Instaurazione progressiva di uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia

INTRODUZIONE

Da più di vent'anni gli Stati membri si sono coalizzati nella lotta contro fenomeni internazionali come il terrorismo, il traffico di droga e l'immigrazione clandestina. Nel 1986, quando la libera circolazione delle persone venne riconosciuta come uno degli elementi principali del mercato interno, questa cooperazione informale fra i governi degli Stati membri apparve insufficiente per combattere l'internazionalizzazione delle attività criminali e rispondere al bisogno di sicurezza del cittadino europeo. È stato pertanto deciso di inserire nel trattato di Maastricht la cooperazione in materia di giustizia e di affari interni affinché diventi a tutti gli effetti una politica dell'Unione europea.

Al "pilastro comunitario" venne affiancato un "pilastro intergovernativo" dotato di strumenti giuridici nuovi. Istituita dopo l'entrata in vigore del trattato sull'Unione europea nel 1993, questa cooperazione è stata giudicata non molto soddisfacente tanto nel funzionamento quanto nei risultati. La revisione del TUE ha quindi apportato cambiamenti di rilievo nel processo decisionale.

Per creare uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia, il trattato di Amsterdam introduce nel trattato che istituisce la Comunità europea il nuovo titolo "Visti, asilo, immigrazione e altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone". Il controllo delle frontiere esterne, l'asilo, l'immigrazione e la cooperazione giudiziaria in materia civile rientrano nel primo pilastro (quello comunitario) e sono disciplinate secondo il "metodo comunitario". Questa "comunitarizzazione" si realizzerà progressivamente con l'adozione di decisioni del Consiglio dell'Unione europea, entro cinque anni dall'entrata in vigore del nuovo trattato. Soltanto la cooperazione di polizia e quella giudiziaria in materia penale a cui il nuovo trattato aggiunge la prevenzione e la lotta contro il razzismo e la xenofobia, resteranno soggette alle disposizioni del terzo pilastro.

Questa evoluzione istituzionale inaugura nuove modalità decisionali che dovrebbero consentire di adottare misure più numerose e più efficaci, con una più stretta cooperazione fra gli Stati membri.

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CRONISTORIA

Le origini della cooperazione (1975-85)

Dal 1975 si è instaurata progressivamente una cooperazione intergovernativa nei settori dell'immigrazione, del diritto d'asilo e della cooperazione giudiziaria e di polizia. Il primo esempio fu il Gruppo Trevi, che riuniva i ministri dell'Interno per combattere il terrorismo e coordinare, nella Comunità, la cooperazione di polizia. I ministri dell'Interno vi trattavano questioni inerenti l'ordine pubblico e la lotta contro il terrorismo e sotto l'egida del gruppo furono creati altri gruppi e sottogruppi di lavoro. Da questo processo, impostato sulle regole della cooperazione intergovernativa, le istituzioni europee erano escluse.

Dall'Atto unico al trattato di Maastricht (1986-92)

L'Atto unico europeo concluso nel 1986 segnò una svolta nella cooperazione intergovernativa, praticata fino ad allora in modo poco trasparente tanto nei riguardi dei cittadini come delle istituzioni comunitarie. Nel nuovo articolo 8A del trattato CE la libera circolazione delle persone fu definita uno dei quattro elementi costitutivi del mercato unico, trasferendo espressamente questo settore fra le competenze comunitarie. I nuovi gruppi di lavoro istituiti dopo la firma dell'Atto unico tennero conto di questa evoluzione ed accolsero osservatori della Commissione. Inoltre il gruppo ad hoc "Immigrazione", che riuniva dal 1986 i ministri responsabili dell'Immigrazione, come pure il CELAD (Comitato europeo per la lotta contro la droga) insediarono il loro segretariato presso quello del Consiglio dell'Unione europea. Furono creati altri gruppi tra cui il GAM (Gruppo di mutua assistenza) incaricato delle questioni doganali. Inoltre si riuniva regolarmente un Consiglio dei ministri della Giustizia degli Stati membri che già allora si occupava della cooperazione giudiziaria, penale e civile e di talune questioni di cooperazione politica europea.

