Verso un nuovo quadro per l'infrastruttura delle comunicazioni elettroniche
1) OBIETTIVO
Presentare il riesame della normativa dell'Unione europea nel settore delle telecomunicazioni e proporre i principali elementi di un nuovo quadro per le infrastrutture delle comunicazioni e i servizi correlati.
2) ATTO
Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle Regioni, del 10 novembre 1999. Verso un nuovo quadro per l'infrastruttura delle comunicazioni elettroniche e i servizi correlati. Esame del 1999 del quadro normativo delle comunicazioni [COM(1999) 539 def., 10.11.1999 - Non pubblicata nella Gazzetta ufficiale].
3) SINTESI
La liberalizzazione del mercato delle telecomunicazioni in Europa è culminata il 1º gennaio 1998 con la completa liberalizzazione di tutte le reti e i servizi di telecomunicazione in quasi tutti i paesi UE. Gli sviluppi tecnologici, l'innovazione nelle offerte di servizi, la riduzione dei prezzi e i miglioramenti qualitativi introdotti dall'avvento della concorrenza hanno posto le basi per la transizione dell'Europa alla Società dell'informazione. La convergenza dei settori delle telecomunicazioni, dell'emittenza radiotelevisiva e delle tecnologie informatiche sta trasformando profondamente il mercato delle comunicazioni ed investe le comunicazioni fisse, mobili, terrestri e via satellite, nonché i sistemi di comunicazione e di posizionamento. Dal punto di vista dell'infrastruttura delle comunicazioni e dei servizi correlati la convergenza rende sempre più obsoleta la tradizionale distinzione delle funzioni di regolamentazione specifiche di ciascuno di questi settori ed impone un regime normativo coerente.
In tale contesto la presente comunicazione lancia il riesame del quadro normativo attuale, rispondendo all'esigenza di un approccio più orizzontale della normativa che disciplina l'infrastruttura delle comunicazioni, emersa dalla consultazione sulla convergenza. La comunicazione dà inoltre riscontro ai principali messaggi emersi, per esempio dalla comunicazione relativa alla consultazione sul Libro verde in materia di spettro radio, dalla relazione sull'evoluzione del mercato della televisione digitale nell'Unione europea e dalla Quinta relazione sull'attuazione del quadro normativo nel settore delle telecomunicazioni.
Cinque principi stanno alla base del nuovo quadro normativo e guideranno il futuro intervento legislativo, a livello tanto comunitario che nazionale. Essi stabiliscono che la futura normativa deve:
- essere fondata su obiettivi politici ben definiti;
- essere contenuta al minimo indispensabile per conseguire tali obiettivi (per esempio incorporando meccanismi atti a ridurre ulteriormente la regolamentazione laddove gli obiettivi politici siano già conseguiti mediante la concorrenza);
- potenziare la certezza del diritto in un mercato dinamico;
- essere "neutrale" rispetto alle tecnologie (non imporre né favorire in via discriminatoria l'uso di un particolare tipo di tecnologia, ma garantire che uno stesso servizio sia soggetto a norme equivalenti, a prescindere dal modo in cui è prestato);
- essere applicata quanto più possibile al livello in cui si svolge l'attività normativa (indipendentemente dal fatto che sia stata concordata a livello mondiale, regionale o nazionale).
Secondo la Commissione, nel rispetto dei cinque principi di cui sopra, il nuovo quadro normativo dovrà strutturarsi intorno ai seguenti indirizzi:
- una legislazione comunitaria specifica per i settori convergenti. Questa consisterà in una direttiva quadro, che identifichi obiettivi politici generali e specifici e in quattro direttive specifiche relative a licenze, accesso ed interconnessione, servizio universale e tutela dei dati personali e della vita privata. (Si tratta di una notevole semplificazione del quadro vigente, che riduce gli atti giuridici da venti a sei);
- misure di accompagnamento non vincolanti;
- regole di concorrenza: se si fa maggiormente capo alle regole di concorrenza generali del trattato diventa possibile sostituire gran parte della regolamentazione settoriale man mano che la concorrenza diventa effettiva.
