Il futuro della politica regolamentare europea nel settore dell'audiovisivo

All'inzio del 2003, la Commissione ha avviato una vasta consultazione pubblica riguardante la direttiva "Televisione senza Frontiere" e la sua eventuale revisione. Questa comunicazione presenta i principali risultati della consultazione e, su tale base, annuncia un certo numero di iniziative che saranno attuate a breve e a medio termine. La comunicazione presenta peraltro gli sviluppi recenti verificatisi nel settore dell'audiovisivo ed analizza le diverse politiche comunitarie aventi un impatto sul settore.

ATTO

Comunicazione della Commissione, del 15 dicembre 2003, sul futuro della politica della regolamentazione europea nel settore dell'audiovisivo [COM(2003) 784 def. - Non pubblicata sulla Gazzetta ufficiale].

SINTESI

GRANDI TENDENZE DEL PANORAMA AUDIOVISIVO EUROPEO

Nel 2001, il mercato europeo dell'audiovisivo rappresentava circa 95 miliardi di euro, con un aumento del 5,2 % rispetto al 2000. Dei due principali settori industriali, la televisione e il cinema, il primo rappresentava circa 2/3 del mercato nel 2001, mentre il settore cinematografico, compresi i video, ne costituiva circa il 15 %. Il settore DVD è stato peraltro quello più dinamico in quanto nel 2002 il fatturato relativo alle vendite al dettaglio ha uguagliato le vendite di cassette VHS tradizionali.

L'espansione del mercato della televisione ha subito un rallentamento nel 2001. La principale ragione di tale rallentamento va ricercata nei risultati insoddisfacenti fatti registrare dalle catene televisive commerciali tradizionali, colpite da una crisi globale del mercato della pubblicità. Per contro, l'insieme del settore della televisione a pagamento ha confermato tutto il suo dinamismo con un aumento annuale pari a circa il 13 %. Le prime indicazioni per il 2002 stanno confermando tali tendenze. Alla fine del 2002, più del 18 % delle famiglie europee riceveva trasmissioni digitali. Tale percentuale comprende essenzialmente la trasmissione dei programmi televisivi via satellite, poiché la trasmissione via cavo ha avuto una certa diffusione soltanto in un numero limitato di paesi.

La bilancia commerciale del settore dell'audiovisivo, in particolare per quanto attiene ai diritti per le trasmissioni, le proiezioni in sala e la distribuzione di film in videocassette, resta negativa a causa di una situazione di squilibrio considerevole rispetto agli Stati Uniti, pari a oltre 8 miliardi di dollari nel 2000.

Quasi tutte le famiglie nell'UE sono dotate di una televisione e molte ne possiedono due o più. Per quanto riguarda il tempo medio trascorso giornalmente di fronte alla televisione, l'Austria resta il paese nel quale la televisione viene meno guardata (153 minuti al giorno), mentre la Spagna è sempre il paese nel quale il piccolo schermo riscuote maggior successo (262 minuti).

L'UE ha ribadito il suo ruolo di primo piano nella produzione di lungometraggi, con 630 produzioni nel 2002, rispetto a circa 450 negli Stati Uniti. Tuttavia, è opportuno considerare che una parte importante della produzione europea non attira una massa critica di ascolti (vale a dire ascolti da parte di 100.000 persone o più). In termini di investimento finanziario nella produzione cinematografica, i realizzatori americani continuano inoltre a beneficiare di budget di produzione e di promozione ampiamente superiori a quelli disponibili per le produzioni europee. La recente ondata di coproduzioni europee potrebbe costituire una risposta a tale squilibrio (250 coproduzioni nel 2002).

Sul piano degli sviluppi tecnologici, tre innovazioni tecniche (senza considerare la televisione digitale) potranno contribuire favorevolmente allo sviluppo del settore dell'audiovisivo, vale a dire: la televisione ad alta definizione, gli schermi piatti e la televisione interattiva.

POLITICHE COMUNITARIE AVENTI RIPERCUSSIONI SUL SETTORE DELL'AUDIOVISIVO

Il settore europeo dell'audiovisivo non è interessato soltanto dai meccanismi comunitari di sostegno (programma MEDIA) e di regolamentazione del contenuto (direttiva "Televisione senza Frontiere" - cfr. in appresso). Molte politiche comunitarie hanno infatti un notevole impatto sulle imprese che operano nel settore dell'audiovisivo. Ciò giustifica peraltro la necessità di un approccio equilibrato a livello europeo che tenga conto di tutte le politiche interessate.

