Libro bianco: la politica europea dei trasporti fino al 2010

Conciliare lo sviluppo economico e le domande di una società esigente in termini di qualità e di sicurezza per sviluppare un trasporto moderno e sostenibile fino al 2010.

ATTO

Libro bianco, presentato dalla Commissione il 12 settembre 2001: "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte." [COM(2001) 370 def. - non pubblicato nella Gazzetta ufficiale].

SINTESI

La Commissione propone quasi sessanta misure per realizzare un sistema di trasporto capace di riequilibrare i modi di trasporto, rilanciare le ferrovie, promuovere il trasporto marittimo e fluviale e controllare la crescita del trasporto aereo. Il Libro bianco (EN) (FR) è la risposta alla strategia di sviluppo sostenibile stabilita dal Consiglio europeo di Göteborg nel giugno 2001.

La Comunità europea ha avuto difficoltà ad applicare la politica comune dei trasporti prevista dal Trattato di Roma. Il Trattato di Maastricht ha pertanto rafforzato le basi politiche, istituzionali e di bilancio introducendo anche il concetto di rete transeuropea (Transeuropean Network -TEN).

Il primo Libro bianco della Commissione sullo sviluppo della politica comune dei trasporti, pubblicato nel 1992, mette l'accento sull'apertura del mercato del trasporto. Una decina di anni più tardi, il cabotaggio stradale è diventato una realtà, il traffico aereo presenta il livello di sicurezza più elevato del mondo e la mobilità delle persone è passata da 17 km al giorno nel 1970 a 35 km nel 1998. In questo contesto, i programmi quadro di ricerca hanno sviluppato le tecniche più moderne per realizzare due sfide molto importanti: la rete transeuropea dei treni ad alta velocità ed il programma di navigazione via satellite GALILEO.

Tuttavia, l'applicazione più o meno rapida, a seconda dei modi di trasporto, delle diposizioni comunitarie, spiega l'esistenza di alcune difficoltà e precisamente:

• la crescita disuguale dei vari modi di trasporto. La strada rappresenta il 44% del trasporto di merci contro l'8% della ferrovia ed il 4% delle vie navigabili. Il trasporto stradale di passeggeri rappresenta il 79%, quello aereo il 5% e quello ferroviario il 6%;
• la congestione su alcuni grandi assi stradali e ferroviari, nelle grandi città e in alcuni aeroporti;
• i problemi ambientali o di salute dei cittadini e l'insicurezza sulle strade.

Queste tendenze potrebbero accentuarsi con lo sviluppo economico e l'allargamento dell'Unione europea.

- Obiettivi: rafforzare la qualità del settore stradale, migliorare l'applicazione dei regolamenti in vigore mediante il rafforzamento delle sanzioni dei controlli.

- Cifre: per il trasporto di merci e di passeggeri, la strada è il tipo di trasporto privilegiato, poiché assorbe il 44% del trasporto merci ed il 79% del trasporto di passeggeri. Tra il 1970 ed il 2000, il parco auto della Comunità è triplicato, passando da 62,5 milioni di automobili a quasi 175 milioni.

- Problematica: il trasporto di merci è un settore target, poiché le previsioni per il 2010 indicano un aumento del 50%. Malgrado la loro capacità di trasportare merci ovunque nell'UE con una grande flessibilità e a prezzi accettabili, alcune piccole imprese hanno difficoltà a mantenere la loro redditività. La congestione del traffico aumenta perfino nelle grandi arterie e il trasporto stradale rappresenta l'84% delle emissioni di CO2 nel settore dei trasporti.

- Misure proposte: le proposte della Commissione mirano a:

• armonizzare il tempo di guida (es de en fr) con un massimo di 48 ore alla settimana in media (eccetto per i conducenti liberi professionisti);
• avvicinare le norme nazionali in materia di divieto di circolazione degli autocarri il fine settimana;
• introdurre un attestato di conducente (es de en fr) che permette di verificare la regolarità della situazione occupazionale del conducente;
• sviluppare la formazione professionale;
• promuovere l'uniformità della legislazione nel settore dei trasporti su strada;
• armonizzare le sanzioni e le condizioni di immobilizzazione dei veicoli;
• aumentare il numero di controlli;
• incoraggiare gli scambi d'informazione;
• rafforzare la sicurezza stradale per dimezzare il numero di morti entro il 2010;
• garantire tasse armonizzate del carburante da trasporto per uso professionale riducendo le distorsioni concorrenziali sul mercato liberalizzato del trasporto stradale.