Saranno parallelamente semplificate e codificate come norma giuridica unica le direttive derivanti dall'articolo 86 del Trattato.
A partire da questi principi generali la presente comunicazione definisce la posizione della Commissione in ciascuna delle aree dell'intervento normativo e invita tutte le parti interessate ad esprimere il proprio parere in merito entro il 15 febbraio 2000. Alla luce dei commenti ricevuti, la Commissione prevede di proporre la modifica dell'attuale quadro nel primo semestre del 2000.
Le misure comunitarie vincolanti specifiche per il settore comprenderebbero una nuova direttiva quadro, che dovrà, fra l'altro:
- identificare gli obiettivi politici specifici per gli Stati membri;
- garantire i diritti specifici dei consumatori (ad esempio procedure di composizione delle controversie, numeri di chiamata di emergenza, maggior trasparenza ed accesso più agevole alle informazioni, ecc.);
- garantire un adeguato livello di interoperabilità dei servizi e delle apparecchiature di comunicazione;
- sancire diritti, obblighi e poteri decisionali delle autorità nazionali di regolamentazione;
- istituire e disciplinare il nuovo comitato per le comunicazioni ed il nuovo gruppo ad alto livello per le comunicazioni;
La direttiva quadro sarà accompagnata da quattro direttive settoriali, derivate dall'articolo 95 del trattato:
- una direttiva su autorizzazioni e licenze (es
de
en
fr) (comprendente disposizioni per rendere efficaci la gestione di risorse limitate e l'accesso alle medesime);
- una direttiva sulla fornitura del servizio universale (es
de
en
fr), che incorpori elementi delle direttive in vigore, quella sulla telefonia vocale, e quella sull'interconnessione;
- una direttiva su accesso ed interconnessione (es
de
en
fr) (basata sulle direttive in vigore sull'interconnessione e sulle norme televisive);
- una direttiva sulla tutela dei dati personali e della vita privata nel settore delle telecomunicazioni, aggiornata e perfezionata per tener conto dell'evoluzione tecnologica.
In questo settore il diritto della concorrenza assumerà importanza sempre più preponderante, fino a sostituire la maggior parte della normativa settoriale, quando la concorrenza si imporrà definitivamente nel mercato.
La presente comunicazione propone anche modifiche sostanziali della legislazione vigente, che consentiranno di affrontare i problemi suscitati dal nuovo quadro normativo.
Tali cambiamenti concernono i seguenti aspetti:
Licenze e autorizzazioni
La Commissione ribadisce la necessità di ridurre gli ostacoli amministrativi all'accesso al mercato, per promuovere un mercato europeo concorrenziale per i servizi di telecomunicazioni.Propone in particolare di:
- ricorrere ad autorizzazioni generali quale base per la concessione di licenze alle reti e ai servizi di comunicazione, limitando le autorizzazioni specifiche all'allocazione dello spettro radio e alla numerazione;
- applicare un quadro di riferimento politico coerente e esaustivo alle infrastrutture di comunicazione, comprese le reti di radiodiffusione;
- garantire che i canoni di licenza coprano esclusivamente i costi amministrativi giustificati e pertinenti;
- continuare ad autorizzare i servizi di comunicazione veicolati su Internet alla stessa stregua degli altri servizi di comunicazione (non si prevedono cioè disposizioni specifiche per Internet).
