Verso un nuovo quadro finanziario 2007 - 2013

La Commissione europea presenta le sue proposte per il prossimo quadro finanziario dell'UE, volte a definire gli obiettivi e le risorse di bilancio da conferire all'Unione europea per il periodo 2007-2013. L'attività dell'Unione, in base a tale quadro, deve concentrarsi innanzitutto sugli obiettivi prioritari di competitività e coesione, dello sviluppo sostenibile, della cittadinanza europea e dell'azione esterna dell'Unione. Fanno parte delle comunicazioni del 10 febbraio e del 14 luglio 2004 anche l'adattamento delle risorse agli obiettivi, gli strumenti, la governance e il sistema di finanziamento.

ATTO

Comunicazione della Commissione, del 10 febbraio 2004, "Costruire il nostro avvenire comune - Sfide e mezzi finanziari dell'Unione allargata 2007-2013" [COM(2004) 101 def. - Non pubblicata nella Gazzetta ufficiale]

Comunicazione della Commissione, del 14 luglio 2004, Prospettive finanziarie 2007-2013" [COM(2004) 487 def. - Non pubblicata nella Gazzetta ufficiale]

SINTESI

La comunicazione della Commissione avvia il dibattito sugli obiettivi e sulle risorse di bilancio da conferire all'Unione per il periodo 2007-2013. Si tratta della quarta serie di prospettive finanziarie, che seguono il pacchetto Delors I (1988-1992), il pacchetto Delors II (1993-1999) e l'Agenda 2000 (esdeenfr) (2000-2006), nel cui quadro è stato adottato un nuovo accordo interistituzionale (esdeenfr) nel 1999.

La seconda comunicazione propone una serie di azioni dettagliate, oggetto di negoziati condotti tra il Consiglio dei ministri e il Parlamento europeo. La Commissione accoglie con soddisfazione il consenso politico riguardante i settori d'azione, quali la crescita, lo sviluppo sostenibile, la sicurezza, un ruolo di spicco per l'Unione europea a livello mondiale, e invita a realizzare tali obiettivi attraverso il finanziamento delle azioni. Il Consiglio europeo del giugno 2004 ha invitato la Commissione ad analizzare il valore aggiunto delle sue proposte, che essa ritiene comprovato sulla base di tre criteri:

• efficacia: determinati risultati possono essere raggiunti soltanto attraverso un'azione a livello di Unione;
• efficienza: migliore rapporto qualità/prezzo degli interventi europei;
• sinergia: l'intervento dell'Unione stimola, perfeziona e avvia delle azioni.

Il documento elabora quindi delle proposte rubrica per rubrica.

Le rubriche delle prospettive finanziarie, che sono delle grandi categorie di spesa, sono cinque rispetto alle otto attuali, il che dovrebbe rendere più flessibile il sistema, nonché consentire un utilizzo più efficace delle risorse. Tali rubriche - il cui totale degli stanziamenti d'impegno è pari a 1 025 miliardi di euro per il periodo 2007-2013 - sono le seguenti:

• crescita sostenibile, suddivisa in:- competitività per la crescita e l'occupazione;- coesione per la crescita e l'occupazione;
• sviluppo sostenibile e tutela delle risorse naturali;
• cittadinanza, libertà, sicurezza e giustizia;
• l'Unione europea come partner mondiale: questa rubrica raggruppa tutte le azioni esterne, compresi gli strumenti di preadesione, l'integrazione del Fondo europeo di sviluppo (FES) nel bilancio dell'Unione e le riserve attuali destinate agli aiuti d'urgenza e alla garanzia di prestito;
• amministrazione: questa rubrica include le spese delle istituzioni diverse dalla Commissione, le pensioni e le scuole europee. La novità consiste nel fatto che le spese amministrative della Commissione vengono inserite direttamente nelle corrispondenti rubriche operative e non iscritte nella presente rubrica.

Il totale degli stanziamenti di pagamento per lo stesso periodo ammonta a circa 929 miliardi di euro.

La Commissione propone inoltre di fissare le prospettive finanziarie, a partire dal 2013, per un periodo di 5 anni, il che sarebbe più conforme al ritmo istituzionale dato che il mandato della Commissione e del Parlamento europeo è di 5 anni.

E' stato inoltre proposto di inserire il fondo di solidarietà nel quadro finanziario (all'interno della rubrica 3: cittadinanza, libertà, sicurezza e giustizia).

