11.4.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 88/1

1.1

La Commissione ha presentato una proposta di decisione che istituisce un «programma integrato unico» a livello comunitario in materia di salute e tutela dei consumatori per il periodo 2007-2013. La proposta si basa su un documento strategico sotto forma di comunicazione e su un'analisi d'impatto approfondita presentata in un documento di lavoro allegato.

1.2

È la prima volta che la Commissione definisce per un periodo così lungo (7 anni) una strategia comune per le politiche in materia di sanità pubblica e di tutela dei consumatori. Il CESE riconosce lo sforzo della Commissione volto a dare nuovo impulso a queste due politiche, che amministrativamente fanno capo alla stessa direzione generale.

1.3

La Commissione dà per questo cambiamento ragioni di carattere giuridico, economico, sociale e politico. Il CESE accoglie favorevolmente il complesso degli elementi d'informazione forniti e la cura posta nell'illustrazione dettagliata delle varie opzioni possibili nell'analisi d'impatto,.

1.4

Un'audizione promossa dal CESE, cui hanno preso parte numerosi rappresentanti autorevoli dei vari interessi in causa, e altre iniziative portate avanti nel frattempo sia dalla Commissione sia dal Parlamento europeo hanno permesso di raccogliere i punti di vista dei partecipanti circa la formulazione, il contenuto, la presentazione e la giustificazione che è alla base delle proposte della Commissione.

1.5

L'analisi dei documenti presentati dalla Commissione, le esaurienti informazioni complementari da essa stessa fornite, le osservazioni dei rappresentanti della società civile direttamente coinvolti nei settori della sanità pubblica e della tutela dei consumatori, e i contributi scritti inviati al Comitato da una serie di organizzazioni rappresentative dei settori citati consentono al CESE di affermare che, in generale, la proposta di decisione all'esame non sia abbastanza motivata e spiegata nei suoi diversi aspetti: le ragioni addotte non sembrano sufficienti per convincere della validità della scelta effettuata.

1.6

In particolare, il CESE reputa che la Commissione non abbia sufficientemente dimostrato l'esistenza delle citate sinergie derivanti dall'effettiva presenza nelle due politiche in discussione di punti comuni e complementari, come se questi non potessero essere sviluppati e realizzati attraverso azioni specifiche di cooperazione e coordinamento, tenuto conto del carattere essenzialmente orizzontale di dette politiche, come avviene, ad esempio, nel caso della politica ambientale.

1.7

La natura giuridica delle due politiche, definite rispettivamente agli articoli 152 e 153 del Trattato è profondamente diversa. Occorre dunque fare attenzione ad evitare l'effetto perverso che si manifesterebbe da un lato con l'allineamento della politica di tutela dei consumatori ai criteri di rigorosa complementarità e sussidiarietà tipici della politica in materia di sanità pubblica, a scapito delle competenze proprie dell'UE nel campo della protezione e della difesa dei consumatori, e dall'altro, con un indesiderabile approccio «consumistico» alla sanità pubblica, confondendo le nozioni di «utente» e «consumatore» con la motivazione generica che essi rientrano ambedue nel concetto di «cittadinanza».

1.8

Il CESE ritiene anche che la politica dei consumatori possa risultare svantaggiata dal calcolo di un bilancio con base unica e considera che una decisione separata per ciascuna delle politiche comunitarie, come finora avvenuto, comporterebbe dei vantaggi per entrambi i settori, soprattutto in una situazione come quella attuale, caratterizzata da una crisi istituzionale e dall'incertezza per quanto concerne le prospettive finanziarie.

1.9

Il CESE condivide le preoccupazioni di coloro i quali affermano che la proposta di decisione trascura alcuni aspetti fondamentali delle due politiche, non garantendo adeguate risorse finanziarie, e tralascia forse alcuni elementi decisivi, essenziali e d'attualità. Le misure previste per la sua attuazione, monitoraggio e valutazione dovrebbero avere maggiore spinta innovativa, maggior rigore e impegno.

1.10

Il CESE chiede che l'«Istituto dei consumatori» sia dotato di competenze e funzioni meglio definite e non sia considerato un semplice «dipartimento» dell'Agenzia esecutiva per il programma di sanità pubblica. Solo così può dare quel contributo decisivo che sarebbe auspicabile per una migliore applicazione della legislazione esistente e per una maggiore informazione, educazione e difesa dei consumatori.

2.1

Nel quadro di una comunicazione sul tema Migliorare la salute, la sicurezza e la fiducia dei cittadini: una strategia in materia di salute e di tutela dei consumatori, la Commissione europea propone al Parlamento europeo e al Consiglio di adottare una decisione volta a istituire un programma d'azione comunitario in materia di salute e tutela dei consumatori per il periodo 2007-2013.

2.2

Per la prima volta la Commissione presenta una strategia e un programma d'azione comunitario per il periodo 2007-2013 sulla base dell'integrazione delle politiche di sanità pubblica e di tutela dei consumatori.

2.3

Nella comunicazione, la Commissione spiega le ragioni di questo nuovo approccio, indicando gli obiettivi comuni delle due politiche e il ruolo che esse svolgono nella vita quotidiana dei cittadini. Inoltre, essa individua i vantaggi del nuovo programma comune nelle sinergie in grado di condurre a economie nei bilanci e a una riduzione delle pratiche amministrative, il che si tradurrà a sua volta in una maggiore efficienza.

2.4

La scelta strategica della Commissione si giustifica fondamentalmente con la necessità di creare sinergie tra le due politiche che rendano possibili economie di scala e risparmi nella gestione delle risorse finanziarie e nell'efficacia delle procedure, oltre a garantire maggiore coerenza tra le misure adottate e una maggiore visibilità di tali questioni nell'agenda politica.

2.5

Stando alla Commissione, gli obiettivi comuni di questa politica congiunta nei due settori sono i seguenti:

2.6

Sul piano specifico della politica sanitaria, gli obiettivi sono:

2.7

Sul piano della politica di tutela dei consumatori, gli obiettivi indicati sono:

3.1.1

Le basi giuridiche delle politiche europee in materia di sanità pubblica e di tutela dei consumatori sono di natura totalmente distinta. Nell'ambito della politica di sanità pubblica, essenzialmente di competenza degli Stati membri, l'intervento dell'UE è ammesso solo a titolo complementare rispetto alle politiche nazionali per quanto concerne gli aspetti specifici enunciati all'articolo 152 del Trattato (1). La politica relativa ai consumatori ha invece assunto nel Trattato, in particolar modo a partire dal Trattato di Amsterdam, un carattere decisamente comune, al fine di «promuovere» i diritti dei consumatori e tutelare i loro interessi, specie nel quadro della realizzazione del mercato interno (2).

3.1.2

Non sembra pertanto legittimo appellarsi a una presunta «identità» di carattere giuridico tra gli articoli 152 e 153 come base per una strategia e per un programma integrato d'azione nei settori della sanità pubblica e della tutela dei consumatori.

3.1.3

Negli Stati membri, inoltre, la natura giuridico-costituzionale del diritto alla salute è anch'essa totalmente distinta da quella dei diritti dei consumatori. La protezione di questi ultimi assume contorni ben distinti.

3.1.4

Ciò non significa che per il Comitato le questioni legate alla sanità pubblica non rivestano attualmente un'importanza fondamentale e non giustifichino di per sé la necessità di una politica incisiva in materia di sanità pubblica europea, tanto più che tale politica potrebbe anche essere vista come strumento di lotta alla povertà e all'esclusione. In effetti, si può solo deplorare che la mancata approvazione del testo costituzionale abbia contribuito all'assenza di progressi significativi in questo senso.

3.1.5

Invero, il CESE desidera sottolineare che i concetti di «consumatore» e di «paziente» non coincidono e che gli elementi che li definiscono non sono identici. Anzitutto per il fatto che per consumatori non si intendono solo singoli individui e poi perché i consumatori sul mercato scelgono in base a motivazioni prevalentemente economiche; viceversa, non si possono considerare i pazienti come semplici consumatori di medicine e di servizi medici: i loro diritti, infatti, hanno una natura diversa da quella puramente economica e sono paragonabili solo con i diritti alla giustizia o all'istruzione, che danno luogo alla prestazione di servizi di interesse generale da parte degli Stati.

3.1.6

Il Comitato riconosce che le due politiche presentano aspetti comuni, ma ritiene che ciò non sia una loro caratteristica esclusiva e nemmeno che le caratterizzi in modo essenziale rispetto ad altre politiche (3). A ciò si aggiunga che la Commissione non ha dimostrato in modo inequivocabile che gli aspetti comuni delle azioni da attuare nell'ambito delle due politiche possono essere realizzati solo definendo e applicando un programma unico integrato, né che questo approccio sia il più adeguato e il più vantaggioso (4).

3.1.7

Questo approccio integrato presenta secondo alcune organizzazioni dei consumatori diversi inconvenienti; il CESE condivide questo punto di vista in alcuni casi, per esempio:

3.1.8

Al contrario, nessuna delle sei ragioni addotte nell'analisi di impatto fornisce un argomento decisivo a favore di un approccio unitario a queste due politiche, invece di un loro adeguato coordinamento soprattutto sulla base dell'eccellente iniziativa della Commissione relativa alla cooperazione amministrativa tra le autorità nazionali (6).

3.1.9

La Commissione inoltre non riesce a dimostrare quali reali sinergie strutturanti comporti questo accomunamento, al di là di quelle puramente temporanee, né tanto meno a quantificare le rispettive economie di scala. Dall'analisi di impatto sembra piuttosto risultare che la soluzione proposta è neutra sul piano dei costi, in quanto se ci si limitasse a sommare le due politiche si otterrebbe esattamente lo stesso quadro finanziario (7).

3.1.10

Invece in un momento particolarmente critico per le prospettive finanziarie dell'UE, la separazione delle due politiche potrebbe avere il vantaggio di aprire due fronti negoziali e di rendere maggiormente visibili gli aspetti pertinenti di ciascuna politica, con la possibilità di ottenere migliori risultati sul piano dell'assegnazione delle risorse, secondo le rispettive organizzazioni rappresentative.

3.1.11

È inoltre con estrema preoccupazione che il CESE guarda all'ipotesi di una drastica riduzione delle prospettive finanziarie 2007-2013, la quale se anche non compromette del tutto l'intero programma, già di per sé dotato di risorse modeste, potrebbe comportare come minimo la necessità di una sua completa riformulazione e di una nuova presentazione, con la definizione di un nuovo elenco di priorità e di interventi. Non è infatti concepibile, essendo impraticabile, la sua pura e semplice riduzione in percentuale, proporzionale alla riduzione generale delle risorse di bilancio complessive.

3.1.12

Infine, i vari elementi messi giustamente in risalto come aspetti comuni alle due politiche possono essere oggetto di azioni congiunte decise a livello sia comunitario sia nazionale, esattamente come in altre aree di competenza comunitaria quali l'ambiente, la concorrenza, l'istruzione e la cultura, nel rispetto del carattere orizzontale di entrambe. Ciò implica naturalmente l'obbligo di tenerne conto in tutte le altre politiche, come peraltro ammette la stessa Commissione in una serie di esempi all'allegato 2 della comunicazione (pagina 16).

3.2.1

Lo svolgimento di un'audizione pubblica con quasi 70 partecipanti, tra cui i principali esponenti della società civile organizzata direttamente interessati dal programma della Commissione, ha consentito di procedere all'analisi della comunicazione e della proposta della Commissione, nonostante i limiti logistici imposti che ostacolano un esame approfondito dei vari aspetti ed elementi. La finalità dell'analisi è stata quella di valutare la definizione degli obiettivi, dei traguardi da raggiungere, degli strumenti necessari e del loro impiego adeguato, nonché delle azioni da portare avanti con tali strumenti per il conseguimento degli obiettivi.

3.2.2.1

La Commissione mette giustamente in risalto una serie di azioni che dovranno essere elaborate in vista di una più equa protezione dei consumatori nell'UE, ma lo fa nella prospettiva di una protezione minimalista. Questo approccio è la conseguenza dell'orientamento adottato nelle sue ultime iniziative legislative, in cui si privilegia un'armonizzazione totale generalizzata con un grado basso di protezione. Dal canto suo, il Comitato esprime inquietudine per il ricorso sistematico al principio del paese di origine e mette in guardia contro il rischio di una visione riduttiva che releghi la difesa dei consumatori alla semplice trasmissione di informazioni su beni e servizi (8).

3.2.2.2

Il Comitato ritiene che la Commissione avrebbe potuto essere più innovativa (9) e le proposte presentate più concrete (10). Il Comitato ha avuto modo di richiamare l'attenzione della Commissione su queste lacune che ancora permangono, quando ha elaborato il parere sulla strategia per il periodo 2002-2006 (11). Esso rimanda inoltre alle conclusioni di un parere d'iniziativa adottato più di recente, in cui ha ampiamente illustrato e approfondito tale aspetto (12).

3.2.2.2.1

Il CESE propone di includere nell'attuale programma una serie di problematiche, tra cui:

3.2.2.3

Pur accogliendo favorevolmente e sostenendo le iniziative effettivamente previste, il Comitato ritiene che manchi in molti casi un'indicazione relativa alla loro attuazione pratica e al loro calendario. È il caso, ad esempio, delle seguenti azioni:

3.2.2.4

Il Comitato constata che, per quanto riguarda gli obiettivi di maggiore partecipazione della società civile e delle parti interessate all'elaborazione delle politiche e di integrazione della politica di consumo nelle altre politiche comunitarie, gli indicatori per il monitoraggio e la valutazione delle sinergie del programma non si addicono, salvo il primo, alla politica dei consumatori.

3.2.2.5

D'altronde, il Comitato ritiene che sarebbe utile definire altri indicatori di valutazione della politica dei consumatori in modo da assicurare una maggiore attendibilità e da stabilire un legame più stretto con gli obiettivi definiti all'allegato 3 del programma.

3.2.2.6

Il Comitato sottolinea altresì che la Commissione, pur avendo previsto «programmi di lavoro annuali» per l'esecuzione dell'attuale programma di 7 anni, non sembra intenzionata a utilizzare lo strumento di cui al programma 2002-2006, ossia il riesame del programma modulato di azioni (14). Tale sistema risulta invece più che mai necessario, dato che la durata del programma è stata portata a 7 anni.

3.2.2.7

Il Comitato osserva che l'organizzazione e il funzionamento dell'Istituto dei consumatori creato in seno all'Agenzia esecutiva non sono stati ancora definiti. Raccomanda che se ne assicurino l'indipendenza e l'autonomia, delineando un quadro appropriato di funzioni e competenze per evitare di farne un elemento di inutile burocrazia.

3.2.2.8

Per quanto concerne infine le risorse finanziarie previste dal bilancio per la politica dei consumatori, il Comitato osserva che rappresentano meno del 20 % del totale e corrispondono solo a 7 centesimi di euro all'anno per consumatore nei 7 anni di durata del programma. L'apparente raddoppio degli stanziamenti rispetto al programma precedente va controbilanciato con il fatto che la durata del programma è passata da 4 a 7 anni.

3.2.2.9

va aggiunto che la semplice previsione di un nuovo allargamento dell'Unione avrebbe dovuto determinare una proposta di bilancio più che proporzionale alla durata del programma. Viceversa, il bilancio previsto si rivela insufficiente sin d'ora per le azioni da realizzare, dato che il funzionamento dell'istituto dei consumatori assorbirà una porzione ingente delle risorse assegnate.

3.2.3.1

Il Comitato tiene a sottolineare gli aspetti positivi del programma della Commissione, in particolare la volontà di dare uno slancio alla politica di sanità pubblica, considerandola di importanza prioritaria e conferendole maggiore visibilità e strumenti più efficaci. Tale approccio presenta un carattere di urgenza: non è infatti neanche necessario agitare lo spettro della pandemia di influenza aviaria per riconoscere la necessità di una concertazione a livello comunitario degli aspetti più significativi della sanità pubblica, aspetti che la Commissione mette giustamente in evidenza (15).

3.2.3.2

In questo senso, il Comitato accoglie favorevolmente gli orientamenti relativi alla sanità pubblica, in particolare l'idea di integrare le preoccupazioni esistenti in quest'ambito nelle altre politiche comunitarie e di puntare sulla prevenzione, sull'analisi dell'informazione, sul rafforzamento della cooperazione e sullo scambio di conoscenze, come pure sul miglioramento della diffusione dell'informazione.

3.2.3.3

Il Comitato si compiace anche che la Commissione consideri prioritari aspetti come la lotta alle disuguaglianze nell'accesso alle cure sanitarie e la necessità di promuovere la salute infantile e le situazioni causate dall'invecchiamento delle persone ancora attive sul mercato del lavoro.

3.2.3.4

Inoltre, condivide le preoccupazioni della Commissione riguardo alle minacce globali che incombono sulla salute e sull'importanza crescente assunta dalle malattie legate a determinati stili di vita. Accoglie anche con favore la strategia tratteggiata nel programma per rafforzare l'azione sui fattori determinanti della salute.

3.2.3.5

Il Comitato apprezza lo sforzo della Commissione in materia di incoraggiamento dato alle organizzazioni attive nel settore della sanità attraverso una loro più forte presenza nell'ambito degli organi di dialogo, di preoccupazione nei confronti della mobilità dei pazienti, di appoggio alla cooperazione tra i sistemi sanitari nazionali affinché possano affrontare le problematiche emergenti e di rafforzamento dei meccanismi di scambio di informazioni in materia di sanità pubblica.

3.2.3.6

Il Comitato riconosce così che l'aspetto della sanità pubblica ha beneficiato, da parte della Commissione, di un trattamento più consono alle necessità del settore, sul piano sia della definizione degli obiettivi sia della tipologia delle misure da adottare e degli strumenti destinati alla loro realizzazione (quasi il triplo delle risorse previste nel programma precedente e più del quadruplo di quelle assegnate ai consumatori).

3.2.3.7

Tuttavia, anche in questo caso, il Comitato considera che non vi siano novità di rilievo (16) rispetto ai programmi precedenti. Restano quindi del tutto valide le osservazioni già formulate in merito al programma 2001-2006 e al programma europeo «Ambiente e salute» 2004-2010, soprattutto per quanto concerne la persistente mancanza di obiettivi concreti e oggettivamente valutabili, come pure di un calendario ben definito per la loro realizzazione (17).

3.2.3.8

Il CESE avrebbe auspicato una precisa indicazione di obiettivi da conseguire relativi ad aspetti che figuravano nel precedente testo normativo e non in quello attuale: ad esempio, quelli inerenti alla lotta contro le disparità in materia di assistenza sanitaria, soprattutto quelle tra uomini e donne, ma anche quelli legati alla situazione degli anziani, delle persone svantaggiate e degli emarginati, alla riservatezza dei dati personali, ai fattori personali e biologici, agli effetti negativi delle radiazioni e del rumore o alla resistenza agli antibiotici.

3.2.3.9

Il CESE avrebbe voluto altresì vedere coerentemente inquadrati nel programma argomenti di chiara importanza come l'obesità, l'AIDS, la salute mentale (18), la salute e le patologie infantili o l'invecchiamento, aspetti che, pur essendo tutti citati nella presentazione del programma, non trovano adeguato riscontro nella parte normativa della proposta di decisione.

3.2.3.10

La cosa però più sorprendente è come la proposta della Commissione trascuri alcune delle grandi questioni di attualità nel settore della sanità pubblica: salute dentale, vista, cure palliative e trattamenti per ridurre il dolore.

