L'accesso del pubblico ai documenti detenuti dalle istituzioni

Il presente libro verde avvia una consultazione pubblica per quanto riguarda l'accesso ai documenti delle istituzioni. La Commissione presenta il bilancio dell'attuazione della normativa vigente in materia. Essa propone di modificare le attuali regole adottando una politica di diffusione dei documenti più attiva, integrando le evoluzioni del settore ambientale nel regime generale di accesso ai documenti e trovando un giusto equilibrio fra i diritti del pubblico e la tutela degli interessi tanto pubblici quanto privati.

ATTO

Libro verde della Commissione, del 18 aprile 2007, «Accesso del pubblico ai documenti detenuti dalle istituzioni della Comunità europea - Esame della situazione» [COM(2007) 185 def. - Non pubblicato sulla Gazzetta ufficiale].

SINTESI

Il presente libro verde si prefigge di modificare il regolamento relativo all'accesso ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (regolamento CE n. 1049/2001). Tale regolamento ha permesso al pubblico di accedere ad un volume considerevole di documenti fino ad allora non pubblicati. Tuttavia, le sentenze del tribunale di primo grado, il trattamento delle denunce da parte del mediatore europeo e altri sviluppi legislativi rendono necessario il riesame di tale regolamento.

La Commissione avvia a tale proposito un'ampia consultazione nel periodo metà aprile-metà luglio 2007. Essa pubblicherà successivamente una relazione sui risultati di tale consultazione nel settembre 2007 e presenterà, nel mese di ottobre dello stesso anno, le sue proposte di modifica del regolamento relativo all'accesso ai documenti detenuti dalle istituzioni.

Nel libro verde, la Commissione redige innanzitutto un bilancio delle regole che disciplinano l'accesso ai documenti. Essa suggerisce successivamente alcuni miglioramenti da apportare a tali regole ed invita i partecipanti alla consultazione a valutare le sue proposte.

Situazione delle norme che disciplinano l'accesso del pubblico ai documenti

L'esperienza conferma che il regolamento ha funzionato in maniera molto soddisfacente. La Commissione infatti accoglie favorevolmente due domande di accesso su tre presentate. Il numero di domande di accesso presentate alla Commissione è in costante aumento mentre rimane stabile il numero di domande confermative, con le quali la Commissione viene invitata a riconsiderare un precedente rifiuto di autorizzare l'accesso. Sono stati presentati ricorsi alla Corte di giustizia e al mediatore europeo, tuttavia questi rappresentano soltanto una minima parte del numero totale delle domande di accesso esaminate.

Nonostante un'attuazione soddisfacente, risulta peraltro necessario riesaminare il regolamento al fine di chiarire alcune disposizioni, di integrarvi la giurisprudenza del tribunale di primo grado competente e, infine, di prendere in considerazione gli ultimi sviluppi in materia di accesso e di trasparenza.

Innanzitutto devono essere precisati alcuni punti. Ad esempio, il diritto di accesso ai documenti si oppone talvolta al diritto alla protezione dei dati di carattere personale. È opportuno quindi chiarire meglio la relazione esistente fra l'accesso del pubblico e il diritto privilegiato di accesso ai documenti che non possono essere resi pubblici. Infine, possono essere apportati miglioramenti per quanto riguarda la diffusione delle informazioni che possono essere rese pubbliche, ad esempio per quanto riguarda l'oggetto dei registri, il numero di documenti direttamente accessibili al pubblico e la facilità di utilizzazione dei sistemi di informazione elettronici.

Inoltre la Commissione sottolinea che il tribunale di primo grado ha già chiarito numerose disposizioni del regolamento tanto per quanto riguarda le sue caratteristiche generali, tanto per quanto riguarda questioni procedurali ovvero eccezioni all'accesso dei documenti. Per la Commissione sarebbe opportuno integrare tale giurisprudenza in un nuovo atto comunitario.

Infine altri sviluppi contribuiscono a rendere necessario un riesame del regolamento; fra questi si possono ricordare:

l'applicazione della convenzione di Århus alle istituzioni e agli organi comunitari (regolamento CE n. 13672006 ): tale convenzione si applica alle informazioni ambientali. Essa garantisce al pubblico un diritto di accesso alle informazioni ambientali che sono in possesso delle istituzioni e degli organi comunitari. Questi ultimi devono parimenti mettere le informazioni sull'ambiente a disposizione del pubblico tramite basi di dati elettroniche di facile accesso. La Commissione sottolinea che alcune disposizioni del regolamento 1049/2001 e del regolamento 1367/2006 si sovrappongono in parte, in particolare per quanto riguarda il campo di applicazione e i beneficiari dei regolamenti. Infatti il regolamento 1049/2001 stabilisce un regime generale di accesso ai documenti, mentre il regolamento 1367/2006 consente l'accesso soltanto alle informazioni ambientali. Del pari, il regolamento 1049/2001 si applica soltanto al Parlamento, al Consiglio, alla Commissione e alle agenzie comunitarie, mentre il regolamento 1367/2006 si applica a tutte le istituzioni e a tutti gli organi della Comunità. Infine, non sono affatto identiche alcune eccezioni al diritto di accesso previste dai due regolamenti. Anche se i due regimi sono ampiamente convergenti, alcune differenze possono dar luogo a interpretazioni differenti e rendono necessario il riesame del regolamento;
la trasparenza delle riunioni del Consiglio: il Consiglio ha recentemente modificato le sue regole di procedura al fine di migliorare la trasparenza delle sue decisioni. Ormai, le deliberazioni e i dibattiti pubblici del Consiglio sono oggetto di diffusione tramite Internet in tutte le lingue ufficiali dell'Unione, il che va oltre il campo di applicazione del regolamento 1049/2001.