La flessibilità riveste un ruolo importante e si articola attorno a tre meccanismi:

- la procedura di revisione dei massimali di spesa, già esistente nel contesto attuale;

- una nuova "flessibilità in materia di riallocazione", che consentirebbe all'autorità di bilancio di riallocare, entro certi limiti, taluni stanziamenti tra le voci di spesa;

- un "fondo di adeguamento allo sviluppo" (da inserire nella parte riguardante la crescita sostenibile), che consentirebbe di adeguare più rapidamente le spese in rapporto alle eventuali modifiche nell'applicazione della road-map sullo sviluppo sostenibile. Questo fondo, che dispone di una dotazione di 1 miliardo di euro, potrebbe inoltre essere aumentato con importi dei due strumenti di coesione non utilizzati al termine di due anni, fino ad 1 miliardo di euro in più.

Priorità del quadro finanziario 2007-2013

Considerando i risultati economici mediocri registrati di recente, la Commissione propone di concentrare l'azione dell'Unione su tre settori prioritari:

• favorire lo sviluppo sostenibile, che necessita del completamento del mercato interno e della mobilitazione delle diverse politiche (economica, sociale e ambientale), e che raggruppa gli obiettivi di competitività, coesione, conservazione e gestione delle risorse naturali;
• conferire al concetto di cittadinanza europea il senso proprio del termine, realizzando uno spazio di libertà, di giustizia e di sicurezza, nonché l'accesso ai beni pubblici fondamentali;
• promuovere un ruolo coerente per l'Europa in quanto partner mondiale.

Per quanto concerne lo sviluppo sostenibile, la Commissione rammenta che la competitività e la coesione si rafforzano reciprocamente. Per realizzare tale sviluppo è necessario che l'Unione divenga un'economia dinamica basata sulla conoscenza e rivolta alla crescita, che vi sia una maggiore coesione, che l'agricoltura sia più competitiva, che lo sviluppo rurale sia maggiormente consolidato, che gli stock ittici vengano sfruttati in maniera durevole e che si conservi la qualità dell'ambiente.

La componente competitività al servizio dello sviluppo e dell'occupazione, con una dotazione pari a 133 miliardi di euro, comprende i seguenti obiettivi:

• promuovere la competitività delle imprese in un mercato unico completamente integrato, e in particolare: la competitività dell'industria, lo spirito imprenditoriale, lo sviluppo delle piccole imprese, il potenziale innovatore, la società dell'innovazione, gli investimenti nelle tecnologie dell'informazione per i servizi pubblici e le tecnologie compatibili con l'ambiente;
• intensificare e migliorare la ricerca e lo sviluppo tecnologico in Europa nella prospettiva di creare uno "spazio europeo della ricerca" e di realizzare l'1% del prodotto interno lordo (PIL) del finanziamento pubblico entro il 2010. Il sostegno finanziario ai ricercatori indipendenti, i partenariati, la messa in rete dei laboratori, il coordinamento dei programmi e delle politiche ne costituiscono gli elementi essenziali. I settori prioritari sono quelli dello spazio e della sicurezza;
• interconnettere l'Europa attraverso le reti comunitarie. Il costo del loro inserimento è stimato all'1% del PIL, e le migliori interconnessioni offrirebbero un potenziale aggiuntivo dello 0,23% del PIL. Il costo complessivo è valutato a 600 miliardi di euro. Esiste una lista di 26 progetti prioritari fino al 2020, il cui costo è pari a 220 miliardi di euro. Le spese più rilevanti avranno luogo nel periodo compreso tra il 2007 e il 2013;
• migliorare la qualità dell'insegnamento e della formazione, ponendo l'accento in particolar modo sulla mobilità. L'obiettivo perseguito consiste nel consentire a 3 milioni di universitari di usufruirne entro il 2010, a 150 000 tirocinanti professionali di prendere parte ad azioni di mobilità entro il 2013, al 10% della popolazione scolastica di partecipare ad azioni di mobilità per tutta la durata del programma, e a 50 000 adulti di beneficiare di iniziative di formazione per tutta la vita;
• realizzare l'agenda per la politica sociale. Tale agenda, che è parte integrante della strategia di Lisbona, raggruppa legislazione, procedura di coordinamento aperto e dialogo sociale.

Per conseguire questi obiettivi, la Commissione propone di intervenire nei settori della competitività e dell'innovazione nel mercato unico grazie ad un apposito programma quadro. La ricerca e lo sviluppo tecnologico, da una parte, e lo sviluppo sostenibile delle reti di trasporto ed energia transeuropee dall'altra, richiedono strumenti specifici. Per quanto concerne l'istruzione e la formazione, sarà istituito un programma unico che farà seguito ai programmi in corso, ponendo l'accento sulla mobilità. Inoltre, la Commissione propone azioni da intraprendere, tra cui la gestione dei cambiamenti aventi conseguenze sociali, in virtù del programma "PROGRESS".