Accesso e interconnessione
Nel diritto comunitario, con la nozione generica di "accesso" si intendono tutte le forme di accesso a reti e servizi disponibili al pubblico, mentre "interconnessione" designa il collegamento fisico e logico di tali reti. Le regole in materia di accesso e di interconnessione sono garanti dell'interoperabilità e sono fondamentali per creare una situazione di concorrenza. Consapevole dell'importanza cruciale della fornitura di servizi di accesso e di interconnessione, la Commissione propone di:
- mantenere regole specifiche che disciplinino sia l'accesso che l'interconnessione, a partire dai nuovi principi sanciti dalla direttiva sull'interconnessione e dalla direttiva sulle norme per l'emissione di segnali televisivi;
- per quanto riguarda l'accesso alle infrastrutture di rete, responsabilizzare le autorità nazionali di regolamentazione (ANR) negli Stati membri, perché affrontino le specifiche problematiche dell'accesso; esigere dagli operatori di infrastrutture aventi significativa forza di mercato di negoziare le richieste di accesso a condizioni commerciali; mantenere la facoltà di intervento delle ANR per comporre le controversie;
- nel caso dell'interconnessione mantenere l'obbligo sancito dalle direttive di un'interconnessione orientata ai costi (legislazione vincolante), ma esplicitare il concetto mediante raccomandazioni della Commissione;
- elaborare, ove necessario, raccomandazioni sull'accesso; esaminare la possibilità di trasmettere una raccomandazione agli Stati membri sugli aspetti tecnici ed economici della disaggregazione del collegamento locale (il collegamento locale è il collegamento fra il domicilio del cliente e la rete di telecomunicazioni). La Commissione ritiene che la disponibilità di un accesso disaggregato al collegamento locale aumenti il livello di concorrenza e possa accelerare l'introduzione dei servizi di accesso ad Internet. Il 24 novembre la Commissione ha adottato, in tale contesto, una raccomandazione relativa all'interconnessione delle linee affittate che, tra l'altro, esorta gli Stati membri a portare avanti misure (quali la disaggregazione del collegamento locale e l'autorizzazione di connessione locale senza filo) atte ad aumentare la concorrenza nell'accesso alle reti locali;
- estendere l'attuale quadro di normalizzazione delle telecomunicazioni a tutta l'infrastruttura delle telecomunicazioni e ai servizi correlati;
- rendere disponibile per gli utenti mobili la selezione del vettore (forma di accesso alla rete che l'attuale quadro normativo dell'interconnessione rende obbligatoria per la rete fissa), ponendo obblighi a carico dei gestori di reti mobili con significativa forza di mercato.
Gestione dello spettro radio
La considerevole domanda di uso dello spettro radio (es
de
en
fr) in vari settori, non solo nelle comunicazioni ma anche nei trasporti, la pubblica sicurezza, la radiodiffusione e la R&S ha messo in luce la scarsa efficacia delle attuali modalità di assegnazione di frequenze e licenze. Vista l'importanza dello spettro ai fini delle sviluppo di servizi di comunicazioni e viste le limitazioni di disponibilità dello spettro, la Commissione ritiene che:
- la tariffazione amministrativa e il meccanismo delle aste per l'aggiudicazione dello spettro radio possono contribuire a garantirne un uso efficiente;
- le disposizioni dell'attuale direttiva sulle licenze devono essere modificate, per autorizzare gli Stati membri a prevedere la possibilità di un mercato derivato dello spettro radio, per promuoverne l'uso efficiente.
Servizio universale
L'attuale quadro normativo prevede che le autorità nazionali di regolamentazione obblighino gli operatori a garantire che tutti i cittadini abbiano accesso ad un numero minimo di servizi di una determinata qualità, a prezzi accessibili, a prescindere dalla loro ubicazione geografica. L'attuale definizione di servizio universale prevista dal diritto comunitario comprende i servizi di telefonia vocale, fax e trasmissione dati via modem su banda vocale (ossia accesso a Internet).
Consapevole dell'importanza del servizio universale, la Commissione propone quanto segue:
- mantenere allo stadio attuale la vigente definizione e portata del servizio universale; (proponendo però di definire criteri per un'eventuale estensione nonché meccanismi per un riesame periodico);
- sviluppare principi di tariffazione a livello europeo onde garantire l'accessibilità economica del servizio universale.