3.2.3.11

In linea di massima, il Comitato avrebbe voluto che la Commissione mostrasse maggiore impegno in aspetti come la qualità dell'informazione a tutti i livelli e in tutti i settori, la prevenzione globale dei rischi, il partenariato tra pubblico e privato e infine la cooperazione tra gli Stati membri e a livello internazionale.

3.2.3.12

Infine, avrebbe apprezzato l'inclusione nel programma di azioni concrete volte a rendere comparabili i vari sistemi sanitari dell'UE (19), a favorire la protezione dei pazienti che si spostano sul territorio comunitario (assicurazione-malattia nell'UE), a incoraggiare con più decisione l'adozione di un codice di buone pratiche, a creare e sviluppare centri d'eccellenza e un centro di epidemiologia.

11.4.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 88/7

1.1

Il Comitato si congratula con la Commissione per il contenuto della proposta di modifica che facilita e chiarisce il regolamento, che è così importante per l'effettiva realizzazione dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia nell'UE. Tuttavia, alcuni nuovi paragrafi pongono in certa misura un problema di interpretazione, specificamente il paragrafo 3 in fine articolo 8, dato che stabilisce una deroga in materia di calcolo dei termini nel caso il destinatario rifiuti la ricezione dell'atto perché non conosce la lingua in cui il documento è redatto, deroga volta a proteggere il richiedente in base alle disposizioni nazionali.

1.2

Anche in fine articolo 14, quando si fa riferimento a tipi di invii «equivalenti» alla ricevuta di ritorno, si dovrebbe precisare meglio quali siano i mezzi di prova validi della notificazione o della comunicazione effettuata mediante i servizi postali.

1.3

Sarebbe necessario chiarire ambedue gli aspetti e, soprattutto, verificare le versioni linguistiche in molti casi divergenti tra loro. Il problema si può e si deve risolvere prima della pubblicazione del regolamento dato che la sua applicazione da parte di ciascuno Stato membro avviene in base alla rispettiva versione linguistica.

1.4

Il Comitato esprime la sua preoccupazione per la mancata valutazione della situazione relativa all'applicazione del regolamento negli Stati membri di recente adesione da parte della Commissione, nonostante essa abbia adattato gli allegati a questa nuova circostanza.

1.5

Ad ogni modo il Comitato considera appropriata la procedura prevista dalla revisione, in quanto tiene conto di tutte le parti interessate e, soprattutto, perché si è utilizzato uno degli strumenti a tal fine istituiti, la rete giudiziaria europea, la quale consente di tener conto dei problemi riscontrati nell'applicazione di entrambe le procedure.

2.1

La Commissione europea ha predisposto questa proposta di regolamento in osservanza del disposto dell'articolo 24 del regolamento (CE) n. 1348/2000 (1), il quale stabiliva che, entro il 1o giugno 2004, e successivamente ogni cinque anni, la Commissione avrebbe presentato una relazione sull'applicazione del regolamento, corredata di proposte intese ad adeguare il regolamento all'evolversi dei sistemi di notificazione. Tuttavia, la modifica proposta va al di là di una semplice revisione formale; essa si inserisce nel processo di semplificazione legislativa avviato dall'UE e tiene conto del notevole volume di atti normativi proposti nello stesso periodo con l'obiettivo di realizzare l'impegno preso al Consiglio di Tampere di sviluppare uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia che garantisca la libera circolazione delle persone entro i confini dell'UE.

2.2

Il regolamento riveste grande importanza per il buon funzionamento del mercato interno. Le operazioni e i contratti transfrontalieri e, soprattutto, i nuovi sistemi di contrattazione, supportati dalle nuove tecnologie, rendono necessaria una norma che stabilisca la procedura di notificazione e comunicazione degli atti giudiziari e extragiudiziali da uno Stato a un altro. È opportuno segnalare a tale proposito che il Comitato ha già espresso la sua preferenza (2), in relazione alla disciplina di questa procedura, per lo strumento giuridico del regolamento, rispetto a quello della direttiva, dato che l'obiettivo perseguito è quello della piena armonizzazione.

3.1

In riferimento all'obiettivo di semplificazione voluto, la proposta di modifica comprende cambiamenti volti a rafforzare la certezza giuridica per il richiedente e il destinatario, tenuto conto del fatto che si cerca di trovare un criterio fondamentale per mantenere la fiducia nel mercato interno.

3.2

In primo luogo si definiscono regole chiare per il calcolo dei termini (articolo 7, paragrafo 2), sostituendo alle disposizioni precedenti il termine di un mese dalla ricezione; solo nei rapporti tra le amministrazioni degli Stati membri sarà applicabile la legislazione nazionale in vigore per ciascuna fattispecie (articolo 9, paragrafi 1 e 2).

3.3

Si chiarisce la questione del rifiuto del destinatario di accettare il documento perché redatto in una lingua a lui sconosciuta: in questo caso si prevede la possibilità di procedere alla traduzione del documento in una lingua conosciuta dal destinatario, calcolando i termini a partire dal momento in cui tale traduzione viene comunicata o notificata (articolo 8, paragrafo 1). Tuttavia, nel nuovo paragrafo 3 si stabilisce una deroga per le fattispecie in cui le norme nazionali fissino termini precisi per tutelare i diritti del richiedente; in casi del genere la data da prendere in considerazione è quella di notificazione o di comunicazione dell'atto originale.

3.4

Un'altra modifica rilevante è quella proposta in relazione alle spese di notificazione o comunicazione (articolo 11, paragrafo 2), per le quali è prevista l'istituzione da parte degli Stati membri di un diritto forfetario il cui importo è fissato preventivamente.

3.5

Riguardo alla notificazione o comunicazione tramite i servizi postali (articolo 14), si dà a ciascuno Stato membro la facoltà di richiedere la prova della ricevuta di ritorno o dell'invio di tipo equivalente, senza che ciò incida sulla facoltà, per chiunque sia interessato a un procedimento giudiziario, di far notificare o comunicare atti giudiziari direttamente ad opera di ufficiali giudiziari, funzionari o altre persone competenti dello Stato membro richiesto (articolo 15).

4.1

Il Comitato accoglie positivamente qualsiasi proposta di modifica legislativa che sia in sintonia con il principio di semplificazione (3) e che, allo stesso tempo, garantisca la certezza giuridica nell'ambito di applicazione. In questo caso constata che la Commissione ha elaborato la relazione prevista dall'articolo 24 del regolamento; nelle riunioni della rete giudiziaria europea (4) sono state esaminate e discusse le esperienze dell'applicazione e, raccolte le informazioni e conclusi gli studi pertinenti, la Commissione ha adottato la relazione (5) che è servita di base per predisporre la proposta in esame.

4.2

In questo contesto va riconosciuto che con l'inserimento nella norma comunitaria del calcolo dei termini per la notificazione e la comunicazione si è fatto un gran passo in avanti verso la semplificazione, superando la molteplicità di disposizioni nazionali, che rendono più lunghe le procedure, e permettendo alle parti di conoscere i termini senza dover verificare quelli in vigore in ciascuno Stato. Tuttavia, si riconosce l'applicabilità della legislazione nazionale ai rapporti tra Stati, come stabilisce l'articolo 9 modificato, pur evitando ripercussioni negative sulle persone interessate.

4.3

La nuova proposta di redazione dell'articolo 8 (6), che prevede il rifiuto del destinatario di ricevere l'atto nel caso in cui non conosca la lingua in cui è redatto e l'obbligo di realizzare la traduzione dello stesso, pare più in linea con la protezione degli interessi delle parti rispetto alla redazione attuale, soprattutto perché non si accorciano i termini stabiliti, ma si posticipa l'inizio del calcolo a partire dalla notificazione o comunicazione della traduzione. Tuttavia, la redazione del nuovo paragrafo 3 di questo articolo pone un grave problema di applicazione da parte degli Stati membri della disposizione succitata nella misura in cui stabilisce una deroga sotto forma di applicazione dei termini fissati dalle legislazioni nazionali, fatto che potrebbe comportare una mancata tutela per il destinatario dell'atto.

4.4

Il Comitato considera inoltre opportuno l'inserimento di un diritto forfetario fissato in anticipo da ciascuno Stato membro, dato che in molte occasioni si crea una situazione di sfiducia tra le parti a causa dell'indeterminatezza dei costi. È un modo di rafforzare la trasparenza della procedura.

4.5

In linea con quanto affermato in un precedente parere del CESE (7), si ritiene necessario studiare la possibilità dell'uso da parte dei servizi mittenti e riceventi, nella notificazione e comunicazione degli atti giudiziari e extragiudiziari in materia civile e commerciale, delle innovazioni tecniche e dei nuovi strumenti, per esempio la posta elettronica, a condizione che venga garantita la certezza giuridica per le parti.

4.6

Un altro aspetto da considerare è la forma in cui sono redatti i moduli allegati alla proposta, destinati alle amministrazioni giudiziarie degli stati membri, vale a dire ai loro servizi mittenti e riceventi. Il Comitato reputa che si dovrebbe tener conto inoltre degli interessi del richiedente e del destinatario, semplificando tali moduli e rendendoli comprensibili per le parti interessate nei procedimenti giudiziari e extragiudiziari.

11.4.2006   

IT

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C 88/9

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo chiede che il contenuto del presente parere venga integrato al documento che risulterà dal riesame attualmente in corso del Libro bianco — La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte (COM(2001) 370 def.).

1.2

Le stazioni per il traffico internazionale devono essere oggetto di esame approfondito, soprattutto dal momento che oltre a costituire un elemento della rete ferroviaria rappresentano anche parte dei servizi che le città offrono e del patrimonio architettonico europeo.

1.3

È necessaria un'ampia concertazione — a livello degli specialisti del settore e a livello pubblico — per continuare l'esame delle esigenze che le stazioni devono soddisfare tenendo conto dei progressi tecnologici e tecnici del terzo Millennio. È opportuno studiare alternative normative — su scala europea, nazionale e regionale — giustificate da necessità reali, nel rispetto del principio di sussidiarietà.

1.4

Fra le esigenze relative alle stazioni ferroviarie per il traffico internazionale delle quali la regolamentazione comunitaria deve tener conto figurano il miglioramento generale della sicurezza dei viaggiatori e la protezione nei confronti del terrorismo.

1.5

Occorre prestare un'attenzione particolare allo sviluppo delle stazioni, tenuto conto dell'impulso che ne può derivare per la coesione socioeconomica nei nuovi Stati membri.

1.6

È necessario esaminare le possibilità di finanziare lo sviluppo strutturato delle stazioni ferroviarie per il traffico internazionale nel quadro di un meccanismo di partenariato pubblico-privato, coinvolgendo la Banca europea per gli investimenti (BEI).

1.7

Occorre fare in modo che le stazioni svolgano in modo prioritario le funzioni connesse al loro ruolo principale, cioè il trasporto, ed evitino di lanciarsi in altre attività o di trasformarsi in centri commerciali e di consumo.

1.8

Bisogna chiarire che le ristrutturazioni e lo sviluppo delle stazioni devono da un lato contribuire a mantenere il livello occupazionale esistente e dall'altro favorire la creazione di nuovi posti di lavoro. Nel quadro dell'analisi dell'impatto di tali sviluppi, occorre naturalmente non limitarsi alle sole ripercussioni dirette, bensì prendere in considerazione anche gli effetti collaterali.

1.9

È opportuno assicurarsi che la manutenzione e lo sviluppo delle stazioni abbiano carattere prioritario non soltanto per le infrastrutture — situate nelle grandi città — che accolgono il traffico internazionale, ma anche per le stazioni frequentate dagli abitanti — e dai viaggiatori — delle regioni più svantaggiate.

2.1

Le stazioni sono in sintesi «la vetrina» dei trasporti ferroviari.

2.2

Il Libro bianco La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte (COM(2001) 370 def.), pubblicato nel 2001, mantiene invariati gli obiettivi generali della politica comunitaria pur accentuando lo sviluppo di tipi di trasporto capaci di ridurre la circolazione stradale e sottolineando la necessità di mettere l'utente al cuore della politica dei trasporti.

2.3

Il ruolo delle stazioni è cruciale per realizzare la libera circolazione dei beni, delle persone e dei servizi. Le stazioni possono contribuire a far sì che il trasporto dei passeggeri avvenga senza intoppi e nel modo più efficace e rapido possibile, ma ciò richiede un funzionamento regolare del mercato unico, la soppressione degli ostacoli amministrativi e la neutralità concorrenziale.

2.4

La politica dei trasporti dell'Unione costituisce anche uno strumento essenziale per realizzare la coesione economica e sociale. Infatti tale politica presta un'attenzione particolare al libero gioco della concorrenza, al miglioramento della sicurezza dei trasporti e alla valorizzazione dei vincoli e delle ripercussioni ambientali.

2.4.1

Il Libro bianco affronta la questione del rilancio del settore ferroviario, e sottolinea talune assurdità che contraddistinguono tale settore. Infatti, mentre da un lato si registrano alcune reti di ferrovie ad alta velocità ed a forte capacità, servite da stazioni moderne, dall'altro vengono spesso proposti ai viaggiatori servizi obsoleti e antiquati, in stazioni che mancano di manutenzione, o che addirittura comportano rischi d'incidente, con linee locali che si sovrappongono a sovraffollati servizi a lunga distanza, che a volte accumulano ritardi.

2.4.2

Il Libro bianco richiama l'attenzione sulla necessità di stimolare tramite investimenti la collaborazione tra la rete ferroviaria ad alta velocità ed i trasporti aerei, prestando un'attenzione specifica alle stazioni che servono gli aeroporti. Il testo sottolinea a più riprese il ruolo delle stazioni nell'offerta di servizi che facilitano la circolazione dei viaggiatori, in particolare per quanto riguarda la gestione dei bagagli.

2.5

Con l'adozione dei due primi pacchetti ferroviari (1), l'Unione ha realizzato continui progressi nella liberalizzazione della circolazione dei beni, ed effettuato alcuni passi avanti in materia d'uniformazione delle esigenze di qualità. Il CESE auspica che il terzo pacchetto ferroviario possa avere effetti analoghi. L'Unione deve però ancora affrontare compiti quali il concreto completamento delle diverse tappe necessarie a garantire la libera circolazione delle persone. Il presente parere riguarda la precisazione degli standard qualitativi per il traffico internazionale di viaggiatori e la diffusione di tali standard negli Stati membri.

3.1

Esistono molti regolamenti e direttive delle Comunità europee che riguardano le ferrovie. Basti pensare al regolamento che istituisce un'Agenzia ferroviaria europea (2) e alle normative relative alla sicurezza ferroviaria (3), alle infrastrutture ferroviarie (4), alla ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria (5), alla interoperabilità del sistema ferroviario europeo (6) ed allo sviluppo delle ferrovie comunitarie (7). Tutte queste disposizioni riguardano tuttavia solo incidentalmente il ruolo delle stazioni.

3.2

La Commissione si occupa soprattutto di stabilire un insieme unico di esigenze tecniche standardizzate (ad esempio uniformare l'altezza dei marciapiedi affinché le persone con mobilità ridotta possano utilizzarli: direttiva 2001/16/CE). La promozione dell'interoperabilità comporta l'armonizzazione di diversi settori tecnici, come le reti elettriche ferroviarie, i sistemi di sicurezza e le licenze per i conducenti dei treni. Lo svantaggio attuale del settore ferroviario sul piano concorrenziale è in parte imputabile al tempo d'attesa alle frontiere tra alcuni paesi, dovuto agli standard tecnici diversi (larghezza dello scartamento, necessità di apportare modifiche tecniche alla locomotiva o di cambiare conducente).

3.3

In materia di stazioni, fanno testo soprattutto le direttive che migliorano la sicurezza dei viaggiatori e ne garantiscono i diritti (ad esempio, la direttiva 2001/16/CE). Le direttive del terzo pacchetto ferroviario volte a garantire i diritti dei viaggiatori mirano ad esempio a consentire ai viaggiatori di ottenere i biglietti tempestivamente, facilmente e beneficiando di un'informazione adeguata (ove possibile tali biglietti si dovrebbero anche poter cambiare) e a fare in modo che i viaggiatori siano informati circa le condizioni di impiego e di validità dei biglietti che acquistano. Le direttive riguardano anche il miglioramento della sicurezza nelle stazioni. Spesso, soprattutto nelle ore di minor affluenza, si verificano atti di violenza nelle stazioni delle grandi città, a volte persino sui treni stessi. Definire standard più elevati in materia di sicurezza, garantendo ad esempio la possibilità di ottenere aiuto da parte del personale ferroviario in caso di eventi indesiderati, incoraggerebbe senz'altro favorevolmente l'utilizzazione dei trasporti su rotaia.

3.4

Il CESE segue assiduamente i lavori della Commissione e, per le questioni relative ai trasporti ferroviari, ha recentemente preparato alcuni documenti che esaminano inter alia gli aspetti sociali, le questioni relative ai finanziamenti, le aree metropolitane europee e le reti transeuropee di trasporto (8).

4.1.1

La comparsa delle reti ad alta velocità (TGV, HST, ICE), fenomeno che, in parallelo, è stato accompagnato in Europa dalla creazione delle reti transeuropee (RTE), è stato l'elemento catalizzatore che ha permesso alle stazioni, che si trovavano in declino progressivo, di recuperare la loro importanza sul piano urbano. Il trasporto di passeggeri per ferrovia è divenuto possibile su distanze che in precedenza venivano in generale coperte per via aerea (600-800 km), con la conseguenza che il pubblico che utilizza le ferrovie non soltanto è cresciuto numericamente, ma ha anche cambiato composizione, il che ha causato una rivalutazione delle stazioni situate nel cuore delle città.

4.1.2

Un altro fattore che può trasformare la percezione della stazione ferroviaria come punto nodale del traffico non si ricollega direttamente al ruolo delle reti ad alta velocità ma piuttosto alla modifica del modo d'utilizzo dei sobborghi e delle zone di agglomerazione che, da città dormitorio monofunzionali, possono diventare spazi urbanizzati multipolari e multifunzionali. Tutti questi cambiamenti, come pure la constatazione che non è possibile permettere un'ulteriore crescita del traffico automobilistico dei pendolari provenienti dai sobborghi costruendo nuove strade, hanno evidenziato la necessità di integrare il traffico urbano e quello che proviene dalle zone periferiche e ribadito l'importanza di stabilire relazioni di cooperazione tra le aziende di trasporto, di armonizzare orari, tariffe e sistemi per la vendita dei biglietti, e di utilizzare in maniera integrata le infrastrutture preposte al trasporto di viaggiatori. Le agitazioni di tipo «societale» che hanno scosso le aree periferiche parigine alla fine del 2005 hanno sottolineato la necessità di impiegare contemporaneamente tutta una serie di strumenti per promuovere la coesione sociale, e dimostrato che i processi che intervengono in tale ambito non possono certo venir considerati conclusi.

4.1.3

Le linee ferroviarie provenienti dalla periferia formano una parte importante delle reti di trasporto, e in alcuni casi rappresentano l'elemento portante della loro struttura. Da questo punto di vista, le stazioni sono nella posizione migliore per svolgere logicamente la funzione di centri di mobilità e di elementi chiave dei sistemi d'informazione dei viaggiatori che utilizzano reti di trasporto complesse e tra loro interconnesse.