La maggiore coesione al servizio della crescita e dell'occupazione, seconda componente della rubrica 1, avente una dotazione di circa 339 miliardi di euro per il periodo 2007-2013, contempla tre priorità:

• la convergenza: gli interventi vanno concentrati negli Stati membri e nelle regioni in ritardo di sviluppo;
• la competitività regionale e l'occupazione: tale obiettivo si concentra fondamentalmente sugli Stati membri e sulle regioni non rientranti nel campo di applicazione della convergenza, considerando che persisteranno significativi fabbisogni;
• la cooperazione territoriale europea mediante programmi transfrontalieri e transnazionali.

La Commissione propone inoltre di rafforzare gli elementi che contribuiscono al valore aggiunto della politica di coesione: la concentrazione delle risorse sugli investimenti, il rispetto delle norme relative al mercato unico, il risalto dato alla creazione di occupazione in nuove attività, i contributi al partenariato e alla buona governance e l'effetto d'incentivazione (quest'ultimo scaturisce dalle norme di cofinanziamento, che rendono disponibili delle risorse supplementari provenienti da fonti nazionali pubbliche e private per nuovi investimenti).

Per quanto riguarda la preservazione e gestione delle risorse naturali, sono stati stanziati in totale 405 miliardi di euro per il periodo 2007-2013, di cui il 72% per l'agricoltura (301 miliardi di euro). La maggior parte delle spese di questa rubrica derivano dalla riforma agricola (PAC), dalla futura politica dello sviluppo rurale dopo il 2006 e dalla nuova politica della pesca (gennaio 2003) per le quali la Commissione propone una semplificazione delle disposizioni e delle strutture di finanziamento. Anche il settore dell'ambiente è fondamentale e la Commissione consiglia di incrementare i finanziamenti in questo settore e di mettere a punto uno strumento che consenta di prendere dei provvedimenti strettamente ambientali ("Life+).

La rubrica cittadinanza, libertà, sicurezza e giustizia assisterà, da parte sua, ad un aumento delle proprie prospettive finanziarie nel corso degli anni per giungere ad un totale di 25 miliardi di euro per il periodo di cui trattasi.

La Commissione propone il consolidamento dell'UE in quanto spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia attraverso una struttura semplificata, basata su tre programmi-quadro ("libertà di movimento e solidarietà in materia di frontiere esterne, asilo ed immigrazione", "sicurezza" e "giustizia e diritti fondamentali") che dovrebbero sostituire i molteplici strumenti esistenti nel settore. La gestione dei fondi sarebbe condivisa principalmente dagli Stati membri. Nel quadro del primo programma la Commissione propone la creazione di un'agenzia europea per la tutela delle frontiere esterne e auspica la comunitarizzazione di Eurogol, Eurojust e del Collegio europeo di polizia.

La rubrica propone inoltre azioni e programmi per assicurare l'accesso alle merci e ai servizi di base, per favorire la cultura e la diversità europee e per creare uno strumento di solidarietà e di reazione rapida.

Nella rubrica l'Unione europea come partner mondiale, si pone l'accento sulla necessità di pervenire ad avere un peso politico conforme al peso economico dell'Unione per far sì che, entro i propri confini e al di là, l'Unione agisca non soltanto nella sfera economica e politica ma anche nell'ottica della stabilità, della prevenzione dei conflitti e della composizione delle crisi. Come partner dello sviluppo sostenibile, l'Unione è chiamata a combattere la povertà, a perseguire gli obiettivi di sviluppo del millennio fissati dall'Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU) e a favorire delle posizioni comuni al fine di garantire la coerenza dei negoziati multilaterali. Come protagonista sul palcoscenico mondiale, l'Unione deve vigilare su un multilateralismo efficace e contribuire alla sicurezza della regione. Va inoltre migliorata la coerenza nelle relazioni bilaterali o nell'ambito delle istituzioni internazionali, soprattutto per quanto concerne la realizzazione di un quadro politico unico e di una programmazione unica per singolo paese partner e per politica tematica, nonché di una politica comune per lo sviluppo. Questa rubrica dispone di una dotazione di 95 miliardi di euro.

La rubrica propone una semplificazione radicale degli strumenti, che si basano sulla coerenza delle politiche e sui risultati in vista dello stanziamento delle risorse. Nella nuova architettura proposta spiccano tre strumenti a sostegno diretto di alcune politiche esterne specifiche: lo strumento di preadesione (IPA), che rimpiazzerà gli strumenti esistenti in questo settore, lo strumento europeo di vicinato e partenariato (ENPI), che integrerà quelli esistenti e un nuovo strumento "cooperazione allo sviluppo e cooperazione economica".