Le politiche comunitarie che svolgono un importante ruolo nello sviluppo del settore dell'audiovisivo sono le seguenti:

Concorrenza: le regole in materia si prefiggono di vietare le restrizioni illegali di concorrenza e di garantire una concorrenza sana senza distorsioni nel mercato interno. Il trattato CE vieta gli aiuti di Stato che alterano la concorrenza favorendo talune imprese piuttosto che altre. Tuttavia sono ammessi gli aiuti di Stato in favore dei "servizi di interesse economico generale", ivi compresi i servizi pubblici delle trasmissioni. A tale proposito, una comunicazione della Commissione del novembre 2001 ha consentito di chiarire i criteri d'applicazione delle regole di concorrenza nei servizi pubblici delle trasmissioni. (es de en fr) Con l'adozione, nel settembre del 2001, di un'altra comunicazione sull'industria cinematografica, la Commissione ha peraltro pubblicato i criteri che consentono gli aiuti di Stato in favore delle produzioni cinematografiche e televisive, nel rispetto del trattato CE.

Pluralismo dei media: i provvedimenti volti a tutelare il pluralismo dei media limitano in genere le partecipazioni maggioritarie nelle società di media e impediscono il controllo simultaneo di più società. L'obiettivo è quello di proteggere la libertà di espressione e di sorvegliare che i media rispecchino la diversità delle opinioni. Il Libro verde della Commissione sui servizi di interesse generale, del maggio 2003, sottolinea che la tutela del pluralismo dei media è compito essenziale degli Stati membri. Cosí, ad esempio, la normativa europea non contiene attualmente nessuna disposizione in tale materia. Peraltro, un certo numero di strumenti giuridici comunitari contribuisce più o meno indirettamente a perseguire l'obiettivo di tutelare il pluralismo dei media. E' questo il caso del diritto comunitario della concorrrenza e di talune disposizioni della direttiva "Televisione senza Frontiere" (disposizioni relative alla promozione delle opere europee e delle opere di produttori indipendenti in particolare).

Diritto d'autore: il quadro giuridico che regola tale diritto è stabilito dalla direttiva 2001/29/CE sull'armonizzazione di alcuni diritti d'autore e dei diritti collegati nella società dell'informazione. Più recentemente, il Consiglio e il Parlamento hanno adottato una direttiva relativa ai provvedimenti e alle procedure volte a garantire il rispetto dei diritti di proprietà intellettuale. Gli obiettivi sono quello di armonizzare le normative nazionali per quanto riguarda i mezzi con i quali far rispettare i diritti di proprietà intellettuale nonché quello di definire un quadro generale per lo scambio di informazoni fra le competenti autorità nazionali.

Reti e servizi di comunicazioni elettroniche: nel 1999, la Commissione ha modificato in maniera consistente il quadro normativo esistente in materia di telecomunicazioni, in vista di rendere il settore maggiormente concorrenziale e più in fase con i progressi tecnologici e con le esigenze del mercato. Ciò ha portato nel 2002, all'adozione di un nuovo quadro regolamentare per le comunicazioni elettroniche, applicabile a decorrere dal luglio del 2003. La direttiva sul commercio elettronico, adottata nel 2000, armonizza taluni aspetti che consentono ai servizi della società dell'informazione di beneficiare pienamente dei principi del mercato interno.

Protezione dei consumatori: il settore dell'audiovisivo è, così come gli altri settori economici, sottoposto a regole comunitarie in materia di protezione dei consumatori. Tali regole comprendono segnatamente le disposizioni generali in materia di pubblicità ingannevole e bugiarda, nonché la recente proposta di direttiva-quadro sulle prassi commerciali sleali fra imprese e consumatori.

Politica commerciale: per quanto attiene ai servizi dell'audiovisivo, la Comunità europea e i suoi Stati membri non hanno assunto alcun impegno, tuttavia hanno adottato provvedimenti di esenzione come nazione più favorita nel quadro dell'ultimo ciclo dei negoziati commerciali multilaterali ("Uruguay Round"). L'Unione europea (UE) può così beneficiare di un margine di manovra che consente non soltanto di mantenere i provvedimenti nazionali e comunitari esistenti, ma anche di sviluppare le politiche e gli strumenti nazionali e comunitari, in risposta agli sviluppi rilevati nel settore.