Gli interessi di utenti e consumatori
Il quadro normativo attuale contiene una serie di disposizioni volte a tutelare gli interessi di utenti e consumatori in genere. Inoltre esistono a livello UE direttive orizzontali sulla tutela del consumatore, che si applicano a tutti i settori, compreso quello delle telecomunicazioni. In tale settore la Commissione propone di:
- aggiornare e chiarire la direttiva sulla protezione dei dati in ragione degli sviluppi tecnologici;
- rendere obbligatoria l'estensione del numero europeo per le chiamate di emergenza 112;
- mantenere e consolidare gli obblighi esistenti per quanto riguarda la gestione dei reclami e la composizione delle controversie;
- aumentare la trasparenza dell'informazione (anche sulle tariffe) per i consumatori;
- imporre ai fornitori di pubblicare informazioni sulla qualità del servizio ad uso dei clienti;
- abrogare la direttiva 92/44/CE sulle linee affittate non appena ci sarà una scelta sufficiente di linee affittate, a prezzi concorrenziali, per tutti gli utenti.
Numeri, nomi e indirizzi
La legislazione comunitaria vigente definisce gli elementi di un'impostazione armonizzata in materia di numeri, nomi e indirizzi e sottolinea l'importanza di garantire l'interconnessione completa fra gli utenti e l'interoperabilità dei servizi su scala europea. In tale contesto la Commissione propone di:
- non imporre allo stadio attuale interventi normativi specifici per quanto riguarda la denominazione e l'indirizzo Internet;
- estendere la portabilità del numero dell'operatore agli utenti mobili, senza richiedere per il momento la portabilità del numero di operatore tra reti fisse e mobili.
Questioni specifiche correlate alla concorrenza
La normativa settoriale, abbinata all'applicazione delle regole di concorrenza, facilita l'accesso al mercato laddove gli operatori storici continuano a detenere forti posizioni, e serve a garantire che i nuovi operatori possano competere in modo effettivo. Il problema principale è quindi trovare il giusto equilibrio tra la normativa settoriale e le regole di concorrenza. In particolare sarà opportuno che la normativa settoriale faccia un maggiore uso dei concetti del diritto della concorrenza, come la posizione dominante di cui all'articolo 82 del Trattato, per esempio, nel caso di obbligo di orientamento ai costi e non discriminazione.
Aspetti istituzionali
Il modello di normativa illustrato nella presente comunicazione implica una maggior delega di poteri decisionali alle ANR, per garantire che il quadro normativo venga applicato negli Stati membri conformemente alle condizioni di mercato; esso deve essere controbilanciato da un maggior coordinamento delle decisioni e delle posizioni delle ANR a livello UE.
In tale contesto la Commissione propone di:
- sostituire ai due comitati delle telecomunicazioni esistenti un nuovo comitato per le comunicazioni, che si avvarrebbe delle competenze di un nuovo gruppo ad alto livello sulle comunicazioni, comprendente la Commissione e le autorità nazionali di regolamentazione, per migliorare l'applicazione coerente del diritto comunitario e massimalizzare l'applicazione uniforme delle misure nazionali;
- esaminare le norme vigenti in vista di rafforzare l'indipendenza delle autorità nazionali di regolamentazione; garantire l'efficace ripartizione delle responsabilità tra gli enti di livello nazionale; migliorare la cooperazione tra le autorità settoriali, specifiche e generiche, preposte alla concorrenza; esigere la trasparenza delle procedure decisionali a livello nazionale.
4) disposizioni d'applicazione
Comunicazione - COM(2000) 239 def.
Comunicazione della Commissione concernente i risultati della consultazione pubblica sull'esame del 1999 del quadro normativo delle comunicazioni e gli orientamenti per il nuovo quadro normativo.