Per far fronte alle crisi la Commissione propone altri tre strumenti: lo strumento per gli aiuti umanitari, l'assistenza macrofinanziaria e lo strumento di stabilità. Quest'ultimo sarà impiegato per affrontare i problemi transfrontalieri, tra cui la sicurezza nucleare, l'assistenza elettorale e a sviluppare una capacità di mantenimento della pace.

La tabella qui di seguito rispecchia il quadro finanziario 2007-2011, proposto dal documento COM (2004) 498 def. del 14 luglio 2004.

Quadro finanziario 2007-2013

In milioni di euro ai prezzi del 2004

Nota: Nell'ambito delle attuali prospettive finanziarie, le spese relative al 2006 sono state ripartite in base alla nuova nomenclatura proposta a titolo di riferimento e per agevolare i raffronti. Le spese delle rubriche 3 e 4 comprendono gli importi relativi, rispettivamente, al Fondo di solidarietà (961 milioni di EUR ai prezzi del 2004) e al FES (stimati a 3 miliardi di EUR).

(a) Comprese le spese destinate al Fondo di solidarietà (961 milioni di EUR ai prezzi del 2004) a partire dal 2006. I relativi pagamenti sono tuttavia calcolati esclusivamente a partire dal 2007.

(b) L'integrazione del FES nel bilancio dell'UE dovrebbe entrare in vigore nel 2008. Gli impegni relativi al 2006 e al 2007 sono inseriti esclusivamente a fini comparativi. Negli importi dei pagamenti non sono considerati quelli relativi agli impegni anteriori al 2008.

(c) Comprese le spese amministrative delle istituzioni diverse dalla Commissione, le pensioni e le scuole europee. Le spese amministrative della Commissione sono inserite nei primi quattro capitoli di spesa.

(d) Importi previsti nella posizione comune dell'Unione europea in vista della conferenza di adesione con la Bulgaria (CONF-BG-27/04).

Adattare le risorse agli obiettivi

La comunicazione evidenzia inoltre i vincoli di bilancio, in particolare gli impegni già presi che non possono essere ignorati, quali gli aiuti diretti all'agricoltura (fissati fino al 2013), la politica di coesione per l'Unione allargata, il futuro allargamento alla Romania e alla Bulgaria e le strategie di Lisbona e Göteborg. Tali impegni non potranno essere rispettati se il bilancio disporrà di risorse inferiori rispetto al periodo attuale. In effetti, il massimale degli stanziamenti d'impegno costituirà l'1,11% del reddito nazionale lordo (RNL) dell'Unione nel 2006. Aggiungendo gli impegni a titolo del nono FES, che rappresentano in media lo 0,03% dell'RNL, un massimale pari a circa l'1% dell'RNL non sarebbe sufficiente e comporterebbe determinate mediazioni.

La Commissione ritiene che la rilevanza degli elementi prioritari identificati giustifichi un aumento del bilancio, ma che sia possibile fissare un programma credibile che soddisfi le esigenze dell'Unione con un massimale complessivo delle risorse proprie pari all'1,24% dell'RNL.

Viene mantenuto il massimale per i trasferimenti di fondi al 4% dell'RNL dello Stato in questione per la politica di coesione, e gli importi trasferiti ai nuovi strumenti di sviluppo rurale e della pesca restano compresi nel calcolo.

Strumenti e governance

La buona riuscita delle politiche dipende dall'efficacia dei relativi strumenti. La Commissione desidera pertanto ribadire le linee direttrici di una buona ripartizione dei compiti: concentrazione delle risorse, coerenza tra gli obiettivi e partenariato con tutti i protagonisti in questione.

La semplificazione degli strumenti rappresenta un elemento fondamentale della comunicazione, grazie all'elaborazione di una road-map globale con le finalità, gli obiettivi, gli strumenti, gli indicatori ed un calendario vincolante. Tale semplificazione terrà in considerazione la coerenza, la dimensione politica del progetto ed il principio di proporzionalità. La Commissione propone altresì di applicare un solo strumento per settore (un solo fondo per programma) e di vagliare delle alternative alla gestione diretta all'interno. L'allegato 1 del documento include un approccio globale in materia di gestione amministrativa.

Il sistema di finanziamento

Fanno parte di questa voce la struttura delle risorse proprie e la correzione degli squilibri di bilancio.