Malgrado le raccomandazioni del Libro bianco della Commissione del 1985 in tema di circolazione delle persone, la giustizia e gli affari interni continuarono per l'essenziale ad essere di cooperazione intergovernativa. Nel 1988 il gruppo intergovernativo di coordinatori "Libera circolazione delle persone" fu incaricato dal Consiglio europeo di Rodi di proporre le misure idonee a contemperare la sicurezza e la libera circolazione delle persone una volta soppressi i controlli alle frontiere interne. Nel 1989 il gruppo propose un programma di lavoro ("documento di Palma") che raccomandava di affrontare in modo più coordinato i vari aspetti della cooperazione in materia di giustizia e affari interni. I vari gruppi di lavoro costituiti nel corso degli anni lavoravano infatti ciascuno per proprio conto, elaborando i loro rapporti per i ministri di volta in volta competenti per materia. Per di più il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali non potevano controllare le iniziative adottate in quel contesto a causa della natura stessa della cooperazione.

Gli strumenti utilizzati erano quelli del metodo intergovernativo tradizionale: convenzioni, risoluzioni, conclusioni e raccomandazioni. Strumenti del diritto internazionale classico, non potevano considerarsi atti del Consiglio dell'Unione europea. Degli atti elaborati in tale contesto meritano di essere citati la convenzione di Dublino del 1990 relativa alla determinazione dello Stato competente per l'esame di una domanda d'asilo presentata in uno degli Stati membri della Comunità e le risoluzioni di Londra concernenti l'asilo.

Negli anni 1980 alcuni Stati membri hanno adottato strumenti giuridici più vincolanti: l'accordo di Schengen del 1985 e la convenzione di esecuzione di Schengen del 1990, che hanno istituito nuove strutture operative per promuovere, fra l'altro, la cooperazione fra le forze di polizia e fra le amministrazioni doganali (Sistema d'Informazione di Schengen - SIS). Emerse allora la necessità di inserire il sistema opaco dei gruppi di concertazione in una struttura unificante: questo non soltanto per imprimere maggiore efficacia alle iniziative degli Stati membri nei campi della giustizia e degli affari interni, ma anche per coordinare l'attività di tutti questi organismi ed evitarne duplicazioni.

Istituzionalizzazione della cooperazione in materia di giustizia e degli affari interni: titolo VI del trattato sull'Unione europea (1992-98)

Il Titolo VI ricalcava in parte il sistema di cooperazione intergovernativa preesistente, il che spiega le critiche mosse nei suoi confronti: moltiplicazione dei livelli di lavoro in seno al terzo pilastro, complessità e mancanza di trasparenza. La struttura del terzo pilastro, ispirata a quella della politica estera e di sicurezza comune, assegnava alle istituzioni comunitarie soltanto un ruolo limitato, privandole dell'effettiva possibilità di controllare le decisioni degli Stati membri:

• la Corte di giustizia era competente per l'interpretazione delle convenzioni unicamente se ciò era espressamente previsto da una clausola della convenzione o atto in questione);
• il Parlamento europeo poteva essere consultato dal Consiglio, ma per lo più è stato soltanto informato;
• la Commissione europea aveva un diritto di iniziativa limitato a determinate materie e condiviso con gli Stati membri;
• il Consiglio è stato spesso paralizzato dall'obbligo di decidere all'unanimità.

Il trattato di Amsterdam modifica la cooperazione in materia di giustizia e di affari interni creando uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia dalle ambizioni più ampie e meglio definite, dai metodi più efficaci, più democratici e nel quale il ruolo delle istituzioni risulta più equilibrato.

FUNZIONAMENTO DEL TITOLO IV DEL TRATTATO CHE ISTITUISCE LA COMUNITÀ EUROPEA

Il Titolo IV raggruppa le seguenti materie:

• Libera circolazione delle persone
• Controllo delle frontiere esterne
• Asilo, immigrazione e tutela dei diritti dei cittadini di paesi terzi
• Cooperazione giudiziaria in materia civile

Definite come questioni di interesse comune, in precedenza erano disciplinate dalle norme del Titolo VI del trattato sull'Unione europea (chiamato "terzo pilastro").

Instaurazione di uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia in cinque anni

Il trattato di Amsterdam trasferisce queste materie al trattato che istituisce la Comunità europea, nel quale il ruolo delle istituzioni è molto diverso da quello finora loro riservato nel Titolo VI.

Nei prossimi cinque anni il Consiglio dell'Unione europea conserverà il ruolo principale nell'adottare decisioni nelle materie succitate, decisioni che avranno lo scopo di facilitare la libera circolazione delle persone, siano esse cittadini europei od extraeuropei e di costruire al contempo una cooperazione efficace fra le varie amministrazioni per lottare contro la criminalità internazionale.