RISULTATI DEL PROCESSO DI CONSULTAZIONE SUL FUNZIONAMENTO DELLA DIRETTIVA TSF

La direttiva " Televisione senza Frontiere " ("direttiva TSF") costituisce la pietra angolare della politica audiovisiva dell'UE. Essa stabilisce un insieme di norme minime per garantire la regolamentazione dei contenuti delle trasmissioni televisive da parte degli Stati membri. Tali norme minime prevedono essenzialmente l'obbligo di adottare provvedimenti volti a:

• promuovere la produzione e la diffusione di programmi televisivi europei;
• proteggere i consumatori in materia di pubblicità, di sponsorizzazione e di televendite, segnatamente per quanto attiene alle prassi commerciali sleali;
• garantire che gli avvenimenti di grande importanza per la società non siano trasmessi in maniera esclusiva, privando una parte importante del pubblico della possibilità di seguire tali avvenimenti;
• proteggere i minori e l'ordine pubblico;
• garantire il diritto di replica.

I contributi ricevuti dalla Commissione nel quadro del processo di consultazione riconoscono per lo più la pertinenza del quadro regolamentare previsto dalla direttiva TSF e il contributo positivo di tale strumento alla realizzazione della libera circolazione dei servizi di trasmissioni nell'UE. I principali risultati della consultazone sono i seguenti:

- se la maggior parte degli Stati membri considera che le regole sono adeguate, altri Stati membri ed associazioni di protezione dei consumatori hanno manifestato le loro preoccupazioni relativamente alla diversità delle leggi nazionali e al rischio che le emittenti si stabiliscano nei paesi aventi la normativa più liberale;

- alcuni Stati membri hanno sollevato il problema degli stacchi pubblicitari. Con questa prassi le emittenti, partendo da una rete destinata al pubblico del proprio paese, si rivolgono a bacini di ascolto di particolari paesi, per lo più vicini, proponendo la stessa rete che comporta tuttavia programmi nei quali gli schermi pubblicitari iniziali sono sostituiti da schermi pubblicitari specificamente destinati al pubblico di tali bacini d'ascolto complementari. Benché conforme ai principi della libera prestazione di servizi e della libertà di stabilimento, così come è stato chiarito dalla Corte di giustizia, tale pratica viene denunciata a causa delle distorsioni di concorrenza che essa determina e a causa della minaccia che essa rappresenta per il pluralismo e per la diversità culturale.

- diritto all'informazione (disposizioni sugli avvenimenti di grande importanza): dalle consultazioni è risultato che non vi è alcuna urgenza di modificare tale disposizione. Anche se vengono proposti vari miglioramenti della disposizione, non è risultato alcun consenso sulla questione di sapere se sia conveniente definire a livello europeo la nozione "una parte importante di pubblico" ovvero se sia opportuno modificare la direttiva per quanto riguarda le date di riferimento.

- quote di produzione e di diffusione: i contributi ricevuti sono stati per lo più favorevoli allo status quo per quanto riguarda la promozione delle opere europee (articolo 4). Taluni hanno chiesto un potenziamento di tali disposizioni, mentre altri hanno proposto di sostituire le esigenze esistenti con altri strumenti, in particolare con gli obblighi di investimento o con programmi di sostegno specifici in favore della produzione di opere europee. Anche per quanto riguarda le quote di produzione di opere europee (articolo 5), lo status quo beneficia di un vasto sostegno. Peraltro, diversi operatori interessati richiedono l'introduzione di una definizione armonizzata della nozione di "produttore indipendente".

- pubblicità e sponsorizzazione: per lo più, le posizioni espresse risultano favorevoli alle disposizioni esistenti. Tuttavia, alcuni punti di vista sono in favore di una semplificazione delle regole relative all'inserimento degli spot pubblicitari e delle televendite, in particolare per quanto riguarda i programmi sportivi e i 20 minuti di intervallo fra gli spot pubblicitari. I divieti relativi alla pubblicità televisiva dei prodotti del tabacco e dei medicinali con obbligo di ricetta, riscuotono in genere il sostegno dei consultati. Per quanto riguarda le disposizioni sulla durata, un allentamento delle regole viene richiesto da alcuni Stati membri, dalla maggior parte delle emittenti commerciali e da alcune agenzie pubblicitarie. Per quanto attiene alle nuove tecniche pubblicitarie, molti hanno espresso l'auspicio che la Commissione precisi il modo in cui le disposizioni della direttiva vadano applicate a queste nuove tecniche.