Proposte di miglioramento delle regole di accesso ai documenti

Alla luce di tale bilancio, la Commissione ritiene necessario modificare le regole attuali al fine di:

migliorare l'accesso diretto ai documenti;
informare meglio il pubblico sulle attività delle istituzioni;
chiarire il quadro giuridico;
trovare un giusto equilibrio fra i diritti del pubblico e la tutela degli interessi pubblici o privati.

Per raggiungere tali obiettivi, la Commissione apre una consultazione su varie proposte di misure. Essa suggerisce di migliorare le regole di accesso ai documenti adottando una politica di diffusione più attiva, integrando le regole di accesso alle informazioni ambientali nel regime generale di accesso e, infine, chiarendo le disposizioni del regolamento che possono determinare conflitti di interesse.

Innanzitutto, la Commissione propone di rendere il processo legislativo delle istituzioni più trasparente e più facilmente accessibile al grande pubblico. Essa suggerisce a tal fine di precisare la nozione di "documenti legislativi", che in linea di principio devono essere messi direttamente e integralmente a disposizione del pubblico. È opportuno parimenti precisare a quale stadio della procedura questi debbano essere pubblicati, nonché renderne più agevole l'accesso.

Inoltre, la Commissione invita i partecipanti alla consultazione a valutare varie proposte, fra le quali figurano le seguenti:

la diffusione più sistematica al pubblico dei documenti delle istituzioni. Le istituzioni già danno diffusione di grandi quantità di informazioni sui rispettivi siti Internet, come Eur-lex, Prelex, l'Osservatorio legislativo del Parlamento europeo (EN) ovvero i registri dei documenti del Parlamento, della Commissione, del Consiglio e il registro comitatologia. Tuttavia, la Commissione si chiede se le informazioni fornite, con riferimento ai registri di documenti e ai siti web delle istituzioni, siano esaurienti e di facile accesso. Essa solleva parimenti la questione riguardante l'opportunità di basare la diffusione attiva dell'informazione su alcuni settori particolari;
l'integrazione delle regole di accesso alle informazioni ambientali nel regime generale di accesso ai documenti. Come segnalato in precedenza, il regolamento 1049/2001 e le regole di accesso alle informazioni ambientali si differenziano su vari punti e possono dar luogo a interpretazioni diverse. La Commissione propone pertanto di modificare il regolamento 1049/2001 integrandovi le regole di accesso alle informazioni ambientali. Una siffatta modifica manterrebbe un regime unico per l'accesso ai documenti detenuti dal Parlamento, dal Consiglio e dalla Commissione, il che garantirebbe al cittadino una maggiore coerenza ed una maggiore chiarezza giuridica. Al fine di mettere a punto un sistema unico, dovrebbe essere riesaminato il sistema delle eccezioni al diritto di accesso, ad esempio aggiungendovi le eccezioni volte a tutelare l'ambiente.

Infine, la Commissione presenta soluzioni concrete al fine di stabilire un giusto equilibrio fra alcuni interessi che entrano a volte in conflitto, fra i quali::

l'accesso del pubblico e la protezione dei dati a carattere personale: al fine di controbilanciare questi due diritti a volte contraddittori, la Commissione propone alle istituzioni di definire nel nuovo regolamento un insieme di criteri per la divulgazione dei dati a carattere personale. Tali criteri sarebbero basati su due principi distinti: la divulgazione dei dati deve essere giustificata dall'interesse generale; inoltre essa non deve nuocere alla vita privata ovvero all'integrità della persona;
l'accesso del pubblico e gli interessi commerciali o economici: esistono regole specifiche di accesso alle informazioni ottenute nell'ambito di indagini sugli aiuti di Stato, gli accordi, le concentrazioni, la difesa commerciale, la lotta contro le frodi e le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici e delle sovvenzioni. A giudizio della Commissione, è necessario stabilire una coerenza fra tali regole specifiche ed il regolamento di cui trattasi. Essa propone pertanto che il nuovo regolamento disponga che non possa essere consentito nessun accesso ai documenti contenenti informazioni note a un numero ristretto di persone, se la divulgazione di tali informazioni è suscettibile di arrecare un pregiudizio serio alla persona che le ha fornite ovvero a terzi;
l'accesso del pubblico e la buona amministrazione: alcune richieste di documenti possono determinare un notevole carico di lavoro. Al fine di conciliare trasparenza e buona amministrazione, la Commissione propone di tener conto di tre parametri distinti: il volume della documentazione richiesta, la definizione dei documenti detenuti dalle istituzioni e, infine, l'applicabilità nel tempo delle eccezioni all'accesso ai documenti. La Commissione suggerisce di prevedere disposizioni specifiche in vista di trattare richieste di accesso eccessive o non legali, segnatamente per quanto riguarda i termini. Infatti, in caso di richiesta di documenti voluminosa o complessa, le istituzioni non possono prorogare il termine di risposta se non per 15 giorni lavorativi. Esse non possono neppure respingere le richieste miranti in maniera manifesta ad impedire il buon funzionamento di un servizio. La Commissione suggerisce del pari di chiarire la nozione di "documento detenuto dalle istituzioni" e di inserirvi le informazioni presenti nelle basi di dati elettroniche che possono essere da queste estratte tramite gli strumenti di ricerca esistenti. Infine, la Commissione propone di precisare gli avvenimenti prima dei quali e dopo dei quali le eccezioni sono o non sono applicabili.

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