Trasporto ferroviario

- Obiettivi: rilanciare le ferrovie grazie alla creazione di uno spazio ferroviario integrato, efficiente, competitivo e sicuro e mettendo a punto una rete apposita per il trasporto di merci.

- Cifre: la quota di mercato del trasporto di merci per ferrovia è passata dal 21% nel 1970 all'all'8,4% nel 1998, mentre è ancora del 40% negli Stati Uniti. Parallelamente, il trasporto di viaggiatori per ferrovia è passato da 217 miliardi di passeggeri/km nel 1970 a 290 miliardi nel 1998. In questo contesto, ogni anno vengono chiusi 600 km di strade ferrate.

- Problematica: il Libro bianco constata la mancanza di infrastrutture adeguate al trasporto moderno, l'assenza d'interoperabilità tra le reti ed i sistemi, le scarse ricerche sulle tecnologie innovative e la dubbia affidabilità di un servizio che non risponde alle necessità dei cittadini. Il successo dei nuovi servizi di treni ad alta velocità ha tuttavia permesso una crescita significativa del trasporto di viaggiatori su lunga distanza.

- Misure proposte: la Commissione europea ha adottato un secondo pacchetto ferroviario (DE), (EN), (FR) di cinque misure di liberalizzazione e armonizzazione tecnica delle ferrovie, al fine di rilanciare le ferrovie grazie alla costruzione in tempi rapidi di uno spazio ferroviario europeo integrato. Le cinque nuove proposte mirano a:

• sviluppare un approccio comune della sicurezza per integrare gradualmente i sistemi nazionali di sicurezza;
• completare i provvedimenti dell'interoperabilità (es de en fr) per facilitare la circolazione transfrontaliera e ridurre i costi sulla rete ad alta velocità;
• creare uno strumento di controllo efficace: l' Agenzia europea per la sicurezza e l'interoperabilità ferroviaria;
• estendere ed accelerare l'apertura del mercato del trasporto merci ferroviario per aprire il mercato merci nazionale;
• aderire all'organizzazione intergovernativa per i trasporti internazionali ferroviari (OTIF) (es de en fr)).

Questo "pacchetto ferrovia" dovrebbe essere completato da altre misure previste nel Libro bianco, intese a:

• garantire servizi ferroviari di grande qualità;
• eliminare gli ostacoli all'entrata del mercato dei servizi ferroviari di merci;
• migliorare le prestazioni ambientali del trasporto merci ferroviario;
• dedicare gradualmente al trasporto merci una rete di linee ferroviarie;
• aprire gradualmente il mercato del trasporto ferroviario di passeggeri;
• migliorare i diritti dei passeggeri ferroviari.

Trasporto aereo

- Obiettivi: controllare la crescita del trasporto aereo, combattere la saturazione del cielo e preservare il livello di sicurezza pur garantendo la tutela dell'ambiente.

- Cifre: la quota del trasporto aereo nel trasporto di passeggeri dovrebbe raddoppiare tra il 1990 ed il 2010 e passare dal 4% all'all'8%. Il trasporto aereo è responsabile del 13% delle emissioni di CO2 attribuite ai trasporti. I ritardi causano un sovraconsumo di carburanti del 6%.

- Problematica: tale crescita, che impone una riforma della gestione del cielo ed un miglioramento delle capacità aeroportuali nell'UE. Eurocontrol (Organizzazione intergovernativa europea per la sicurezza della navigazione aerea) (EN), è limitata da un sistema di decisione mediante consenso.