4.1.4

Benché in generale le stazioni dei treni ad alta velocità non accolgano anche le reti provenienti dalle periferie, la tendenza all'integrazione fa convergere i due aspetti. Pertanto, in occasione di rinnovamenti o della costruzione di nuove stazioni, un'esigenza di base è quella di ottenere una intermodalità moderna e di alto livello, sia tra linee internazionali e nazionali, sia tra linee nazionali e trasporti urbani.

4.2.1

Le stazioni ferroviarie permettono l'elaborazione graduale di standard e l'apparire di esigenze specifiche. A livello dei singoli Stati membri, le stazioni ferroviarie hanno costituito in passato un fattore unificante, contribuendo a forgiare l'identità nazionale. Tale identità comune non era determinata dalle infrastrutture in quanto tali (anche se i binari e la ferrovia ne rappresentavano senz'altro gli elementi indispensabili), bensì dalle stazioni ferroviarie medesime, dalle regole, dai modelli e dagli standard.

4.2.2

Oggi, l'obiettivo non è quello di uniformare le stazioni ferroviarie che si trovano sulle RTE. L'identità europea non deve essere espressa tramite la definizione di norme architetturali uniformi per le stazioni ferroviarie, bensì fissando standard per i servizi. Uno dei più importanti deve riguardare lo sviluppo di relazioni intermodali che, pur preservando la diversità degli strumenti locali, rispondano alle esigenze di qualità che si impongono — in un'Europa multilingue — sul piano dell'informazione dei viaggiatori, per orientarli correttamente ed aiutarli a continuare il viaggio. È opportuno distinguere tre diverse aree: la qualità delle informazioni per i viaggiatori, gli standard di intermodalità e lo sviluppo del ruolo dei centri di mobilità.

4.2.3

Queste esigenze di qualità in materia di facilità di utilizzo delle stazioni situate sulle reti di trasporto transeuropee devono tradursi in una normativa europea, o in una serie di raccomandazioni, ma non bisogna limitare tali prerogative alle sole grandi reti transeuropee ed è opportuno che venga rispettato al massimo il principio di sussidiarietà. Gli standard elaborati dovrebbero infatti venir applicati anche a tutte le altre stazioni e a tutti i punti nodali: una tale impostazione, lungi dal nuocere alla qualità dei servizi di trasporto, la migliorerebbe senz'altro.

5.1

Se si esaminano gli sviluppi sul piano internazionale, si constata che in pratica ciascun paese europeo ha sviluppato le stazioni a partire da punti di partenza diversi, seguendo obiettivi di sviluppo dei trasporti o invece di sviluppo urbano, tramite iniziative provenienti dall'amministrazione pubblica, o dal settore privato, o mediante dosi diverse di tutti questi elementi. In Gran Bretagna, dove la ristrutturazione delle stazioni è stata demandata ai soli meccanismi di mercato, i cambiamenti sono stati limitati a) ai soli siti ferroviari; b) al centro storico londinese; c) ai periodi di boom immobiliare; d) alla costruzione di nuovi uffici.

5.2

In Svizzera è stato avviato un programma nazionale di modernizzazione della rete ferroviaria e dei trasporti pubblici basato su considerazioni ambientali, con un sistema ferroviario destinato anche alle aree periferiche (S-Bahn a Zurigo, Basilea e Berna). Benché le difficoltà finanziarie delle ferrovie abbiano reso necessario un uso commerciale delle proprietà situate nei pressi delle stazioni, il risultato non è stata una semplice operazione di svendita, bensì un programma definito congiuntamente con le ferrovie, che teneva conto degli interessi degli investitori, ma anche di quelli delle città, del governo e delle ferrovie medesime.

5.3

Le ferrovie svedesi, privatizzate ma non frammentate, hanno avviato la ristrutturazione del settore, in collaborazione con gli enti locali. L'obiettivo era di realizzare centri moderni dedicati al viaggio: treni, autobus, taxi e parcheggi, integrati nei medesimi spazi. Gli accordi che sono stati portati a termine hanno riguardato pertanto sia gli enti locali sia i diversi tipi di trasporto.

5.4

In Francia la principale forza motrice è stata la decisione centralizzata di costruire una rete di treni ad alta velocità, ed in questo contesto, dove la realizzazione delle connessioni con Parigi ha assunto carattere prioritario, il livello locale si è limitato ad esercitare pressioni per ottenere nuove stazioni.

5.5

Le ferrovie olandesi, operando congiuntamente con le amministrazioni dei trasporti e dell'ambiente dei Paesi Bassi, hanno annunciato nel 1986 un programma di urbanizzazione delle aree prossime alle stazioni, conformemente al principio dello sviluppo urbano compatto e all'obiettivo di promuovere i trasporti in comune. Prima della privatizzazione, le ferrovie e gli enti locali avevano incontrato notevoli difficoltà per associare altri partner.

5.6

Gli esempi citati insegnano che è importante che gli aspetti che rappresentano gli interessi del punto nodale (la dimensione «trasporto») e quelli che rappresentano gli interessi locali (la dimensione «urbana») siano esaminati insieme fin dall'elaborazione del progetto, e che non si lascino prevalere impostazioni unilaterali. Analogamente, gli aspetti di mercato e quelli finanziari devono essere controbilanciati dall'ottica — più ampia — dei rappresentanti degli interessi delle città e delle reti, per evitare situazioni e decisioni nelle quali si tenga conto esclusivamente degli interessi congiunturali a breve termine o, a rovescio, per evitare che le questioni della validità finanziaria dei progetti siano spazzate via da visioni tanto ambiziose quanto irrealistiche. Gli studi specialistici mostrano che è più facile ottenere un consenso quando la stazione viene costruita ex novo (ad esempio Lilla), poiché in caso contrario i progetti sono spesso ostacolati dal confronto tra gli interessi preesistenti.

6.1

Sembrerebbe giusto sviluppare una cooperazione orizzontale all'interno della Commissione europea, che consenta ai diversi responsabili di esaminare con un taglio settoriale i diversi progetti finanziati dai fondi strutturali. Quest'esame permetterà in seguito di determinare settore per settore l'ampiezza dell'aiuto comunitario accordato alle varie attività.

6.2

Vale la pena di tener presenti le responsabilità dello sviluppo delle reti ad alta velocità nell'emergere delle contraddizioni che ora caratterizzano le ferrovie, come ad esempio la commistione fra connotati tradizionali e connotati moderni. La costruzione delle reti ad alta velocità è divenuta estremamente attuale proprio perché queste si sono staccate dal sistema ferroviario tradizionale. Lo sviluppo delle reti ad alta velocità ha richiesto tuttavia investimenti colossali ed ha inevitabilmente prosciugato le risorse finanziarie disponibili, a scapito degli altri progetti di ristrutturazione. In Francia, ad esempio, lo sviluppo dei treni ad alta velocità ha comportato il deterioramento di alcune sezioni della rete tradizionale, al punto da rendere necessario limitare considerevolmente la velocità dei convogli in numerose tratte. Ciò ha comportato significative perdite di tempo sia per il trasporto di viaggiatori che per quello delle merci, e meriterebbe chiedersi se ciò venga davvero compensato dai guadagni di tempo degli utenti delle linee ad alta velocità.

6.3

Per il rafforzamento della coesione sociale e per l'integrazione delle regioni meno prospere, lo sviluppo e una maggior utilizzazione delle linee ferroviarie tradizionali risulterebbero assai più utili dell'introduzione di linee ad alta velocità, le quali non fanno che attraversare queste regioni il più celermente possibile, senza permettere loro di integrarsi alle reti di trasporto. Sarebbe forse in taluni casi opportuno assegnare maggior importanza al rinnovo delle linee ferroviarie tradizionali e delle infrastrutture correlate — in parallelo alla costruzione delle linee ad alta velocità. Le stazioni rappresentano comunque il primo punto di contatto tra tutti gli sviluppi e le ristrutturazioni citate ed i viaggiatori.

7.1

Esiste il rischio assai grave che grazie ai considerevoli investimenti in gioco prevalgano gli interessi a breve termine — magari semplicemente per ragioni di speculazione immobiliare — e che scompaia proprio quanto costituisce il valore aggiunto concreto delle ferrovie per le città e per i passeggeri. Nella pratica, ciò potrebbe assumere la forma della messa in vendita — motivata dalla cattiva situazione finanziaria delle ferrovie — di terreni di grande valore situati al centro delle città, e con la costruzione di uffici e centri commerciali nelle aree dove si trovano gli attuali impianti ferroviari. In questa prospettiva, sarebbe opportuno tener conto di quanto segue.

7.2

Le connessioni dirette tra centri cittadini sono cruciali non soltanto per i collegamenti ferroviari ad alta velocità, ma anche per tutti i collegamenti ferroviari internazionali, e dunque per tutte le maglie delle reti europee di trasporto.

7.3

Sarebbe logico sviluppare proprio negli spazi del centro città una densa rete di linee di trasporto pubblico, capace di garantire un collegamento ottimale tra le stazioni ferroviarie e le rimanenti aree urbane.

7.4

Le stazioni ferroviarie costituiscono un punto centrale di mobilità e di informazione per tutti i tipi di trasporto che la rete integra.

7.5

È inoltre opportuno realizzare collegamenti tra le stazioni situate nei centri urbani e gli aeroporti che servono le città.

7.6

Gli spazi che appartengono alle ferrovie non devono essere valutati solo in quanto tali, isolatamente: occorre, dopo aver valutato l'importanza di queste aree sul piano urbano e sul piano logistico, garantire il massimo valore aggiunto sul lungo termine per la città.

7.7

L'esperienza mostra che le differenze funzionali tra il tessuto urbano e la stazione ferroviaria tendono ad attenuarsi gradualmente, e che le stazioni possono acquisire connotati redditizi ed allo stesso tempo attraenti proprio incorporando una vasta gamma di servizi urbani.

7.8

Detto questo, le grandi stazioni già esistenti non si trovano necessariamente in una posizione ideale per le future stazioni ferroviarie ad alta velocità. Le iniziative che sinora hanno avuto più successo dimostrano che costruendo nuovi centri urbani all'interno della città, che costituiscano un'alternativa ai centri tradizionali, è possibile integrare più efficacemente le energie che provengono dalla ristrutturazione delle ferrovie e quelle che provengono dalla ristrutturazione urbana (anche se gli esempi più spesso citati, tra i quali figura spesso quello di Lilla, vanno considerati situazioni eccezionali, che possono difficilmente essere imitate).

7.9

L'esame degli esempi a disposizione dimostra che lo Stato, le comunità locali e il capitale privato potrebbero, in cooperazione con le ferrovie, realizzare progetti di sviluppo e di modernizzazione delle stazioni ferroviarie destinate al traffico internazionale suscettibili di conciliare una vasta gamma di interessi.

11.4.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 88/13

1.1

Il Comitato reputa che le proposte presentate dalla Commissione siano un passo avanti nella direzione giusta e appoggia le misure raccomandate per la prevenzione e il controllo di talune malattie degli animali acquatici.

2.1

L'acquacoltura è un settore molto importante per la Comunità, specialmente nelle aree rurali e nelle regioni costiere. Nel 2004 l'acquacoltura comunitaria ha prodotto pesce, molluschi e crostacei per un valore di oltre 2,5 miliardi di euro. Le perdite finanziarie dovute alle malattie (mortalità, crescita ridotta e minore qualità), però, sono stimate al 20 % del valore della produzione. L'obiettivo della proposta all'esame è di creare una legislazione moderna e mirata, in grado di ridurre tali costi; se si riuscisse ad ottenere una riduzione anche solo del 20 %, il risultato sarebbe un valore aggiunto di 100 milioni di euro l'anno.

2.2

La legislazione esistente è stata redatta vent'anni fa, quando l'UE aveva solo 12 Stati membri, e il suo scopo principale era di proteggere le più importanti specie dell'acquacoltura dell'epoca, vale a dire i salmonidi (trota e salmone) e le ostriche di allevamento. È necessario ora aggiornare la normativa per tener conto della gamma più ampia di prassi e di specie presenti in questo settore nell'UE allargata, nonché dei notevoli sviluppi dell'industria, dell'esperienza acquisita nei 15 anni di applicazione della legislazione vigente e dei progressi scientifici in questo campo. È infine opportuno aggiornare le norme comunitarie per conformarle agli accordi e alle norme tecniche internazionali (ad esempio l'accordo sull'applicazione di misure sanitarie e fitosanitarie dell'Organizzazione mondiale del commercio e le linee direttive dell'Ufficio internazionale dell'epizoozie).

3.1

La proposta all'esame comporta l'abrogazione della legislazione primaria esistente (le direttive del Consiglio 91/67/CEE, 93/53/CEE e 95/70/CE) e la sua sostituzione con una nuova direttiva. La finalità del nuovo atto legislativo è di aggiornare, rifondere e consolidare le norme di polizia sanitaria in relazione al commercio dei prodotti di acquacoltura, compresi il controllo e la prevenzione delle malattie, allo scopo di migliorare la competitività dei produttori comunitari nel settore dell'acquacoltura.

3.2

La proposta stabilisce requisiti generali applicabili alle imprese di acquacoltura e agli stabilimenti di trasformazione, come le autorizzazioni, e disposizioni relative al loro funzionamento.

3.3

Contempla inoltre norme di polizia sanitaria che disciplinano la commercializzazione di animali e prodotti dell'acquacoltura e che regolano l'importazione nella Comunità di specie di animali di acquacoltura provenienti da paesi terzi.

3.4

Vengono proposte disposizioni relative alla notificazione e al controllo di talune malattie e all'attribuzione della qualifica di zona indenne da malattia.

3.5

Sono previste anche disposizioni applicabili alle autorità nazionali competenti e ai laboratori, mentre negli allegati figurano orientamenti tecnici generali.

3.6

La base giuridica della proposta è l'articolo 37 del Trattato CE e viene applicato il principio di proporzionalità; l'impatto finanziario sul bilancio comunitario dovrebbe essere limitato.

3.7

L'incidenza della proposta sul bilancio riguarderà principalmente due settori:

3.8

Il secondo testo all'esame, cioè la proposta di decisione del Consiglio, apporta le necessarie modifiche alle modalità che disciplinano attualmente la partecipazione finanziaria della Comunità alle misure veterinarie per gli animali di acquacoltura previste dalla decisione 90/424/CEE del Consiglio, al fine di tener conto della proposta di una nuova direttiva sulle norme di polizia sanitaria per gli animali acquatici e di quella relativa al Fondo europeo per la pesca.

3.9

Ai sensi della seconda proposta, gli Stati membri possono utilizzare i fondi stanziati nel quadro dei programmi operativi istituiti a norma del titolo III del regolamento sul Fondo europeo per la pesca per combattere ed eradicare talune malattie degli animali di acquacoltura.

3.10

Le procedure relative al sostegno finanziario devono essere conformi a quelle attualmente applicabili al contributo finanziario per il controllo e l'eradicazione delle malattie degli animali terrestri.

3.11

Anche alla seconda proposta si applica il principio di proporzionalità e la base giuridica è anche in questo caso l'articolo 37 del Trattato.

3.12

La seconda proposta prevede che in futuro i contributi finanziari dell'UE per l'eradicazione delle malattie degli animali acquatici siano messi a disposizione nel quadro del Fondo europeo per la pesca (articolo 32 del documento COM(2004) 497 def.). Risulta pertanto difficile valutare l'impatto della proposta sul Fondo europeo per la pesca poiché esso dipenderà dalle dimensioni della o delle aziende interessate, dal valore degli animali allevati in tali aziende, ecc.

4.1

L'attuale normativa comunitaria si applica solo all'allevamento del salmone, della trota e delle ostriche. Dall'adozione di tale normativa in poi l'acquacoltura (allevamento di crostacei, cozze, vongole, ecc.) ha registrato un notevole incremento. Il Comitato reputa pertanto opportuno e necessario modificare la normativa in vigore per tener conto anche degli altri animali acquatici allevati dagli acquacoltori.

4.2

Il Comitato esprime parere favorevole sulle proposte all'esame in quanto costituiscono un notevole sforzo per prevenire e controllare le malattie degli animali acquatici.

4.3

Il Comitato reputa che, per garantire lo sviluppo razionale del settore dell'acquacoltura e incrementare la produttività, sia necessario stabilire a livello comunitario norme zoosanitarie applicabili agli animali acquatici. Tali norme sono indispensabili per contribuire al completamento del mercato interno ed evitare la diffusione di malattie infettive. La normativa dovrebbe essere flessibile per tener conto dei vari sviluppi e della varietà del settore dell'acquacoltura.

4.4

Il Comitato reputa che le misure adottate a livello comunitario dovrebbero essere accompagnate da sforzi intesi ad aumentare il livello di sensibilizzazione e di preparazione delle autorità nazionali competenti riguardo alla prevenzione, al controllo e all'eradicazione delle malattie degli animali acquatici.

4.5

L'attuale sistema comunitario per il rilascio delle autorizzazioni è particolarmente rigoroso e prevede criteri più severi di quelli dei concorrenti dell'UE, con conseguenze per la redditività del settore. Il Comitato reputa che la proposta di un registro delle imprese di acquacoltura contenente particolari relativi al sistema di trasformazione di ciascuno stabilimento, al responsabile dell'impresa di acquacoltura e all'autorizzazione rilasciata soddisfi tali criteri.

4.6

Si reputa necessario garantire che tra gli animali acquatici della Comunità non si diffondano le zoonosi. È pertanto fondamentale stabilire norme di polizia sanitaria armonizzate per l'immissione in commercio dei prodotti dell'acquacoltura, e stilare un elenco delle malattie e delle specie sensibili.

4.7

Il Comitato reputa che, per garantire la tempestiva individuazione di qualsiasi focolaio di malattia negli animali acquatici, sia necessario obbligare le persone a contatto con animali appartenenti a specie sensibili a notificare qualsiasi caso sospetto alle autorità competenti.

4.8

Negli Stati membri andrebbero effettuate ispezioni regolari, straordinarie e di emergenza per garantire che gli operatori professionali della filiera dell'acquacoltura siano a conoscenza delle norme generali in materia di lotta contro le epizoozie e le applichino.

4.9

Le conoscenze in materia di zoonosi degli animali acquatici finora sconosciute sono in continua evoluzione. Il Comitato reputa pertanto fondamentale che tutti gli Stati membri e la Commissione vengano informati in merito alla presenza o al sospetto di un nuovo focolaio di malattia e alle misure adottate per combatterlo.

4.10

Per salvaguardare lo stato di salute degli animali acquatici nella Comunità si reputa necessario garantire che le partite di animali di acquacoltura vivi che transitano sul territorio comunitario soddisfino le pertinenti disposizioni di polizia sanitaria. È altresì necessario garantire che gli animali e i prodotti di acquacoltura importati dai paesi terzi non siano affetti da alcuna malattia infettiva.

5.1

Il Comitato condivide la posizione secondo cui non occorre stabilire disposizioni particolari applicabili all'immissione in commercio di animali acquatici ornamentali o di altro tipo allevati in condizioni controllate (acquari o stagni). Tuttavia, laddove gli animali acquatici non siano tenuti in sistemi chiusi o in acquari, o entrino in contatto con le acque naturali della Comunità, a giudizio del Comitato andrebbero applicate le disposizioni generali di polizia sanitaria previste dalla direttiva all'esame. Questo vale in particolare per le popolazioni di carpe (Cyprinidae), poiché pesci ornamentali diffusi come la carpa della varietà koi sono sensibili a talune malattie.