Meccanismo istituzionale generale

Il Consiglio rimane al centro di questo processo ma non ne è l'attore unico.

In un primo tempo, nei primi cinque anni dall'entrata in vigore del trattato, il Consiglio delibererà all'unanimità su proposta della Commissione o su iniziativa di uno Stato membro, sentito il parere del Parlamento europeo.

In seguito il Consiglio delibererà unicamente su proposta della Commissione la quale dovrà esaminare tutte le richieste avanzate dagli Stati membri di proposta al Consiglio. Previo parere del Parlamento europeo, il Consiglio dovrà decidere all'unanimità se applicare la procedura di codecisione ed il voto a maggioranza qualificata nei settori contemplati dal Titolo IV e se adattare le disposizioni relative alle competenze della Corte di giustizia.

Oltre a questo ruolo decisionale, il Consiglio viene confermato nella sua funzione di coordinatore fra le amministrazioni competenti degli Stati membri e fra questi e la Commissione europea. Sono soppressi i molteplici livelli dei gruppi di lavoro esistenti Questi gruppi sono posti sullo stesso piano e direttamente collegati al Coreper (Comitato dei rappresentanti permanenti degli Stati membri).

Da rilevare: alcune misure sono disciplinate da un meccanismo istituzionale diverso (articolo 67).

La Corte di giustizia delle Comunità europee

Il nuovo trattato rafforza il ruolo della Corte di giustizia nel campo della giustizia e degli affari interni. In precedenza la Corte non aveva competenza in queste materie e non poteva controllare le misure adottata dal Consiglio. Solo le convenzioni potevano contenere una clausola che attribuisse competenza alla Corte per interpretare le disposizioni e per pronunciarsi nelle controversie riguardanti la loro applicazione.

In virtù del nuovo Titolo IV, che tratta sostanzialmente della libera circolazione delle persone, dell'asilo, dell'immigrazione e della cooperazione giudiziaria in materia civile, la Corte di giustizia sarà competente nei seguenti casi:

• quando una giurisdizione nazionale di ultimo grado le chiede di pronunciarsi su una questione di interpretazione delle disposizioni di questo titolo (oppure sulla validità e sull'interpretazione degli atti comunitari fondati su di esse), se la decisione della Corte di giustizia è necessaria alla giurisdizione nazionale per emanare la sua sentenza;
• quando il Consiglio, la Commissione o uno Stato membro le chiedono di pronunciarsi su una questione di interpretazione delle disposizioni di questo titolo o degli atti adottati sulla loro base.

La Corte di giustizia non sarà comunque competente a pronunciarsi sulle misure o decisioni adottate per abolire i controlli sulle persone (cittadini dell'Unione europea o di paesi terzi) che attraversano le frontiere interne.

Gli Stati membri

Gli Stati membri mantengono le loro prerogative, segnatamente nel campo della libera circolazione delle persone ed hanno competenza esclusiva in materia di ordine pubblico e di salvaguardia della sicurezza interna. In questo contesto potranno tener conto di considerazioni di politica estera.

In casi di emergenza, qualora si producesse un afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi in uno Stato membro, il Consiglio potrà adottare, a maggioranza qualificata e su proposta della Commissione, misure temporanee (della durata non superiore a sei mesi) a beneficio dello Stato membro interessato per limitare la libera circolazione o l'ingresso dei cittadini di detto paese terzo.

I protocolli

Protocollo sulla posizione del Regno Unito e dell'Irlanda

Il Regno Unito e l'Irlanda non partecipano all'adozione delle misure di cui al Titolo IV e non ne sono vincolati. Non prendono quindi parte alle votazioni nelle materie riguardanti lo spazio di sicurezza, di libertà e di giustizia.

Tuttavia, se desiderano partecipare all'adozione e all'applicazione di una misura proposta, il Regno Unito e l'Irlanda dovranno informarne il Presidente del Consiglio entro tre mesi dalla presentazione della proposta o dell'iniziativa al Consiglio. Potranno anche accettare la misura in qualsiasi momento dopo la sua adozione da parte del Consiglio.