- Misure proposte: la creazione del cielo unico europeo costituisce una delle priorità attuali, grazie alle misure seguenti:

• un quadro regolamentare basato su regole comuni di uso dello spazio aereo (es de en fr);
• una gestione comune civile/militare del traffico aereo;
• un dialogo con le parti sociali per stabilire accordi tra le organizzazioni interessate;
• una cooperazione con Eurocontrol;
• un sistema di sorveglianza, ispezioni e sanzioni per garantire l'attuazione effettiva delle norme.

Oltre alle misure per ristrutturare lo spazio aereo, la Commissione auspica l'armonizzazione del livello tecnico dei controllori, mediante la creazione di una licenza comunitaria per i controllori di volo.

Parallelamente alla realizzazione del cielo unico, l'uso più efficace delle capacità aeroportuali presuppone la creazione di un nuovo quadro regolamentare concernente:

• la modificazione dell'attribuzione delle fasce orarie (es de en fr)nel 2003, ossia il diritto di atterrare a/decollare da un aeroporto ad un'ora specifica. A tal fine, la Commissione proporrà dei nuovi regolamenti;
• una modifica degli oneri aeroportuali per incoraggiare la ripartizione dei voli nel corso della giornata;
• norme ambientali per limitare le conseguenze nocive per l'ambiente. Il trasporto aereo è confrontato a problemi come l'inquinamento acustico (es de en fr) generato dal traffico. L'UE deve tenere conto degli impegni internazionali nel quadro dell'ICAO (International Civil Aviation Organisation) (EN). A tale riguardo, la Commissione europea ha appena adottato una proposta di direttiva che permetterà agli aeroporti europei di vietare gli aerei più rumorosi. Entro il 2002 l'ICAO dovrà anche prendere misure concrete per ridurre le emissioni dei gas a effetto serra. Sono anche all'esame la tassazione del kerosene e la possibilità di applicare l'IVA ai biglietti aerei;
• l'intermodalità con la ferrovia ai fini di una complementarità tra questi due modi di trasporto, in particolare ogni qualvolta si presenti un'alternativa ferroviaria ad alta velocità.
• la creazione di un responsabile europeo della sicurezza aerea (EASA) per preservare l'alto livello di sicurezza;
• la promozione dei diritti di passeggeri (es de en fr) , tra cui l'eventuale corresponsione di indennità quando sono vittime di ritardi o negato imbarco.

Trasporto marittimo e fluviale

- Obiettivi: sviluppare le infrastrutture, semplificare il quadro regolamentare con la creazione di sportelli unici ed integrare norme sociali per creare vere autostrade del mare.

- Cifre: rispetto all'inizio degli anni 1980 l'UE ha perso il 40% dei marittimi. In compenso il trasporto marittimo rappresenta il 70% del totale degli scambi tra la Comunità ed il resto del mondo. Nei porti europei transitano ogni anno circa 2 miliardi di tonnellate di merci diverse.

- Problematica: i trasporti marittimi e per vie navigabili rappresentano delle alternativa effettive e competitive ai trasporti terrestri. Sono affidabili, economici, poco inquinanti e poco rumorosi. Tuttavia, la loro capacità è sottoutilizzata, in particolare nel trasporto fluviale che potrebbe essere meglio sfruttato. Permangono vari ostacoli infrastrutturali come strozzature, sagoma limite inadatta, altezza dei ponti, funzionamento delle chiuse, mancanza di apparecchiature di trasbordo, ecc..

- Misure proposte: il trasporto marittimo e quello fluviale sono degli elementi chiave, che grazie all'intermodalità, consentiranno in particolare di aggirare le strozzature tra la Francia e la Spagna nei Pirenei o tra l'Italia ed il resto dell'Europa nelle Alpi, come pure tra la Francia ed il Regno Unito ed in futuro tra la Germania e la Polonia.

La Commissione ha proposto un nuovo quadro legislativo per i porti che mira a:

• stabilire nuove norme più chiare in materia di pilotaggio, manutenzione, dockers, ecc.;
• semplificare le norme di funzionamento dei porti e riunire tutti i soggetti interessati della catena logistica (caricatori, armatori, trasportatori, ecc..) in uno sportello unico.

