La sfida dell'allargamento

Dal vertice europeo di Helsinki del dicembre 1999, il gruppo dei candidati all'adesione comprende 13 paesi:

10 paesi dell'Europa centrale e orientale
Cipro, Malta e la Turchia.

Tutti i summenzionati paesi tranne la Turchia sono impegnati nei negoziati di adesione del 1998 (Cipro, Estonia, Polonia, Repubblica ceca, Ungheria e Slovenia) o dal 2000 (Malta, Lettonia, Lituania, Slovacchia, Romania e Bulgaria). L'adesione è infatti subordinata al rispetto dei "criteri di Copenaghen" (EN) stabiliti nel 1993. Ad eccezione della Romania e della Bulgaria, i paesi candidati hanno concluso i negoziati di adesione nel dicembre 2002 in occasione del Consiglio europeo di Copenaghen. Nel maggio 2004 l'Unione europea allargata conterà quindi 25 Stati membri. I nuovi Stati membri parteciperanno alle prossime elezioni del Parlamento europeo del giugno 2004.

Indubbiamente, l'allargamento è una tappa importante della costruzione europea, tale da segnare profondamente la politica del continente nei prossimi decenni. Un siffatto cambiamento non può tuttavia verificarsi senza aver prima realizzato una riforma dell'attuale funzionamento della Comunità che eviti la paralisi.

NUOVE OPPORTUNITÀ ED ESIGENZE CONSIDEREVOLI

Opportunità

La prima relazione intermedia della Commissione relativa agli effetti dell'allargamento sulle politiche dell'Unione europea risale al dicembre 1995. In tale relazione si invitava la Commissione ad approfondire la valutazione degli effetti dell'allargamento sulle politiche comunitarie, in particolare per quanto riguarda la politica agricola e le politiche strutturali. Agenda 2000 (es de en fr)costituisce una prima risposta a questa richiesta. Le prospettive finanziarie ivi descritte si prefiggevano di raccogliere una prima sfida concernente la riforma delle politiche comunitarie.

L'allargamento è una grande opportunità politica ed economica per un'Unione che comprende quasi 30 Stati membri. Se si prende in considerazione l'impatto economico globale dell'allargamento, la prima conseguenza evidente sarà l'espansione del mercato unico, che passerà da 370 a circa 500 milioni di consumatori, e il rafforzamento della posizione dell'Unione sulla scena politica internazionale e sui mercati mondiali.

Parallelamente, l'eterogeneità degli interessi all'interno dell'Unione provocherà anche forti pressioni per adeguamenti settoriali e regionali. Ciò presuppone l'adozione di adeguate misure prima dell'adesione, quali:

la riforma del funzionamento delle istituzioni e degli organismi europei; il trattato di Nizza, in vigore dal febbraio 2003, definisce le modalità di funzionamento dell'Unione europea allargata;
l'esigenza per i paesi candidati di recepire l'acquis comunitario e di prepararsi al funzionamento del mercato unico.

Esigenze considerevoli

Il secondo rapporto sulla coesione economica e sociale (es de en fr) indica che la ricchezza media dei PECO espressa in Prodotto interno lordo (PIL) è ancora molto lontana da quella degli attuali Stati membri. La superficie e la popolazione dell'Unione aumenteranno di un terzo, il PIL del 5% soltanto. Dei 105 milioni di abitanti di questi paesi, oltre 98 milioni vivono infatti in regioni il cui PIL pro capite è inferiore al 75% della media comunitaria dell'Unione allargata.

Questi paesi presentano enormi esigenze in tutti i settori socioeconomici: industria, servizi, trasporti, ambiente, agricoltura, riqualificazione delle risorse umane. È necessario un impegno considerevole per sviluppare le reti di trasporto nazionali e per integrarle alle reti transeuropee. Nel settore dell'ambiente, i problemi più gravi sono l'inquinamento delle acque, la gestione dei rifiuti e l'inquinamento atmosferico. In materia di occupazione, con la preparazione all'adesione sono già intervenuti profondi mutamenti, che si accelereranno. In particolare, le quote di occupati nel settore industriale e agricolo sono elevatissime, il settore dei servizi rimane poco sviluppato al di fuori dei grandi centri urbani, e la produttività del lavoro è inferiore alla media europea.