Protocollo sull'applicazione di alcuni aspetti dell'articolo 14 (ex articolo 7 A) del trattato che istituisce la Comunità europea al Regno Unito e all'Irlanda

Il Regno Unito e l'Irlanda si riservano il diritto di esercitare alle loro frontiere, controlli sulle persone che intendono entrare nel loro territorio, in particolare sui cittadini di Stati che sono parti contraenti dell'accordo sullo Spazio economico europeo o di qualsiasi altro accordo che vincoli il Regno Unito o l'Irlanda e di autorizzarli ad entrare nel loro territorio. Parallelamente, gli altri Stati membri potranno esercitare controlli sulle persone che provengono dal Regno Unito o dall'Irlanda.

L'Irlanda ha manifestato il desiderio di partecipare per quanto possibile alle misure adottate in applicazione del Titolo IV se ed in quanto consentano di mantenere la sua "zona di spostamento comune" con il Regno Unito, che è uno spazio di libera circolazione fra l'Irlanda e il Regno Unito.

Protocollo sulla posizione della Danimarca

La Danimarca non partecipa all'adozione delle misure proposte a norma del Titolo IV; fanno eccezione quelle che determinano i paesi terzi i cui cittadini devono essere muniti di un visto all'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri e quelle relative all'instaurazione di un modello uniforme di visto.

Per quanto riguarda lo sviluppo dell'acquis di Schengen, la Danimarca decide, entro sei mesi da ogni decisione adottata dal Consiglio, se intende recepire tale provvedimento nel proprio diritto interno.

FUNZIONAMENTO DEL TITOLO VI DEL TRATTATO SULL'UNIONE EUROPEA

Il Titolo VI "Disposizioni sulla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale" si prefigge di prevenire e di reprimere i seguenti fenomeni:

• il razzismo e la xenofobia;
• il terrorismo;
• la tratta degli esseri umani e i reati contro i minori;
• il traffico illecito di droga;
• il traffico illecito di armi;
• la corruzione e la frode.

Tali obiettivi saranno conseguiti mediante:

• una più stretta cooperazione fra le forze di polizia, le autorità doganali e le altre autorità competenti degli Stati membri, sia direttamente che tramite Europol;
• una più stretta cooperazione fra le autorità giudiziarie e altre autorità competenti degli Stati membri, direttamente e tramite Europol;
• il ravvicinamento, ove necessario, delle normative degli Stati membri in materia penale.

Va rilevato che gli obiettivi del Titolo VI del TUE risultano adesso meglio precisati. Gli Stati membri sono oramai consapevoli che i fenomeni di criminalità oltrepassano il proprio territorio nazionale, che si sono costituite delle reti transnazionali e il solo modo di combatterle efficacemente consiste in una cooperazione rafforzata tra Stati.

Meccanismo istituzionale generale

Il Consiglio dell'Unione europea rimane l'attore principale del processo decisionale instaurato dal Titolo VI e, per conseguire gli obiettivi sopra descritti, si può avvalersi dei seguenti strumenti:

• la posizione comune, che definisce l'approccio dell'Unione su una determinata questione;
• la decisione-quadro, per ravvicinare le disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri. Come la direttiva (strumento utilizzato in ambito comunitario) la decisione-quadro vincola gli Stati membri per quanto riguarda il risultato da raggiungere lasciando agli organi nazionali la competenza di decidere in merito alla forma e ai mezzi;
• la decisione, per qualsiasi obiettivo diverso dal ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri. È vincolante e le misure necessarie per attuare la decisione a livello dell'Unione sono adottate dal Consiglio a maggioranza qualificata;
• la convenzione, adottata dagli Stati membri secondo le rispettive norme costituzionali, la quale, salvo disposizioni contrarie, entra in vigore dopo che sia stata ratificata almeno dalla metà degli Stati membri che l'hanno adottata.

Un comitato di coordinamento composto da alti funzionari formula pareri per il Consiglio e contribuisce alla preparazione dei suoi lavori.

La Commissione è pienamente associata ai lavori nei settori contemplati dal Titolo VI e il suo diritto di iniziativa si estende a tutti i settori.

Gli Stati membri

Il nuovo trattato lascia indenni le responsabilità che incombono agli Stati membri per il mantenimento dell'ordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna.

Gli Stati sono gli attori quasi esclusivi della cooperazione nelle materie disciplinate dal Titolo VI. Per coordinare la loro azione si informano, si consultano reciprocamente ed instaurano una collaborazione fra i servizi competenti delle rispettive amministrazioni.