Per il trasporto fluviale, gli obiettivi sono:

• eliminare le strozzature;
• uniformare le prescrizioni tecniche;
• armonizzare i certificati di guida e le condizioni sul tempo di riposo;
• creare sistemi di aiuti alla navigazione.

Intermodalità (uso di più modi di trasporto)

- Obiettivi: riequilibrare la ripartizione tra i vari modi di trasporto grazie ad una politica volontaristica a favore dell'intermodalità e della promozione dei trasporti ferroviari, marittimi e fluviali. In questo contesto, una delle sfide principali è il programma comunitario di sostegno " Marco Polo " in sostituzione dell'attuale programma PACT (es de en fr) (programma di azioni pilota per il trasporto combinato).

- Cifre: il programma PACT, creato nel 1992, ha dato luogo a 167 progetti concreti tra il 1992 ed il 2000. Il nuovo programma di intermodalità "Marco Polo" ha una dotazione annuale di 115 milioni di euro per il periodo 2003-2007.

- Problematica: l'equilibrio dei modi di trasporto risente dell'assenza di uno stretto legame tra il mare, le vie navigabili e la ferrovia.

- Misure proposte: "Marco Polo" è aperto a tutte le proposte pertinenti per trasferire il trasporto merci dalla strada verso altri modi più rispettosi dell'ambiente. L'intermodalità deve diventare una realtà competitiva e redditizia, in particolare con la promozione delle autostrade del mare.

Strozzature e rete transeuropea

- Obiettivi: realizzare le grandi infrastrutture previste dal programma di reti transeuropee (TEN), individuate dagli orientamenti del 1996 ed altresì dai grandi progetti selezionati dal Consiglio europeo di Essen nel 1994.

- Cifre: fra i quattordici progetti selezionati dal Consiglio europeo di Essen, tre sono completati e altri sei, in fase di costruzione, dovrebbero concludersi prima del 2005, in base alla comunicazione.

- Problematica: i ritardi delle reti transeuropee sono dovuti ad una mancanza di finanziamento. Gli attraversamenti alpini che richiedono la costruzione di lunghi tunnel registrano difficoltà a riunire i capitali per la loro realizzazione. La Commissione propone di completare in particolare la rete ferroviaria veloce per i viaggiatori con le linee ad alta velocità e sistemi che ne permettano il collegamento agli aeroporti e l'attraversamento ferroviario a grande capacità dei Pirenei.

- Misure proposte: la Commissione propone la revisione degli orientamenti della rete transeuropea in due tappe. La prima tappa, nel 2001, rivede le TEN definite ad Essen circa l'eliminazione delle strozzature nei grandi assi. La seconda tappa, prevista nel 2004 sarà imperniata sulle autostrade del mare, le capacità aeroportuali ed i corridoi paneuropei nei paesi candidati. La Commissione studia la possibilità di introdurre il concetto di "dichiarazione d'interesse europeo" quando un'infrastruttura è considerata strategica per il buon funzionamento del mercato interno.

I progetti prioritari sono i seguenti:

• completare gli attraversamenti alpini per ragioni di sicurezza e di capacità;
• garantire la permeabilità dei Pirenei, segnatamente ultimando il collegamento ferroviario Barcellona-Perpignan;
• lanciare nuovi progetti prioritari, come TGV/trasporto combinato Stuttgart-Munich-Salzburg/Linz-Vienna, Fehmarn che collegano la Danimarca alla Germania; migliorare la navigabilità del Danubio tra Straubing-Vilshofen; il progetto di radionavigazione Galileo; la rete TGV iberica e l'aggiunta della linea ferroviaria Verona-Napoli e Bologna-Milano con un'estensione verso Nîmes del TGV Europa Meridionale;
• rafforzare la sicurezza nei tunnel grazie a delle norme di sicurezza specifiche sia sui tunnel ferroviari che stradali.