5.2

Gli Stati membri devono stabilire norme relative alle sanzioni da irrogare in caso di violazione delle disposizioni della direttiva. Il Comitato reputa che tali sanzioni debbano essere efficaci.

5.3

A norma dell'articolo 5, paragrafo 2, della proposta di direttiva, prima che uno Stato membro decida se rifiutare o meno l'autorizzazione a un'«impresa acquicola» ai sensi dell'articolo 4, occorre prendere in considerazione strategie per l'attenuazione dei rischi, compresa la possibilità di spostare l'attività in questione. Il Comitato è però consapevole del fatto che un'ubicazione alternativa è spesso impossibile nel caso dei bacini in cui vi sono agenti patogeni nelle popolazioni ittiche selvatiche. Il Comitato reputa che il rischio di questo tipo di malattie possa essere ridotto applicando buone pratiche di gestione, tenendo tali popolazioni in sistemi chiusi e controllati, garantendo norme igieniche adeguate e applicando il programma di sorveglianza zoosanitaria e tutte le altre misure proposte nella direttiva del Consiglio.

11.4.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 88/15

1.1

La comunicazione, che istituisce il programma quadro «Solidarietà e gestione dei flussi migratori», presenta nel contesto di varie altre proposte (1) un programma di applicazione che mette in pratica le «Prospettive finanziarie 2007/2013» (2) e le «Sfide e mezzi finanziari dell'Unione allargata 2007/2013» (3). In quest'ultimo documento (cfr. il parere del CESE, relatore DASSIS (4)), si proponeva di dotare lo spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia di stanziamenti di impegno (Linea 3: Cittadinanza, libertà, sicurezza e giustizia) per un ammontare complessivo di 1 381 milioni di euro nel 2006, da aumentare progressivamente fino ad un totale di 3 620 milioni di euro entro il 2013.

1.2

L'intento è di sviluppare in parallelo e con lo stesso grado di intensità i tre obiettivi chiave della libertà, della sicurezza e della giustizia, nell'ambito di un approccio equilibrato, basato sui principi della democrazia e sul rispetto delle libertà e dei diritti fondamentali.

1.3

Rispetto al volume complessivo inizialmente proposto (9 500 milioni di euro), l'importo globale previsto per il programma quadro «Solidarietà e gestione dei flussi migratori» era di 5 866 milioni di euro per il periodo 2007-2013; di questi, 1 184 milioni per l'asilo; 759 milioni per il Fondo per i rimpatri; 1 771 milioni per l'integrazione dei cittadini dei paesi terzi e infine 2 152 milioni per la gestione delle frontiere esterne. Gli importi assegnati agli Stati membri e alle azioni comunitarie dirette (ONG e progetti) non sono trasferibili da un Fondo all'altro.

1.4

Il programma quadro Solidarietà non comprende le agenzie e gli altri strumenti comunitari dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, come ad esempio l'Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne (attiva nell'ambito del programma quadro proposto e in quello delle nuove prospettive finanziarie), il sistema Eurodac (comparazione delle impronte digitali), il sistema di informazione sui visti ed il sistema di informazione Schengen II: tutti questi rappresentano impegni a lungo termine, tanto più che gli atti legislativi che li istituiscono non prevedono disposizioni che ne limitino la durata.

1.5

Il programma quadro intende in particolare garantire la necessaria coerenza tra gli interventi nei diversi settori d'azione, ponendo in relazione obiettivi politici e risorse a disposizione. La Commissione cerca di semplificare e razionalizzare l'attuale sostegno finanziario. Il programma intende inoltre rafforzare la trasparenza e permettere maggiore flessibilità nello stabilire le priorità.

1.6

In base al progetto, la solidarietà finanziaria dell'Unione dovrebbe poter contribuire ai quattro pilastri che rappresentano un'impostazione globale ed equilibrata dei flussi migratori:

1.7

La proposta della Commissione ha formato oggetto di una valutazione di impatto (6), allegata al testo.

2.1

Benché il programma si richiami alla coerenza raggiunta con il vertice di Tampere ed il programma pluriennale dell'Aia, nonché agli articoli 62 e 63 del Trattato, il quadro programmatico poggia su un volume assai ridotto di legislazione armonizzata, nonostante gli sforzi del Consiglio per adottare alcune misure comuni nell'ambito del programma di Tampere (7). Il Consiglio europeo del 4 e 5 novembre 2004 ha ad esempio adottato il secondo programma pluriennale per la creazione di uno spazio comune di libertà, sicurezza e giustizia, il cosiddetto programma dell'Aia.

2.2

Il Comitato osserva che a dispetto del «programma dell'Aia», non esiste ancora, a tutt'oggi, un orientamento politico comune concreto e davvero soddisfacente. Nel suo parere sulla comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo Il programma dell'Aia: dieci priorità per i prossimi cinque anni — Partenariato per rinnovare l'Europa nel campo della libertà, sicurezza e giustizia  (8), il Comitato ha preso posizione sui dettagli del piano d'azione della Commissione relativo al programma dell'Aia. Gli Stati membri hanno adottato pratiche oltremodo diverse a seconda della loro collocazione geografica. Sussistono orientamenti e responsabilità differenti nei confronti dei cittadini della Comunità e dei cittadini provenienti da paesi terzi ed anche tra gli Stati membri dell'Unione si registrano politiche a volte tra loro contraddittorie, a seconda se tali Stati hanno o non hanno sottoscritto, ad esempio gli accordi di Schengen (I e II), quelli di Dublino I e Dublino II (9) o, ancora, i programmi comunitari volti ad ottenere soluzioni a lungo termine per il reinsediamento dei rifugiati (10). L'esperienza mostra che la semplice istituzione di fondi e strumenti finanziari non basta per portare al successo delle politiche volte da un lato a migliorare le pratiche in vigore e dall'altro ad equilibrare ed integrare le responsabilità verso il raggiungimento di un traguardo comune.

2.3

Per quanto riguarda l'asilo politico o quello concesso per ragioni umanitarie, il Comitato non ritiene opportuno che le questioni dell'asilo e quelle dell'immigrazione siano trattate nel medesimo ambito: da un lato, infatti, stilare un elenco di Stati terzi sicuri sotto tale profilo resta oggetto di controversia tra le ONG più note nel settore dei diritti dell'uomo e dell'aiuto umanitario e, dall'altro, i vincoli e i margini d'azione risultano sensibilmente differenti nei due ambiti.

2.4

Il Comitato, pur consapevole dell'obiettivo globale ed olistico del programma quadro, esprime riserve circa le modalità con le quali nella medesima iniziativa vengono trattate la tutela delle frontiere e l'integrazione dei migranti. Tuttavia ritiene necessario gestire i fondi in questione in modo coordinato e coerente, e ciò per le seguenti ragioni:

Inoltre, sempre tenendo conto dell'obiettivo globale, il Comitato insiste sulla necessità che i due programmi siano sufficientemente chiari per evitare eventuali confusioni.

3.1

Il Comitato osserva che il progetto di comunicazione non può restare identico sia che intervenga sia che non intervenga la ratifica del Trattato costituzionale e di una Carta dei diritti fondamentali integrata al Trattato medesimo.

3.2

Il Comitato resta favorevole all'istituzione di fondi di solidarietà, ma esorta la Commissione ad adeguare tale processo al programma dell'Aia, tenendo conto del parere del CESE (11).

4.1.1

Asilo, immigrazione, integrazione, aspetto pluridimensionale, risposta credibile e sostenibile figurano tra gli obiettivi perseguiti. Per completare l'impostazione economica della Commissione nel Libro verde sull'approccio dell'Unione europea alla gestione della migrazione economica (12) è opportuno che la comunicazione approfondisca gli aspetti dei diritti individuali ed universali in materia di migrazione, collegandoli con il programma quadro «Diritti fondamentali e giustizia» e basandosi sulla Convenzione internazionale sui diritti dei lavoratori migranti e delle loro famiglie (13).

Il Comitato esorta inoltre la Commissione ad avvalersi maggiormente della relazione di valutazione predisposta ogni quattro anni da un comitato indipendente di esperti giuristi — e sottoposta al comitato intergovernativo che rappresenta la sede di controllo istituzionale della Carta sociale riveduta del Consiglio d'Europa — e di tenerne conto nelle sue proposte complementari.

Il Comitato osserva che la maggioranza dei fondi strutturali in questione è destinata ad una gestione delegata agli Stati membri nell'ambito delle loro prerogative, conformemente al principio di sussidiarietà. Riguardo al principio di proporzionalità, e come già specificato nel parere sul programma dell'Aia ed il piano d'azione, il Comitato considera che il programma dell'Aia assegni chiaramente la priorità all'istituzione di meccanismi per la valutazione delle politiche esistenti. È opportuno procedere ad un esame dettagliato ed indipendente dell'efficacia, del valore aggiunto, della proporzionalità e della legittimità (in termini di rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà pubbliche) di tali iniziative, prima che vengano adottate (14).

Il Comitato intende altresì esaminare attentamente il seguito che verrà dato all'audizione delle ONG, delle associazioni della società civile organizzata e degli interlocutori sociali, svoltasi il 14 giugno 2005 e riguardante il Libro verde succitato: nel corso di tale audizione un significativo numero di organizzazioni si sono espresse contro un'impostazione tutta economica a detrimento dei diritti dell'uomo ed hanno sottolineato la necessità di tener conto delle conseguenze dell'immigrazione sul piano umano, culturale, sociale e giuridico, con tutte le dimensioni che queste possono avere per l'insieme delle popolazioni, sia ospitanti che ospiti.

4.1.2

Il Comitato avrebbe infine desiderato ritrovare, nell'iniziativa della Commissione, i suggerimenti espressi nei precedenti pareri.

4.1.3

Il Comitato ribadisce che le questioni connesse alle migrazioni non dovrebbero venir aprioristicamente viste come un problema. L'immigrazione recente crea una realtà politica e socioeconomica del tutto nuova, la quale si sovrappone all'immigrazione di più vecchia data: questa realtà la società deve affrontarla nel suo insieme, tenendo conto del diritto di ciascun individuo di scegliere il proprio destino in un quadro giuridico internazionale, europeo e nazionale, adottato e rispettato dagli Stati membri (15).

4.1.4

I rimpatri considerati come «soluzione» dalla Commissione non dovrebbero opporre i diritti di quanti sono definiti «legali» a quelli di quanti sono definiti «irregolari». L'irregolarità non è una condizione permanente, scelta volontariamente per poter beneficiare di un ipotetico statuto. Esistono numerose — e diverse — cause d'irregolarità. Il Comitato ha elaborato una serie di pareri nei quali ha cercato di attirare l'attenzione delle istituzioni europee sulla realtà delle sfide economiche e su quella delle vittime di tale situazione (16). La politica di rimpatrio, qualsiasi forma assuma, dovrà rispettare i diritti dell'uomo e le libertà fondamentali.

4.1.5

La «gestione» delle frontiere e dei visti non deve avere la priorità rispetto agli aspetti umanitari, sociali, politici e giuridici.

Cause le cui dimensioni temporali sono estremamente lunghe, come ad esempio la siccità che affligge l'Africa subsahariana, richiedono risorse da destinare allo sviluppo, alla cooperazione e alla lotta contro il riscaldamento del pianeta, collegato al cambiamento climatico: tali risorse vanno ben oltre i 750 milioni di euro previsti per i rimpatri forzati e i 2,15 miliardi di euro per la gestione delle frontiere esterne nel settore consolare. È necessaria una valutazione politica corredata di un impegno assai preciso, capace di tradursi in iniziative a lungo termine. Dato che la lotta contro la fame e la siccità non figura affatto, purtroppo, tra gli obiettivi del Millennio, il Comitato esorta la Commissione e il Consiglio a preoccuparsi attivamente della questione e:

Il Comitato non considera che il far ricadere sui paesi di transito la responsabilità del rimpatrio possa rappresentare una soluzione appropriata od accettabile e ritiene piuttosto necessario migliorare il coordinamento tra le istituzioni dell'Unione europea e le amministrazioni dei paesi terzi dai quali i migranti provengono. La questione dell'immigrazione dovrebbe inoltre venir inclusa nel contesto delle relazioni esterne dell'Unione.

4.1.6

La libera circolazione delle persone non può venire «gestita» (per riprendere il titolo della comunicazione) allo stesso modo della circolazione dei capitali o dei servizi.

4.1.7

I quattro strumenti finanziari proposti dalla Commissione a sostegno dell'azione degli Stati membri in materia di migrazione dovrebbero tradursi nell'applicazione di una politica coordinata in tale settore, che preveda, accanto ad una gestione adeguata dei flussi migratori, l'integrazione dei cittadini di paesi terzi che risiedono legalmente in uno degli Stati membri — a parità di condizioni rispetto ai cittadini comunitari.

Il Comitato coglie l'occasione per denunciare il dumping sociale che può comportare la prestazione di servizi transfrontalieri, che rappresenta la principale possibilità di immigrazione legale; questo problema riguarda anche i lavoratori dei nuovi Stati membri dell'Unione europea per via delle norme transitorie loro applicabili.

Il lavoro degli interlocutori sociali e delle organizzazioni della società civile organizzata svolge in tale contesto un ruolo essenziale, che merita di essere sostenuto ed apprezzato.

I «movimenti secondari di cittadini di paesi terzi in soggiorno irregolare»: in seguito ad una regolamentazione estremamente restrittiva e, come il Comitato ricorda, alla mancata adozione da parte del Consiglio, nel 2002, della direttiva «Ammissione» (a dispetto del sostegno del Comitato e del Parlamento europeo), i movimenti secondari «regolari» sono de jure e de facto quelli dei residenti da più di un lustro che presentano una seconda domanda di soggiorno in un secondo Stato membro o quelli dei residenti da meno di un lustro che presentano una domanda di soggiorno di breve durata in un secondo Stato membro. Il Comitato dunque deve presupporre che per «movimenti secondari di cittadini di paesi terzi in soggiorno irregolare» la comunicazione intenda i movimenti delle persone in soggiorno irregolare e dei richiedenti asilo che non hanno ottenuto il permesso di soggiorno in un primo Stato membro. Ma tali persone hanno il diritto non solo di presentare una domanda — il che non sempre e non in tutti gli Stati membri è loro permesso — ma anche di ottenere un esame individuale e di poter ricorrere in giustizia per ottenere una decisione sospensiva. Tali ricorsi però in certi Stati membri non sono previsti, o sono resi impossibili o non hanno alcun carattere sospensivo. Il Comitato si rende conto del fatto che l'attuazione degli accordi di Dublino I e di Dublino II, in merito ai quali ha già preso posizione, deve essere agevolata mediante uno strumento finanziario. In tale ottica, la Commissione, pur garantendo una distribuzione equa dei fondi e contribuendo ad una corretta suddivisione delle responsabilità, deve rivolgere un'attenzione particolare agli Stati membri più colpiti dalla pressione migratoria, tenendo conto non soltanto della loro posizione alle frontiere esterne, ma anche delle loro dimensioni (si pensi, ad esempio, a paesi come Cipro, Malta e così via) e delle loro capacità globali di accoglienza (asilo, reinsediamento, immigrazione), nonché delle migliori prassi in materia di rispetto dei loro obblighi. La comunicazione non stabilisce orientamenti sufficientemente chiari per assicurare una ripartizione equa delle responsabilità. Non dovrebbe comunque fornire sostegni finanziari agli Stati membri che chiudono i loro centri di accoglienza o ne riducono le capacità.

4.1.8

«Gestione integrata» dei rimpatri. Il Comitato, il cui ruolo è strettamente consultivo in quanto assemblea che rappresenta la società civile, desidera ricordare che tutte queste misure riguardano esseri umani e singoli individui. Sarebbe opportuno, dunque, sviluppare forme di cooperazione a lungo termine, volte a conseguire obiettivi pacifici, e definire i criteri da applicare per determinare il carattere volontario dei rimpatri.

4.1.9

Il Comitato esprime sorpresa nel leggere che nell'ambito degli obiettivi specifici definiti per il Fondo europeo per i rimpatri alcune azioni intendono apportare un sostegno specifico a persone vulnerabili, quali i minori e «le persone che hanno subito torture, stupri o altre forme gravi di violenza psicologica, fisica o sessuale». Esso ricorda che la Convenzione di Ginevra prevede le procedure, gli esami individuali e i ricorsi a cui hanno diritto tali persone. Dato che la legislazione europea ha fatto propria la direttiva «qualifica e status» (17), e dato che gli Stati membri hanno sottoscritto la Convenzione europea sui diritti dell'uomo e le libertà civili, il Comitato ha difficoltà a comprendere come possano figurare nella categoria dei «rimpatri volontari» persone che abbiano subito violenze di tal gravità.

4.1.10

La Commissione dovrebbe riflettere circa i criteri necessari a garantire il successo di un progetto di rimpatrio volontario. Il Comitato ben comprende che non si tratta né di cooperazione né di sviluppo di progetti individuali, bensì di rimpatri che fanno seguito ad una decisione giudiziaria o amministrativa di rimpatrio o di allontanamento. Il Comitato ribadisce la necessità di rispettare e sostenere la Convenzione europea dei diritti dell'uomo e la Carta dei diritti fondamentali e di seguirne i principi applicabili nella fattispecie, e in particolare il seguente: nessuno dovrebbe venir rimpatriato a forza se ciò mette in pericolo la sua vita. In tale contesto dovrebbero essere privilegiate soluzioni che permettano un accesso alla giustizia. I ricorsi dovrebbero sempre avere carattere sospensivo. Infine, conformemente all'impostazione della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del Consiglio d'Europa, i rimpatri dovrebbero venir effettuati solamente in via eccezionale. A giudicare da taluni passaggi della proposta (Scheda finanziaria — European Return Fund, punto 5.1.3) ciò non sembra essere il caso.

La Commissione dovrebbe proporre disposizioni di attuazione più dettagliate, che garantiscano una consulenza, un'assistenza materiale ed altre forme adeguate di sostegno per il rimpatrio. La Commissione dovrebbe inoltre proporre disposizioni che integrino delle modalità di seguito e controllo indipendenti e credibili in materia di sicurezza, tutela e benessere delle persone rimpatriate.

—

sostiene la proposta di istituire il Fondo europeo per l'integrazione dei cittadini dei paesi terzi per il periodo 2007-2013, il Fondo europeo per i rifugiati, che rappresenta un prolungamento del fondo esistente, ed il Fondo per le frontiere esterne,

—

esorta il Consiglio ad esaminare ed adottare insieme la proposta di comunicazione che definisce il quadro del programma quadro «Solidarietà e gestione dei flussi migratori» e le decisioni che creano fondi specifici per attuare il programma quadro,

—

invita la Commissione a tener conto delle raccomandazioni del CESE nel proprio programma d'azione nel quadro del programma dell'Aia,

—

raccomanda al Consiglio e alla Commissione di garantire la trasparenza del funzionamento dei nuovi fondi strutturali assicurando un'esplicita coerenza tra il programma dell'Aia e la comunicazione in esame,

—

chiede che vengano prese disposizioni concrete, nel contesto delle decisioni per istituire i diversi fondi in esame, affinché gli operatori non statali siano coinvolti il più a monte possibile nei quadri annuali e pluriennali di orientamento definiti dagli Stati membri e dalla stessa Commissione.