Esprimono le posizioni comuni, adottate nei modi previsti dal Titolo VI, in seno alle organizzazioni internazionali e in occasione delle conferenze internazionali cui partecipano.

Gli Stati membri potranno instaurare una cooperazione rafforzata nell'ambito delle istituzioni, delle procedure e dei meccanismi dell'Unione europea a condizione che tale cooperazione rispetti le competenze e gli obiettivi della Comunità europea e permetta di creare più rapidamente uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia (come il sistema di Schengen è riuscito a fare in passato). Il Consiglio darà il proprio avallo a maggioranza qualificata (voto favorevole di almeno dieci membri). Se la cooperazione rafforzata pone importanti problemi di politica nazionale ad uno Stato membro, il Consiglio potrà chiedere che sulla questione sia adito il Consiglio europeo.

Il Parlamento europeo

Prima di adottare una decisione quadro, una decisione o di stabilire una convenzione, il Consiglio consulta il Parlamento europeo.

La presidenza del Consiglio e la Commissione informano regolarmente il Parlamento europeo dei lavori svolti nelle materie disciplinate dal Titolo VI.

Il Parlamento europeo può rivolgere interrogazioni o raccomandazioni al Consiglio. Ogni anno procederà ad un dibattito sui progressi realizzati nella cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.

La Corte di giustizia

Il nuovo trattato riconosce alla Corte di giustizia la competenza a pronunciarsi sulla validità e sull'interpretazione delle decisioni quadro e delle decisioni, sull'interpretazione delle convenzioni e sulla validità e l'interpretazione delle relative misure applicazione.

Per le domande di pronuncia pregiudiziale, gli Stati membri precisano, mediante dichiarazione individuale, che accettano la competenza della Corte di giustizia e indicano l'organo giurisdizionale nazionale abilitato a rivolgersi alla Corte di giustizia. Successivamente, secondo la scelta dello Stato membro, o la sola giurisdizione nazionale di ultimo grado o qualsiasi suo organo giurisdizionale dello Stato potrà chiedere alla Corte di giustizia di pronunciarsi su una questione riguardante l'interpretazione o la validità di uno degli atti sopramenzionati, ove ritenga necessaria una decisione al riguardo per poter emanare la sua sentenza.

I protocolli

Protocollo sull'integrazione dell' "acquis" di Schengen nell'ambito dell'Unione europea

Gli Stati membri firmatari degli accordi di Schengen (tutti gli Stati membri esclusi il Regno Unito e l'Irlanda) cooperano per l'abolizione delle frontiere interne nell'ambito legale ed istituzionale dell'Unione europea. Il Consiglio si sostituisce al Comitato esecutivo istituito dagli accordi di Schengen.

L'Irlanda e il Regno Unito possono partecipare in tutto o in parte alle disposizioni dell'acquis di Schengen previo voto unanime del Consiglio dei tredici Stati che sono parte agli accordi e del rappresentante dello Stato interessato.

L'Islanda e la Norvegia sono associate all'attuazione dell'acquis di Schengen e al suo ulteriore sviluppo.

Protocollo al trattato che istituisce la Comunità europea sull'asilo per i cittadini degli Stati membri dell'Unione europea

Considerando che tutti gli Stati membri dell'Unione europea rispettano i diritti dell'uomo e le libertà fondamentali, la domanda d'asilo presentata da cittadini di uno Stato membro può essere presa in considerazione soltanto se:

• lo Stato membro del richiedente adotta misure che derogano agli obblighi previsti dalla convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
• il Consiglio ha constatato una grave violazione dei diritti dell'uomo nel paese del richiedente,
• uno Stato membro decide unilateralmente (il Belgio si è impegnato ad esaminare ogni singola domanda d'asilo per rispettare i suoi obblighi internazionali precedenti: convenzione di Ginevra del 1951 e protocollo di New York del 1967).

ATTRAVERSAMENTO DELLE FRONTIERE INTERNE ED ESTERNE

Entro cinque anni dall'entrata in vigore del trattato, il Consiglio dell'Unione europea dovrà adottare le disposizioni necessarie per conseguire gli obiettivi stabiliti dal trattato di Amsterdam.

Controllo delle persone alle frontiere interne dell'Unione europea

Ogni controllo delle persone - cittadini dell'Unione o di paesi terzi - alle frontiere interne dell'Unione deve scomparire.