Nel settore del finanziamento delle infrastrutture e delle regolamentazioni tecniche, la Commissione propone:

• una modifica delle regole di finanziamento per la rete transeuropea portando al 20% il tasso massimo di finanziamento comunitario. Ciò riguarderebbe i progetti ferroviari transfrontalieri che attraversano barriere naturali, catene di montagne o tratti di mare, ed anche i progetti relativi alle zone di frontiera dei paesi candidati all'adesione;
• la realizzazione di un quadro comunitario che permetta di finanziare progetti ferroviari mediante la tariffazione sugli itinerari concorrenti;
• una direttiva per garantire l'interoperabilità dei sistemi di pedaggio sulla rete stradale transeuropea.

Utenti

- Obiettivi: porre gli utenti al centro della politica di trasporto, cioè lottare contro gli incidenti, armonizzare le sanzioni e favorire lo sviluppo di tecnologie più sicure e meno inquinanti.

- Cifre: nel 2000, gli incidenti della strada hanno causato la morte di oltre 40 000 persone. Una persona su tre sarà ferita nel corso della sua vita in un incidente. Il costo totale degli incidenti rappresenta il 2% del PNL.

- Problematica: la principale preoccupazione degli utenti dei trasporti è l'insicurezza stradale. Tuttavia, i mezzi finanziari non corrispondono alla gravità della situazione. Nel settore della tariffazione, gli utenti hanno il diritto di sapere cosa pagano e perché. In chiave ottimale, il costo d'uso delle infrastrutture dovrebbe essere la somma dei costi di manutenzione e di esercizio e dei costi esterni (incidenti, inquinamento, rumore e congestione). Concludendo, l'assenza di tasse armonizzate sui carburanti è un ostacolo al buon funzionamento del mercato interno.

- Misure proposte:

In materia di sicurezza stradale, la Commissione propone:

• un nuovo programma d'azione sulla sicurezza stradale per il periodo 2002-2010 per dimezzare il numero di morti sulle strade;
• armonizzare le sanzioni, la segnaletica ed i tassi di alcoolemia;
• introdurre nuove tecnologie, come la patente di guida elettronica, i limitatori di velocità per le automobili ed i sistemi di trasporti intelligenti nel quadro della e-Europa. In questo contesto, i progressi in corso mirano a proteggere gli occupanti dei veicoli, rafforzare la protezione dei pedoni e dei ciclisti e migliorare la gestione della velocità.

In materia di tariffazione dell'uso delle infrastrutture, la Commissione propone:

• una direttiva quadro sui principi di tariffazione dell'uso delle infrastrutture e la struttura degli oneri, comprese una metodologia comune per la tariffazione dei costi interni ed esterni che miri a creare una concorrenza equa tra i modi. a) Nel settore dei trasporti stradali, gli oneri saranno modulati in funzione delle prestazioni ambientali dei veicoli (emissioni di gas e di rumore), del tipo di infrastruttura usato (autostrade, strade nazionali ed urbane), della distanza percorsa, del peso e del livello di congestione. b) Nel settore ferroviario, gli oneri saranno modulati secondo la penuria delle capacità di infrastruttura e degli inconvenienti ambientali. c) Nel settore marittimo, le misure proposte saranno collegate alla sicurezza marittima.
• una direttiva sull'interoperabilità dei sistemi di pedaggio applicati alle reti stradali transeuropee.

In materia di fiscalità dei carburanti, la Commissione propone di:

• differenziare la tassazione dei carburanti per uso privato e professionale (direttiva sulle accise);
• stabilire tasse armonizzate per il carburante per uso professionale.

Altre misure mirano a migliorare l'intermodalità per gli spostamenti intermodali, in particolare per coloro che utilizzano nel contempo il trasposto ferroviario e quello aereo, mediante l'introduzione di biglietterie integrate e una migliore gestione dei bagagli.

ATTI COLLEGATI

Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento Europeo - Mantenere l'Europa in movimento - Una mobilità sostenibile per il nostro continente (Riesame intermedio del Libro bianco sui trasporti pubblicato nel 2001 dalla Commissione europea) [COM(2006) 314 def. - Non pubblicata nella Gazzetta ufficiale].

Ultima modifica: 17.10.2007