11.4.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 88/20

1.1

Il CESE propone di dedicare particolare attenzione ai seguenti aspetti:

2.1

Il CESE accoglie con soddisfazione la Proposta di raccomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla mobilità transnazionale ai fini di istruzione e formazione: La Carta europea di qualità della mobilità  (1). La mobilità degli abitanti dell'Unione europea e la proposta di sopprimere ogni tipo di restrizione alla mobilità fra gli Stati membri dell'UE consentiranno di rafforzare la competitività europea in linea con gli obiettivi della strategia di Lisbona.

2.2

È incoraggiante constatare che gli Stati membri, il Parlamento europeo, il Consiglio dell'Unione europea e la Commissione europea stanno lavorando per sopprimere gli ostacoli alla mobilità negli ambiti dell'istruzione e della formazione (2).

2.3

Da diversi decenni si registra sul territorio dell'Unione europea una mobilità a fini di formazione che ha consentito ai partecipanti ai vari programmi di acquisire nuove esperienze e di abbattere le barriere linguistiche e culturali in Europa.

2.4

Il CESE fa notare che dal 2000, grazie ai programmi d'istruzione e di scambio internazionale offerti dalla Commissione agli Stati membri, il numero delle persone che si recano all'estero a fini di istruzione è triplicato.

2.5

Il CESE vede inoltre tali programmi come un'opportunità per creare una società europea della tolleranza, aperta alle persone di diversa fede religiosa, origine etnica, orientamento sessuale, ecc.

2.6

Il CESE si dichiara particolarmente favorevole alla nuova generazione di programmi di istruzione e di formazione proposti dalla Commissione nel 2004. Il forte interesse manifestato per tali programmi indica che i giovani stanno contribuendo indirettamente a realizzare gli obiettivi della strategia di Lisbona.

3.1

Il CESE ritiene che gli Stati membri dovrebbero provvedere al coordinamento dei singoli programmi a livello sia nazionale che locale.

3.2

Le istituzioni, le organizzazioni, gli istituti d'istruzione superiore, le scuole e i responsabili del coordinamento dei programmi di mobilità dovrebbero impegnarsi al massimo per garantire la trasparenza di tutte le procedure di selezione e di scelta dei candidati. Nella pratica si osserva che coloro che selezionano i partecipanti ai programmi considerano i programmi di scambio internazionale come un premio per il raggiungimento di determinati obiettivi.

3.3

Il CESE raccomanda inoltre di intraprendere ampie campagne di informazione che consentano di raggiungere il maggior numero di potenziali partecipanti. Occorre fare il possibile per informare quanti più giovani europei sui programmi esistenti e sulle possibilità che ne derivano.

3.4

Il CESE ritiene che gli Stati membri dovrebbero garantire ai partecipanti ai programmi il riconoscimento dell'esperienza e delle qualifiche acquisite nel corso dei programmi.

3.5

Il CESE valuta molto positivamente anche il sostegno alla mobilità sia a fini di formazione professionale che per programmi di volontariato. Tali programmi contribuiscono indubbiamente allo sviluppo professionale e agevolano il processo di adattamento ad un posto di lavoro in un ambiente internazionale.

3.6

Le raccomandazioni formulate nella Carta europea di qualità per la mobilità in materia di istruzione e di formazione vengono già applicate da alcuni Stati membri che stanno per portare a termine l'attuazione delle diverse fasi del processo di Bologna. I principi e le azioni proposte nel quadro della Carta vanno riconosciuti come un'azione positiva intesa a migliorare l'utilizzo dei programmi proposti dalla Commissione.

3.7

Occorre osservare che la proposta della Commissione contiene solo gli elementi che possono avere un impatto positivo a livello europeo.

3.8

Un aspetto apprezzabile della raccomandazione della Commissione oggetto del presente parere risiede nel fatto che essa non impone oneri finanziari supplementari dovuti al coordinamento: di conseguenza non esiste alcun ostacolo che si frapponga all'attuazione delle raccomandazioni.

3.9

Il carattere volontario dell'adozione della Carta europea di qualità per la mobilità comporta il rischio che gli Stati membri tentino di negoziare alcune disposizioni particolari, il che potrebbe a sua volta ostacolare l'efficace realizzazione degli obiettivi della Carta e ritardarne l'attuazione a livello nazionale.

3.10

Il CESE desidera altresì far presente che le organizzazioni dei cittadini segnalano casi in cui le organizzazioni che invitano e accolgono i partecipanti non sono adeguatamente preparate per la realizzazione dei programmi, il che incide negativamente sulla valutazione finale del programma da parte dei partecipanti.

3.11

Il CESE ritiene che la Commissione dovrebbe raccomandare una data di entrata in vigore della Carta per spronare gli Stati membri ad agire.

11.4.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 88/22

1.1

Il CESE accoglie con favore la comunicazione della Commissione giudicandola un'opportunità per fare il punto sui meriti e sulle carenze dell'Anno europeo dei disabili 2003, per trarne degli insegnamenti in vista dell'organizzazione dei prossimi Anni europei e per dare un seguito alle iniziative intraprese in tale occasione.

1.2

Il CESE conviene che il successo di questo Anno europeo rispetto ai precedenti dipende dal fatto che esso è stato indetto su richiesta delle stesse organizzazioni dei disabili e che queste hanno partecipato alla sua programmazione e attuazione. Il Comitato auspica che in avvenire la Commissione europea e le istituzioni europee favoriscano un approccio dal basso verso l'alto per l'organizzazione di iniziative analoghe.

1.3

Il CESE si rammarica che nella comunicazione manchino informazioni sulle azioni intraprese a livello nazionale e regionale, e ritiene che in avvenire sarà necessario creare un dispositivo inteso ad assicurare un flusso soddisfacente delle informazioni, come pure la raccolta e la condivisione delle migliori pratiche.

1.4

Le misure adottate per sensibilizzare maggiormente il pubblico e accrescere la visibilità nei media sono state valutate in termini quantitativi, ma non qualitativi. Il CESE invita pertanto la Commissione europea a occuparsi di questo aspetto del problema nelle sue future iniziative.

1.5

Il CESE ritiene che il successo dell'Anno europeo dei disabili 2003 avrebbe dovuto trovare un riscontro concreto nelle politiche e nelle legislazioni, e che in realtà l'impatto sulle politiche sia deludente se si considerano le aspettative suscitate dall'iniziativa.

1.6

Il CESE auspica che nella prossima relazione biennale sulla situazione dei disabili la Commissione europea valuti il seguito riservato agli impegni politici assunti durante l'Anno europeo, con particolare riguardo alle risoluzioni del Consiglio riguardanti occupazione, e-Accessibility e cultura, e formuli inoltre raccomandazioni volte a incorporare le problematiche delle disabilità nel metodo di coordinamento aperto nel contesto della strategia di Lisbona.

1.7

Il Comitato deplora altresì la scarsità d'informazioni sulle misure adottate dagli Stati membri per una presa in considerazione generalizzata delle esigenze dei disabili, ed esorta la Commissione europea a mettere a punto uno strumento per la raccolta e la valutazione delle informazioni sulle politiche degli Stati membri.

1.8

L'Anno europeo dei disabili 2003 ha spronato il CESE a intraprendere una serie di iniziative: la creazione al suo interno di una task force per i disabili, l'integrazione delle problematiche della disabilità in tutte le sue attività, l'adozione di pareri di iniziativa relativi ai disabili, l'attenzione alle esigenze di accessibilità nel quadro della ristrutturazione della sua sede e la considerazione delle modifiche apportate allo Statuto dei funzionari delle Comunità europee riguardo all'assunzione dei disabili.

1.9

Il CESE invita infine a incorporare le problematiche dei portatori di handicap in tutte le politiche dell'UE e a sviluppare un dialogo strutturato con le organizzazioni dei disabili, specie sulla redazione della legislazione sul mercato interno.

2.1

Il CESE ha accolto con grande interesse la comunicazione della Commissione europea sull'attuazione, i risultati e la valutazione globale dell'Anno europeo dei disabili 2003.

2.2

L'iniziativa dell'Anno europeo dei disabili aveva ricevuto l'avallo ufficiale del Consiglio dell'UE il 3 dicembre 2001 (1). La relativa campagna è durata quasi un anno e i lavori preparatori sono iniziati a metà 2002. Il bilancio stanziato dall'UE è stato modesto (circa 12 milioni di euro).

2.3

L'Anno europeo dei disabili si proponeva soprattutto i seguenti obiettivi: sensibilizzare maggiormente sui diritti dei disabili, incoraggiare la riflessione e la discussione sui provvedimenti necessari per promuovere le pari opportunità e contrastare le numerose forme di discriminazione di cui sono vittime i disabili in Europa. Esso si prefiggeva anche di favorire e intensificare lo scambio delle migliori pratiche e strategie messe a punto a livello locale, nazionale ed europeo, di migliorare la comunicazione sui problemi delle disabilità e di promuovere un'immagine positiva dei disabili.

2.4

La Commissione europea sottolinea che l'Anno europeo sui disabili è scaturito da un processo di partenariato fra l'UE, gli Stati membri, le organizzazioni dei disabili, in particolare il Forum europeo delle disabilità, e gli altri soggetti interessati della società civile.

2.5

A livello europeo la Commissione europea ha promosso tutta una serie di iniziative, tra cui una campagna di sensibilizzazione con lo slogan «Tutti a bordo!» e un autobus che ha percorso l'Europa. Sono stati assegnati finanziamenti a programmi riguardanti la gioventù, l'istruzione e la cultura, come pure a iniziative negli ambiti della ricerca e della società dell'informazione. Inoltre, diverse istituzioni europee, come il Parlamento europeo, il Comitato delle regioni e il Comitato economico e sociale europeo, hanno varato iniziative specifiche nel quadro dell'Anno europeo dei disabili 2003.

2.6

Le iniziative a livello nazionale e regionale si sono concentrate essenzialmente sul miglioramento della sensibilizzazione sui diritti dei disabili, sull'accessibilità degli edifici, sulla società dell'informazione, sui trasporti, sulla messa a punto di nuove normative a livello nazionale, sull'elaborazione di rapporti in materia e sul sostegno alle famiglie. La Commissione evidenzia anche il contributo offerto dall'Anno europeo per l'inserimento delle problematiche delle disabilità nell'agenda politica.

3.1

Il CESE deplora che la comunicazione volta a valutare l'Anno europeo dei disabili 2003 sia stata pubblicata a quasi due anni dalla conclusione del ciclo di manifestazioni. Ciononostante, si compiace dell'opportunità di fare il punto sui risultati ottenuti e di indicare alcune azioni per dare loro seguito.

3.2

Il CESE conviene sull'analisi positiva dell'esito dell'Anno europeo, che è stato probabilmente il più riuscito non solo in termini di visibilità e di partecipazione del pubblico, ma anche per l'impulso dato alla messa a punto di provvedimenti e di legislazioni in tutta Europa.

3.3

La comunicazione offre una sintesi e un'analisi interessanti delle azioni intraprese a livello europeo, ma fornisce scarse informazioni sulle iniziative a livello nazionale e regionale. Sarebbe stato utile evidenziare progetti o attività significative finanziate attraverso l'Anno europeo per promuovere scambi di buone pratiche, e determinare quali iniziative potranno essere proseguite a livello sia nazionale che europeo.

3.4

È interessante notare il giudizio della valutazione esterna, secondo cui il progetto pilota varato dal Parlamento europeo a seguito dell'Anno europeo 2003 non era in sintonia con le attività dell'Anno europeo. Il CESE ritiene che i finanziamenti avrebbero potuto essere utilizzati meglio se durante l'Anno si fosse compiuta un'analisi delle attività e dei partenariati più interessanti.

3.5

La decisione relativa all'Anno europeo dei disabili 2003 prevedeva la partecipazione dei paesi dell'EFTA/EEA, dei paesi associati dell'Europa centrale e orientale, di Cipro, Malta e Turchia, la maggioranza dei quali è entrata a far parte dell'UE o è candidata all'adesione. La comunicazione non fornisce tuttavia alcuna informazione sulle attività organizzate in tali paesi, e ciò indipendentemente dal fatto che abbiano o no sottoscritto un accordo specifico con la Commissione europea.

3.6

La comunicazione indica anche che nel 2003 si è constatato un aumento del 600 % delle notizie e degli articoli dei mezzi di comunicazione riguardanti i disabili. Sarebbe interessante fare un raffronto con il numero delle notizie e articoli apparsi nel 2004 e 2005 per accertare l'impatto a medio, o magari a lungo termine, avuto da queste campagne di sensibilizzazione.

3.7

Un altro aspetto su cui manca un'analisi è la qualità dell'informazione. Fra i suoi obiettivi l'Anno europeo si proponeva di dare una rappresentazione positiva dei vari tipi di disabili, ma dal documento non risulta se ciò sia effettivamente avvenuto e se l'immagine dei disabili sia in qualche modo mutata.

3.8

Il metodo decentrato ha indotto le autorità e i comitati a livello nazionale ad adottare approcci diversi. Alcuni paesi hanno preferito concentrarsi su un numero ridotto di grandi progetti, mentre altri hanno preferito sostenere numerose iniziative locali di entità ridotta. Sarebbe stato interessante conoscere il grado di efficacia dei singoli approcci in termini non solo di visibilità delle campagne, ma anche di sostenibilità delle iniziative intraprese.

3.9

Il CESE rileva altresì che il livello della partecipazione politica nell'Anno europeo dei disabili 2003 a livello nazionale è variato di molto a seconda dei paesi. Deplora però la mancanza di analisi volte ad accertare se in qualche paese specifico ciò abbia effettivamente contribuito a promuovere iniziative politiche.

3.10

A livello europeo sono stati assunti vari impegni di carattere politico: basti pensare alle risoluzioni del Consiglio riguardanti l'istruzione e la formazione, l'accessibilità delle attività culturali, l'istruzione e l'e-Accessibility  (2), come pure alle iniziative delle istituzioni europee su accessibilità (3) e occupazione.

3.11

Come previsto nel quadro del piano d'azione sulle pari opportunità per i disabili, nella prossima relazione biennale sulla situazione dei disabili la Commissione europea dovrebbe valutare in quale misura si è dato seguito ai suddetti impegni e sono state realizzate le diverse iniziative.

3.12

L'Anno europeo ha offerto una grande opportunità per far meglio conoscere all'opinione pubblica il ruolo fondamentale che le imprese possono svolgere sia per l'integrazione sociale dei disabili sia per il loro inserimento nel mercato del lavoro. È grazie all'Anno europeo dei disabili che un numero crescente di imprese assume ora portatori di handicap e progetta i propri prodotti e servizi tenendo presenti le esigenze dell'accessibilità per tutti. Un'iniziativa particolarmente positiva è stato il Programma di partecipazione delle imprese promosso dalla Commissione europea, sfociato nella creazione della Rete delle imprese e dei disabili (Business and Disability Network). Questo è uno dei risultati di lungo periodo dell'Anno europeo dei disabili.

3.13

Anche le imprese dell'economia sociale sono state particolarmente attive durante l'Anno, varando centinaia di iniziative a livello locale, regionale, nazionale ed europeo. Di particolare rilievo è stata la pubblicazione di una guida da parte della Conferenza europea permanente delle cooperative, mutue, associazioni e fondazioni (CEP-CMAF), in collaborazione con il CESE, sui modi in cui le organizzazioni dell'economia sociale possono contribuire all'integrazione sociale dei disabili e al loro inserimento nel mercato del lavoro.

3.14

Nel 2003 si è anche registrato un aumento delle iniziative sindacali a difesa dei diritti dei lavoratori disabili.

3.15

L'Anno europeo ha aiutato le organizzazioni ad accedere, o a migliorare l'accesso, al processo decisionale, e ha verosimilmente offerto ai portatori di handicap maggiori possibilità di far valere i propri diritti.

3.16

Il compito di scambiare buone pratiche e di rivedere le nuove politiche adottate incombe al Gruppo di alto livello per i disabili, che dovrà avere un mandato e un programma di lavoro ben definiti.

3.17

È inoltre essenziale che l'esigenza di assicurare pari opportunità ai disabili sia tenuta presente in tutte le procedure dell'UE che si avvalgono del metodo del coordinamento aperto. Ciò è tanto più cruciale in quanto la politica sui portatori di handicap rimane per lo più nella sfera di competenza nazionale. Purtroppo, dopo la conclusione dell'Anno europeo dei disabili, si è constatato un calo dei riferimenti ai disabili e degli obiettivi riguardanti tali persone, i quali sono ormai scomparsi dall'Agenda di Lisbona.

4.1

Il successo dell'Anno europeo dei disabili 2003 è attribuibile in larga misura al suo approccio dal basso verso l'alto. La comunicazione sottolinea che esso è stato indetto e promosso su iniziativa del Movimento europeo dei disabili, il quale ha anche contribuito notevolmente alla sua preparazione e attuazione. Il Comitato esprime quindi disappunto per la mancata applicazione di questo approccio negli anni successivi, il che ha avuto ovvie conseguenze in termini di partecipazione e di attenzione da parte sia dei gruppi d'interesse sia dell'opinione pubblica.

4.2

In occasione dell'Anno europeo per le pari opportunità 2007, data l'eterogeneità dei soggetti interessati, occorrerà proseguire e anzi intensificare lo stretto coinvolgimento delle organizzazioni dei disabili nello sviluppo della campagna di sensibilizzazione promossa nel quadro dell'Anno europeo dei disabili 2003. È vitale infondere nei destinatari la sensazione che gli strumenti e il quadro rispondano alle loro esigenze, e assegnare loro la responsabilità degli eventi in modo da assicurarne il successo. È pure importante che tra la decisione relativa all'Anno europeo e l'inizio ufficiale della manifestazione vi sia un lasso di tempo sufficiente per i preparativi.

4.3

I valutatori esterni hanno sottolineato che il rispetto delle disposizioni finanziarie implica un onere eccessivo non solo per gli Stati membri e le imprese contraenti, ma anche per la Commissione europea, che avrebbe potuto dedicare più tempo ad altre iniziative. La Commissione europea dovrebbe tener conto di questo problema nell'attuale riesame delle disposizioni finanziarie e delle regole attuative.

4.4

Inoltre, la definizione di indicatori e di un sistema di monitoraggio consentirebbe agli Stati membri di registrare dati sulle loro attività, in modo da seguire più da vicino le buone pratiche e provvedere a una più efficiente raccolta delle relative informazioni.

4.5

Gli anni europei non devono essere solo un'occasione per condurre campagne di sensibilizzazione o per festeggiare, ma costituire il primo passo verso nuove iniziative. L'Anno europeo dei disabili 2003 ha suscitato molte speranze a livello sia nazionale che europeo. È importante che le campagne di sensibilizzazione si traducano in pratiche permanenti e che vi sia un dispositivo adeguato, politico e legislativo per misurarsi con i problemi che emergeranno durante l'Anno europeo. La disponibilità di risorse è anch'essa cruciale ai fini del proseguimento dei partenariati e dei progetti innovativi messi a punto nel corso dell'Anno.

5.1

Durante l'Anno europeo 2003 il CESE si è impegnato ad attuare una serie di iniziative. Il presente parere offre l'occasione per passarle in rassegna e suggerirne altre per l'avvenire.

5.2

Il CESE ha creato una task force per i disabili composta di alcuni suoi membri e funzionari, con il compito di predisporre e realizzare le proprie attività nel quadro dell'Anno europeo.