- protezione dei minori: in generale, esiste un consenso fra gli operatori interessati sul fatto che le disposizioni della direttiva sulla protezione dei minori siano adeguate e chiare. Per contro, alcuni hanno sottolineato i problemi che si incontrano nell'attuazione di tali disposizioni, con particolare riguardo alla loro applicazione all'ambiente on line.

TAPPE FUTURE

Alla luce dei risultati del processo di consultazione, la Commissione conclude che la situazione attuale del mercato non renda necessario attualmente un riesame della direttiva.

Peraltro, la Commissione ritiene che a medio termine potrebbe risultare necessaria una revisione approfondita della direttiva al fine di tener conto degli sviluppi tecnologici e dei cambiamenti intervenuti nella struttura del mercato dell'audiovisivo. Nell'ottica di questa eventuale revisione, la Commissione intende procedere seguendo un approccio articolato in due fasi.

A breve termine

A breve termine, la Commissione prevede di adottare una comunicazione interpretativa riguardante le disposizioni della direttiva relative alla pubblicità televisiva. Tale comunicazione chiarirà segnatamente la maniera in cui tali disposizioni vadano applicate alle nuove tecniche pubblicitarie e, così facendo, garantirà una maggiore sicurezza giuridica. La Commissione pubblicherà peraltro una proposta di aggiornamento della raccomandazione sulla protezione dei minori e della dignità umana (es de en fr)

A medio termine

Un certo numero di questioni saranno oggetto di una riflessione più approfondita che, in una fase successiva, potrebbe portare ad una modifica della direttiva TSF. Tali questioni verranno esaminate dalla Commissione con l'assistenza di esperti o attraverso studi indipendenti. I temi discussi verteranno sui soggetti seguenti:

• regolamentazione del contenuto audiovisivo;
• livello di precisione della regolamentazione in materia di pubblicità;
• diritto all'informazione ed ai brevi estratti di avvenimenti.

Gli studi verteranno sui seguenti soggetti:

• studio comparativo dell'impatto delle misure di controllo sui mercati della pubblicità televisiva negli Stati membri e in alcuni altri paesi;
• studio dell'impatto dei provvedimenti riguardanti la promozione della distribuzione e della produzione di programmi televisivi previsti dalla direttiva TSF;
• studio sui provvedimenti di coregolamentazione nel settore dei media;
• studio sul trattamento della televisione interattiva sul piano regolamentare.

ATTI CONNESSI

Comunicazione interpretativa della Commissione relativa ad alcuni aspetti delle disposizioni della direttiva «Televisione senza frontiere» in materia di pubblicità televisiva [COM(2004) 1450 - Gazzetta ufficiale C 102 del 28.04.2004].

Questa comunicazione chiarisce il modo in cui le disposizioni della direttiva TSF si applicano ad alcune forme e tecniche di pubblicità, quali: lo schermo divisibile, la pubblicità virtuale e la pubblicità interattiva. La comunicazione conclude affermando che le nuove tecniche e forme di pubblicità non sono di per sé incompatibili con la direttiva e spiega in quale misura il loro uso sia compatibile con le disposizioni giuridiche esistenti.

Proposta di raccomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 aprile 2004, sulla protezione dei minori e della dignità umana e sul diritto di replica con riferimento alla competitività dell'industria europea dei servizi audiovisivi e di informazione [COM(2004) 341 def. - Non pubblicata sulla Gazzetta ufficiale].

Questa proposta (es de en fr) si prefigge di completare la raccomandazione 98/560/CE del Consiglio, vertente sullo stesso soggetto, tenendo conto dei recenti sviluppi tecnologici e dell'evoluzione del panorama mediatico. La proposta riguarda quattro aspetti: diritto di replica in tutti i media; responsabilità e sensibilizzazione; lotta contro la discriminazione; valutazione o classificazione dei contenuti audiovisivi.

Ultima modifica: 28.06.2004