Dalla consultazione emerge una certa convergenza su alcune delle proposte presentate, mentre su altre le opinioni sono divergenti. Una grande maggioranza degli intervenuti si è espressa a favore delle seguenti proposte:
- mantenere una regolamentazione settoriale specifica, parallela alle regole di concorrenza, destinata a venir meno una volta che gli obiettivi di mercato siano stati conseguiti;
- guidare le ANR nella fase decisionale a livello nazionale, attuando gli obiettivi di regolamentazione esposti nella comunicazione;
- elaborare un quadro unico che disciplini tutta l'infrastruttura delle comunicazioni e dei servizi correlati;
- armonizzare ulteriormente la normativa degli Stati membri;
- estendere l'uso di autorizzazioni generali per la fornitura di servizi e di reti di comunicazione;
- garantire una gestione più efficiente dello spettro radio ed istituire un gruppo di esperti della politica di gestione;
- mantenere l'attuale portata del servizio universale;
- garantire la disponibilità di anelli locali disaggregati in tutti gli Stati membri;
- mantenere l'attuale quadro in materia di standardizzazione;
- aggiornare la direttiva vigente sulla tutela dei dati personali;
- abrogare la direttiva sulle linee affittate non appena vi sia un'offerta adeguata soggetta alla concorrenza per la totalità dell'utenza;
- elaborare regole che permettano di definire dinamicamente i mercati in sede di analisi degli obblighi di accesso e di interconnessione;
- garantire il funzionamento delle ANR, mantenendole forti ed autonome.
Gli aspetti sui quali sono sorte alcune divergenze di opinione sono i seguenti:
- uso dei diritti di licenza per finanziare le ANR;
- procedure di aggiudicazione dello spettro radio e possibilità di consentire un secondo livello di negoziazione;
- proposta intesa ad introdurre due soglie per obblighi asimmetrici in materia di accesso e di interconnessione (la forza di mercato e la posizione dominante);
- orientamenti per la sostenibilità economica del servizio universale;
- portabilità del numero per gli utenti mobili;
- disposizioni istituzionali (divergenza di opinioni sul ruolo del comitato per le comunicazioni e del gruppo ad alto livello per le comunicazioni);
- aree in cui sono necessarie le autorizzazioni specifiche;
- tipo di servizi agli utenti (comunicazione dell'identità del chiamante per le chiamate di emergenza e indicazione del costo di ogni singola chiamata) e qualità di tali servizi (intervento delle ANR su questioni relative alla qualità del servizio);
Fondandosi su tutti questi elementi la Commissione intende proporre nel giugno 2000 cinque direttive: una direttiva quadro associata a quattro direttive specifiche riguardanti il regime di rilascio di licenze ed autorizzazioni, l'accesso e l'interconnessione, i diritti di consumatori e di utenti in materia di servizio universale e la tutela dei dati. Gli aspetti fondamentali sui quali la Commissione si fonda sono:
- i principi e gli obiettivi esposti nella comunicazioni sul riesame del quadro normativo;
- un ampio campo di applicazione che tenga conto dell'infrastruttura e dei servizi associati;
- un sistema di autorizzazioni generali;
- la modifica del concetto di significativa forza di mercato;
- la definizione univoca dei mercati nei quali la regolamentazione ex ante è necessaria;
- la tutela dei diritti di consumatori e utenti;
- la portabilità del numero;
- l'aggiornamento della direttiva sulla tutela dei dati personali;
- il servizio di identificazione del chiamante per le chiamate di emergenza.
5) altri lavori
Direttiva 2002/58/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 luglio 2002, relativa al trattamento dei dati personali e alla tutela della vita privata nel settore delle comunicazioni elettroniche (direttiva relativa alla vita privata e alle comunicazioni elettroniche) [Gazzetta ufficiale L 201 del 31.07.2002].
Direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva quadro) [Gazzetta ufficiale L 108 del 24.04.2002].
Direttiva 2002/20/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa alle autorizzazioni per le reti e i servizi di comunicazione elettronica (direttiva autorizzazioni) [Gazzetta ufficiale L 108 del 24.04.2002].
Direttiva 2002/22/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (direttiva servizio universale) [Gazzetta ufficiale L 108 del 24.04.2002].
Direttiva 2002/19/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa all'accesso alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse correlate, e all'interconnessione delle medesime (direttiva accesso) [Gazzetta ufficiale L 108 del 24.04.2002].
Decisione n. 676/2002/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa ad un quadro normativo per la politica in materia di spettro radio nella Comunità europea (Decisione spettro radio) [Gazzetta ufficiale L 108 del 24.04.2002].
Ultima modifica: 02.12.2003