5.3

Il CESE ha approvato i principi della dichiarazione di Madrid e si è impegnato a farla conoscere (4). Nel quadro sia dei preparativi che del seguito dell'Anno europeo dei disabili 2003 (5) ha emesso inoltre vari pareri e prese di posizione che sono stati ampiamente diffusi fra le istituzioni europee e le organizzazioni interessate. Il CESE ha poi organizzato due seminari, rispettivamente sul lavoro dei portatori di handicap e sulla valutazione dell'Anno europeo dei disabili 2003.

5.4

Il CESE si è impegnato a prendere in considerazione i problemi dei disabili in tutte le proprie attività e a tenere presenti i loro interessi, diritti e obblighi in tutti i suoi pareri. Per quanto molto rimanga ancora da fare, il CESE è sulla buona strada e un numero crescente di suoi pareri tiene conto della prospettiva dei disabili, richiamando così l'attenzione delle altre istituzioni sui loro diritti.

5.5

Il CESE ha emesso pareri sui portatori di handicap sia di propria iniziativa che a seguito di comunicazioni e proposte legislative (6), e in particolare ne ha pubblicato uno in cui formula indicazioni sull'integrazione e sulla consultazione delle organizzazioni dei portatori di handicap (7). Numerosi pareri del Comitato trattano inoltre dei problemi dei disabili nel contesto dell'occupazione, dell'inclusione sociale e delle attività produttive (8). Il CESE si è altresì impegnato a una valutazione periodica che verrà effettuata da un suo gruppo di lavoro nel 2006.

5.6

Inoltre, nei lavori di ristrutturazione per la sua nuova sede, inaugurata nel maggio 2004, il CESE ha tenuto conto dell'esigenza di assicurare l'accessibilità per i disabili, il che ha permesso di garantire una quasi totale parità di accesso ai membri e ai funzionari dell'istituzione portatori di handicap. Il CESE ha anche organizzato seminari con la partecipazione delle organizzazioni di disabili, proponendosi così come esempio per altre istituzioni e organi dell'UE.

5.7

Il CESE ha preso atto del nuovo Statuto dei funzionari delle Comunità europee, adottato nel 2003, e delle sue disposizioni intese ad agevolare l'assunzione dei portatori di handicap. Al tempo stesso, però, rileva la necessità di un approccio più proattivo che garantisca l'inserimento di un maggior numero di disabili.

5.8

Il CESE invita la Commissione europea a effettuare, nel quadro dell'Anno europeo delle pari opportunità 2007, una valutazione delle modifiche apportate allo Statuto per quanto concerne l'assunzione dei disabili.

5.9

Il CESE esorta inoltre a istituire un programma di tirocinio per disabili. L'Anno europeo delle pari opportunità 2007 potrebbe essere l'occasione ideale per una tale iniziativa.

6.1

Nei suoi pareri il CESE ha sempre sottolineato che il successo dell'Anno europeo dei disabili andrebbe valutato sulla scorta dei risultati concreti conseguiti.

6.2

Esso si rammarica che tale Anno europeo non abbia portato all'adozione di una legislazione completa contro le discriminazioni nei confronti dei disabili in tutti gli ambiti delle politiche dell'UE.

6.3

Il CESE ha accolto con favore il Piano d'azione europeo del 2003 Pari opportunità per le persone con disabilità nel suo parere del febbraio 2004. Allo stesso tempo, però, ha sottolineato che il piano d'azione non era abbastanza ambizioso e ha proposto quindi ulteriori iniziative alla Commissione europea (9).

6.4

Il CESE nota che la prima relazione biennale sulla situazione dei disabili è stata appena pubblicata, assieme alle nuove priorità per la prossima fase del Piano d'azione europeo (10).

6.5

A suo giudizio bisognerebbe formulare raccomandazioni sull'impatto delle strategie europee sulla protezione sociale, sull'occupazione e sulla formazione permanente dei portatori di handicap. Ciò è soprattutto importante se si considera che i disabili non vengono menzionati né nella nuova strategia razionalizzata di Lisbona né nei programmi nazionali di riforma presentati nel 2005. In questo contesto il CESE accoglie con favore il documento di lavoro sui possibili modi per integrare le problematiche dei disabili nella strategia occupazionale dell'UE (11) e invita la Commissione europea a valutare l'attuazione delle idee ivi esposte.

6.6

Il CESE si compiace anche della proposta della presidenza britannica relativa a una conferenza ministeriale annuale sulle disabilità, allo scopo di promuovere discussioni politiche ad alto livello con la partecipazione delle organizzazioni dei disabili.

6.7

Il CESE ritiene che la Commissione europea dovrebbe mettere a punto uno strumento per valutare l'impatto della legislazione dell'UE, in cooperazione con le organizzazioni dei disabili, e organizzare corsi di formazione destinati ai funzionari delle diverse Direzioni generali sulle modalità d'uso di tale strumento.

6.8

Nel quadro del Trattato di Amsterdam la Commissione europea si era impegnata a tenere conto dei disabili nel predisporre provvedimenti in relazione al mercato interno. Purtroppo la Dichiarazione n. 22 non è stata attuata, il che ha comportato un crescente numero di ostacoli alla circolazione di merci e servizi.

6.9

Il CESE invita la Commissione europea a presentare un'iniziativa che riunisca i funzionari responsabili dei problemi del mercato interno e gli esperti delle organizzazioni di disabili per mettere a punto un piano strategico.

6.10

Il CESE si compiace della sollecita adozione del regolamento relativo ai diritti delle persone a mobilità ridotta nel trasporto aereo, che contribuirà a combattere le discriminazioni ai danni dei disabili nei trasporti aerei, come anche di tutta una serie di altre iniziative legislative nel settore dei trasporti, pure intese a salvaguardare i diritti dei disabili.

6.11

Il CESE invita a includere requisiti di accessibilità ai disabili in tutte le misure inerenti a sovvenzioni comunitarie e in tutte le politiche in materia d'appalti dell'UE.

6.12

Il CESE segue anche da vicino i negoziati relativi alla Convenzione internazionale sui diritti umani delle persone con disabilità, e sottoscrive la proposta dell'UE che le Comunità europee aderiscano alla Convenzione, nella prospettiva di tutelare i disabili residenti sul suo territorio anche in riferimento agli atti delle istituzioni e degli organi dell'UE.

6.13

Il CESE è convinto che servano ulteriori disposizioni legislative per contrastare le discriminazioni in tutti gli ambiti di competenza dell'UE e attende con vivo interesse i risultati dello studio di fattibilità sulle ulteriori iniziative legislative riguardanti la lotta contro le discriminazioni. Auspica inoltre che l'anno prossimo veda la pubblicazione di una specifica proposta di direttiva sui disabili.

11.4.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 88/27

1.1

Accoglie con favore l'avvio del dibattito su un approccio comunitario in materia di marchio di qualità ecologica per i prodotti della pesca.

1.2

Esprime la sua volontà di partecipare attivamente ai lavori che seguiranno.

1.3

Raccomanda che la Commissione, oltre al coordinamento che ci si può attendere tra i suoi servizi competenti in materia di marchio di qualità ecologica, mantenga legami di stretta cooperazione con le organizzazioni internazionali attive in questo campo, come la FAO (Food and agriculture organization), la OMC (organizzazione mondiale del commercio), l'OCSE (Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico), l'Unctad (Conferenza delle Nazioni Unite per il commercio e lo sviluppo), l'ISEAL (Alleanza internazionale per l'accreditamento e l'etichettatura sociale e ambientale) e l'ISO (International Standards Organization).

1.4

Suggerisce alla Commissione di mantenere nel contempo un canale di comunicazione costantemente aperto con i soggetti attivi nei settori ambientale e sociale e in particolare con quelli del settore coinvolto (settore della pesca, della trasformazione e della commercializzazione) e con i consumatori.

1.5

Ritiene che attualmente, a causa della complessità della materia, sia preferibile scegliere la terza delle opzioni presentate nella comunicazione della Commissione, vale a dire la fissazione di requisiti minimi per sistemi di assegnazione del marchio di qualità ecologica a partecipazione volontaria.

1.6

Nondimeno fa osservare che tali requisiti minimi devono essere sufficientemente rigorosi e essere affiancati da norme che ne impediscano la violazione e la sanzionino.

1.7

Richiama l'attenzione sul fatto che i marchi ecologici già adottati da organizzazioni regionali di pesca in base a regolamentazioni della stessa Unione europea (come è il caso del marchio dolphin safe dell'APICD (Accordo sul programma internazionale per la conservazione dei delfini (1)) vanno in ogni caso rispettati e fatti rispettare dagli operatori, attraverso l'applicazione delle norme di attuazione che si rendano necessarie.

1.8

Chiede alla Commissione di dedicare un'attenzione particolare ai problemi causati dai costi che comporta il marchio di qualità ecologica dei prodotti della pesca nonché alla loro corretta ripartizione nella catena di valore tra produttori, imprese di trasformazione, responsabili della commercializzazione e consumatori.

2.1

Nel febbraio 2004, il Consiglio dell'Unione europea ha ritenuto necessario inserire nel suo programma l'avvio di un dibattito sul marchio di qualità ecologica dei prodotti della pesca. Nella relativa comunicazione, il Consiglio annunciava che avrebbe proposto condizioni per individuare i metodi di cattura e la tracciabilità continua del prodotto dalla nave da pesca fino al consumatore finale, in modo da garantire il rispetto di pratiche di pesca e di commercializzazione responsabili.

2.1.1

Il Consiglio riteneva che la Comunità dovesse guidare questo dibattito che è in corso in diverse sedi a livello internazionale.

2.1.2

Con la sua comunicazione, la Commissione ha finalmente lanciato un dibattito su un approccio comunitario in materia di marchio di qualità ecologica per i prodotti della pesca, invitando le altre istituzioni dell'Unione europea ad esprimere i loro punti di vista con l'obiettivo di proporre le iniziative legislative e le altre raccomandazioni pertinenti.

2.1.3

Il Comitato economico e sociale europeo deve quindi esprimersi in merito all'iniziativa e definire la propria posizione.

2.1.4

I riferimenti ai «prodotti della pesca» contenuti nel presente parere devono intendersi come comprensivi anche dei prodotti dell'acquacoltura, senza che ciò vada a discapito della considerazione delle specificità ambientali dell'una e dell'altra attività.

2.2.1

La comunicazione della Commissione presuppone uno sforzo rilevante di sintesi di una situazione complessa in termini di fatto e di diritto e, in tal senso, il Comitato economico e sociale europeo desidera in primo luogo complimentarsi con il servizio responsabile per il lavoro realizzato. È opportuno ricordare che nel parere Commercio etico e programmi di garanzia per i consumatori  (2), il Comitato già si è espresso in termini generali su alcune delle questioni che adesso vengono affrontate in maniera concreta con il marchio di qualità ecologica dei prodotti della pesca.

2.2.2

Per inquadrare il dibattito in termini precisi e aggiornati è indispensabile tener presente che l'Agenzia delle Nazioni Unite competente in materia di pesca, vale a dire l'apposito comitato della FAO (COFI), ha recentemente approvato (precisamente nella riunione dell'11-13 marzo 2005) le sue «direttive per il marchio di qualità ecologica del pesce e dei prodotti della pesca di cattura marina», che sulla base della consultazione di esperti, sono state redatte nell'ottobre 2004 (3). L'inizio del dibattito in ambito FAO risale addirittura al 1998.

2.2.3

Il presente parere non può riportare integralmente le direttive citate al punto precedente, ma va sottolineato che le stesse contengono i requisiti sostanziali minimi e i criteri per determinare se si può concedere un marchio di qualità ecologica a una zona di pesca, considerando che essa sia l'unità di certificazione. In sintesi, si esige una normativa, un quadro di controllo amministrativo, dati sufficientemente comprovati sugli stock esistenti e sugli effetti della pesca sull'ecosistema corrispondente. D'altro canto, la FAO ha elaborato direttive per la creazione di norme per la pesca sostenibile e soprattutto, per i meccanismi validi di accreditamento e certificazione. Va particolarmente sottolineato che le direttive della FAO contengono come requisiti essenziali del funzionamento del sistema del marchio di qualità ecologica la trasparenza, la partecipazione degli interessati, le regole di notificazione, la creazione di un registro, l'esame e la revisione delle procedure e delle norme, l'esistenza di risorse umane e finanziarie sufficienti, la predisposizione di rendiconti, l'accessibilità dell'informazione e l'istituzione di sistemi di mantenimento, sospensione e ritiro dell'accreditamento, con i corrispondenti diritti di recupero.

2.2.4

Al contempo è necessario prendere in considerazione che l'etichettatura ecologica è un'attività recente e diffusa principalmente nei paesi dell'OCSE (4) e che lavori in materia sono in corso presso l'OMC. Allo stesso tempo l'ISO ha elaborato propri criteri metodologici e concettuali sulla gestione della qualità ambientale per mezzo della serie di norme ISO 14000. La Commissione dovrà compiere uno sforzo significativo affinché le norme approvate siano coerenti e armonizzate con le direttive e le norme internazionali esistenti.

2.2.5

Diversi Stati membri e alcuni enti regionali, secondo i loro specifici modelli costituzionali, hanno competenze in materia; sulla base di queste in alcuni casi hanno già elaborato delle norme, mentre in altri casi il processo è ancora in corso. Per questo motivo, nell'Unione europea coesistono molti diversi tipi di marchi ecologici pubblici e privati, sovranazionali, nazionali e regionali che possono ingenerare confusione nei consumatori e negli operatori dei singoli mercati (5).

2.2.6

Di conseguenza, risulta necessario un approccio pluridisciplinare con un obiettivo di armonizzazione, data la sensibile dispersione normativa e la notevole confusione di marchi ecologici esistenti attualmente nei diversi mercati.

2.2.7

L'Unione europea si è dotata di un marchio di qualità ecologica armonizzato per la prima volta nel 1992, con l'adozione del regolamento 880/92 del consiglio del 23 marzo 1992 (6). La revisione di quel regolamento, avvenuta cinque anni fa ad opera del regolamento attualmente in vigore (7), ha istituito il sistema di marchio di qualità ecologica di diverse categorie di prodotti tra i quali non si annoverano però i prodotti della pesca. La Commissione dovrà pertanto studiare dettagliatamente la possibilità di ampliare il campo di applicazione del marchio di qualità ecologica in vigore ai prodotti della pesca e dell'acquacoltura.

2.2.8

Non va dimenticato che il dibattito sui sistemi di marchio di qualità ecologica dei prodotti della pesca si svolge nel quadro di politiche dell'unione europea già in corso di attuazione. Ci si riferisce più precisamente al Sesto programma comunitario di azione in materia di ambiente adottato con decisione 1600/2002/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 luglio 2002 (8) e al piano d'azione comunitario volto a integrare le esigenze di tutela dell'ambiente nella politica comune della pesca (9), in cui l'esame del marchio di qualità ecologica dei prodotti della pesca viene contemplato come misura complementare.

2.2.9

Anche se la fattispecie è relativamente differente, il Comitato desidera richiamare l'attenzione della Commissione e delle altre istituzioni e parti interessate dell'Unione sull'esistenza di un esempio di applicazione armoniosa e unificata di un marchio distintivo che può senza dubbio essere definito ecologico, dato che garantisce il rispetto delle direttive in materia di riciclaggio degli imballaggi (10). È il cosiddetto grüne punkt (bollino verde) che è apposto sulla maggioranza degli imballaggi riciclabili dei paesi dell'Unione europea. Questo marchio, di fatto, è un marchio registrato a favore di una società tedesca che nel 1996 ha trasferito la sua sede a Bruxelles, concedendo l'uso del marchio su licenza come forma di cooperazione con la maggioranza degli stati membri e stati terzi, oltre che con gli operatori economici coinvolti nella gestione corretta del riciclaggio di imballaggi. Attualmente, la base giuridica è data dalle direttive comunitarie e dalle norme nazionali di attuazione; ciò dimostra che in pratica è possibile applicare un unico logo con un messaggio chiaro mediante l'intervento di un'organizzazione privata (Packaging Recovery Organisation Europe s.p.r.l.) che cura l'armonizzazione dei criteri e il loro sviluppo da parte di diversi organismi nazionali nella maggioranza degli stati membri (11).

2.2.10

Alla luce di quanto precede, il Comitato reputa che il dibattito sul marchio di qualità ecologica dei prodotti della pesca e dell'acquacoltura si svolga in un momento adatto e per questo ritiene che non debbano esservi ritardi né debbano essere allungati eccessivamente i tempi necessari per trattare una questione così complessa. Il dibattito deve seguire le direttive della FAO ma senza rinunciare ai criteri che sono propri dell'Unione europea anzi migliorandoli nei limiti del possibile con un approccio pluridisciplinare e con finalità di armonizzazione, avendo come obiettivi principali, da un lato, la tutela dell'ambiente e delle risorse e, dall'altro, la soddisfazione del consumatore.

3.1.1

Nei suoi lavori, la FAO, organizzazione con competenze in materia di pesca che funge da riferimento per le diverse organizzazioni regionali di pesca che aderiscono al sistema di Diritto del mare vigente basato sulla Convenzione delle Nazioni Unite, ha adottato un approccio all'etichettatura dei prodotti del mare concentrato sulla protezione delle zone di pesca e tratta solo indirettamente le altre fasi della commercializzazione del prodotto.

3.1.2

Per contro, i lavori di altre organizzazioni internazionali, in particolare quelli dell'OMC (12) e dell'Unctad, che si svolgono nell'ambito generale dell'accordo sulle barriere tecniche al commercio, sono focalizzati ad evitare che i sistemi di etichettatura ecologica determinino ostacoli illegali al commercio internazionale e pongano in una situazione di svantaggio i paesi in via di sviluppo (13). I lavori di queste organizzazioni cercano di rendere compatibili le misure complementari in materia di pesca responsabile, come il marchio di qualità ecologica, con le norme internazionali che vietano di imporre barriere tecniche o misure di effetto equivalente nel commercio internazionale, tenendo conto oltretutto della necessità di cooperare affinché i paesi con minori risorse tecniche e finanziarie per l'applicazione di marchi di qualità ecologici possano ricevere il sostegno necessario a tal fine. A tale proposito, il Comitato ritiene che il marchio di qualità dei prodotti ittici non rappresenti in sé un ostacolo al commercio internazionale, a condizione che la sua regolamentazione preveda i necessari meccanismi di trasparenza e la parità di accesso.

3.1.3

Per parte loro, l'ISO e altre organizzazioni che si occupano di standardizzazione si concentrano piuttosto sulla metodologia e sulle buone pratiche in materia di gestione ambientale e sulla relativa etichettatura ecologica, senza che esistano documenti che contemplino specificamente i prodotti della pesca.

3.1.4

Solo i lavori della FAO si riferiscono esclusivamente al marchio di qualità ecologica dei prodotti della pesca. Il Comitato, tuttavia, condivide l'idea della Commissione secondo cui qualsiasi decisione venga presa deve avere come presupposto non solo il rispetto delle decisioni delle organizzazioni internazionali, ma anche l'armonizzazione dei loro approcci specifici dovuti alla loro diversa natura e missione.