Contrariamente agli altri settori disciplinati dal Titolo IV, la Corte di giustizia non è competente a pronunciarsi sulla validità e sull'applicazione di dette disposizioni.

Attraversamento delle frontiere esterne dell'Unione europea

Le disposizioni di principio e le modalità di attuazione dei controlli sull'attraversamento delle frontiere esterne dell'Unione europea, alle quali gli Stati membri devono conformarsi, sono definite dal Consiglio.

Le regole comuni per i visti relativi a soggiorni della durata non superiore a tre mesi comportano i seguenti elementi:

• un elenco dei paesi terzi i cui cittadini dovranno essere in possesso del visto per l'attraversamento delle frontiere esterne e di quelli i cui cittadini saranno esentati da tale obbligo;
• le procedure e le condizioni di rilascio dei visti da parte degli Stati membri;
• un modello uniforme di visto (gli Stati membri rilasceranno lo stesso modello di visto ai cittadini dei paesi terzi);
• norme in materia di visto uniforme (il rilascio dei visti da parte degli Stati membri è soggetto a norme comuni);

Come prevede la procedura decisionale ordinaria di cui al Titolo IV, le misure riguardanti il secondo e quarto punto saranno adottate dal Consiglio all'unanimità. Entro cinque anni dall'entrata in vigore del nuovo trattato tali misure dovranno essere adottate in codecisione con il Parlamento europeo.

In deroga alla procedura generale applicata in questo titolo, le misure riguardanti il primo e il terzo punto vengono adottate dal Consiglio a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, sentito il parere del Parlamento europeo.

Libera circolazione dei cittadini di paesi terzi

Dovranno essere stabilite le condizioni alle quali i cittadini dei paesi terzi potranno circolare liberamente nel territorio degli Stati membri nel periodo non superiore a tre mesi.

Protocollo sulle relazioni esterne degli Stati membri in materia di attraversamento delle frontiere esterne

Gli Stati membri mantengono il diritto di concludere accordi con i paesi terzi purché rispettino il diritto comunitario e gli altri accordi internazionali pertinenti.

LE POLITICHE D'ASILO E D'IMMIGRAZIONE

Entro cinque anni dall'entrata in vigore del trattato di Amsterdam, il Consiglio dovrà adottare dei provvedimenti in vari settori riguardanti l'asilo e l'immigrazione. Non sono soggette a tale data limite le misure destinate a promuovere l'equilibrio degli sforzi fra gli Stati membri per accogliere i rifugiati e i profughi, le condizioni di ingresso e di soggiorno degli immigrati e i diritti dei cittadini dei paesi terzi.

La politica d'asilo

La convenzione di Ginevra del 1951 e il protocollo di New York del 1967 sullo status dei rifugiati hanno già stabilito norme internazionali in materia d'asilo. Per le questioni attinenti la politica d'asilo si svolgeranno consultazioni con l'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati e con altre organizzazioni internazionali competenti. In tale contesto il Consiglio adotta delle disposizioni per stabilire:

• criteri e meccanismi atti ad individuare lo Stato membro competente per l'esame di una domanda d'asilo presentata da un cittadino di un paese terzo in uno degli Stati membri;
• norme minime per l'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri;
• norme minime sulle condizioni che i cittadini di paesi terzi dovranno soddisfare per poter aspirare allo status di rifugiato;
• norme minime sulle procedure di concessione o di revoca dello status di rifugiato negli Stati membri.

Devono inoltre essere adottate altre misure relative ai rifugiati e ai profughi:

• con riguardo alle norme minime per assicurare una protezione temporanea agli sfollati di paesi terzi che non potranno rientrare nel loro paese d'origine e alle persone che avranno bisogno di una protezione internazionale;
• per promuovere un equilibrio fra gli sforzi prodigati dagli Stati membri nell'accogliere i rifugiati e i profughi e sostenere le conseguenze di tale accoglienza (il problema dei rifugiati dell'ex-Jugoslavia in Germania ha dimostrato l'utilità di una misura di questo genere nel caso in cui siffatta situazione si riproponesse).

Qualora uno o più Stati membri si trovassero in una situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso di cittadini di un paese terzo, il Consiglio potrà adottare a maggioranza qualificata su proposta della Commissione misure provvisorie di durata non superiore a sei mesi.

