Uso di strumenti di mercato ai fini della politica ambientale

La Commissione ritiene che gli strumenti di mercato, tra cui i sistemi di scambio di quote, la tassazione e le sovvenzioni, debbano essere maggiormente utilizzati per conseguire gli obiettivi ambientali e altri obiettivi strategici. Con questo libro verde essa intende animare un dibattito al riguardo e affronta alcune questioni fondamentali sulla promozione degli strumenti di mercato.

ATTO

Libro verde della Commissione, del 28 marzo 2007, sugli strumenti di mercato utilizzati a fini di politica ambientale e ad altri fini connessi [COM(2007) 140 def. - Non pubblicato nella Gazzetta ufficiale].

SINTESI

In questo libro verde la Commissione avvia una riflessione sulla promozione dell'utilizzo degli strumenti di mercato nell'Unione europea (UE). Le reazioni al libro verde sono attese per il 31 luglio 2007.

La consultazione e il dibattito avviati attraverso il libro verde consentiranno di stabilire l'orientamento da dare alla politica europea per accrescere l'uso degli strumenti di mercato, in particolare nell'ambito della revisione della tassazione dei prodotti energetici e nei vari settori della politica ambientale.

Negli ultimi anni l'UE è ricorsa in modo sempre più massiccio a questo tipo di strumenti per conseguire i propri obiettivi; la Commissione ritiene necessario incrementarne l'uso in sintonia con le esigenze del Sesto programma di azione in materia di ambiente, della strategia rinnovata a favore dello sviluppo sostenibile (es de en fr) e della strategia di Lisbona.

Descrizione degli strumenti di mercato

A livello comunitario sono utilizzati soprattutto due tipi di strumenti di mercato:

• gli strumenti che intervengono sui prezzi modificandoli: gli esempi più importanti sono le imposte (che aumentano il prezzo di un prodotto o di un servizio) e gli incentivi finanziari o fiscali (che diminuiscono il prezzo);
• gli strumenti che agiscono sui quantitativi fissando un massimale di emissione (in termini assoluti o per unità di prodotto): rientrano in questa categoria i sistemi di permessi negoziabili, ad esempio il sistema di scambio di quote di emissione di gas a effetto serra, nell'ambito dei quali si fissa un massimale di sostanza inquinante che può essere emessa. Il quantitativo in questione è suddiviso tra gli operatori economici ed è scambiato su un apposito mercato dai medesimi in funzione della loro capacità di rispettare o meno il limite di emissione (coloro che emettono meno inquinanti del previsto vendono le quote non utilizzate, mentre coloro che emettono più inquinanti del previsto acquistano le quote mancanti).

Gli strumenti che incidono sui quantitativi offrono più certezze e visibilità ai fini del conseguimento di obiettivi specifici (ad esempio il rispetto dei limiti di emissione). Gli strumenti che incidono sui prezzi offrono invece certezza sul costo del conseguimento dell'obiettivo (ad esempio le imposte) e sono generalmente più facili da applicare; le imposte, inoltre, sono fonte di gettito, mentre i sistemi di permessi negoziabili producono gettito solo se le autorità pubbliche mettono all'asta le quote. Va rilevato che le tasse non sono fonte di gettito per il bilancio pubblico in quanto rappresentano la contropartita per l'erogazione di un servizio.

Rispetto agli strumenti normativi, gli strumenti di mercato presentano i seguenti vantaggi:

• includono nel prezzo finale alcuni costi di cui non si era tenuto conto (integrazione dei costi esterni);
• offrono maggiore flessibilità alle imprese nel conseguimento dei loro obiettivi, diminuendo pertanto i costi da esse sostenuti per conformarsi alla normativa;
• incitano le imprese a investire nell'innovazione per ridurre gli effetti negativi sull'ambiente;
• se utilizzati nell'ambito di una riforma fiscale "verde", sostengono l'occupazione.

La Commissione sottolinea tuttavia l'importanza di individuare con precisione i settori nei quali potrebbe essere preso in considerazione il ricorso agli strumenti di mercato, onde promuovere anche la competitività senza imporre oneri eccessivi ai consumatori.

Una riforma della fiscalità ambientale può avere ricadute positive per i tre aspetti dello sviluppo sostenibile (ambiente, crescita economica, occupazione). Lo spostamento del carico fiscale dal capitale e dal lavoro (fiscalità diretta) verso i consumi dannosi per l'ambiente consentirebbe di ridurre le imposte che hanno un effetto negativo sulla qualità della vita per aumentare quelle che invece hanno un impatto positivo. Gli incentivi fiscali quali le sovvenzioni per l'innovazione possono peraltro presentare vantaggi sia per le imprese che per l'ambiente (sempre che le risorse pubbliche alle quali esse sono attinte non siano generate tramite la fiscalità diretta o che si riduca la spesa).

Spetta innanzitutto agli Stati membri trovare il giusto equilibrio tra incentivi e disincentivi nel rispettivo sistema fiscale, rispettando le limitazioni generali di bilancio e il principio della neutralità fiscale. L'istituzione di strumenti di coordinamento e l'eventuale creazione di un forum generale sugli strumenti di mercato potrebbero favorire l'uso di questi strumenti, compresa la riforma della fiscalità ambientale.