QUALI IMPLICAZIONI PER LA POLITICA REGIONALE?

L'adesione dei paesi candidati rappresenta una sfida importante per la politica di coesione economica e sociale dell'Unione europea. L'allargamento creerà infatti un nuovo gruppo all'interno della Comunità, costituito dai paesi con reddito inferiore al 40% della media europea. In virtù dei principi di solidarietà, le politiche strutturali europee dovranno concentrarsi sulle regioni in ritardo di sviluppo di questi paesi, ovvero sulla quasi totalità dei territori in questione. Le attuali disparità all'interno dei Quindici non saranno però state eliminate e la politica regionale dovrà continuare a tenerne conto.

L'attuazione di una politica di sviluppo regionale è un compito nuovo per le autorità dei paesi candidati. La gestione dei Fondi strutturali, cui presto avranno diritto, implica adeguamenti profondi del funzionamento e delle competenze a tutti i livelli amministrativi al fine di conformarsi al quadro giuridico regolamentare che funge da base per gli interventi strutturali. Sforzi considerevoli sono compiuti nei seguenti settori:

creazione di una adeguato quadro giuridico;
introduzione di una ripartizione amministrativa del territorio di tipo NUTS (es de en fr);
capacità di definire programmi regionali di sviluppo integrati pluriennali;
definizione delle competenze dell'insieme dei partecipanti all'attuazione della futura politica regionale nei paesi candidati;
rispetto dei principi generali degli interventi strutturali: programmazione, partenariato, addizionalità, gestione, sorveglianza, valutazione, pagamenti e controlli finanziari.

LA STRATEGIA DI PREADESIONE

La strategia di preadesione fissa priorità specifiche basate essenzialmente sul recepimento dell'acquis comunitario da parte dei paesi candidati. Il recepimento avviene per tappe, seguendo il ritmo dell'apertura e della conclusione dei negoziati bilaterali tra la Commissione e il paese candidato sui 31 capitoli che costituiscono le competenze dell'Unione europea.

Secondo la strategia di allargamento della Commissione approvata dal Consiglio europeo di Nizza nel dicembre 2000, il capitolo 21 "Politica regionale e coordinamento degli strumenti strutturali" è prioritario in ragione delle sue implicazioni finanziarie. I negoziati sono provvisoriamente conclusi dall'aprile 2002 per quanto riguarda Cipro e la Repubblica ceca e dal giugno 2002 per quanto riguarda l'Estonia, la Lettonia e la Lituania. A fine luglio 2002, anche Malta, la Slovacchia, la Slovenia e l'Ungheria sono giunte ad un accordo su questo capitolo con la Commissione. La Polonia è l'ultimo paese candidato ad aver concluso, all'inizio dell'ottobre del 2002, i negoziati su tale capitolo. Nel dicembre 2003 il Consiglio europeo di Bruxelles ha nuovamente espresso apprezzamento per l'impegno della Bulgaria e della Romania e incoraggiato i due paesi a proseguire le riforme. I due paesi entreranno nell'Unione nel 2007.

La strategia di adesione implica anche il potenziamento della capacità istituzionale e amministrativa di questi paesi al fine di applicare l'acquis, nonché il rispetto delle norme comunitarie da parte delle loro imprese. La strategia di adesione implica anche il potenziamento della capacità istituzionale e amministrativa di questi paesi al fine di applicare l'acquis, nonché il rispetto delle norme comunitarie da parte delle loro imprese. I progressi compiuti dai paesi candidati nel recepimento dell'acquis sono descritti in relazioni periodiche presentate al Consiglio. Per rispondere alle esigenze della strategia di preadesione per i paesi candidati dell'Europa centrale e orientale, la Commissione ha messo a punto i partenariati per l'adesione e ha aperto i programmi comunitari ai paesi candidati. Dal gennaio 2000, essa ha raddoppiato l'assistenza fornita e continua a verificare l'attuazione degli accordi europei.