La politica d'immigrazione

Per questa politica verranno adottate misure riguardanti:

• le condizioni d'ingresso e di soggiorno e le norme per il rilascio da parte degli Stati membri di visti e permessi di soggiorno a lungo termine, soprattutto a scopo di ricongiungimento familiare;
• l'immigrazione clandestina e i soggiorni irregolari, compreso il rimpatrio delle persone in situazione di soggiorno irregolare.

Infine verranno adottate disposizioni per definire con quali diritti e a quali condizioni i cittadini dei paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro potranno soggiornare in altri Stati membri.

Possono essere mantenute o introdotte dagli Stati membri nella loro politica d'immigrazione disposizioni nazionali compatibili con il trattato di Amsterdam e gli altri accordi internazionali.

LA COOPERAZIONE GIUDIZIARIA IN MATERIA CIVILE

Qualora la cooperazione giudiziaria in materia civile presenti implicazioni transfrontaliere, devono essere adottate in tale ambito misure secondo modalità conformi al Titolo IV del trattato CE. Le finalità di questa cooperazione sono le seguenti:

• facilitare la comprensione degli atti giudiziari ed extragiudiziali adottati in uno Stato membro, da parte degli altri Stati membri; migliorare e semplificare la cooperazione in materia di acquisizione delle prove, nonché il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale, comprese le decisioni extragiudiziali;
• promuovere la compatibilità delle regole applicabili in uno Stato membro in materia di conflitti di giurisdizione e di competenza;
• eliminare gli ostacoli frapposti al corretto svolgimento dei procedimenti civili, se necessario promuovendo la compatibilità delle norme di procedura civile applicabili negli Stati membri.

LA COOPERAZIONE GIUDIZIARIA IN MATERIA PENALE

Per sviluppare la cooperazione giudiziaria in materia penale sono stati fissati degli obiettivi:

• facilitare ed accelerare la cooperazione fra i ministeri competenti e le autorità giudiziarie o autorità omologhe degli Stati membri in relazione ai procedimenti e all'esecuzione delle decisioni;
• facilitare le estradizioni fra Stati membri;
• garantire la compatibilità delle norme applicabili negli Stati membri nella misura necessaria al miglioramento di tale cooperazione;
• prevenire i conflitti di giurisdizione fra Stati membri;
• adottare progressivamente misure che introducano norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni con riferimento alla criminalità organizzata, al terrorismo e traffico di stupefacenti.

In materia, gli obiettivi restano generali e non è previsto un calendario preciso. Stante la complessità dei temi affrontati, l'elenco degli obiettivi da conseguire costituisce già un primo passo importante sul fronte della cooperazione giudiziaria.

LA COOPERAZIONE DI POLIZIA

La cooperazione di polizia si concreta nelle azioni comuni decise dal Consiglio dell'Unione europea e dall'Ufficio europeo di polizia (Europol).

Le azioni comuni

Riguardano vari settori di cui segue un elenco esemplificativo:

• ai fini della prevenzione e dell'individuazione dei reati penali e delle relative indagini, la cooperazione operativa fra le autorità di polizia, le autorità doganali e altri servizi nazionali specializzati incaricati dell'applicazione della legge.
• la raccolta, l'archiviazione, il trattamento, l'analisi e lo scambio di informazioni anche sulle transazioni finanziarie sospette;
• la cooperazione e le iniziative comuni quali di formazione, lo scambio di ufficiali di collegamento, il comando di funzionari, l'uso di attrezzature e la ricerca in campo criminologico;
• la valutazione in comune di particolari tecniche investigative ai fini dell'individuazione di forme gravi di criminalità organizzata.

Europol (Ufficio europeo di polizia)

Il Consiglio incoraggia inoltre la cooperazione fra Stati membri tramite l'Ufficio europeo di polizia e entro cinque anni dall'entrata in vigore del nuovo trattato adotta disposizioni idonee affinché ad Europol possa:

• agevolare, sostenere e coordinare operazioni investigative specifiche da parte delle autorità competenti degli Stati membri;
• chiedere alle autorità nazionali competenti di svolgere indagini e sviluppare competenze specialistiche da mettere a disposizione degli Stati membri per assisterli nelle indagini sui casi di criminalità organizzata;
• lavorare in stretta collaborazione con gli organi inquirenti (magistratura e polizie) specializzati nella lotta contro la criminalità organizzata.

Infine il Consiglio istituisce una rete di ricerca, di documentazione e di statistiche sulla criminalità transnazionale.