3.1.5

Per tutto quanto precede, il Comitato considera che, insieme ai lavori internazionali, la proposta legislativa che la Commissione presenterà a tempo debito dovrà prendere in considerazione il rilevante acquis comunitario e l'esperienza maturata con l'attuale regime di marchio di qualità ecologica (e anche l'esperienza parallela del «bollino verde») della stessa Unione europea, in modo che i servizi competenti in materia di pesca coordinino la loro attività con quelli competenti in materia di ambiente e di armonizzazione dei mercati. Ciò al fine di evitare disfunzioni indesiderabili o una proliferazione di marchi di qualità ecologica che, lungi dal realizzare il loro compito nei confronti degli operatori di mercato e dei consumatori finali, contribuiscano invece a creare maggior confusione. Nonostante la difficoltà che tutto ciò presenta, è auspicabile che la Commissione fissi un calendario in modo da predisporre la sua proposta legislativa entro il primo semestre 2006.

3.2.1

Posto che non esiste una regolamentazione di base che consenta di armonizzare i criteri con sufficiente rigore, come spiega esaurientemente il documento della Commissione, nella pratica si verificano diverse situazioni, alcune delle quali possono essere prese ad esempio di funzionamento corretto e altre come esempi di pratiche da eliminare.

3.2.2

Se si esamina la letteratura disponibile (14) e la regolamentazione internazionale in vigore, si può constatare l'esistenza di una pluralità di situazioni che non sempre soddisfano i requisiti di trasparenza e giustizia essenziali in qualsiasi sistema di etichettatura ecologica.

3.2.3

In certi casi, ci si trova dinanzi a meccanismi volontari nati dalla cooperazione tra operatori del mercato e organizzazioni della società civile. Le norme di accreditamento, certificazione e impiego dei marchi di qualità ecologica di cui sono dotate le corrispondenti organizzazioni sono chiare e accessibili pubblicamente e si applicano a diverse zone di pesca in diversi paesi del mondo. Tali organizzazioni dispongono di comitati consultivi e di meccanismi di controllo adeguati.

3.2.4

Tuttavia, in altri casi (citati anche dalla Commissione nella sua comunicazione), si tratta di logo privati la cui regolamentazione o non esiste o non è pubblica e la cui applicazione pratica è ben lontana dall'essere conforme ai codici di buone pratiche in materia di marchio di qualità ecologica. Alcuni casi del genere (15) possono servire per illustrare gli effetti perniciosi di un marchio ecologico applicabile ai prodotti della pesca; sono casi in cui si rilevano la violazione della legislazione internazionale, la creazione di ostacoli indesiderabili al commercio internazionale e l'impiego di metodologie totalmente estranee a qualsiasi raccomandazione in materia di etichettatura ecologica, con la conseguenza di istituire, nelle parole di un alto responsabile europeo «un autentico monopolio di fatto».

3.2.5

Esempi come quelli citati dimostrano che la situazione attuale, in cui è possibile creare marchi di qualità ecologica senza una base giuridica solida e addirittura contro la normativa internazionale e comunitaria esistenti, non può prolungarsi per molto tempo, in quanto essa danneggia i produttori, i consumatori e le altre parti interessate.

3.2.6

In particolare, nel caso del tonno proveniente dall'Oceano Pacifico orientale, l'organizzazione regionale di pesca competente, vale a dire la Commissione interamericana del tonno tropicale, ha auspicato l'approvazione dell'Accordo sul programma internazionale per la conservazione dei delfini (APICD) (16) al quale l'Unione europea ha aderito volontariamente con decisione 1999/337/CE del consiglio del 26 aprile 1999 (17). L'Accordo disciplina un marchio di qualità ecologica sostenuto dalla stessa Comunità europea ed attualmente è dibattuto al Parlamento europeo (18).

3.2.7

Questa situazione specifica va tenuta in considerazione come precedente per lo studio e la proposta di norme in materia, posto che nei casi in cui un'organizzazione regionale di pesca competente per una determinata zona di pesca promuovesse, appoggiandosi ai principi della FAO, il suo marchio ecologico, l'Unione europea dovrebbe, in primo luogo, partecipare ai lavori per assicurarsi che la metodologia di certificazione e emissione rispetti i requisiti e, in secondo luogo, prevedere nelle proprie regolamentazioni l'uso di tali marchi e il divieto dell'uso di quelli che contravvengano alle norme specifiche.

3.2.8

Il Comitato considera che qualsiasi marchio di qualità ecologica privato per i prodotti della pesca e dell'acquacoltura debba essere sottoposto a rigorosi criteri di accreditamento e certificazione indipendenti e che la proposta legislativa che la Commissione elaborerà deve prevedere l'esistenza di un registro pubblico accessibile a tutti gli interessati e agli operatori del mercato dei prodotti della pesca e dell'acquacoltura che consenta di sapere quali siano i marchi in uso che rispettino i requisiti stabiliti per legge.

4.1.1

Il marchio di qualità ecologica deve differenziarsi nettamente dalle norme generali sull'etichettatura dei prodotti alimentari propriamente dette. L'uso di un marchio di qualità ecologica non comporta di per sé un accreditamento del rispetto delle norme (esigibile in qualsiasi caso, anche per i prodotti non etichettati), bensì il rispetto di standard più elevati di protezione ambientale, che nel nostro caso comprende le pratiche di pesca responsabile, la conservazione degli stock del prodotto cui si appone il marchio e la minimizzazione dei danni causati alla biodiversità e all'ambiente marino in generale.

4.1.2

Il marchio di qualità ecologica dei prodotti della pesca, come di qualsiasi altro prodotto della pesca di cattura o dell'acquacoltura, potrebbe applicarsi sia a prodotti non trasformati (pesce intero fresco o congelato) sia a prodotti della pesca trasformati, congelati, in salamoia, in conserva, precotti o a prodotti preparati a base di pesce. Nel primo caso, il marchio ecologico deve comportare la garanzia che i metodi di pesca impiegati dai pescatori sono conformi non solo alle norme di controllo della zona di pesca in questione, ma anche al Responsible fishing code (codice di condotta per la pesca responsabile) della FAO. Nel secondo caso, il marchio di qualità ecologica del prodotto della pesca deve significare che la corretta applicazione delle norme di tracciabilità dei prodotti alimentari comporta veramente che il prodotto trasformato e commercializzato presentato al consumatore è stato elaborato a base di pesce che meritava il marchio di qualità ecologica.

4.1.3

Per una corretta realizzazione di un'etichettatura ecologica applicabile ai prodotti della pesca non è sufficiente l'esistenza di un quadro normativo generale, ma si rende necessario stabilire un meccanismo chiaro di accreditamento di organismi di certificazione, ottenimento di marchi di qualità ecologica, soluzione delle controversie, vigilanza e sanzione degli abusi e delle violazioni che determinano la differenza tra il prodotto della pesca con il marchio di qualità ecologica e il prodotto della pesca in generale.

4.1.4

Il Comitato ritiene che il meccanismo chiaro menzionato al punto precedente sarebbe il registro cui si è fatto cenno al punto 3.2.8. Sia le norme che il registro sono intesi a garantire che la trasparenza costituisca uno degli elementi principali del sistema che, unito all'informazione dei consumatori, deve essere in grado di generare la fiducia necessaria a ridurre il differenziale attualmente esistente tra i consumatori interessati ai problemi ambientali connessi al prodotto che comprano (oggi il 44 % dei consumatori) e quelli che riportano questo interesse all'atto dell'acquisto (adesso il 10 %).

4.1.5

Sia i dati disponibili della succitata relazione EVER sia la posizione espressa da Europeche/Cogeca (19) nella sua nota sul tema oggetto di questo parere inducono un certo grado di pessimismo sul fatto che il marchio di qualità ecologica in generale e quello applicato ai prodotti della pesca in particolare generino veramente un valore aggiunto per i produttori e significhino un'informazione trasparente e corretta dei consumatori. Tuttavia, la conservazione dell'ambiente, nel suo significato più ampio, sta diventando, insieme alla lotta contro la fame, una delle sfide principali dell'umanità. È quindi assolutamente necessario che l'Unione europea cerchi di guidare i processi che permettono ai consumatori responsabili di distinguere e optare per prodotti per il cui ottenimento, trasformazione e commercializzazione si sono seguiti criteri di rispetto dell'ambiente.

4.1.6

Il Comitato è stato informato della posizione espressa ufficialmente dal WWF e si rallegra per il fatto che, senza pregiudizio della logica diversità di approccio su singole questioni, essa coincida in generale con le idee espresse in questo parere, in special modo per quanto riguarda il rigore che ci si deve attendere dalla regolamentazione relativa al marchio di qualità ecologica dei prodotti della pesca.

4.1.7

Secondo il Comitato la regolamentazione che la Commissione proporrà a tempo debito deve tener conto in particolare della possibilità di impiegare il marchio di qualità ecologica dei prodotti della pesca come strumento per aiutare il settore della pesca, trasferendone i costi lungo la catena di valore commerciale senza pregiudizio per il consumatore. In questo senso, il marchio di qualità ecologica dei prodotti della pesca potrebbe essere un meccanismo di sensibilizzazione dei pescatori e delle imprese sulla necessità di praticare una pesca e un'acquacoltura sostenibili per la conservazione delle risorse che costituiscono il sostentamento della stessa attività di pesca e di tutta la catena commerciale che ne segue.

4.1.8

Il Comitato desidera segnalare alla Commissione che il marchio di qualità ecologica dei prodotti della pesca e dell'acquacoltura ha un costo finanziario che dovrà essere assorbito dalla catena di produzione fino al momento in cui il prodotto giunge al consumatore. Le piccole e medie imprese o gli operatori dei paesi in via di sviluppo possono, in talune circostanze, sperimentare difficoltà di accesso al marchio ecologico. Per tale ragione la normativa che verrà adottata dovrà prevedere meccanismi di intervento attraverso l'organizzazione dei produttori, consorzi di pescatori o accordi di partenariato. In ogni caso, dal momento che la completa efficacia di un marchio di qualità ecologica richiede uno sforzo rilevante sul piano dell'educazione e della divulgazione, il Comitato ritiene che il finanziamento delle attività di informazione e sensibilizzazione degli operatori e dei consumatori spetti alle istituzioni pubbliche.

4.1.9

Per questo motivo, qualsiasi iniziativa adottata dall'Unione europea in materia va considerata come un primo passo di un lungo percorso. Nondimeno deve essere un passo abbastanza ambizioso da stabilire:

11.4.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 88/32

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) concorda con la posizione del Parlamento europeo secondo cui il rafforzamento della rappresentanza femminile negli organi decisionali delle categorie socioeconomiche UE è una questione di rilievo. Sostiene l'appello del Parlamento alle organizzazioni nazionali interessate e alle rispettive federazioni europee, come pure alla Commissione europea, per destinare a tale questione un'attenzione più approfondita e sistematica di quanto non si sia fatto finora. Come richiesto dal Parlamento, la Commissione dovrà partire dalla raccolta di informazioni statistiche e dalla creazione di una banca dati sulla presenza femminile negli organi decisionali delle categorie socioeconomiche UE. Il Comitato constata che nel frattempo ci si è già attivati in tal senso, e ritiene che l'Istituto europeo per l'uguaglianza di genere e la Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro possano apportare un sostanziale contributo a questo riguardo. Quanto agli indicatori, il Comitato osserva che la Commissione lavora al momento con i nove criteri enunciati dalla presidenza italiana nel 2003.

1.2

Il Parlamento ha concentrato la propria analisi soprattutto sulle organizzazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori. Gli sviluppi verificatisi nelle organizzazioni di lavoratori appaiono più positivi di quanto non emerga dalla risoluzione e dalla relazione del Parlamento. D'altro canto, ai fini di una valutazione obiettiva della situazione e dei progressi registratisi in ambito imprenditoriale e con riguardo alle altre categorie socioeconomiche, bisogna tenere maggiormente conto del fatto che questi tipi di organizzazioni operano in modo diverso rispetto a quelle composte di persone fisiche.

1.2.1

Ciascuna categoria socioeconomica rappresentata al CESE ha caratteristiche proprie, per cui non è detto che le politiche che hanno effetti positivi per un tipo di organizzazione abbiano effetti analoghi in altre.

1.2.2

Ciò detto, il Comitato ha preso atto con compiacimento del quadro d'azione sulla parità di genere elaborato dalla Confederazione europea dei sindacati, dall'UNICE/Ueapme e dal CEEP (Centro delle imprese a partecipazione pubblica), e plaude in particolare alla priorità accordata da queste organizzazioni al ruolo delle donne nel processo decisionale. Il Comitato attende con interesse le relazioni annuali (nazionali ed europee) sui progressi realizzati in materia.

1.3

Il CESE, al pari del Parlamento, sottoscrive le politiche attuate dall'UE per promuovere una partecipazione equilibrata di uomini e donne al processo decisionale. Il CESE concorda con il Parlamento sulla necessità di mostrare una reale volontà politica per introdurre le opportune modifiche e raggiungere una rappresentanza equilibrata, e aggiunge che numerose organizzazioni, anche al di fuori della cerchia dei datori di lavoro e dei lavoratori, stanno effettivamente manifestando una tale volontà. Il CESE raccomanda che tutte le organizzazioni rappresentate informino regolarmente la Commissione sui risultati del proprio lavoro, e che la Commissione allestisca la banca dati proposta in stretta cooperazione con le federazioni europee, e stabilisca, a seguito dell'iniziativa della presidenza italiana del 2003, indicatori appropriati per il potenziamento del ruolo delle donne negli organi decisionali socioeconomici.

1.4

Chiaramente, per quanto riguarda le organizzazioni che inviano rappresentanti a forum nazionali e internazionali e eventualmente alle iniziative di dialogo sociale, particolare attenzione è rivolta al livello esecutivo. Comunque, è importante che i soggetti che intendono migliorare la rappresentanza femminile prestino attenzione anche al livello più prettamente politico, dal quale numerose organizzazioni attingono i rispettivi delegati mandatari.

1.5

La presenza di strutture distinte e di supporto e le reti di lavoratrici hanno contribuito significativamente agli sviluppi positivi verificatisi in alcune organizzazioni. Se è vero che tali strumenti non sono sempre e necessariamente una panacea per tutti, il CESE ritiene comunque opportuno che siano promossi in misura maggiore e più estesa, anche per quanto riguarda la rappresentanza esterna dell'organizzazione.

1.6

Le strategie più efficaci per migliorare le carriere delle donne nelle organizzazioni in questione sembrano essere quelle relative ai sistemi di formazione e istruzione e alle modalità di lavoro e di assistenza. Estremamente importante resta quindi la promozione di tali politiche da parte dei servizi della Commissione incaricati di mettere a punto misure volte a combattere la discriminazione e a favorire l'integrazione della politica di genere. Nella realizzazione di tali politiche un ruolo importante spetta alle organizzazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori.

1.7

Il sistema delle quote viene raccomandato da numerosi esperti. I regimi di quote, che in alcuni paesi hanno avuto una buona riuscita sul piano politico e hanno dato buona prova di sé anche in certe organizzazioni sociali, andrebbero analizzati con attenzione sul piano dell'efficacia e dei risultati da parte delle organizzazioni interessate e dalla Commissione.

1.8

Il Comitato desidererebbe vedere raggiunto l'obiettivo del 30 % minimo di presenze femminili nelle nomine effettuate dagli Stati membri (e proposte dalle categorie economiche e sociali) per il mandato 2006-2010 del CESE, nella prospettiva di innalzare tale percentuale al 40 % per il mandato successivo.

1.9

I risultati del sondaggio appena condotto saranno riesaminati dal CESE nel 2006/2007, dopo il rinnovo del proprio mandato quadriennale: sarà tra l'altro l'occasione per capire in quale misura le politiche e le prassi delle organizzazioni dei nuovi Stati membri differiscano da quelle dei vecchi Stati membri. Pertanto, si propone al Parlamento di procedere, entro tale data, a un analogo riesame della situazione attuale sulla base della risoluzione e della relazione del 2002.

2.1.1

Nel gennaio 2003 il Parlamento europeo ha invitato il Comitato economico e sociale europeo a esprimere un parere sulla rappresentanza femminile negli organi decisionali delle parti sociali (1). Scopo della richiesta era completare i dati statistici a disposizione del Parlamento al momento di redigere la risoluzione e la relazione sulla «Rappresentanza delle donne in seno alle parti sociali dell'Unione europea» (2002/2026 INI), e fornire raccomandazioni sulla strategia da seguire per rafforzare la rappresentanza femminile negli organismi interni alle parti sociali.

2.1.2

Nella risoluzione il Parlamento osserva che le donne sono sottorappresentate negli organi e nelle strutture preposti alla concertazione tra le parti sociali in materia di politica sociale, e afferma che ai fini di una rappresentanza più equilibrata servono programmi e strategie appositi. Esorta quindi la Commissione europea e le parti sociali a raccogliere i relativi dati su base sistematica e a prendere provvedimenti atti a rafforzare il ruolo delle donne negli organi decisionali a carattere socioeconomico, non solo migliorando al proprio interno la rappresentanza femminile, ma anche integrando nelle proprie politiche la dimensione di genere.

2.1.2.1

In tale contesto il Parlamento afferma che le dichiarazioni di intenti non vincolanti non bastano e che per realizzare cambiamenti e ottenere una rappresentanza equilibrata serve un'effettiva volontà politica all'interno delle organizzazioni di parti sociali.

2.1.3

Il Parlamento non si rivolge al CESE né nella risoluzione né nella relazione.

2.1.4

Il CESE è l'assemblea più rappresentativa delle categorie socioeconomiche UE (cioè la società civile organizzata). Per quanto non spetti a esso consigliare le organizzazioni rappresentate sugli approcci relativi alla presenza femminile nei loro organi decisionali o sulle loro politiche di genere, la sua composizione può senz'altro essere vista come un parziale riflesso di tali politiche. Si tratta infatti di una delle organizzazioni, menzionate dal Parlamento, in cui le organizzazioni di interesse socioeconomico si incontrano e uno di quegli organi e di quelle strutture in cui esse si consultano in materia di politica sociale. È lecito quindi attendersi che i suoi membri si riveleranno delle fonti attendibili per il tipo di informazioni e di pareri richiesti dal Parlamento.

2.2.1

Il CESE concorda con il Parlamento sull'importanza della questione della presenza femminile nelle strutture decisionali delle categorie socioeconomiche nell'UE. Condivide inoltre il giudizio secondo cui una migliore base statistica e una maggiore informazione sulle politiche di queste organizzazioni sono presupposti importanti per l'attuazione delle politiche UE relative a una rappresentanza equilibrata di uomini e donne nel processo decisionale.

2.2.1.1

Constata che la Commissione europea ha cominciato a raccogliere i dati relativi. La creazione della banca dati sollecitata dal Parlamento e la definizione di indicatori volti a rafforzare l'influenza delle donne negli organi decisionali dell'UE a carattere socioeconomico dell'UE rappresentano un inizio promettente. Tuttavia, la Commissione reputa difficoltoso ottenere dati sui gruppi di interesse in questione. È perciò da sperare che l'Istituto europeo per l'uguaglianza di genere possa in futuro apportare un contributo fattivo in tal senso, come già fa la Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro.

2.2.1.2

Oltre a ciò la Commissione dovrebbe continuare a mettere a punto politiche generali volte a favorire una più forte partecipazione femminile ai processi decisionali: ad esempio, misure per combattere la discriminazione che ancora oggi permane sul mercato del lavoro, migliorare l'equilibrio tra vita professionale e familiare e promuovere la parità di trattamento e le pari opportunità sul mercato del lavoro in tutti gli Stati membri dell'UE.