La Commissione sottolinea la necessità di riformare o di eliminare, settore per settore, le sovvenzioni dannose per l'ambiente.

Strumenti di mercato e politica energetica

La Commissione sta vagliando l'opportunità di rivedere la direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici (es de en fr) (che fissa livelli minimi di tassazione per i prodotti energetici e per l'energia elettrica utilizzati come carburanti o come combustibili per il riscaldamento), onde stabilire un nesso più chiaro tra tale tassazione e gli obiettivi ambientali e gli altri fini connessi della direttiva.

Una soluzione potrebbe consistere nel suddividere la tassazione in una componente energetica e in una componente ambientale: in tal modo le fonti energetiche sarebbero tassate da un lato in funzione del contenuto energetico e dall'altro in funzione dell'impatto ambientale (emissione di gas a effetto serra o di altre sostanze inquinanti). Questo sistema renderebbe più agevole l'obiettivo di favorire le fonti di energia più rispettose dell'ambiente, in particolare le energie rinnovabili, anche se potrebbe rivelarsi necessario stabilire una differenziazione in funzione dell'uso, in particolare per tenere conto dell'indispensabilità dei combustibili per riscaldamento.

La revisione della direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici consentirebbe inoltre un'impostazione coerente con il trattamento riservato agli altri strumenti di mercato, onde completarne l'azione evitando potenziali sovrapposizioni tra i vari strumenti.

Questo vale in particolare per il sistema per lo scambio di quote di emissione di gas a effetto serra, che si applica ad alcuni impianti di combustione e industriali. La revisione della direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici consentirebbe di includere nel suo campo di applicazione detti impianti quando questi facciano uso dell'energia come combustibile o carburante, applicando loro o solo la componente energetica della tassazione, se gli impianti sono coperti dal sistema di scambio di quote di emissione (escludendo l'elemento ambientale), oppure entrambe le componenti della tassazione, quella energetica e quella ambientale, quando detti impianti non partecipano allo scambio di quote di emissione.

La Commissione ritiene inoltre che l'UE debba promuovere gli strumenti di mercato a livello internazionale, in particolare presso i propri partner commerciali.

Strumenti di mercato e politica ambientale

I trasporti sono uno dei principali responsabili dell'inquinamento atmosferico e delle emissioni di CO2. La Commissione ha già proposto di collegare la tassazione sulle autovetture (es de en fr) alle emissioni di CO2 e di includere il settore dell'aviazione (es de en fr) nel sistema di scambio delle quote di emissione di gas a effetto serra.

17. L'eventuale istituzione di uno strumento di mercato volto a ridurre le emissioni del settore marittimo dovrebbe tenere conto delle disposizioni tariffarie della convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare (FR) e delle caratteristiche specifiche di questo settore (in particolare per quanto attiene alla diversificazione geografica e ai meccanismi di controllo).

Un'adeguata tariffazione delle infrastrutture terrestri (stradali e ferroviarie) e l'inclusione delle considerazioni ambientali nella direttiva Eurobollo consentirebbero inoltre di tenere maggiormente conto, tra l'altro, dei costi connessi all'inquinamento atmosferico da SO2, NOx o particolato nonché dell'inquinamento sonoro e dei problemi di congestione. La Commissione continuerà a sostenere lo scambio di informazioni sui trasporti urbani, in particolare per diffondere le buone pratiche frutto di esperienze positive a livello locale, ad esempio a Londra e a Stoccolma.

L'UE incoraggia gli Stati membri a utilizzare gli strumenti di mercato per combattere l'inquinamento e proteggere le risorse. La direttiva quadro sulle acque, ad esempio, impone agli Stati membri di adottare un sistema di tariffe volto a incentivare l'utilizzo efficace dell'acqua, al quale può contribuire il rafforzamento dei legami tra gli investimenti in progetti nazionali e la relativa tariffazione.

Inoltre, la tassazione dello smaltimento in discarica consentirebbe di favorire il riciclaggio e il recupero dei rifiuti, purché i livelli di tassazione siano relativamente armonizzati tra gli Stati membri (differenze molto marcate al riguardo rischierebbero infatti di produrre un fenomeno di "dumping fiscale"). La Commissione suggerisce altresì di predisporre strumenti di mercato differenziati per gli imballaggi in funzione degli effetti dei prodotti e dei rifiuti onde promuovere un consumo più sostenibile.

Vari tipi di strumenti di mercato, già utilizzati per proteggere la biodiversità, potrebbero essere sfruttati maggiormente: due esempi sono i pagamenti per servizi ambientali, quali le misure agroambientali della politica agricola, e i sistemi di compensazione della biodiversità, quale la creazione di riserve di habitat.

Per quanto riguarda l'inquinamento atmosferico può essere interessante ricorrere allo scambio di quote di emissione per combattere gli inquinanti atmosferici classici (SO2 e NOx) che hanno ripercussioni a livello locale, in particolare nell'ambito della revisione della direttiva sui limiti nazionali di emissione di alcuni inquinanti atmosferici e della direttiva IPPC.

Ultima modifica: 11.06.2007