Le attività nel campo della cooperazione di polizia (comprese le attività di Europol) sono soggette ad un controllo giurisdizionale appropriato da parte delle autorità competenti nel rispetto delle disposizioni vigenti in ogni Stato membro.

L'INTEGRAZIONE DELLO SPAZIO SCHENGEN ALL'UNIONE EUROPEA

L'abolizione dei controlli di frontiera all'interno di ciò che è definito "Spazio Schengen" è divenuta possibile grazie a un'iniziativa del 1985 di Germania, Francia e Paesi del Benelux. Nel 1990, la convenzione di Schengen ha fissato le norme comuni in materia di visti, diritto d'asilo, controllo alle frontiere esterne, cooperazione fra polizia e dogane per permettere la libera circolazione delle persone all'interno dei paesi firmatari senza turbare l'ordine pubblico. È stato instaurato un sistema di informazioni per scambiare dati sull'identità delle persone. Gli Stati membri dell'Unione europea (esclusi Regno Unito e Irlanda), nonché la Norvegia e l'Islanda hanno aderito a questa iniziativa intergovernativa.

Protocollo sull'integrazione dell' "acquis" di Schengen nell'ambito dell'Unione europea

Gli Stati membri firmatari degli accordi di Schengen attuano la loro "cooperazione rafforzata" (Titolo VI del TUE) per l'abolizione delle frontiere interne nella cornice legale ed istituzionale dell'Unione europea. Il Consiglio dell'Unione europea si sostituisce al Comitato esecutivo istituito dagli accordi di Schengen. Le norme comuni sopra richiamate sono state inserite, o nel Titolo IV del trattato CE, o nel Titolo VI del trattato sull'Unione europea. Ogni nuova proposta nei seguenti settori: visti, diritto d'asilo, controllo alle frontiere esterne, cooperazione fra polizie e dogane, è fondata su una di queste nuove basi giuridiche.

L'obiettivo della libera circolazione delle persone, già sancito dall'Atto unico europeo del 1986, potrà essere conseguito garantendo allo steso tempo un controllo democratico e mettendo a disposizione dei cittadini che si ritengano lesi nei loro diritti gli opportuni mezzi di tutela giurisdizionale (Corte di giustizia o giurisdizioni nazionali a seconda dei settori).

L'Irlanda e il Regno Unito possono partecipare a tutte le disposizioni dell'acquis di Schengen o a una parte di esse previa votazione del Consiglio all'unanimità dei tredici Stati che sono parte agli accordi e del rappresentante del governo dello Stato interessato.

L'Islanda e la Norvegia sono associate all'attuazione dell'acquis di Schengen e al suo futuro sviluppo.

"Acquis" di Schengen

Costituiscono l' "acquis di Schengen" i seguenti atti:

• l'Accordo firmato a Schengen il 14 giugno 1985 tra i paesi del Benelux, la Germania e la Francia relativo alla graduale soppressione dei controlli alle frontiere comuni;
• la Convenzione d'applicazione dell'accordo del 14 giugno 1985, conclusa il 19 giugno 1990 fra il Belgio, la Germania, la Francia, il Lussemburgo e i Paesi Bassi, nonché l'Atto finale e le dichiarazioni comuni allegate;
• i protocolli e gli accordi d'adesione dell'Italia (firmati il 27 novembre 1990), della Spagna e del Portogallo (firmati il 25 giugno 1991), della Grecia (firmati il 6 novembre 1992), dell'Austria (firmati il 28 aprile 1995) e di Danimarca, Finlandia e Svezia (firmati il 19 dicembre 1996), nonché gli Atti finali e le dichiarazioni allegate;
• le decisioni e dichiarazioni adottate dal Comitato esecutivo istituito dalla Convenzione d'applicazione del 1990 e gli atti adottati per l'attuazione della Convenzione dagli organi cui il comitato esecutivo ha conferito poteri di decisione.

NUOVA NUMERAZIONE DEI TITOLI E DEGLI ARTICOLI DEI TRATTATI

Con l'entrata in vigore del trattato di Amsterdam i titoli e gli articoli dei vari trattati comunitari ricevono una nuova numerazione.

Ad esempio, gli articoli da K.1 a K.14 che costituiscono il Titolo VI del TUE, diventano gli articoli da 29 a 42.

See also

Per saperne di più:

• sulla normativa adottata allo scopo di instaurare uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia