruodžio 20 d. Tarybos reglamentas (EEB) Nr. 3820/85 dėl tam tikrų su kelių transportu susijusių socialinių teisės aktų suderinimo(3), kuris iš esmės nustato už atlyginimą dirbančių ir kitų vairuotojų vairavimo bei poilsio režimą.
3. Be to, paminėtina 1993 m. lapkričio 23 d. Tarybos direktyva 93/104/EB dėl tam tikrų darbo laiko organizavimo aspektų(4). Ši direktyva, inter alia, nustatė dienos ir savaitės poilsio laiką, pertraukas, maksimalų savaitės darbo laiką, kasmetines atostogas, naktinio darbo trukmę, tačiau tam tikroms veiklos sritims, pavyzdžiui, kelių transportui, ji nebuvo taikoma. Jos taikymo sritis 2000 m. birželio 22 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2000/34/EB, iš dalies keičiančia Tarybos direktyvą 93/104/EB dėl tam tikrų darbo laiko organizavimo aspektų, kad ji apimtų sektorius ir veiklą, kuriai ji anksčiau nebuvo taikoma(5), be kita ko, buvo išplėsta ir kelių transporto sektoriaus atžvilgiu. Tačiau nuostatos, reglamentuojančios dienos poilsio laiką, pertraukas, savaitės poilsio laiką ir naktinio darbo trukmę, ir toliau nebuvo taikomos vadinamiesiems „mobiliesiems darbuotojams“.
4. Direktyva 2002/15/EB iš naujo praplėtė pirmiau minėtus teisės aktus ir nustatė teisės normas dėl maksimalaus savaitės darbo laiko, pertraukų, poilsio laiko ir naktinio darbo.
5. 1 straipsnis, nustatantis Direktyvos tikslą, numato:
„Šios Direktyvos tikslas — nustatyti būtiniausius darbo laiko organizavimo reikalavimus, siekiant pagerinti asmenų, kurie verčiasi mobiliąja kelių transporto veikla, sveikatos apsaugą ir saugą, kelių eismo saugumą bei suvienodinti konkurencijos sąlygas.“
6. 2 straipsnio, nustatančio Direktyvos taikymo sritį, 1 dalis numato:
„Ši Direktyva taikoma mobiliesiems darbuotojams, dirbantiems valstybėse narėse įsteigtose įmonėse, dalyvaujančiose Reglamente (EEB) Nr. 3820/85 apibrėžtoje kelių transporto veikloje arba, jei to nepakanka, AETR susitarime.
Nepažeidžiant tolesnės pastraipos nuostatų, nuo 2009 m. kovo 23 d. ši Direktyva taikoma savarankiškai dirbantiems vairuotojams.
Komisija ne vėliau kaip prieš dvejus metus iki tos dienos pateikia Europos Parlamentui ir Tarybai ataskaitą. Joje analizuojamos šios direktyvos netaikymo savarankiškai dirbantiems vairuotojams pasekmės kelių eismo saugumui, konkurencijos sąlygoms, verslo struktūrai, taip pat socialiniams aspektams. Atsižvelgiama į kiekvienoje valstybėje narėje esamas aplinkybes, susijusias su transporto pramonės struktūra ir kelių transporto verslo darbo aplinka. Remdamasi šia ataskaita, Komisija pateikia siūlymą, kurio tikslas gali būti arba
– nustatyti sąlygas, kaip į šios Direktyvos taikymo sritį įtraukti savarankiškai dirbančius vairuotojus, kurie nedalyvauja kelių transporto veikloje kitose valstybėse narėse ir kuriems dėl objektyvių priežasčių yra taikomi vietos apribojimai, kaip antai periferinė vieta, dideli atstumai šalies viduje ir ypatinga konkurencinė aplinka, arba
– šios Direktyvos netaikyti savarankiškai dirbantiems vairuotojams.“
7. 3 straipsnis apibrėžia Direktyvos sąvokas. Šio straipsnio a punkte įtvirtintas teisinis darbo laiko sąvokos apibrėžimas. Šio punkto antras papunktis numato:
„Savarankiškai dirbantiems vairuotojams taikomas tas pats laiko apibrėžimas nuo darbo dienos pradžios iki pabaigos, kurio metu savarankiškai dirbantis vairuotojas yra savo darbo vietoje, kliento žinioje ir atlieka savo funkcijas arba užsiima kita veikla nei bendras administracinis darbas, kuris nėra tiesiogiai susijęs su konkrečia atliekama transporto veikla.
5 straipsnyje nurodytos pertraukos, 6 straipsnyje nurodytas poilsio laikas ir, nepažeidžiant valstybių narių teisės aktų arba socialinių partnerių susitarimų, kuriuose numatytas tokio laiko kompensavimas arba apribojimas, šio straipsnio b punkte minimas kitas buvimo darbo vietoje laikas į darbo laiką neįtraukiami.“
8. e punkte sąvoka „savarankiškai dirbantis vairuotojas“ apibrėžiama taip:
„bet kuris asmuo, kurio pagrindinis užsiėmimas – vežti keleivius arba krovinius samdos pagrindais arba už atlygį, kaip apibrėžta Bendrijos teisės aktuose, pagal Bendrijos licencijas arba bet kurį kitą verslo leidimą vykdyti pirmiau minėtą vežimą, kuris turi teisę dirbti savarankiškai ir nėra susietas su darbdaviu pagal darbo sutartį arba bet kokį kitą darbo hierarchinį santykį, kuris gali laisvai organizuoti atitinkamą darbinę veiklą, o jo pajamos tiesiogiai priklauso nuo gauto pelno, ir kuris turi laisvę individualiai arba bendradarbiaudamas su savarankiškai dirbančiais vairuotojais užmegzti komercinius ryšius su atskirais klientais.
Šioje Direktyvoje šių kriterijų neatitinkantiems vairuotojams taikomos tos pačios pareigos, ir jie gali naudotis tomis pačiomis teisėmis, kurias mobiliesiems darbuotojams numato ši Direktyva.“
III – Priimtinumas
A – Byla C‑184/02
9. Ispanijos inicijuotoje byloje Parlamentas ir Taryba ginčija ieškinio priimtinumą, nes pradiniame ieškinyje kaip atsakovė nurodyta tik Taryba. Ispanija vien laišku, kurio pavadinimas „fe de erratas“, nori pakeisti pirmąjį puslapį, pagal kurį kaip atsakovas turėtų būti nurodytas ir Parlamentas.
10. Su Ispanija pirmiausia reikėtų sutikti dėl to, kad teisės aktas jau pradiniame ieškinyje vadinamas Parlamento ir Tarybos teisės aktu. Bet šiuo atveju kalbama apie bylos dalyko nurodymą, t. y. apie pagal Teisingumo Teismo darbo reglamento (toliau – Darbo reglamento) 38 straipsnio 1 dalies c punktą privalomą ieškinio turinį.
11. Tačiau, be šio reikalavimo, taikytinas Darbo reglamento 38 straipsnio 1 dalies b punkto reikalavimas, pagal kurį ieškinyje turi būti nurodyta „šalis, prieš kurią ieškinys yra nukreiptas“. Tačiau ši nuostata neturi būti suprantama taip, kad leidžiama nurodyti tik vieną atsakovą. Iš Teisingumo Teismo statuto 21 straipsnio galima suprasti, kad ieškinyje turi būti nurodyti „atsakovo ar atsakovų vardas, pavardė ar pavadinimas“, vadinasi, gali būti ir atsakovų daugetas.
12. Todėl Taryba ir Parlamentas teisingai pažymi, kad Ispanijos ginčijamas teisės aktas yra Parlamento ir Tarybos pagal EB 251 straipsnyje nustatytą bendro sprendimo procedūrą priimtas teisės aktas ir kad tokiu atveju ieškinyje kaip atsakovės turi būti nurodomos abi teisės aktą priėmusios institucijos.
13. Pradinis ieškinys aiškiai neatitinka šio reikalavimo. Telieka išanalizuoti, ar Teisingumo Teismui perduotas laiškas traktuotinas paprasčiausiai kaip ištaisymas, arba „Corrigendum“, ar kaip laiškas dėl ieškinio trūkumų pašalinimo.
14. Pirmiausia reikia išnagrinėti, ar šiuo atveju kalbama tik apie ištaisymą, arba „Corrigendum“, pavyzdžiui, rašybos klaidų ištaisymą. Pastarajai kategorijai priklauso, pavyzdžiui, neteisingų skaičiais išreikštų duomenų ginčijamame teisės akte ištaisymas. Be šio pavyzdžio, susijusio su bylos dalyku, taip pat galima pateikti pavyzdžių, susijusių su šalimis. Taip šalies pavadinimas „Europos Komisija“ iš karto galėtų būti pakeistas teisingu pavadinimu „Europos Bendrijų Komisija“. Tokie ištaisymai, net kai jie nėra tik rašybos klaidų ištaisymas, be jokios abejonės, yra leidžiami.
15. Šiame kontekste Parlamentas ir Taryba laikosi nuomonės, kad šiuo atveju tai yra ieškinio ištaisymas. Tačiau Darbo reglamento 38 straipsnio 7 dalis leidžia taisyti tik tais atvejais, kai ieškinys neatitinka 3–6 dalių reikalavimų. Bet šiuo atveju ieškinys neatitinka vienos 1 dalyje numatytos sąlygos.
16. Su Parlamentu reikėtų sutikti tik tiek, kad laišku siekiama įtraukti į bylą dar vieną atsakovą. Taigi šiuo atveju tai yra daugiau nei ištaisymas. Tai yra paties pradinio ieškinio pakeitimas, o ne vienas iš 3–6 dalyse numatytų ištaisymo atvejų. Tai patvirtina ir Ispanija.
17. Galiausiai Ispanijos vyriausybės laiško vertinimą vien kaip „Corrigendum“ paneigia ir ta aplinkybė, kad laiškas yra susijęs tik su pirmojo lapo pakeitimu, o likusi ieškinio dalis, ypač ieškinio reikalavimai, nekeičiami. Pranešime Oficialiajame leidinyje kaip atsakovė nurodyta tik Taryba.
18. Tačiau svarbiausia yra ne tai, koks ieškovo laiško pavadinimas, o koks jo turinys. Priešingu atveju ieškovas galėtų pats atlikti teisinę laiško kvalifikaciją. Visa baigtųsi tuo, kad ieškinio pakeitimas taptų įmanomas „prisidengus“ rašybos klaidų ištaisymu.
19. Kaip argumentas už ieškinio priimtinumą, gali būti nurodyta aplinkybė, kad ieškinys turi būti aiškinamas atsižvelgiant į bylos dalyką. Jau iš atitinkamos nuorodos pradiniame ieškinyje buvo galima matyti, kad kalbama apie Parlamento ir Tarybos teisės aktą. Be to, šiuo atveju tai nėra nei vieno atsakovo pakeitimas kitu atsakovu, nei atsakovo nurodymas pirmą kartą, o tik dar vieno atsakovo nurodymas. Beje, šis atsakovas yra antrasis ginčijamo teisės akto autorius.
20. Nors tai, kad Ispanija nurodo, jog ieškinį pateikė ir Parlamentui, taip užtikrindama jo teisę į gynybą, ir leidžia daryti išvadas apie Teisingumo Teismo veiksmus, dar neatsako į pagrindinį klausimą dėl ieškinio pakeitimų priimtinumo.
21. Papildomas argumentas prieš Ispanijos pareikšto ieškinio priimtinumą gali būti paremtas dar viena nuostata dėl ištaisymų. 38 straipsnio 2 dalies trečioji pastraipa numato tik galimybę pašalinti trūkumus, atsiradusius dėl to, kad nebuvo atsižvelgta į 2 dalies pirmojoje ir antrojoje pastraipose reglamentuotus reikalavimus.
22. Taigi iš bendros 38 straipsnyje aiškiai reglamentuotų ištaisymo galimybių analizės matyti, kad aiškiai numatyta sutvarkyti tik 2–6 dalyse reglamentuotus reikalavimus.
23. Viena vertus, iš to galima padaryti išvadą, kad kiti trūkumai negali būti ištaisyti. Tačiau, kita vertus, lygiai taip pat būtų galima laikytis nuomonės, jog nuostatos dėl ištaisymo pagal analogiją gali būti taikomos ir aiškiai nereglamentuotiems atvejams.
24. Kadangi Ispanijos vyriausybės laišku buvo siekiama įtraukti į bylą dar vieną atsakovą ir tai turėjo būti pasiekta, reikėtų galiausiai taip pat išanalizuoti, ar šiuo atveju galima kalbėti apie dokumento papildymą. Darbo reglamento 41 straipsnio 1 dalis netgi aiškiai leidžia papildyti ieškinį. Tačiau šiuo atveju tos nuostatos taikymui prieštarauja aplinkybė, kad papildymo priimtinumas reikalauja, jog pradinis dokumentas atitiktų minimalius Darbo reglamento reikalavimus. Vadinasi, papildymą reikia aiškiai atskirti nuo trūkumų pašalinimo. Be to, turėjo būti papildoma pateikiant dubliką.
25. Tačiau išnagrinėjus visas svarbias aplinkybes galima padaryti išvadą, kad bent jau pakeistos redakcijos ieškinys atitinka Darbo reglamento reikalavimus ir yra priimtinas.
B – Byla C‑223/02
26. Suomijos inicijuotoje byloje Parlamentas ir Komisija ginčija ieškinio priimtinumą motyvuodami tuo, kad ieškinys bylos dalyko ir ieškovės reikalavimų atžvilgiu neatitinka Darbo reglamento 38 straipsnio reikalavimų, nes Suomija prašo panaikinti Direktyvą tik tiek, kiek ji susijusi su savarankiškai dirbančiais vairuotojais, aiškiai nenurodydama nuostatų, kurios turėtų būti panaikintos.
27. Taigi reikia išanalizuoti, ar ieškinys šiuo požiūriu atitinka Darbo reglamento 38 straipsnio reikalavimus.
28. Dėl ieškinio aiškumo principo Komisija teigia, kad ieškinys yra neaiškus, nes jame nenurodyta, ar turėtų būti panaikintos tik tos nuostatos, kuriose aiškiai nurodytas „savarankiškai dirbančių vairuotojų“ terminas, ar ir kitos nuostatos, taikomos šiems asmenims.
29. Tačiau nei Statute, nei Darbo reglamente nepasakyta, kad ieškinyje turi būti aiškiai nurodomos nuostatos, kurias prašoma panaikinti. Ieškinys atitinka aiškumo principą taip pat tuomet, kai bylos dalykas yra apibrėžtas arba gali būti apibrėžtas kitu būdu.
30. Suomijos pareikštas ieškinys atitinka šį reikalavimą, nes bylos dalykas yra aiškiai apibrėžtas tiek, kiek ieškinio reikalavimas yra susijęs su aiškiai apibrėžta Direktyvos taikymo srities dalimi, būtent – su „savarankiškai dirbančiais vairuotojais“.
31. Kad šiuo atveju kalbama apie aiškiai apibrėžtą Direktyvos dalį, išplaukia iš pačios Direktyvos, kurioje yra speciali šiai daliai taikytina nuostata. 2 straipsnio 1 dalies antroji pastraipa numato, kad „nuo 2009 m. kovo 23 d. ši Direktyva taikoma savarankiškai dirbantiems vairuotojams“. Taigi ieškinio reikalavime nurodyta Direktyvos dalis yra aiškiai apibrėžta.
32. Parlamento ir Komisijos pateiktas argumentas, kad ieškinys leidžia Teisingumo Teismui nustatyti panaikintinas nuostatas, taip pat atmestinas. Tokių veiksmų Teisingumo Teismas neturi imtis tuomet, jeigu jis tenkina ieškinį jo reikalavimų apimtimi ir panaikina Direktyvą tiek, kiek tai numatyta ieškinio reikalavime.
33. Tokiu daliniu panaikinimu Teisingumo Teismo atliktas Direktyvos pakeitimas savo esme nesiskiria nuo aiškiai nurodytų Direktyvos straipsnių panaikinimo. Pastaruoju atveju Direktyva taip pat keičiama.
34. Suomijos pareikšto ieškinio tenkinimas nėra kišimasis į Parlamento ir Tarybos kompetenciją, nes šioms institucijoms, kaip panaikinto teisės akto autorėms, ir toliau išlieka iš EB 233 straipsnio išplaukianti pareiga „imtis būtinų priemonių Teisingumo Teismo sprendimui vykdyti“.
35. Galiausiai atmestinas ir argumentas, kad ieškinio tenkinimas reikštų tai, jog Direktyva savarankiškai dirbantiems vairuotojams niekada neįsigaliotų. Toks sprendimo poveikis procese dėl Direktyvos panaikinimo būtų tik esant ypatingoms aplinkybėms, kai bylos dalykas susijęs su dar netaikomomis teisės normomis. Paprastai sprendimai dėl panaikinimo turi netgi dar radikalesnį poveikį – jie sąlygoja teisės normos panaikinimą ex tunc.
36. Taigi Suomijos pareikštas ieškinys yra priimtinas.
IV – Pagrįstumas
A – Dėl Bendrijos kompetencijos
37. Ispanija ir Suomija ginčija Direktyvą motyvuodamos tuo, kad Bendrija neturi kompetencijos priimti teisės normų, kurias Direktyva nustato savarankiškai dirbantiems vairuotojams.
1. Ieškinio pagrindai, susiję su Direktyvos tikslu, piktnaudžiavimu diskrecija ir teisiniais pagrindais
a) Dėl Direktyvos tikslo nustatymo (trečiasis ieškinio pagrindas byloje C‑184/02)
38. Ispanija grindžia Direktyvos klaidingumą teisės požiūriu tuo, kad ji siekia dvigubo tikslo, būtent – vairuotojų sveikatos ir saugos bei kelių eismo saugumo pagerinimo. Bet pastarasis tikslas Direktyva negali būti pasiektas, nes joje kalbama tik apie socialinės apsaugos nuostatas, būtent apie tokias, kurios susijusios su vairuotojų gyvenimo ir darbo sąlygomis.
39. Ispanija tvirtina, kad Direktyva nustato ne vairuotojų vairavimo laiką, bet darbo laiką, inter alia, maksimalų savaitės darbo laiką. Kadangi reglamentas nustato griežtesnes taisykles, be kita ko, susijusias su pertraukomis ir savaitės darbo laiku, Direktyvos tikslas negali būti kelių eismo saugumas. Be to, toks kišimasis, kai taisyklės dėl darbo laiko taikomos savarankiškai dirbantiems vairuotojams, yra nepateisinamas.
i) Priimtinumas
40. Komisija, kaip į bylą Tarybos ir Parlamento pusėje įstojusi šalis, kelia klausimą dėl šio Ispanijos pateikto kaltinimo priimtinumo, nes Ispanija neginčija nė vieno iš dviejų teisinių pagrindų, o tik „kritikuoja“ šia Direktyva siekiamus tikslus. Jeigu, kaip tvirtina Ispanija, kalbama tik apie socialinės apsaugos teisės aktą, tai pakako EB 137 straipsnio kaip teisinio Direktyvos pagrindo. Kadangi tokiu atveju nereikėjo pasirinkti kitos teisės akto priėmimo procedūros, nėra ir procedūrinio trūkumo.
41. Reikia pritarti Komisijai, kad papildymas kitu teisiniu pagrindu turėtų būti vertinamas kaip klaida Bendrijos teisės akto nuorodoje į teisinį pagrindą ir kad jis nedaro šio teisės akto priėmimo procedūros neteisėta(6).
42. Tačiau Ispanijos pateiktas trečiasis ieškinio pagrindas, remiantis pareikštų kaltinimų turiniu, gali būti suprantamas taip, kad dėl jo Direktyvos teisiniai pagrindai, atsižvelgiant į vien ja siekiamą socialinį tikslą, laikomi klaidingais.
ii) Pagrįstumas
43. Iš pirmo žvilgsnio atrodytų aišku, kad Ispanijos pateiktas kaltinimas pagal trečiąjį ieškinio pagrindą turi būti nagrinėjamas kartu su Suomijos nurodytu ieškinio pagrindu dėl piktnaudžiavimo diskrecija. Tačiau, kaip Ispanijos vyriausybė išsamiai paaiškino žodinėje proceso dalyje, šis ieškinio pagrindas nesusijęs su teisinio pagrindo pasirinkimu, o sietinas su pagrindine laisve verstis profesine veikla (žr. paaiškinimus B dalyje).
b) Dėl piktnaudžiavimo diskrecija ir pasirinktų teisinių pagrindų teisėtumo (pirmasis ieškinio pagrindas byloje C‑223/02)
44. Suomija laikosi nuomonės, kad nė vienas iš abiejų teisinių pagrindų, t. y. nei EB 71 straipsnis, nei EB 137 straipsnio 2 dalis nėra pakankamas Direktyvos teisinis pagrindas. Nors priemonės, skirtos kelių eismo saugumui, gali būti pagrįstos EB 71 straipsniu, Direktyva siekia kito tikslo, t. y. sveikatos apsaugos ir saugos darbo vietoje. Dėl to EB 137 straipsnis yra tinkamas teisinis pagrindas. Tačiau ši norma neleidžia priimti nuostatų, skirtų savarankiškai dirbantiesiems, kaip tai yra Direktyvos atveju. Todėl joje numatytas savarankiškai dirbančių vairuotojų darbo laiko reglamentavimas atliktas nesant tam teisinio pagrindo.
45. Remdamasi Direktyvoje įtvirtintomis nuostatomis, susijusiomis su maksimaliu savaitės darbo laiku, poilsio laiku ir naktiniu darbu, Suomija mano, kad Direktyva nustato ne vairavimo trukmę, o darbo laiką. Tačiau darbo laikas, priešingai nei vairavimo trukmė, visiškai nesusijęs su kelių eismo saugumu. Direktyva dar reglamentuoja veiklą, nesusijusią su kelių eismo saugumu.
46. Be to, iš 2 straipsnio 1 dalies matyti, kad priimant Direktyvą dar nebuvo išanalizuotas darbo laiko ribojimo poveikis kelių eismo saugumui. Beje, nėra ir studijų, kurios parodytų, kad, be vairavimo trukmės, saugumui turi įtakos ir kiti veiksniai. Direktyva negali užkirsti kelio nuovargiui atliekant veiklą, kuri neįskaičiuojama į darbo laiką šios Direktyvos prasme.
47. Suomijos nuomone, taip pat ir Direktyva tariamai siekiamas tikslas suvienodinti konkurencijos sąlygas negali būti pasiektas priemonėmis, pagrįstomis EB 71 straipsniu. Galiausiai ši norma numato, kad bendrosios transporto politikos tikslai vykdomi „atsižvelgiant į transporto ypatumus“.
48. Dėl Suomijos argumentų pažymėtina, kad šiame procese gali būti kalbama ne apie tai, ar Bendrijos teisės aktų leidėjui leidžiama siekti tam tikro tikslo, o apie tai, ar Bendrijos teisės aktų leidėjas ginčijamą teisės aktą pagrindė tinkamu teisiniu pagrindu. Todėl teisės aktu siekiami tikslai yra tik vienas iš keleto aspektų.
49. Remiantis nusistovėjusia teismų praktika ir atsižvelgiant į Bendrijos kompetencijos sistemą, teisės akto teisinio pagrindo pasirinkimas priklauso ne tik nuo to, koks, institucijos įsitikinimu, yra siekiamas tikslas. Šis pasirinkimas turi būti pagrįstas objektyviomis ir teismine tvarka patikrinamomis aplinkybėmis(7). Šioms aplinkybėms ypač priskirtinas teisės akto tikslas ir turinys(8).
50. Nagrinėjama Direktyva pagal savo 1 straipsnį siekia kelių tikslų: pirma, asmenų, kurie verčiasi mobiliąja kelių transporto veikla, sveikatos apsaugos bei saugos; antra, padidinti kelių eismo saugumą; ir, trečia, suvienodinti konkurencijos sąlygas.
51. Šie tikslai turi būti pasiekti nustatant būtiniausius darbo laiko organizavimo reikalavimus. Taigi Direktyvoje, ypač jos 4–7 straipsniuose, nustatyti maksimalaus savaitės darbo laiko, pertraukų, poilsio laiko ir naktinio darbo reikalavimai yra priemonės, pasirinktos tikslui pasiekti.
52. Bendrijos teisės aktų leidėjas kaip teisinį pagrindą pasirinko EB 71 straipsnį ir 137 straipsnio 2 dalį, vadinasi, du teisinius pagrindus – vieną iš transporto politikos, kitą iš socialinės politikos srities.
i) EB 137 straipsnio 2 dalis
53. Pagal EB 137 straipsnio 2 dalį Taryba gali 137 straipsnio 1 dalies tikslu nustatyti būtiniausius reikalavimus tam tikrose srityse. 137 straipsnio 1 dalies pirmoje įtraukoje kaip sritis nurodomas, visų pirma, darbo aplinkos gerinimas, siekiant rūpintis darbuotojų sveikata ir sauga.
54. Teismo procese tai neginčijama, o ieškovės netgi pabrėžia, kad ginčijama Direktyva yra skirta šiam tikslui. Kadangi Direktyva taikoma ir savarankiškai dirbantiems vairuotojams, kyla klausimas, ar EB 137 straipsnis gali būti teisinis pagrindas tik su darbuotojais susijusioms priemonėms, ar ir priemonėms, susijusioms su savarankiškai dirbančiaisiais.
55. Parlamentas šiuo atžvilgiu laikosi nuomonės, kad savarankiškai dirbančiųjų įtraukimas leistinas, ir pagrindžia tai nurodydamas nemažai teisės aktų, kurie taikomi ir nesavarankiškai, ir savarankiškai dirbantiesiems. Galima sutikti su Parlamentu tuo požiūriu, kad EB 137 straipsnis yra pakankamas teisinis pagrindas mobiliesiems darbuotojams.
56. Tačiau dėl Parlamento paminėtų teisės aktų pirmiausia reikėtų iš esmės pastebėti, kad iš tam tikros praktikos buvimo praeityje negalima spręsti apie jos teisėtumą. Taip pat Parlamentas negalėjo pagrįsti savo teiginio teismų praktikos įrodymais, kad Teisingumo Teismas yra aiškiai pripažinęs tokią praktiką teisėta, pavyzdžiui, atmetęs atitinkamą ieškinį dėl panaikinimo arba patvirtinęs teisės akto galiojimą prejudiciniame sprendime.
57. Dėl Parlamento, inter alia, nurodytos Direktyvos 92/29(9) pažymėtina, jog pagal jos 2 straipsnio 1 dalies b punktą „kiekviena valstybė narė privalo imtis būtinų priemonių, <...> kad <...> medicinos produktų bei medicininės įrangos, kurie turi būti laive kelionės metu, kiekiai priklausytų nuo <...> darbuotojų skaičiaus“(10). Taip pat šios direktyvos konstatuojamosiose dalyse keletą kartų nurodoma darbuotojų sauga ir sveikata.
58. Dėl argumento, kad ligšiolinė savarankiškai dirbantiesiems skirtų socialinių teisės aktų priėmimo praktika patvirtina šiuo atveju pasirinktų teisinių pagrindų leistinumą, primintina, jog, skirtingai nei Parlamento nurodyta praktika, Reglamentas Nr. 1408/71(11) buvo išplėstas pasirėmus EB sutarties 235 straipsniu (dabar – EB 308 straipsnis) kaip teisiniu pagrindu.
59. Dėl EB 137 straipsnio apimties savarankiškai dirbančiųjų atžvilgiu pirmiausia reikia nurodyti EB 137 straipsnio 1 dalies tekstą, kuriame aiškiai kalbama apie darbuotojus. Taip yra, nepaisant Komisijos teisingai nurodytų skirtumų įvairiomis kalbinėmis versijomis, ypač versijoje suomių kalba.
60. Kadangi EB 137 straipsnis skirtas darbuotojams, ši norma siejasi su pirminėje teisėje, ypač EB 39 ir 43 straipsniuose, sutinkamu savarankiškai dirbančiųjų ir darbuotojų atskyrimu.
61. Galiausiai dėl argumento, kad nėra atitinkamų mokslo studijų dėl tam tikrų veiklų įtakos vairuotojų būsenai, viena vertus, reikia atkreipti dėmesį į Komisijos nurodytas studijas. Kita vertus, iš Teisingumo Teismo praktikos matyti, kad „Bendrijos teisės aktų leidyba, ypač socialinės politikos srityje, negali būti apribota tik moksliškai pagrįstais atvejais“(12).
62. „Beje, naujos mokslinės išvados nėra vienintelis pagrindas, kuriuo remdamasis Bendrijos teisės aktų leidėjas gali spręsti dėl Bendrijos teisės normų pritaikymo, nes jis, pasinaudodamas šioje srityje turima diskrecija, taip pat gali atsižvelgti ir į kitus aspektus.“(13)
63. Iš viso to išplaukia, kad EB 137 straipsnis nėra tinkamas teisinis pagrindas priimant socialinės srities teisės aktus, taikomus savarankiškai dirbantiems vairuotojams. Todėl toliau reikia išanalizuoti, ar Direktyva nustatytos normos, nepatenkančios į EB 137 straipsnio reguliavimo sritį, galėjo būti pagrįstos EB 71 straipsniu.
ii) EB 71 straipsnis
64. Pagal savo turinį Direktyva priklauso ne techniniams ar susijusiems su produktais, bet organizacinio pobūdžio ar susijusiems su asmenimis derinantiems teisės aktams.
65. Remiantis Teisingumo Teismo praktika, Bendrijos teisės aktų leidėjas EB 71 straipsniu pagrįstomis priemonėmis gali reglamentuoti ir sritis, kurios tuo pačiu metu susijusios ir su socialine politika, ir su kelių eismo saugumu(14).
66. Kaip teisingai nurodo Komisija ir Parlamentas, Direktyva papildo Reglamentą Nr. 3820/85 tuo, kad pastaruoju siekiama išvengti tik vienos iš priežasčių, turinčių neigiamą poveikį kelių eismo saugumui – būtent per ilgo vairavimo laiko.
67. Kita vertus, Direktyva turi apimti ir kitus neigiamus veiksnius, darančius įtaką kelių eismo saugumui. Kadangi juos sąlygoja ne tik automobilių vairavimas, t. y., net ir laikantis reglamento egzistuoja grėsmė saugumui, todėl turėjo būti įtraukta ir kita veikla, galinti sukelti vairuotojų pervargimą.
68. Iš teismų praktikos matyti, kad darbo laiku laikytinas ne tik vairavimo laikas, bet ir kita veikla, galinti daryti įtaką vairavimui(15). Atitinkamai Direktyva numato vairavimo trukmę viršijančio darbo laiko ribojimą.
69. Pagal Teisingumo Teismo praktiką laikoma įrodyta, kad egzistuoja toks ryšys tarp darbo laiko reglamentavimo ir darbuotojų sveikatos bei saugos(16). Tokiu būdu „laikas, kurį vairuotojas sugaišta vykdamas į vietą, kurioje perima transporto priemonę su joje įrengtu tachografu, gali daryti įtaką vairavimo laikui tuo, kad jis prisideda prie vairuotojo nuovargio“(17).
70. Todėl Direktyvoje numatytas darbo laiko reglamentavimas laikytinas priemone, pagerinančia kelių eismo saugumą EB 71 straipsnio 1 dalies c punkto prasme.
71. Kaip matyti iš Direktyvos 1 straipsnio, ji taikoma „asmenims, kurie verčiasi mobiliąja kelių transporto veikla“, nediferencijuojant jų pagal darbo teisės reglamentuojamą statusą.
72. Parlamentas ir Komisija teisingai pabrėžia, kad šis skirtingas statusas negali turėti jokios reikšmės Direktyvos siekiamiems tikslams. Grėsmė netinkamai vairuoti egzistuoja nepriklausomai nuo to, ar asmuo vairuoja transporto priemonę kaip darbuotojas, ar kaip savarankiškai dirbantysis(18).
73. Kiek tai susiję su nustatytu tikslu suvienodinti konkurencijos sąlygas, tokios priemonės gali būti pagrįstos EB 71 straipsniu. Jei manoma, kad šio straipsnio 1 dalies c punktas nėra pakankamas teisinis pagrindas, bet kuriuo atveju tinkamas yra 1 dalies d punktas. Pagal šią nuostatą Bendrijos teisės aktų leidėjas gali nustatyti „kitas atitinkamas nuostatas“.
74. EB 71 straipsnio 1 dalies d punkte nustatytas įgaliojimus suteikiantis teisinis pagrindas – kaip bendroji nuostata – yra apibrėžtas taip plačiai, kad jis irgi yra tinkamas teisinis pagrindas priimti Direktyvoje išdėstytas nuostatas.
75. Tai, kad tokia priemonė, kaip nagrinėjama Direktyva, siekia kelių tikslų, kuriems gali būti taikomi keli teisiniai pagrindai, būtent EB 71 straipsnio 1 dalies c ir d punktai, nepaneigia Direktyvos teisėtumo, nes kelių priemonių derinys viename teisės akte irgi yra leidžiamas.
iii) Rėmimasis nereikalingu teisiniu pagrindu
76. Iš to, kas išdėstyta aukščiau, aišku, kad Direktyva, kiek ji taikoma savarankiškai dirbantiems vairuotojams, galėjo būti pagrįsta tik EB 71 straipsniu. Pagal Teisingumo Teismo praktiką rėmimasis nereikalingu teisiniu pagrindu gali būti neteisėtas(19). Tačiau kadangi šis procesas remiasi teisiniu pagrindu, susijusiu su savarankiškai dirbančiais vairuotojais, o jų atžvilgiu EB 137 straipsnis, kaip nereikalingas teisinis pagrindas, galėtų būti reikalingas mobiliųjų darbuotojų atžvilgiu, šis klausimas toliau neturi būti sprendžiamas, nes EB 137 straipsnio reikalingumas mobiliųjų darbuotojų atžvilgiu nėra bylos dalykas.
2. Nuostatos dėl mažųjų ir vidutinių įmonių (ketvirtasis ieškinio pagrindas byloje C‑223/02)
77. Ketvirtuoju teisiniu pagrindu Suomija tvirtina, kad įtraukdamas savarankiškai dirbančius vairuotojus Bendrijos teisės aktų leidėjas pažeidė EB 137 straipsnio 2 dalies antrojo sakinio ir 157 straipsnio nuostatas, ginančias mažąsias ir vidutines įmones (MVĮ). Direktyvoje nustatyti apribojimai pirmiausia skirti šiai įmonių grupei, nes jie susilpnina MVĮ konkurencingumą didžiųjų įmonių atžvilgiu. Pastarosios turi darbuotojų, kurie visą darbo laiką gali paskirti transporto priemonei vairuoti ir neturi vykdyti kitos veiklos kaip savarankiškai dirbantys vairuotojai. Be to, Direktyva taip pat stabdo MVĮ steigimą. Todėl sektorius keičiasi didžiųjų įmonių naudai.
a) EB 137 straipsnio 2 dalies pirmosios pastraipos antras sakinys
78. Kaip pabrėžia Komisija, pirmiausia reikia nurodyti ribotą EB 137 straipsnio 2 dalies pirmosios pastraipos reikšmę nagrinėjamai Direktyvai, nes šios pastraipos antrame sakinyje įtvirtintas principas susijęs vien su direktyvomis, kurios pagrįstos tik EB 137 straipsniu. Tačiau kadangi nagrinėjama Direktyva pagrįsta taip pat ir EB 71 straipsniu, EB 137 straipsnio 2 dalies pirmosios pastraipos antras sakinys taip pat gali turėti tik ribotą poveikį.
79. Kadangi Suomija ginčija tik savarankiškai dirbančių vairuotojų įtraukimą, o Direktyva šiuo požiūriu gali būti pagrįsta tik EB 71 straipsniu, EB 137 straipsnio 2 dalis šiame kontekste netaikytina.
80. Todėl nebereikia nagrinėti EB 137 straipsnio 2 dalies pirmosios pastraipos antro sakinio norminės reikšmės. Tuo atveju, jei Teisingumo Teismas manytų, kad Direktyva EB 137 straipsnio 2 dalies požiūriu turi būti įvertinta ir dėl savarankiškai dirbančių vairuotojų, turėtų būti išaiškinta ir šios nuostatos norminė reikšmė.
81. Šioje byloje taikytinoje EB 137 straipsnio 2 dalies pirmosios pastraipos antro sakinio redakcijoje nustatyta, kad tokiose direktyvose vengiama nustatyti administracinius, finansinius ir teisinius apribojimus, galinčius varžyti mažųjų ir vidutinių įmonių kūrimą bei plėtojimą.
82. Todėl kyla klausimas, ar šios nuostatos atveju kalbama tik apie programinį teiginį, ar galima spręsti apie platesnį šios nuostatos norminį turinį, nustatantį pareigas Bendrijos teisės aktų leidėjui.
83. Tekstas vokiečių kalba „sollen keine <...> vorschreiben (vengiama nustatyti)“ paneigia norminį poveikį, o jei ir patvirtina, tai tik nežymų. Todėl literatūroje vokiečių kalba daugiausia laikomasi nuomonės, kad EB 137 straipsnio 2 dalies pirmos pastraiposios antras sakinys yra programinė nuostata.
84. Tačiau apie norminį poveikį leidžia spręsti kitos kalbinės versijos. Ypač tai taikytina tekstams romanų kalbomis(20), taip pat danų, švedų ir anglų kalbomis(21). Dėl Bendrijos teisėje įprasta tapusios tiesioginės nuosakos vartojimo tą patį leidžia suprasti ir tekstai graikų(22) bei suomių(23) kalbomis. Tačiau netgi jei vadovaujamasi tuo, kad EB 137 straipsnio 2 dalies pirmosios pastraipos antras sakinys turi norminį pobūdį, tai jis yra labai ribotas. Galiausiai šioje nuostatoje nurodytos tik kelios priemonės, pavyzdžiui, finansiniai ar teisiniai apribojimai, tam tikrais atvejais galintys varžyti laisvę verstis profesine veikla, o MVĮ „kūrimas ir plėtojimas“ apima abi laisvės verstis profesine veikla formas, būtent ekonominės veiklos pradėjimą ir vykdymą. EB 137 straipsnio 2 dalies pirmosios pastraipos antras sakinys tikrai neturi platesnio norminio pobūdžio nei bendrasis laisvės verstis profesine veikla principas.
85. Kaip matyti iš Teisingumo Teismo praktikos(24), susijusios su nuostata – EB 137 straipsnio 2 dalies pirmosios pastraipos antro sakinio pirmtake, t. y. EB sutarties 118a straipsnio 2 dalies antrąja pastraipa, pareigas MVĮ nustatančių priemonių priėmimas bet kuriuo atveju nepažeidžia minėtos nuostatos. Tas pats galioja ir šiuo atveju nagrinėjamam transporto sektoriui.
86. Kadangi Direktyva atsižvelgia į tai, kokį poveikį ja nustatytas darbo laiko reglamentavimas gali turėti mažosioms ir vidutinėms įmonėms, ji atitinka minėtoje teismo praktikoje suformuluotą sąlygą.
87. Iš Parlamento nurodyto darbo laiko reglamentavimo pagal Direktyvos 3 straipsnio a punkto 2 papunktį išplaukia, kad darbo laiku nelaikomas tas kitas bendras administracinis darbas, kuris „nėra tiesiogiai susijęs su konkrečia atliekama transporto veikla“. Tačiau ši išimtis taikoma tik savarankiškai dirbantiesiems, vadinasi ir MVĮ tipinei veiklai. Tačiau kita veikla, kurią atlieka savarankiškai ir nesavarankiškai dirbantieji, turėjo būti įtraukta į darbo laiką dėl jos poveikio Direktyva siekiamiems tikslams.
88. Toliau reikėtų taip pat atkreipti dėmesį į Parlamento paminėtą MVĮ turimą pranašumą. Jo esmė ta, kad savarankiškai dirbantiems vairuotojams jų veiklos, kurios neapima darbo laikas, atžvilgiu netaikomi darbuotojams darbo teisės nustatyti apribojimai, o didelėse įmonėse administracinei veiklai vykdyti įdarbintiems darbuotojams taikomos papildomos nuostatos.
89. Galiausiai dar reikia paminėti Amsterdamo sutartį, kurioje yra taip pat tekstas dėl MVĮ: Vyriausybinėje konferencijoje priimta „26. Deklaracija dėl Europos bendrijos steigimo sutarties 118 straipsnio 2 dalies“ numato, kad „Bendrija, nustatydama būtiniausius darbuotojų saugos ir sveikatos apsaugos reikalavimus, neketina jokiu būdu nepagrįstai diskriminuoti mažųjų ir vidutinių įmonių darbuotojų“. Tačiau ir šia nuostata nenustatomos norminio pobūdžio ribos, kurios prieštarautų nagrinėjamos Direktyvos galiojimui.
b) EB 157 straipsnio 1 dalis
90. EB 157 straipsnio 1 dalies antrosios pastraipos antroje įtraukoje nustatyta, kad Bendrijos veikla pramonės srityje siekia ypač skatinti mažųjų bei vidutinių įmonių iniciatyvai ir plėtrai palankios aplinkos kūrimą visoje Bendrijoje.
91. Išsamumo sumetimais MVĮ atžvilgiu taip pat reiktų paminėti ir EB 157 straipsnio 3 dalį, pagal kurią Bendrija 1 dalyje išdėstytų tikslų padeda siekti vykdydama savo politikos kryptis ir veiklą pagal kitas šios Sutarties nuostatas. Dėl šių dviejų nuostatų kyla klausimas, ar jos apskritai taikytinos nagrinėjamai Direktyvai. Nors iš pirmo žvilgsnio EB 157 straipsnio 3 dalį galima suprasti kaip bendrą sąlygą, pagal kurią ir kiti, remiantis kitomis antraštinėmis dalimis nei „Pramonė“, priimti teisės aktai turi padėti siekti 1 dalyje įtvirtintų tikslų, tačiau reikalavimo atsižvelgti į minėtus tikslus veikimas yra ribotas.
92. 1 dalyje nurodytais tikslais siekiama tam tikro rezultato. Todėl EB 157 straipsnio 1 dalies antrojoje pastraipoje pateikto tikslų katalogo įžanginiame sakinyje daroma nuoroda („Tuo tikslu“) į EB 157 straipsnio 1 dalies pirmąją pastraipą.
93. Tačiau EB 157 straipsnio 1 dalies pirmoji pastraipa(25) aiškiai susijusi tik su pramonės, o ne su kitų ekonomikos sektorių konkurencingumu, pavyzdžiui, transporto sektoriaus.
94. Atsižvelgiant į tai, reikia išnagrinėti Suomijos pateiktą argumentą, kad kelių transportas sudaro esminę įmonių veiklai reikalingos infrastruktūros sudėtinę dalį. Šiame teiginyje kalbama apie kelių transporto ekonominę reikšmę apskritai, tačiau jis nekeičia ankstesnės išvados, kad EB 157 straipsnis nėra kriterijus nagrinėjamai direktyvai vertinti.
3. Išvada
95. Todėl Suomijos pateikti ieškinio pagrindai dėl Direktyvos teisinių pagrindų ir dėl su MVĮ susijusių nuostatų pažeidimo yra atmestini kaip nepagrįsti.
B – Dėl pagrindinės teisės laisvai verstis profesine veikla (pirmasis ir trečiasis ieškinio pagrindai byloje C‑184/02, trečiasis ieškinio pagrindas byloje C‑223/02) ir dėl proporcingumo principo (antrasis ieškinio pagrindas byloje C‑223/02)
96. Pagrindinės teisės laisvai verstis profesine veikla pažeidimas, kurį esant teigia Ispanija ir Suomija, tam tikrais atžvilgiais panašus į Suomijos nurodytą proporcingumo principo pažeidimą. Todėl Suomija teigia esant EB 5 straipsnio 3 dalies, pagal kurią Bendrija nesiima jokių veiksmų, kurie nėra būtini siekiant šios Sutarties nustatytų tikslų, pažeidimą.
1. Preliminarios pastabos
a) Atskira ar bendra analizė?
97. Ieškinio pagrindai iš dalies sutampa tuo, kad, analizuojant teisės laisvai verstis profesine veikla pažeidimą, taip pat nagrinėjamas ir proporcingumo klausimas (papildoma ir pagrindinė proporcingumo analizė).
98. Todėl kyla klausimas, ar reikia atlikti „dvigubą proporcingumo analizę“, t. y., ar taip pat būtų tikslinga analizė, atsižvelgiant į tai, kad proporcingumo principas yra savarankiškas.
99. Galima argumentuoti taip, kad, analizuojant kaip pagrindinę teisę, svarbiausia gali būti subjektyvi teisinė proporcingumo funkcija, t. y. garantuoti teisinę apsaugą, o atskira proporcingumo analizė atliekama objektyviu teisiniu būdu. Pastarosios atveju proporcingumo funkcija pradedama analizuoti kaip institucijų kompetencijos apribojimas, t. y. tiesiogiai analizuojama teisės aktus priimančios institucijos veiksmų laisvės apimtis.
100. Tačiau ši diferenciacija proporcingumo principo funkcijų pagrindu nėra nagrinėta Teisingumo Teismo praktikoje, nes Teismas proporcingumo klausimą analizuoja nagrinėdamas tariamą pagrindinių teisių pažeidimą bei remdamasis objektyvia teisine funkcija, todėl negali būti jokio argumento už atskirą analizę.
101. Tai, kad Suomijos pateikti argumentai dėl proporcingumo principo pažeidimo iš dalies nesutampa su Ispanijos argumentais, negali būti kliūtis bendrai analizei.
102. Tačiau svarbiausia tai, kad abiem atvejais analizės dalykas yra tas pats: savarankiškai dirbančių vairuotojų įtraukimas į Direktyvą. Kadangi tas pats yra ne tik ginčijamos normos tikslas, bet ir atitinkamos teisinės vertybės bei joms daroma žala, atskirų proporcingumo sąlygų analizė iš esmės turėtų būti tokia pati.
103. Atsižvelgiant į šiuos svarstymus, dviguba Direktyvos turinio analizė proporcingumo principo atžvilgiu nėra tinkama.
b) Dėl pagrindinės teisės laisvai verstis profesine veikla
104. Dėl pagrindinės teisės laisvai verstis profesine veikla pažeidimo, kurį esant teigia Ispanija ir Suomija, atkreiptinas dėmesys į nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką, pagal kurią ši pagrindinė teisė yra vienas iš bendrųjų Bendrijos teisės principų.
105. Be teisės laisvai verstis profesine veikla, Ispanija dar nurodo teisę laisvai užsiimti amatu arba teisę laisvai užsiimti verslu („libertad de empresa“). Nors Teisingumo Teismas taip pat kartais vartoja ekonominių veiksmų laisvės(26) ar pagrindinės prekybos laisvės(27) sąvokas, jų negalima laikyti kitokia teise, nei teisė laisvai verstis profesine veikla ar teisė laisvai vykdyti ekonominę veiklą(28), ir tai yra tik terminijos skirtumai.
c) Pareiga pagrįsti reikalavimus bei įrodinėjimo naštos paskirstymas
106. Prieš Direktyvos turinio atitikimo pagrindines teises analizę reikia panagrinėti Ispanijos minėtą įrodinėjimo naštos paskirstymą. Kartu atmestina Ispanijos pozicija, kad ieškovas turi tik įrodyti kišimąsi, o atsakove esanti institucija – įrodyti, kad priemonė yra pateisinama. Toks įrodinėjimo naštos padalijimas nėra pagrįstas Bendrijos teise. Veikiau jis prieštarauja iš ieškinių dėl panaikinimo atveju taikomos teisinės apsaugos sistemos, nustatytos Sutartyje ir detaliai išdėstytos Statute bei Darbo reglamente, išplaukiančiam bendrajam principui, jog ieškovas turi įrodyti, kad jo nurodomas teisės pažeidimas yra pagrįstas.
107. Kadangi Ispanija tvirtina, kad ne tik kišamasi į pagrindinę teisę, bet ji yra pažeidžiama, ji taip pat turi pakankamai pagrįsti šį pažeidimą.
108. Panašiai yra ir dėl Direktyvos neproporcingumo, kurį esant tvirtina Suomija. Teisingumo Teismo analizės praktika rodo, kad norminio pobūdžio teisės aktų, ypač tų, kuriuos yra priėmę Parlamentas ir Taryba, atveju jis preziumuoja proporcingumo buvimą.
109. Galiausiai iš vieno Teisingumo Teismo sprendimo išplaukia bendra ieškiniams dėl panaikinimo išvada, kad ieškovas turi įrodyti, jog Bendrijos institucijos, kurios teisės aktas yra ginčijamas, teisinė šio akto kvalifikacija yra neteisinga(29).
2. Kišimosi į pagrindinę teisę teisėtumo sąlygos
a) Apskritai dėl proporcingumo
110. Remiantis nusistovėjusia Teisingumo teismo praktika, pagal proporcingumo principą, kuris yra vienas bendrųjų Bendrijos teisės principų, Bendrijos institucijų priimtos priemonės neturi viršyti to, kas yra tinkama ir būtina, kad būtų pasiekti ginčijamuose teisės aktuose nustatyti tikslai, o jei galima rinktis tarp keleto tinkamų priemonių, reikia pasirinkti mažiau ribojančią; be to, iškilę nepatogumai turėtų būti proporcingi siekiamiems tikslams(30).
b) Konkrečiai dėl pagrindinės teisės laisvai verstis profesine veikla
111. Pirmiausia reikia prisiminti, kad laisvė verstis profesine veikla negali „būti absoliuti“, bet ji „turi būti vertinama, atsižvelgiant į jos visuomeninę funkciją“. „Todėl laisvei verstis profesine veikla <…> gali būti taikomi apribojimai, jei šie apribojimai iš tiesų atitinka bendrojo intereso Bendrijos tikslus ir, atsižvelgiant į siekiamą tikslą, nėra neproporcingas, netoleruotinas kišimasis, pažeidžiantis užtikrinamų teisių esmę.“(31)
112. Pirmiausia reikia patikrinti, ar Direktyva kišasi į savarankiškai dirbančių vairuotojų teisę laisvai verstis profesine veikla, t. y. į šios pagrindinės teisės saugomą sritį. Jei kišimasis pasitvirtintų, toliau reikėtų išnagrinėti tokio kišimosi pateisinimą. Trūkstant tokio pateisinimo, kišimasis būtų neteisėtas, t. y. jis pažeistų pagrindinę teisę.
113. Dėl Ispanijos ir Suomijos nurodomo kišimosi į teisę laisvai verstis profesine veikla reikia pripažinti, kad darbo laiko reglamentavimo, ypač maksimalaus savaitės darbo laiko, įvedimas faktiškai keičia konkurencinę padėtį, nes iki šio nebuvo tokio ribojimo. Kaip teisingai tvirtina Suomija, ir savarankiškai dirbantiesiems darbo veiksnys kartu su kapitalu yra esminis gamybos veiksnys. Reglamentuojant darbo laiką atitinkami vairuotojai suvaržomi tokiu būdu, kad apribojamas jų vairavimo laikas.
114. Pareiga vesti darbo laiko apskaitą yra laikoma kitu kišimusi. Dėl to kyla klausimas, ar apskritai taip yra kišamasi į pagrindinės teisės laisvai verstis profesine veikla saugomą sritį. Netgi jei šiuo atveju būtų daroma prielaida, kad tai yra kišimasis, tai šį įpareigojimą, atsižvelgiant į su juo susijusius sąlygiškai nedidelius apribojimus, galima būtų laikyti proporcingu.
115. Tačiau Direktyva bet kuriuo atveju nepažeidžia teisės laisvai verstis profesine veikla esmės, nes ji susijusi tik su naudojimosi šia teise sąlygomis, bet nekelia grėsmės pačios teisės egzistavimui. Direktyva neeliminuoja savarankiškai dirbančių vairuotojų ekonominės veiklos.
116. Iš to, kas pasakyta, išplaukia, kad Direktyva vykdomas kišimasis nekeičia savarankiškai dirbančių vairuotojų teisės laisvai verstis profesine veikla esmės.
117. Kad būtų pasiektas kelių eismo saugumo tikslas, Parlamentas ir Taryba galėjo nuspręsti, kad yra svarbu reglamentuoti ir savarankiškai dirbančių vairuotojų darbo laiką. Todėl, turint omenyje ginčijamu teisės aktu siekiamą tikslą, Direktyvoje nustatyti darbo laiko apribojimai nėra „akivaizdžiai neproporcingi“(32).
118. Apsiribojus norminio pobūdžio teisės aktams tipiškai siaura analize, t. y. atsižvelgiant į tai, kad kišimasis negali būti „akivaizdžiai neproporcingas“(33), bet kokia tolesnė proporcingumo analizė būtų nereikalinga.
119. Tačiau, mano manymu, šiuo atveju turėtų būti toliau nuodugniai analizuojamas proporcingumas. Teisingumo Teismas kitoje byloje, padaręs išvadą, kad teisės aktas nesikiša į teisės laisvai verstis profesine veikla esmę, toliau tęsė analizę ir nagrinėjo, ar šiomis nuostatomis siekiami tikslai suderinami su bendruoju interesu, ir ar jos nėra neproporcingas kišimasis į susijusių asmenų, t .y. į savarankiškai dirbančių vairuotojų padėtį(34).
c) Dėl kišimosi proporcingumo
120. Kišimasis į saugomą teisinį gėrį, pavyzdžiui, laisvę verstis profesine veikla, gali būti pateisinamas tik tuo atveju, jeigu jis yra proporcingas. Todėl jis turi, pirma, atitikti bendrąjį interesą, antra, būti tinkamas šiam tikslui pasiekti, trečia, būti tam būtinas, ketvirta, ir būti pagrįstas.
121. Šiame kontekste reikėtų priminti, kad Direktyva nereglamentuoja visų transporto sektoriuje savarankiškai dirbančiųjų darbo laiko, bet tik tokių savarankiškai dirbančiųjų, kurie dirba kaip savarankiškai dirbantys vairuotojai.
i) Direktyvos tikslas
122. Taigi pirmiausia reikia išnagrinėti, ar Direktyvos nuostatos siekia tikslo, atitinkančio bendrąjį interesą. Komisija, Taryba ir Parlamentas šiuo klausimu nurodė kelių eismo saugumą ir sveikatos apsaugą bei saugą.
123. Šie tikslai yra aiškiai išdėstyti ketvirtoje konstatuojamojoje dalyje ir ypač jos 1 straipsnyje. Atitinkamai Direktyvos tikslas yra nustatyti būtiniausius darbo laiko organizavimo reikalavimus, siekiant pagerinti asmenų, kurie verčiasi mobiliąja kelių transporto veikla, sveikatos apsaugą ir saugą, kelių eismo saugumą bei suvienodinti konkurencijos sąlygas.
124. Šie Direktyva siekiami tikslai neabejotinai laikomi bendrojo intereso arba visuomenės intereso tikslais.
ii) Tinkamumas
125. Dėl to, ar Direktyva nustatytas reglamentavimas yra tinkamas siekti Direktyvos 1 straipsnyje nurodyto tikslo, reikia vadovautis tuo, kad asmenų, kurie verčiasi mobiliąja kelių transporto veikla, darbo laiko apribojimai yra skirti jų naudojamų kelių saugumui ir jų pačių bei kitų eismo dalyvių saugai bei sveikatos apsaugai.
126. Tačiau tai, kas galioja mobiliesiems darbuotojams, taip pat galioja ir savarankiškai dirbantiems vairuotojams, nes abi asmenų grupės savo „vairavimo veikla“ nesiskiria. Tai, kad mobiliųjų darbuotojų teisinis statusas yra kitoks, neturi jokios įtakos kelių eismo saugumui.
iii) Būtinumas
127. Analizuojant, ar Direktyva nustatytas reglamentavimas yra būtinas, reikia išsiaiškinti, ar jis būtinas Direktyvos tikslui pasiekti, ir ar yra mažiau ribojanti priemonė, turinti tokį patį poveikį. Šiuo atveju kalbama apie alternatyvaus reglamentavimo ieškojimą ir vertinimą.
128. Šiuo klausimu Suomija nurodė, kad toks vairavimo laiko apribojimas, kaip nustatytas Reglamente Nr. 3820/85, yra pakankamas, ir papildomi darbo laiko apribojimai nereikalingi. Be to, reikėtų griežčiau kontroliuoti, kaip laikomasi Reglamento Nr. 3820/85.
129. Bet kuriuo atveju Suomijos argumentas, kad Direktyva nebūtina savarankiškai dirbantiems vairuotojams, nes jų nereikia ginti santykiuose su darbdaviu, yra atmestinas, nes Direktyva savarankiškai dirbančių vairuotojų atžvilgiu siekia ne socialinės politikos, o transporto politikos tikslų.
130. Nors ir būtų nesunku apribojimus, taikomus tik vairavimo laikui, laikyti švelnesne priemone, vis dėlto lieka neatsakytas klausimas, ar tokie apribojimai, kuriuos numato Reglamentas Nr. 3820/85, turi tokį patį poveikį, kaip Direktyvoje nustatyti darbo laiko apribojimai.
131. Kadangi mobiliųjų darbuotojų ir savarankiškai dirbančių vairuotojų darbas nesibaigia veikla, kuriai taikomas Reglamentas Nr. 3820/85, o šie papildomi darbai turi poveikį asmeninei vairuotojo būklei ir kartu kelių eismo saugumui, šiame reglamente įtvirtintų apribojimų gali nepakakti.
132. Dėl tikslo suvienodinti konkurencijos sąlygas Suomija tvirtina, kad Direktyva nepatikslina, kaip šį tikslą pasiekti. Komisija teisingai pažymi, kad šiam tikslui pasiekti kaip tik ir būtinas savarankiškai dirbančių vairuotojų įtraukimas. Jei savarankiškai dirbantiems vairuotojams būtų taikomos kitos nuostatos nei mobiliesiems darbuotojams, kiltų grėsmė, kad pastariesiems taikomos Direktyvos nuostatos būtų apeitos pakeičiant tokių vairuotojų teisinį statusą.
iv) Pagrįstumas
133. Dėl savarankiškai dirbantiems vairuotojams taikomo reguliavimo pagrįstumo atkreiptinas dėmesys į tai, kad šiuo atveju iš esmės kalbama apie su reguliavimu susijusių apribojimų ir dėl šio reguliavimo gautos naudos, t. y. pasiekto tikslo, sugretinimą. Todėl pirmiausia reikia išsiaiškinti bei įvertinti atitinkamą teisinį gėrį.
134. Be konkurencijos sąlygų suvienodinimo, Direktyva yra siekiama kelių eismo saugumo ir kartu ne tik atitinkamų vairuotojų, bet ir visų eismo dalyvių gyvybės bei sveikatos apsaugos.
135. Neigiamas poveikis daromas laisvai, būtent iki šiol laiko atžvilgiu mažiau ribotai ekonominei savarankiškai dirbančių vairuotojų veiklai. Tačiau, kaip parodė kišimosi analizė, šio neigiamo poveikio laipsnis negali būti laikomas ypač aukštu. Tai išplaukia, inter alia, iš to, kad ne visa savarankiškai dirbančio vairuotojo veikla laikoma darbo laiku ir dėl to ribojama. Direktyvos 3 straipsnio a punkto 2 papunktis numato, kad tam tikras „bendras administracinis darbas“ neįskaičiuojamas į savaitės darbo laiką. Tačiau tai susiję būtent su įmonėms būdinga veikla.
136. Procese šiuo klausimu buvo atkreiptas dėmesys į skirtingas kalbines versijas ir į tai, kad tekstuose olandų, švedų ir suomių kalbomis apibūdinant veiklą trūksta papildomo žodžio „atliekama“. Pastebėtina, kad šios versijos yra panašios tuo, kad jose nurodomas „aptariamas“ transportas. Daugelyje kitų kalbinių versijų, priešingai, pagal prasmę kalbama apie transporto veiklą „kelyje“, t. y. atliekamą veiklą. Tačiau šis skirtumas neturi teisinės reikšmės, nes abiejų kalbinių versijų grupių tekstuose pateikiamas tą pačią reikšmę turintis paaiškinimas.
137. Savarankiškai dirbantiems vairuotojams taikomo reguliavimo pagrįstumą patvirtina dar viena aplinkybė. Pagal teismų praktiką reguliavimo proporcingumo įvertinimas priklauso taip pat nuo to, ar teisės akte atsižvelgiama į atitinkamų ūkio subjektų padėtį(35).
138. Ginčijama Direktyva atitinka šį reikalavimą, nes Parlamentas ir Taryba į savarankiškai dirbančių vairuotojų padėtį yra atsižvelgę tuo, jog numatė vėlesnį įsigaliojimą šios asmenų grupės atžvilgiu.
139. Kiek tai susiję su siekiamo tikslo, t. y. saugomo teisinio gėrio svarba, kalbama apie tokį teisinį gėrį, kuris pagal Bendrijos teisę turi aukščiausią statusą, būtent apie žmonių gyvybę ir sveikatą. Kartu, sveikatos apsaugos srityje Teisingumo Teismas plačią veiksmų laisvę perleidžia ne tik valstybėms narėms, bet ir rodo didelį santūrumą Bendrijos priemonių, susijusių su vartotojų sveikatos apsauga(36) arba produktų sauga(37), kontrolės atžvilgiu.
140. Teisingumo Teismas atlieka ribotą analizę būtent tose bylose, kuriose analizuojami atitinkami Bendrijos teisės aktų leidėjo priimti aktai, nes šioje srityje Parlamentas ir Taryba disponuoja teisės aktų leidybos laisve(38). Tai Teisingumo Teismas yra aiškiai pareiškęs transporto politikos atžvilgiu:
„Kiek tai susiję su ankstesniame punkte nurodytų sąlygų teismine kontrole, pagal nuolatinę teismų praktiką Bendrijos teisės aktų leidėjas bendros transporto politikos srityje turi plačią veiksmų laisvę priimti tinkamas bendras taisykles.“(39)
141. Taigi išnagrinėjus visus aspektus paaiškėja, kad savarankiškai dirbantiems vairuotojams taikomas reguliavimas nėra neproporcingas.
3. Išvada
142. Atsižvelgiant į šias aplinkybes reikia pripažinti, kad, priimdami šią direktyvą, Parlamentas ir Taryba nepažeidė nei pagrindinės teisės laisvai verstis profesine veikla, nei proporcingumo principo. Todėl pirmasis ir trečiasis ieškinio pagrindai byloje C‑184/02 ir antrasis bei trečiasis ieškinio pagrindai byloje C‑223/02 yra atmestini kaip nepagrįsti.
C – Dėl vienodo požiūrio principo (antras ieškinio pagrindas byloje C‑184/02)
143. Kaip antrąjį ieškinio pagrindą Ispanija nurodo vienodo požiūrio principo, t. y. bendrojo lygybės principo ir EB 74 straipsnio pažeidimą.
1. Dėl vienodo požiūrio principo
144. Dėl tariamo vienodo požiūrio principo pažeidimo Ispanija tvirtina, kad savarankiškai dirbančių vairuotojų situacija yra kitokia nei mobiliųjų darbuotojų, nes jie turi vykdyti papildomas užduotis, kaip antai derybos dėl sutarčių, finansinių interesų apsauga ir buhalterinė apskaita. Be to, jie neturi fiksuoto atlyginimo ir nesinaudoja tokia pačia apsauga kaip darbuotojai. Taip pat mobilieji darbuotojai visą savo darbo laiką gali skirti vairavimui. Todėl Direktyva savarankiškai dirbantiems vairuotojams nustatytų tik įpareigojimus, nesuteikdama jiems teisių. Galiausiai Direktyva atgraso nuo mažesnių transporto įmonių steigimo. Savarankiškai dirbančių vairuotojų įtraukimas į Direktyvos reglamentavimo sritį reiškia, kad į juos žiūrima kaip į mobiliuosius darbuotojus. Taip skirtingos situacijos vertinamos vienodai, o tai objektyviai nepateisinama.
145. Atsakant į klausimą, ar Direktyva pažeidžia vienodo požiūrio principą, reikia remtis nusistovėjusia Teisingumo Teismo praktika, pagal kurią vienodos situacijos negali būti traktuojamos skirtingai, o skirtingos situacijos negali būti traktuojamos vienodai, išskyrus atvejus, kai tai objektyviai pateisinama(40).
146. Taigi pirmiausia reikia išnagrinėti, ar aplinkybės, kurias reikia išanalizuoti, patenka į vienodo pžiūrio principo saugomą sritį. Paskui reikia apibrėžti palyginamąsias grupes ir nustatyti, kaip jos vertinamos. Pagaliau reikia patikrinti, ar nevienodų grupių vienodas vertinimas gali būti pateisintas.
147. Dėl saugomos srities pažymėtina, kad saugomos srities sąlygos ir asmenų atžvilgiu – šiuo atveju tai yra Bendrijos verslininkai, – ir dalyko – Bendrijos teisės taikymo srities – atžvilgiu yra įvykdytos.
148. Dėl grupių, kurios turi būti palygintos, vieną jų sudaro savarankiškai dirbantys vairuotojai, antrą – mobilieji darbuotojai.
149. Vienodo požiūrio principas būtų pažeistas, jei abi šios grupės, nors ir būdamos nevienodos, būtų vienodai vertinamos, o šis vertinimas nebūtų objektyviai pateisinamas.
150. Tačiau svarbiausia yra ne tai, kad abi grupės turi būti vienodos visais atžvilgiais, o tik tuo aspektu, kuris sudaro reguliavimo dalyką.
151. Savarankiškai dirbantys vairuotojai ir mobileji darbuotojai turi kelis panašumus bei kelis skirtumus. Pastariesiems priskirtinas, pavyzdžiui, statusas pagal darbo teisę ir verslininkams būdinga veikla.
152. Tačiau, kaip teigia Komisija ir Taryba, savarankiškai dirbantys vairuotojai ir mobilieji darbuotojai yra toje pat padėtyje tuo požiūriu, kad abi grupės verčiasi mobiliąja kelių transporto veikla.
153. Reikia pabrėžti, kad Ispanijos argumentas, jog taip pateisinamas tik tų pačių nuostatų, susijusių su vairavimo laiku, bet ne su darbo laiku, taikymas, yra pagrįstas neteisinga prielaida, kad laiko apribojimai turi būti taikomi tik tam tikrai veiklai, būtent vairavimui. Tačiau Bendrijos teisės aktų leidėjas yra užsibrėžęs tikslą nustatyti laiko apribojimus ir kitai veiklai, atliekamai asmenų, kurie verčiasi mobiliąja kelių transporto veikla.
154. Tačiau savarankiškai dirbantys vairuotojai gali būti lyginami su mobiliaisiais darbuotojais ne tik dėl vairavimo, bet ir dėl kitos veiklos, kaip antai pakrovimas ir iškrovimas, valymas ir techninis aptarnavimas.
155. Veiklos, kurią savarankiškai dirbantis vairuotojas atlieka kaip verslininkas, atžvilgiu jo padėtis nėra tokia pati kaip mobiliųjų darbuotojų. Tačiau todėl jam taip pat taikomos specialiosios nuostatos. Komisija, Taryba ir Parlamentas teisingai nurodė 3 straipsnio a punkto 2 papunktį, pagal kurį tam tikra veikla nėra įskaičiuojama į darbo laiką.
156. Kad būtų galima atsižvelgti į savarankiškai dirbančių vairuotojų ypatumus, Direktyvos 2 straipsnio 1 dalies antrojoje ir trečiojoje pastraipose numatyta, kad Komisija analizuoja Direktyvos netaikymo savarankiškai dirbantiems vairuotojams pasekmes, inter alia, kelių eismo saugumui, konkurencijos sąlygoms, verslo struktūrai. Ši studija leis Komisijai, vėliau – ir Tarybai bei Parlamentui nustatyti specialias savarankiškai dirbančių vairuotojų įtraukimo sąlygas.
157. Todėl Ispanijos teiginys, kad Direktyva skirtingas situacijas vertina vienodai, yra neteisingas. Į savarankiškai dirbančius vairuotojus ir mobiliuosius darbuotojus vienodai žiūrima tik tuomet, kai jie yra palyginamoje padėtyje.
158. Todėl galima neatlikti atskiros skirtingų situacijų vienodo vertinimo pateisinimo analizės.
159. Tai, kad skirtingas požiūris į savarankiškai dirbančius vairuotojus ir mobiliuosius darbuotojus teisiškai yra leidžiamas ir dabartiniu metu netgi praktikuojamas, patvirtina Ispanijos nuoroda į Ispanijoje savarankiškai dirbantiems vairuotojams taikomą ilgesnį savaitės darbo laiką, kurį lemia tai, kad mobiliesiems darbuotojams taikomos griežtesnės normos pagal kolektyvinę sutartį.
2. Dėl EB 74 straipsnio
160. Kiek tai susiję su Ispanijos teigiamu EB 74 straipsnio pažeidimu, pirmiausia svarbu nustatyti šio straipsnio norminį turinį. Šis straipsnis nustato, kad imantis bet kurių priemonių pagal šią Sutartį, susijusių su transporto įkainiais ir gabenimo sąlygomis, atsižvelgiama į vežėjų ekonominę padėtį.
161. Ši nuostata neginčijamai skirta Bendrijos institucijoms, vadinasi, ir Parlamentui bei Tarybai, kaip Bendrijos teisės aktų leidėjams.
162. EB 74 straipsnio tikslas yra tai, kad priemonė būtų skirta ne tik eismo dalyvių ar kitiems viešiesiems interesams.
163. Tačiau dėl EB 74 straipsnyje nustatyto reikalavimo turinio yra neaišku, ar jis susijęs tik su priemonėmis, kurių dalykas tiesiogiai yra transporto įkainiai bei gabenimo sąlygos, ar ir su tokiomis priemonėmis, kurios didina išlaidas ir taip daro įtaką transporto įmonių rentabilumui, vadinasi, netiesiogiai paveikia įkainius.
164. Tačiau net jeigu šis straipsnis būtų suprantamas taip, kaip jį supranta Ispanija, kad jis taikomas ir tokioms priemonėms, kurios netiesiogiai turi įtakos transporto įkainiams, svarbu pabrėžti, kad EB 74 straipsnis nėra absoliutus, bet reikalauja, kad priemone siekiami tikslai būtų apsvarstyti. Tai išplaukia jau iš EB 74 straipsnio teksto, kuriame nurodyta, kad „atsižvelgiama į <...> padėtį“. Vadinasi, šiuo atveju kalbama tik apie reikalavimą atsižvelgti.
165. Direktyva tai atitinka ypač dėl to, kad jos 2 straipsnio 1 dalies trečioji pastraipa įpareigoja Komisiją pateikti ataskaitą dėl Direktyvos netaikymo savarankiškai dirbantiesiems pasekmių kelių eismo saugumui, konkurencijos sąlygoms, verslo struktūrai, taip pat socialiniams aspektams.
166. Kaip teisingai pabrėžia Komisija, 3 straipsnio a punkto 2 papunktyje įtvirtinta darbo laiko sąvoka taip pat patvirtina, jog buvo atsižvelgta į vežėjų ypatumus.
167. Todėl EB 74 straipsniu pagrįstas ieškinio pagrindas yra atmestinas kaip nepagrįstas.
D – Dėl pareigos motyvuoti (ketvirtasis ieškinio pagrindas byloje C‑184/02 ir penktasis ieškinio pagrindas byloje C‑223/02)
168. Ispanija ir Suomija taip pat kaltina EB 253 straipsnyje nustatytos pareigos motyvuoti pažeidimu.
169. Esminių procedūros reikalavimų pažeidimą Ispanija grindžia tuo, kad savarankiškai dirbančių vairuotojų įtraukimas į Direktyvą nėra tinkamai motyvuotas. Aštunta konstatuojamoji dalis dėl laikino Direktyvos netaikymo savarankiškai dirbantiems vairuotojams yra neaiški bei reikšmingų aplinkybių atžvilgiu neįtikinama.
170. Anot Suomijos, trūksta ne tik įtraukimo motyvavimo, bet ir problemų, kurios turėjo būti išspręstos šia Direktyva, pavyzdžiui, skirtingų konkurencijos sąlygų apibūdinimo.
171. Pirmiausia reikia apsvarstyti Parlamento teiginį, kad pirminio pasiūlymo motyvai liko galioti ir galutinai priimtame teisės akte, nes turinio požiūriu jie atitinka.
172. Pritartina Suomijos argumentui, kad galutinėje teisės akto redakcijoje turi būti išdėstyti motyvai. Tai aišku jau iš EB 253 straipsnio teksto („Europos Parlamento ir Tarybos bendrai priimtose <...> direktyvose <...> nurodomi jų priėmimo motyvai“). Iš to būtent išplaukia, kad motyvai turi būti išdėstyti institucijų priimtoje redakcijoje. Kiek tai susiję su atitinkamais Komisijos pasiūlymais, EB 253 straipsnis įpareigoja juos nurodyti priimtame teisės akte. Tačiau šis nurodymas nepakeičia motyvų išdėstymo.
173. Pagal nusistovėjusią teismų praktiką pareigos motyvuoti apimtis priklauso nuo atitinkamos priemonės teisinės prigimties. Bendro galiojimo teisės aktų atveju, kaip ir šioje byloje, motyvų išdėstymas gali būti apribotas bendros padėties, įtakojusios priemonės priėmimą, nurodymu ir bendrų tikslų, kurie ja turi būti pasiekti, apibrėžimu(41).
174. Ginčijamos Direktyvos pirmose dviejose konstatuojamosiose dalyse apibūdinama bendra teisinė padėtis, o vienuoliktoje ir dvyliktoje – specialiai pagrindžiamas naktinio darbo ribojimo būtinumas.
175. Taip Direktyva pateikia logišką ir pakankamą bendros situacijos, turėjusios įtakos ją priimti, apibūdinimą(42).
176. Be to, Direktyva taip pat atitinka reikalavimą nurodyti Bendrijos šiuo teisės aktu siekiamus tikslus. Pagal jos ketvirtą konstatuojamąją dalį šie tikslai yra užtikrinti kelių eismo saugumą ir su juo susijusių asmenų saugą bei sveikatą. Šie asmenys aptariami šeštoje, septintoje ir aštuntoje konstatuojamosiose dalyse, kur abi grupės – mobilieji darbuotojai ir savarankiškai dirbantys vairuotojai – paminėtos atskirai. Nors darbo laiko sąvoka specialiai pagrįsta tik mobiliųjų darbuotojų atžvilgiu, tai gali būti paaiškinta tuo, kad savarankiškai dirbantys vairuotojai turi būti įtraukti tik vėliau – Komisijos ataskaitos pagrindu. Be to, nuo tuo laiko, kai Direktyva bus taikoma ir savarankiškai dirbantiems vairuotojams, tos pačios nuostatos galios ir šiai grupei. Su ja taip pat sietina ketvirta konstatuojamoji dalis, kurioje nurodyti Direktyvos tikslai.
177. Be to, Komisija pagrįstai atkreipė dėmesį į tai, kad Direktyvos netaikymas savarankiškai dirbantiems vairuotojams turėjo būti atskirai motyvuotas. Iš Reglamento Nr. 3820/85 aišku, kad savarankiškai dirbančių vairuotojų įtraukimas į transporto sektorių yra būtent taisyklė.
178. Platesnis kitų motyvų išdėstymas nėra būtinas, nes pagal nusistovėjusią teismų praktiką „nebūtina paminėti visų faktiškai arba teisiškai susijusių aspektų“(43).
179. Kadangi Direktyva aiškiai atskleidžia svarbiausius Bendrijos institucijos siekiamo tikslo aspektus, būtų perdėta reikalauti tai pagrįsti atskirai(44). Kadangi kalbama apie Direktyvą, t. y. bendro galiojimo teisės aktą, Parlamentas ir Taryba nebuvo įpareigoti pateikiant motyvus nurodyti išsamesnės informacijos(45).
180. Iš nusistovėjusioje teismų praktikoje toliau paminėto reikalavimo, kad motyvai turi taip aiškiai ir nedviprasmiškai išreikšti teisės aktą priėmusios Bendrijos institucijos argumentaciją, jog suinteresuotieji asmenys galėtų suprasti priežastis, dėl kurių aktas priimtas(46), negalima daryti išvados, kad savarankiškai dirbantys vairuotojai yra kriterijus vertinant motyvų teisėtumą.
181. Susijusios su pareiga motyvuoti teismų praktikos siekiamas tikslas – būtent užtikrinti teisinę gynybą, paneigia tai, kad Direktyvos atveju atskiri individai, kuriems taikoma teisė, laikomi „susijusiais asmenimis“. Tačiau individams direktyvų atveju teisinės gynybos galimybės yra labai ribotos(47).
182. Kaip teisingai pabrėžė Parlamentas, ginčijamo teisės akto atveju kalbama būtent apie direktyvą, kuri pagal EB 249 straipsnį yra skirta valstybėms narėms. Taip su šia priemone susiję asmenys yra valstybės narės. Savarankiškai dirbantys vairuotojai laikomi tik su atitinkamos valstybės narės įgyvendinimo priemonėmis susijusiais asmenimis.
183. Be to, tai, kad Ispanija ir Suomija, kaip valstybės narės, aktyviai dalyvavo teisės akto priėmimo procedūroje, paneigia per griežtus reikalavimus pareigai motyvuoti. Tokiu atveju Teisingumo Teismas remiasi tuo, kad valstybės narės „žino, kokiais motyvais pagrįstas (teisės aktas)“(48).
184. Todėl pareigos motyvuoti pažeidimu pagrįstas ieškinio pagrindas yra atmestinas kaip nepagrįstas.
V – Dėl bylinėjimosi išlaidų
185. Pagal Darbo reglamento 69 straipsnio 2 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti išlaidas, jei laimėjusi šalis to prašė. Kadangi Parlamentas ir Taryba prašė priteisti išlaidas, o Ispanijos Karalystė ir Suomijos Respublika pralaimėjo bylą, jos turi padengti bylinėjimosi išlaidas. Pagal 4 dalies pirmąją pastraipą Komisija, kaip į bylą įstojusi šalis, pati padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
VI – Išvada
186. Remdamasi išdėstytu, siūlau Teisingumo Teismui priimti tokį sprendimą:
1. Atmesti ieškinį.
2. Priteisti iš Ispanijos Karalystės ir Suomijos Respublikos bylinėjimosi išlaidas.
3. Komisija pati padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
1 – Originalo kalba: vokiečių.
2– OL L 80, p. 35.
3– OL L 370, p. 1.
4– OL L 307, p. 18.
5– OL L 195, p. 41.
6– 1988 m. rugsėjo 27 d. Sprendimas Komisija prieš Tarybą (165/87, Rink. p. 5545, 19 punktas) ir 2002 m. gruodžio 10 d. Sprendimas British American Tobacco (Investments) Ltd ir Imperial Tobacco Ltd (C‑491/01, Rink. p. I‑11453, 98 punktas).
7– 1987 m. kovo 26 d. Sprendimas Komisija prieš Tarybą (45/86, Rink. p. 1493, 11 punktas); 1991 m. birželio 11 d. Sprendimas Komisija prieš Tarybą (C‑300/89, Rink. p. I‑2867, 10 punktas); 2000 m. balandžio 4 d. Sprendimas Komisija prieš Tarybą (C‑269/97, Rink. p. I‑2257, 43 punktas) ir 2001 m. sausio 30 d. Sprendimas Ispanija prieš Tarybą (C‑36/98, Rink. p. I‑779, 58 punktas).
8– Sprendimo Komisija prieš Tarybą (C‑300/89. nurodytas 7 išnašoje) 10 punktas, sprendimo Komisija prieš Tarybą (C‑269/97, nurodytas 7 išnašoje) 43 punktas ir sprendimo Ispanija prieš Tarybą (C‑36/98, nurodytas 7 išnašoje) 58 punktas.
9– 1992 m. kovo 31 d. Tarybos direktyva 92/29/EEB dėl būtiniausių saugos ir sveikatos apsaugos reikalavimų, skirtų gerinti medicininį gydymą laivuose (OL L 113, p. 19).
10– Pabrėžta mano.
11– 1981 m. gegužės 12 d. Tarybos reglamentas (EEB) Nr. 1390/81, išplečiantis Reglamento (EEB) Nr. 1408/71 dėl socialinės apsaugos sistemų taikymo pagal darbo sutartį dirbantiems asmenims ir jų šeimos nariams, judantiems Bendrijoje, taikymą savarankiškai dirbantiems asmenims ir jų šeimos nariams (OL L 143, p. 1).
12 – 1996 m. lapkričio 12 d. Sprendimas Jungtinė Karalystė prieš Tarybą (C‑84/94, Rink. p. I‑5755, 39 punktas).
13– Sprendimo British American Tobacco (Investments) Ltd ir Imperial Tobacco Ltd (nurodytas 6 išnašoje) 80 punktas.
14– 1978 m. lapkričio 28 d. Sprendimas Schumalla (97/78, Rink. p. 2311, 5 punktas).
15– Žr. 1994 m. birželio 9 d. Sprendimą Michielsen ir Geybels Transport Service NV (C‑394/92, Rink. p. I‑2497, 14 ir 19 punktai).
16– Sprendimo Jungtinė Karalystė prieš Tarybą (nurodytas 12 išnašoje) 38 punktas.
17– 2001 m. sausio 18 d. Sprendimas Skills Motors Coaches Ltd. ir kt. (C‑297/99, Rink. p. I‑573, 25 punktas).
18– Šis aspektas dar plačiau nagrinėjamas analizuojant kitus ieškinio pagrindus.
19– 2003 m. rugsėjo 11 d. sprendimas Komisija prieš Tarybą (C‑211/01, Rink. p. I‑0000).
20– Juose vartojamos šios sąvokos: „évitent“, „evitano“, „evitarán“ ir „devem evitar“.
21– Juose vartojamos šios sąvokos: „skal“, „skall“ ir „shall avoid imposing“.
22– „Στις οδηγίες αυτές αποφεύγεται η επιβολή διοικητικών, οικονομικών και νομικών εξαναγκασμών, οι οποίοι θα παρεμπόδιζαν τη δημιουργία και την ανάπτυξη των μικρομεσαίων επιχειρήσεων.“
23– „Näissä direktiiveissä vältetään säätämästä sellaisia hallinnollisia, taloudellisia tai oikeudellisia rasituksia, jotka vaikeuttaisivat pienten tai keskisuurten yritysten perustamista taikka niiden kehittämistä.“
24– Sprendimo Jungtinė Karalystė prieš Tarybą (nurodytas 12 išnašoje) 44 punktas.
25– „Bendrija ir valstybės narės užtikrina, kad būtų sudarytos Bendrijos pramonės konkurencingumui reikalingos sąlygos“.
26– 1999 m. balandžio 22 d. Sprendimas Kernkraftwerke Lippe-Ems GmbH prieš Komisiją (C‑161/97 P, Rink. p. I‑2057, 101 punktas).
27– 1974 m. gegužės 14 d. Sprendimas Nold (4/73, Rink. p. 491, 14 punktas) ir 1985 m. vasario 7 d. sprendimas ADBHU (240/83, Rink. p. 531, 9 punktas).
28– 1991 m. vasario 21 d. Sprendimas Zuckerfabrik Süderdithmarschen ir kt. (sujungtos bylos C‑143/88 ir C‑92/89, Rink. p. I‑415, 77 punktas).
29– 2003 m. lapkričio 20 d. Sprendimas Austrija prieš Komisiją (Rink. p. I‑0000, 52 ir paskesni punktai).
30– 1990 m. lapkričio 13 d. Sprendimas Fedesa ir kt. (331/88, Rink. p. I‑4023, 13 punktas); 1999 m. gruodžio 16 d. Sprendimas UDL (C‑101/98, Rink. p. I-8841, 30 punktas) ir 2002 m. kovo 12 d. Sprendimas Omega Air Ltd ir kt. (sujungtos bylos C‑27/00 ir C‑122/00, Rink. p. I‑2569, 62 punktas).
31– Sprendimo Nold (nurodytas 27 išnašoje) 14 punktas; 1989 m. liepos 11 d. Sprendimas Schräder (265/87, Rink. p. 2237, 15 punktas); 1989 m. liepos 13 d. Sprendimas Wachauf (5/88, Rink. p. 2609, 18 punktas); 1992 m. sausio 10 d. Sprendimas Kühn (C‑177/90, Rink. p. I‑35, 16 punktas); 1994 m. spalio 5 d. Sprendimas Vokietija prieš Tarybą (C‑280/93, Rink. p. I‑4973, 78 punktas); 1994 m. gruodžio 13 d. Sprendimas SMW Winzersekt (C‑306/93, Rink. p. I‑5555, 22 punktas); 1995 m. spalio 17 d. Sprendimas National Federation of Fishermen`s Organizations ir kt. (C‑44/94, Rink. p. I‑3115, 55 punktas) ir 1998 m. balandžio 28 d. Sprendimas Metronome Musik GmbH (C‑200/96, Rink. p. I‑1953, 21 punktas).
32– Sprendimo SMW Winzersekt (nurodytas 31 išnašoje) 27 punktas.
33– Sprendimo SMW Winzersekt (nurodytas 31 išnašoje) 27 punktas.
34– Sprendimo SMW Winzersekt (nurodytas 31 išnašoje) 24 punktas. Šiame sprendime Teisingumo Teismas apskritai taikė mažiau griežtus, šioje išvadoje atmestus kriterijus.
35– Sprendimo SMW Winzersekt (nurodytas 31 išnašoje) 28 punktas.
36– Sprendimas Fedesa ir kt. (nurodytas 30 išnašoje).
37– 1994 m. rugpjūčio 9 d. Sprendimas Vokietija prieš Tarybą (C‑359/92, Rink. p. I‑3681).
38– Žr., pvz., 1997 m. gegužės 13 d. Sprendimą Vokietija prieš Parlamentą (C‑233/94, Rink. p. I‑2405) ir Sprendimą Jungtinė Karalystė prieš Tarybą (nurodytas 12 išnašoje).
39– Sprendimo Omega Air Ltd ir kt. (nurodytas 30 išnašoje) 63 punktas; 1997 m. liepos 17 d. Sprendimas SAM Schifffahrt und Stapf (sujungtos bylos C‑248/95 ir C‑249/95, Rink. p. I‑4475, 23 punktas); žr. sprendimo Jungtinė Karalystė prieš Tarybą (nurodytas 12 išnašoje) 58 punktą, susijusį su socialine politika.
40– Sprendimo SMW Winzersekt (nurodytas 31 išnašoje) 30 punktas; 1993 m. liepos 7 d. Sprendimas Ispanija prieš Komisiją (C‑217/91, Rink. p. I‑3923, 37 punktas) ir 2000 m. balandžio 13 d. Sprendimas Karlsson ir kt. (C‑292/97, Rink. p. I‑2737, 39 punktas).
41– 1998 m. lapkričio 19 d. Sprendimas Jungtinė Karalystė prieš Tarybą (C‑150/94, Rink. p. I‑7235, 25 ir 26 punktai) ir 2000 m. lapkričio 7 d. Sprendimas Liuksemburgas prieš Parlamentą ir Tarybą (C‑168/98, Rink. p. I‑9131, 62 punktas).
42– Žr. Sprendimo Omega Air Ltd ir kt. (nurodytas 30 išnašoje) 48 punktą ir Sprendimo Liuksemburgas prieš Parlamentą ir Tarybą (nurodytas 41 išnašoje) 63 ir paskesnius punktus.
43– 1990 m. vasario 14 d. Sprendimas Delacre ir kt. prieš Komisiją (C‑350/88, Rink. p. I‑395, 16 punktas ir ten nurodyta teismų praktika) ir 1995 m. spalio 17 d. Sprendimas Nyderlandai prieš Komisiją (C‑478/93, Rink. p. I‑3081, 49 punktas).
44– 1986 m. sausio 22 d. Sprendimas Eridania ir kt. (250/84, Rink. p. 117, 38 punktas); sprendimo Jungtinė Karalystė prieš Tarybą (nurodytas 41 išnašoje) 25 ir 26 punktai; 1997 m. vasario 4 d. Sprendimas Belgija prieš Komisiją (sujungtos bylos C‑71/95, C‑155/95 ir C‑271/95, Rink. p. I‑687, 53 punktas); sprendimo Liuksemburgas prieš Parlamentą ir Tarybą (nurodytas 41 išnašoje) 62 ir 66 punktai ir sprendimo Omega Air Ltd ir kt. (nurodytas 30 išnašoje) 47 punktas.
45– Žr. sprendimo Delacre ir kt prieš Komisiją (nurodytas 43 išnašoje) 15 ir 16 punktus; sprendimo Jungtinė Karalystė prieš Tarybą (nurodytas 41 išnašoje) 32 punktą ir 1998 m. gegužės 5 d. Sprendimą Jungtinė Karalystė prieš Komisiją (C‑180/96, Rink. p. I‑2265, 70 punktas).
46– 1994 m. liepos 14 d. Sprendimas Graikija prieš Tarybą (C‑353/92, Rink. p. I-3411, 19 punktas); sprendimo Nyderlandai prieš Komisiją (nurodytas 43 išnašoje) 48 punktas ir sprendimo Belgija prieš Komisiją (nurodytas 44 išnašoje) 53 punktas).
47– 1998 m. lapkričio 12 d. Sprendimas Italija prieš Tarybą (C‑352/96, Rink. p. I‑6937, 40 punktas).
48– 1993 m. birželio 22 d. Sprendimas Vokietija prieš Komisiją (C‑54/91, Rink. p. I‑3399) ir sprendimo Nyderlandai prieš Komisiją (nurodytas 43 išnašoje) 50 punktas.