Gli strumenti di preadesione

Gli accordi europei costituiscono lo strumento giuridico che definisce le relazioni fra l'Unione e i paesi candidati e svolgono un ruolo importante nell'ambito della strategia di preadesione. Essi riguardano le questioni commerciali, il dialogo politico e altri settori di cooperazione e intendono introdurre progressivamente il libero scambio tra l'Unione e i paesi candidati. Tali accordi consentono di seguire i progressi dei paesi candidati per quanto riguarda l'adozione e l'attuazione dell'acquis comunitario nonché il rispetto delle priorità dei partenariati per l'adesione.

Il partenariato per l'adesione rappresenta lo strumento essenziale della strategia che riunisce tutte le forme di assistenza ai paesi candidati in un quadro unico per l'attuazione di programmi nazionali intesi a preparare i paesi al loro statuto di membro dell'Unione europea. Mediante la programmazione pluriennale, questo strumento fissa priorità a breve e medio termine per ciascun paese candidato (in particolare in materia di democrazia, stabilizzazione macroeconomica, sicurezza nucleare e recepimento dell'acquis) e indica i mezzi disponibili per la preparazione degli Stati candidati all'adesione.

I futuri Stati membri partecipano ai programmi comunitari. Tali programmi, che riguardano la maggior parte delle politiche comunitarie (istruzione, formazione, ambiente, trasporti, ricerca), costituiscono un'utile preparazione all'adesione in quanto consentono ai paesi associati e ai loro cittadini di familiarizzarsi con le politiche e i metodi di lavoro dell'Unione.

Il ravvicinamento delle legislazioni rappresenta un obiettivo prioritario. L'ufficio di assistenza tecnica (TAIEX) (EN) (Ufficio di scambio di informazioni per l'assistenza tecnica), fornisce informazioni su tutti gli aspetti dell'acquis comunitario e interviene, nei paesi candidati, presso le amministrazioni e le imprese mediante in particolare seminari specifici o visite di studio.

Il ravvicinamento delle legislazioni non basta: è necessario anche rafforzare le istituzioni responsabili dell'attuazione e dell'applicazione dell'acquis comunitario. Uno strumento essenziale del rafforzamento delle istituzioni è il gemellaggio (EN), che comporta in particolare l'invio di esperti dell'Unione nei paesi candidati. Questo processo è iniziato con il distacco di "consiglieri di preadesione", che possono essere funzionari degli Stati membri o esperti indipendenti. Grazie alla loro esperienza, essi formano i loro omologhi dei paesi candidati all'adozione, all'attuazione e al rafforzamento dei settori chiave dell'acquis.

Gli strumenti finanziari

Il raggiungimento degli obiettivi della strategia di preadesione richiede anche il ricorso a strumenti di sostegno e di aiuto finanziario. Per rispondere alle necessità dei paesi candidati il Consiglio europeo di Berlino del 1999 aveva deciso di raddoppiare gli aiuti di preadesione a partire dal 2000 e di creare due strumenti specifici:

lo Strumento strutturale di preadesione (ISPA), dotato di 1040 milioni di euro l'anno dal 2000,
lo strumento agricolo di preadesione (SAPARD), dotato di 520 milioni di euro l'anno.

I summenzionati due strumenti integrano gli interventi finanziati nel quadro del programma Phare in vigore dal 1989, che rimane la prima fonte di intervento a favore dei paesi candidati.

Phare

L'obiettivo del programma Phare si è modificato nel corso degli anni parallelamente alle esigenze che emergevano dalla processo di recepimento dell'acquis. Attualmente Phare si concentra su due priorità fondamentali:

Il "potenziamento istituzionale", ossia il rafforzamento della capacità amministrativa e istituzionale dei paesi candidati, ha promosso la predisposizione a tutti i livelli amministrativi di strutture aventi le competenze e le capacità per elaborare piani regionali di sviluppo pluriennali.

Il "sostegno agli investimenti", ossia il finanziamento di investimenti per l'adeguamento delle imprese e delle infrastrutture alle norme europee. A tal fine è destinato il 70% dei 1560 milioni di euro del bilancio Phare.

Gli aiuti di preadesione per l'agricoltura

Gli aiuti di preadesione per l'agricoltura (SAPARD) ammontano a 520 milioni di euro l'anno dal 2000. Vengono erogati a favore di settori prioritari quali il miglioramento delle strutture di trasformazione, dei circuiti di commercializzazione e del controllo della qualità dei prodotti alimentari. Le misure sono attuate sulla base di programmi nazionali e consentono anche di finanziare progetti mirati di sviluppo integrato a sostegno delle iniziative locali.

Gli aiuti strutturali di preadesione

Lo Strumento strutturale di preadesione (ISPA), dotato di 1040 milioni di euro dal 2000, interviene essenzialmente a favore di investimenti per infrastrutture nei settori dell'ambiente e dei trasporti.

GESTIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DEL FONDO DI COESIONE NEL PERIODO 2004-2006

Il Consiglio europeo di Copenaghen ha concluso i negoziati di adesione, aprendo così la strada all'adesione di 10 nuovi Stati membri il 1° maggio 2004. Per il periodo 2004-2006 esso ha assegnato ai nuovi Stati membri risorse supplementari per 21,7 miliardi di euro. Tale importo è inferiore al massimale stabilito nel 1999 dal Consiglio europeo di Berlino nel quadro dell'Agenda 2000.

Sulla scorta degli orientamenti della Commissione (es de en fr), i futuri Stati membri hanno perfezionato i programmi regionali per il periodo 2004-2006, che beneficiano del sostegno dei Fondi strutturali dal gennaio 2004. Essi partecipano inoltre a due iniziative comunitarie: INTERREG III e EQUAL.

Nel periodo 2004-2006 i nuovi Stati membri beneficeranno di 5,76 miliardi di euro per lo sviluppo rurale. La Polonia, paese spiccatamente agricolo, riceverà quasi la metà di tali aiuti. I finanziamenti in questione aiuteranno le aziende agricole di questi paesi ad ammodernarsi, ristrutturarsi e a conformarsi alle norme di produzione comunitaria. Essi contribuiranno inoltre allo sviluppo sostenibile delle zone rurali, in particolare attraverso le seguenti misure: sostegno alle zone svantaggiate, qualità di prodotti alimentari, agroambiente e benessere degli animali, rimboschimento, creazione dei associazione di produttori.

Nel quadro del dibattito sul futuro della politica regionale nell'Unione europea allargata, la Commissione elabora proposte relative alla politica di coesione dopo il 2006. All'inizio del 2004 pubblicherà il terzo rapporto sulla coesione. Se da un lato sembra garantita la conferma di tale politica, rimane aperta la questione del suo finanziamento globale. Secondo le proiezioni attuali, le direttrici della futura politica regionale risultano essere le seguenti:

un nuovo obiettivo 1 che riunisce gli interventi strutturali a favore delle regioni in ritardo di sviluppo. Vi rientrerebbero le regioni attuali dell'Unione che non hanno realizzato la convergenza economica e quasi tutte le regioni dei nuovi Stati membri. Soltanto Cipro e le regioni di Praga (Repubblica ceca) e Bratislava (Slovacchia) non sarebbero interessati. È ormai acquisito il sostegno transitorio alle regioni attuali dell'Unione che, in regione dell'allargamento, non risponderebbe più ai criteri di ammissibilità per mero effetto statistico. All'obiettivo 1 sarebbe destinato il 75% degli stanziamenti assegnati alla futura politica regionale.
Un obiettivo 2 rinnovato, cui sarebbe destinato il 20% degli stanziamenti, finanzierebbe progetti a favore della competitività regionale, dell'occupazione e della formazione delle regioni non ammissibili all'obiettivo 1. Ciascuno Stato membro riceverebbe una dotazione nazionale, con obbligo di rispettare una concentrazione tematica, finanziaria e temporale.
La cooperazione interregionale dovrebbe proseguire nella misura del 5% degli stanziamenti. Dovrebbe intervenire a livello delle frontiere interne ed esterne dell'Unione.

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