Per quanto riguarda il sistema delle risorse proprie, la Commissione prende atto delle critiche espresse, quali la mancanza di trasparenza o la complessità, ma sottolinea il buon funzionamento del sistema da un punto di vista finanziario in quanto ha realizzato il suo principale obiettivo, quello cioè di garantire la stabilità delle risorse. Secondo la Commissione, una risorsa fiscale trasparente, a carico dei cittadini dell'Unione e/o degli operatori economici, potrebbe sostituire in parte i contributi RNL. Sono possibili tre ipotesi per il futuro, anche qualora la Commissione non dovesse proporre una nuova risorsa propria nel quadro delle prospettive finanziarie 2007-2013, ovvero:

• un'imposta sui redditi societari;
• una vera e propria risorsa IVA;
• un'imposizione dei prodotti energetici.

La Commissione precisa inoltre che non verrà aumentata la pressione fiscale sui cittadini.

Per correggere gli squilibri di bilancio, la Commissione propone infine un meccanismo di correzione generalizzata volto a correggere i contributi netti che oltrepassano un determinato massimale predefinito di "solidarietà finanziaria" appropriata, calcolato in percentuale dell'RNL, in funzione della prosperità relativa degli Stati membri.

ATTI CONNESSI

Documento di lavoro della Commissione, del 14 luglio 2004 - Proposta di rinnovo dell'accordo interistituzionale sulla disciplina di bilancio e il miglioramento della procedura di bilancio [COM(2004) 498 def. - Non pubblicato nella Gazzetta ufficiale]

Il presente documento di lavoro è destinato a fungere da base nei negoziati condotti tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione al fine di elaborare una normativa comune relativa alla gestione del quadro finanziario pluriennale e alla procedura annuale di bilancio. Esso propone di conservare i principi fondamentali esistenti riguardanti la disciplina di bilancio, in particolare la struttura del quadro finanziario in ampie categorie di spesa (denominate "rubriche"), la definizione degli importi massimi (denominati "massimali") per ogni singola rubrica in stanziamenti di impegno, nonché la definizione di un massimale annuo in stanziamenti di pagamento.

In virtù dell'esperienza acquisita durante i precedenti quadri finanziari, la Commissione propone inoltre delle modifiche in materia di flessibilità, trasparenza e collaborazione interistituzionale, quali l'integrazione nel quadro finanziario del Fondo europeo di sviluppo e di un nuovo Fondo di solidarietà e di reazione rapida, che oggi, pur essendo gestiti a livello di Unione, non sono inseriti nel quadro finanziario "Agenda 2000".

Risoluzione del Parlamento europeo, del 22 aprile 2004, sulla comunicazione della Commissione "Costruire il nostro avvenire comune - Sfide e mezzi finanziari dell'Unione allargata 2007-2013" - [A5-0268/2004 - Non pubblicata nella Gazzetta ufficiale].

Questa risoluzione presenta le priorità politiche del Parlamento europeo in relazione al quadro finanziario per il periodo 2007-2013.

Relazione analitica della presidenza irlandese, del 7 giugno 2004, sul quadro finanziario per il periodo 2007-2013, presentato al Consiglio europeo di Bruxelles del 17-18 giugno (10219/04).

Il Consiglio europeo di Bruxelles ha invitato il Consiglio a proseguire le attività relative al quadro finanziario per il periodo 2007-2013 sugli aspetti evidenziati nella relazione della presidenza irlandese: fissazione più rigorosa delle priorità, livello delle spese necessarie e analisi del valore aggiunto delle spese dell'Unione.

Relazioni sullo stato dei lavori del Consiglio dei ministri: 13120/04 del 7 ottobre (pdf ), 12087/04 del 3 settembre (pdf ), 11607/04 del 19 luglio (pdf ).

Il finanziamento dell'Unione europea: Relazione della Commissione sul funzionamento del sistema delle risorse proprie - [COM (2004) 505 (def.) - Volume I - Non pubblicata nella Gazzetta ufficiale]

Il finanziamento dell'Unione europea: Relazione della Commissione sul funzionamento del sistema delle risorse proprie - ALLEGATO TECNICO -[COM (2004) 505 (def.) - Volume II - Non pubblicata nella Gazzetta ufficiale]

Proposta di decisione del Consiglio relativa al sistema delle risorse proprie - Proposta di regolamento del Consiglio che definisce le modalità di correzione degli squilibri di bilancio in conformità agli articoli 4 e 5 della decisione del Consiglio del (…)relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunità europee - [COM (2004) 501 (def.) - Non pubblicata nella Gazzetta ufficiale].

Relazione del progresso della presidenza olandese del 14 dicembre 2004, sul quadro finanziario 2007-2013, sottoposta al Consiglio europeo di Bruxelles, il 16 e 17 dicembre 2004 (16105/04)

Ultima modifica: 19.09.2005