2.2.2

Le domande e gli appelli rivolti dal Parlamento ai datori di lavoro, ai lavoratori e all'intera società civile organizzata nell'UE, sono in generale sostenuti dal CESE. Nel 2003, peraltro, il Comitato ha incluso la maggior parte di tali domande in un sondaggio in forma di questionario trasmesso a tutti i suoi membri (222 all'epoca) (2). Il questionario è stato compilato da 107 membri, con un tasso di risposta pari a circa il 50 % (3).

2.2.2.1

La distribuzione delle risposte fra i tre gruppi del CESE è risultata piuttosto equilibrata: 34 % per il I Gruppo (datori di lavoro), 31 % per il II Gruppo (lavoratori) e 34 % per il III Gruppo (attività diverse).

2.2.2.2

Il tasso di presenza femminile al CESE al momento del sondaggio era del 23 % (4).

2.2.2.3

È da supporre che vi sia stata una lieve preponderanza di risposte da parte di organizzazioni con un'elevata presenza femminile: per questo, il quadro globale potrebbe apparire per certi versi più favorevole alle donne di quanto non sia in realtà.

2.2.3

Le domande del questionario si sono di volta in volta soffermate sui seguenti aspetti: il tipo e la natura dell'organizzazione, le sue strutture gestionali, la sua rappresentanza presso forum e altri organi a livello nazionale e internazionale, la presenza femminile in seno all'organizzazione e la politica di quest'ultima in materia di parità di genere.

2.2.4

Si è inoltre esaminata la documentazione diffusa nel corso di un'audizione di esperti riguardante la situazione e le esperienze maturate in Belgio, Spagna e paesi scandinavi, e quella resa disponibile da alcuni membri del CESE. Tale materiale, tuttavia, si riferiva per lo più alle associazioni sindacali. Come è avvenuto anche per la risoluzione e la relazione del Parlamento, la base fattuale per le valutazioni inerenti ai datori di lavoro era scarsa e mancavano dati su altre organizzazioni (5).

2.2.5

Il sondaggio e il materiale aggiuntivo hanno rafforzato l'impressione iniziale destata dalla risoluzione del Parlamento, e cioè che: a) la base statistica è effettivamente assai labile (l'unica eccezione sono le associazioni sindacali, anche se i dati disponibili non tengono in debito conto gli sviluppi positivi registratisi nel recente passato (6)), e b) non è facile, anzi è problematico, istituire un confronto tra i risultati relativi a organizzazioni diverse, ad esempio quelle composte di persone fisiche (come i sindacati) e quelle composte di altre organizzazioni (come le federazioni imprenditoriali). Le diverse caratteristiche organizzative (per esempio nelle organizzazioni di agricoltori o di PMI) possono rendere necessari metodi diversi per misurare la presenza equilibrata di uomini e donne. È anche da osservare che un'esigua rappresentanza femminile negli organi decisionali non significa di per sé che manchino politiche di genere in un'organizzazione.

2.2.6

Una critica rivolta alla risoluzione del PE è che essa si limita agli aspetti quantitativi della rappresentanza, trascurando la componente qualitativa delle politiche di quelle organizzazioni in cui le donne hanno spesso un ruolo più forte rispetto a quanto la loro presenza sul piano quantitativo potrebbe far supporre. Pur riconoscendo l'importanza di quest'ultimo aspetto, il CESE ha deciso di non approfondirlo, ma ha incluso nella sua analisi la rappresentanza femminile nelle strutture preposte alla definizione delle politiche. Esaminare la dimensione qualitativa del processo di definizione delle politiche significa rivolgere una maggiore attenzione, anche da parte del Parlamento e della Commissione europea, alle categorie socioeconomiche e alle loro federazioni europee.

2.2.7

Nell'esaminare le politiche e le prassi delle categorie socioeconomiche UE, il CESE ha scelto di analizzare le politiche di rappresentanza secondo un approccio integrato (livello nazionale ed europeo, compreso il dialogo sociale, e livello internazionale).

2.2.7.1

Nel sondaggio non sono stati inclusi i consigli di fabbrica europei. Tale inclusione avrebbe infatti reso necessaria un'apposita e approfondita ricerca, per compiere la quale altre organizzazioni appaiono più adatte del CESE (7).

2.2.8

Il Comitato rimanda al quadro d'azione sulla parità di genere elaborato dalla Confederazione europea dei sindacati, dall'UNICE/Ueapme e dal CEEP, in cui una delle quattro priorità è proprio la promozione del ruolo delle donne nel processo decisionale.

2.3.1

Quasi il 50 % delle due grandi categorie di organizzazioni rappresentate al CESE (le organizzazioni di categoria e quelle basate sull'affiliazione individuale) registra un alto livello di presenza femminile (40 % o più), mentre tale livello appare esiguo (0-19 %) solo per il 10-15 % di esse. Il tasso globale di presenza femminile è pari al 36 % (come si è detto, al momento del sondaggio la rappresentanza femminile presso il CESE era del 23 %).

2.3.2

Le donne attive in tali organizzazioni si ritrovano per lo più nel personale direttivo, meno spesso come membri di gruppi di gestione e in misura ancora inferiore nell'ambito dei consigli esecutivi.

2.3.3

Forse uno dei principali motivi della percentuale relativamente bassa di donne al CESE è proprio il fatto che molti dei suoi membri provengono dai consigli esecutivi.

2.3.4

In effetti, le organizzazioni che con più frequenza inviano donne al CESE le scelgono tra il personale direttivo o sulla base di altre disposizioni (per esempio sistemi misti), e non solo all'interno dei massimi livelli decisionali.

2.3.5

Per quanto riguarda la rappresentanza a forum nazionali o internazionali, l'opzione preferita è il sistema misto, nel qual caso i consigli esecutivi risultano il secondo ambito di provenienza dei delegati.

2.3.6

Gran parte (circa un quarto) delle organizzazioni rappresentate al CESE non partecipano alle iniziative di dialogo sociale: tra quante lo fanno, circa un terzo segue un sistema di rappresentanza misto o invia personale di livello esecutivo.

2.3.7

Il Parlamento fa presente che uno dei modi per giungere a una rappresentanza maggiormente equilibrata di donne negli organi decisionali consiste nel creare organi inerenti alle problematiche femminili in seno alle organizzazioni, anche se — aggiunge — spesso la loro istituzione non è che un fatto simbolico e si tratta solo di gruppi di discussione isolati. Osserva pertanto che tali organi non devono escludere le donne dal processo decisionale, ma integrarle e concedere loro un maggior accesso al processo decisionale. Il Comitato condivide tale posizione.

2.3.7.1

Il Parlamento fa inoltre presente che affidare alle donne compiti di formazione e di coordinamento è molto importante per prepararle ad assumere incarichi dirigenziali.

2.3.8

Tra le organizzazioni che hanno risposto al questionario del CESE, solo una minoranza (33 %) dispone di strutture distinte, affiliate o accessorie, per i membri donne. Nella quasi totalità dei casi tali strutture sono rappresentate negli organi esecutivi delle rispettive organizzazioni, e circa la metà di esse dispone anche di altri canali di influenza. Nel 15 % delle organizzazioni sono state istituite reti dei dipendenti o dei membri donne, e entrambi i tipi nel 4 % dei casi (organizzazioni distinte/di sostegno e reti).

2.3.8.1

È soprattutto nelle organizzazioni del II Gruppo (lavoratori) che si trovano strutture e reti distinte per le donne: ciò avviene nel 50-75 % dei casi. Nel III Gruppo la percentuale si aggira tra il 19 e il 39 %, laddove il fenomeno è significativamente meno frequente nel I Gruppo e va dal 6 al 19 %. La presenza di strutture accessorie non è rara nelle organizzazioni di agricoltori (33 %), ma scende al 10 % circa nelle organizzazioni dei consumatori e sanitarie.

2.3.9

Il 46 % dei partecipanti al sondaggio riferisce che le organizzazioni di appartenenza hanno politiche di promozione delle carriere delle donne, in particolare allo scopo di prepararle ad assumere incarichi dirigenziali. Le politiche maggiormente apprezzate sono quelle in materia di formazione (26 %), agevolazioni sul piano lavorativo o assistenziale (22 %) e monitoraggi o benchmarking (19 %). Tuttavia, solo un quarto delle organizzazioni prevedono tali forme di promozione della carriera.

2.3.10

La particolare attenzione rivolta al personale femminile è inoltre attestata dalla raccolta di dati statistici sulla presenza delle donne nelle organizzazioni. Quasi la metà delle organizzazioni rappresentate (48 %) ha dichiarato di procedere a tale raccolta e la maggior parte afferma che i dati vengono aggiornati annualmente (67 %).

2.3.10.1

Le organizzazioni del II Gruppo sono decisamente le più attive in questo tipo di attività (ben oltre il 50 %), seguite da quelle del III Gruppo (circa un terzo). Le percentuali appaiono invece basse nel I Gruppo, dove si riscontra una notevole discrepanza tra il livello quasi nullo di raccolta di dati (1 %) e la presenza di politiche intese a promuovere le carriere delle donne (11 %).

2.3.11

Il 75 % dei 61 casi menzionati di politiche volte a migliorare le carriere delle donne viene giudicato positivamente dai partecipanti al sondaggio. 40 organizzazioni dispongono di un dipartimento o di un funzionario preposto alle politiche di genere, e nella metà dei casi tale incarico equivale a un impiego a tempo pieno.

2.3.11.1

Il 49 % dei partecipanti considera che tali politiche abbiano portato a una maggiore presenza femminile negli incarichi di inquadramento superiore, mentre il 46 % ne associa la riuscita a un aumento del numero di donne con funzioni direttive.

2.3.12

Le politiche di genere sono più comuni nei sindacati appartenenti al II Gruppo (68 %), mentre la percentuale scende al 25 % nel III Gruppo e al 5 % nel I Gruppo.

2.3.13

Alcune organizzazioni (33 membri) hanno affermato che le domande sulle politiche per migliorare le carriere delle donne e sulle pari opportunità non erano pertinenti alla loro situazione.

2.3.14

Il rapporto tra uomini e donne nella rappresentanza delle organizzazioni in seno al CESE appare fortemente legato a quello relativo alla rappresentanza presso gli organi internazionali, molto meno a quello riguardante il dialogo sociale e del tutto svincolato da quello relativo ai rappresentanti presso i forum nazionali.

2.3.15

Tenuto conto che la proporzione uomini/donne nelle organizzazioni del I Gruppo è stimata al 70/30 % dai partecipanti al sondaggio, essa appare relativamente elevata presso il CESE (35 %) e decisamente più alta delle percentuali relative al II Gruppo (25 %, con una proporzione uomini/donne pari al 60/40 %) e al III Gruppo (rispettivamente 27 % e 65/35 %).

2.3.16

Stando al sondaggio, la proporzione tra uomini e donne nel personale direttivo delle organizzazioni ha inciso in misura rilevante sull'alto tasso di rappresentanza femminile registrato presso il CESE (cfr. punti 3.2 e 3.3 del presente parere). Il Parlamento ha invitato le parti sociali (i gruppi di interesse socioeconomico) «a rivedere i [loro] meccanismi di rappresentanza e le [loro] procedure di selezione e ad iscrivere la rappresentanza equilibrata delle donne e degli uomini in una posizione centrale nei loro atti costitutivi» (8).

2.3.16.1

Il sondaggio del CESE affronta il tema delle procedure di assunzione nei consigli esecutivi in termini di proporzione tra uomini e donne negli organi decisionali. Particolarmente svantaggiosa per le donne è risultata la prassi della cooptazione, seguita dalle nomine ai consigli esecutivi effettuate dalle organizzazioni affiliate. Alcuni partecipanti menzionano procedure con effetti a loro giudizio maggiormente positivi, ma tale tipo di risposte è troppo limitato per costituire una solida base di conclusioni.

2.3.17

Rapportando i rapporti proporzionali medi di rappresentanza maschile/femminile negli organi decisionali alle varie politiche di promozione della carriera delle donne si è scoperto che solo gli obiettivi sembrano collegati a una forte presenza femminile negli organi decisionali. Le prassi della duplice candidatura e delle quote (a proposito delle quali molto resta da fare nel quadro dei dibattiti sulle strategie dei partiti politici UE) vengono citate di rado dai partecipanti.

11.4.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 88/37

1.1

La proposta in esame ha lo scopo di ampliare il mandato dell'Osservatorio europeo dei fenomeni di razzismo e xenofobia istituendo l'Agenzia dell'Unione europea per i diritti fondamentali, come stabilito dal Consiglio europeo il 13 dicembre 2005.

1.2

La differenza fondamentale tra la normativa attualmente in vigore e il contenuto delle proposte in esame consiste nel fatto che queste ultime ampliano il campo d'azione dell'Osservatorio dai fenomeni di razzismo e xenofobia, accanto ai sistemi normativi riconosciuti dall'ONU, dall'OIL e dal Consiglio d'Europa, a tutti i settori che interessano i diritti fondamentali enumerati nella Carta, fatti salvi quei settori di attività nei quali già operano altre agenzie della Comunità.

1.3

L'Agenzia si occuperà dei diritti fondamentali in sede di attuazione del diritto comunitario sia negli Stati membri che nei paesi candidati e candidati potenziali che aderiscono all'Agenzia stessa. Inoltre la Commissione potrà incaricare quest'ultima di fornirle informazioni e analisi sui paesi terzi con cui l'UE ha concluso accordi di associazione o altre convenzioni contenenti disposizioni in materia di diritti dell'uomo o con cui ha avviato o intende avviare negoziati per la conclusione di accordi di questa natura.

1.4

Scopo dell'Agenzia è fornire assistenza e consulenza in materia di diritti fondamentali alle istituzioni, agli organi e alle agenzie della Comunità e dei suoi Stati membri nell'attuazione della legislazione comunitaria, in modo da aiutarli a rispettare pienamente i diritti fondamentali nell'adozione delle misure o nella definizione delle iniziative nei loro rispettivi settori di competenza.

1.5

All'interno delle aree tematiche stabilite, l'Agenzia avrà il compito di raccogliere e valutare, in totale indipendenza, dati sulle conseguenze pratiche dei provvedimenti dell'UE in materia di diritti fondamentali e sulle buone pratiche relative all'osservanza e alla promozione di questi ultimi, esprimere pareri sull'evoluzione delle politiche in materia, sensibilizzare i cittadini favorendo la conoscenza di tutti i testi e gli strumenti normativi riconosciuti dall'UE e promuovere il dialogo con la società civile, nonché coordinare e creare una rete di contatti con i vari soggetti operanti nel settore dei diritti fondamentali. Giova sottolineare il fatto che l'Agenzia non dispone di alcun meccanismo autonomo per la risoluzione delle controversie.

1.6

La proposta conferisce all'Agenzia il potere di svolgere le proprie attività nelle materie indicate nel Titolo VI del Trattato sull'Unione europea.

2.1

Il Comitato accoglie con favore la decisione del Consiglio europeo di istituire un'Agenzia dell'Unione europea per i diritti fondamentali (in appresso «l'Agenzia») onde rafforzare i principi e le pratiche sancite all'articolo 6 del Trattato sull'Unione europea. Tale Agenzia fornirà all'Unione un meccanismo per sorvegliare il rispetto dei diritti fondamentali al suo interno il quale potrà contribuire a migliorare il coordinamento delle politiche degli Stati membri in questo settore. A giudizio del Comitato, la proposta della Commissione contiene molti elementi positivi, in particolare:

2.2

Il Comitato apprezza il secondo visto del regolamento proposto, che riconosce il campo d'applicazione della legislazione in vigore nella protezione dei cittadini dell'Unione e dei cittadini di paesi terzi all'interno dell'Unione affermando che: «La Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea riafferma i diritti derivanti in particolare dalle tradizioni costituzionali e dagli obblighi internazionali comuni agli Stati membri, dal Trattato sull'Unione europea e dai trattati comunitari, dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, dalle carte sociali adottate dalla Comunità e dal Consiglio d'Europa, nonché i diritti riconosciuti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee e da quella della Corte europea dei diritti dell'uomo.»

Il Comitato dà atto della necessità di trovare un giusto equilibrio tra le esigenze della sicurezza, in particolare le misure contro il terrorismo, da un lato e, dall'altro, quelle della tutela e della promozione dei diritti umani e delle libertà fondamentali all'interno dell'Unione europea. Alcuni dei nuovi provvedimenti adottati dagli Stati membri contro il terrorismo dopo l'11 settembre e i più recenti attentati di Madrid e Londra potrebbero in effetti compromettere i diritti umani e le libertà fondamentali. Tuttavia una delle maggiori debolezze della cooperazione europea nel campo della sicurezza deriva dal fatto che le politiche in materia esulano dal quadro comunitario e vengono invece elaborate essenzialmente secondo il metodo intergovernativo (il cosiddetto terzo pilastro dell'UE): il ruolo dell'Unione è perciò molto limitato, mentre l'esclusione del Parlamento europeo e della Corte di giustizia da quest'ambito incide negativamente sulla trasparenza del processo decisionale. L'estensione delle competenze della nuova Agenzia alle materie del terzo pilastro (Titolo VI del Trattato UE) contribuirà in modo decisivo a garantire un corretto equilibrio tra libertà, giustizia e sicurezza nelle politiche dell'Unione (1).

2.3

Il Comitato riconosce l'esperienza del Consiglio d'Europa in questo settore e la validità del meccanismo di monitoraggio dei diritti umani e delle libertà fondamentali da esso messo in atto, anche per quanto riguarda i diritti sociali applicabili della riveduta Carta sociale europea. Riconosce altresì la competenza del Consiglio d'Europa e della Corte europea dei diritti dell'uomo a perseguire le violazioni dei diritti umani protetti da convenzioni e norme internazionali che non sono di competenza dell'Agenzia. Il rafforzamento del coordinamento e della cooperazione tra l'Agenzia e il Consiglio d'Europa è quindi indispensabile.

Nell'interpretazione e nell'applicazione del diritto comunitario primario e derivato, l'Agenzia deve fare riferimento ai testi internazionali, come fa la Corte di giustizia delle Comunità europee nei suoi pareri e nelle sue sentenze.

Il Comitato ribadisce la richiesta che l'UE aderisca alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo e alla Carta sociale riveduta del Consiglio d'Europa, una volta acquisite le necessarie competenze.

2.4

Il Comitato è però preoccupato del fatto che la proposta in esame non promuove né sostiene l'ampliamento della rappresentanza della società civile organizzata nel consiglio di amministrazione e nel Forum dei diritti fondamentali (in appresso «il Forum») della nuova Agenzia. Ciò è in contraddizione con il Libro bianco sulla governance europea, il quale afferma che «La società civile svolge un ruolo importante, poiché esprime le preoccupazioni dei cittadini e fornisce servizi in risposta alle esigenze di tutti [... ] Sempre più la società civile ritiene che l'Europa costituisca una piattaforma adeguata per cambiare gli orientamenti politici e la società. Si dispone così di un potenziale concreto per ampliare il dibattito sul ruolo dell'Europa: vi è la possibilità di far partecipare più attivamente i cittadini al conseguimento degli obiettivi dell'Unione e di offrire loro un canale strutturato per le loro reazioni, critiche e proteste» (2).

2.5

Il consiglio di amministrazione e il Forum non dovrebbero essere formati soltanto da avvocati e docenti universitari, bensì comprendere un più ampio spettro rappresentativo della società, in particolare le ONG, le parti sociali, le organizzazioni culturali, religiose e umanitarie impegnate nella difesa e nella promozione dei diritti fondamentali delle persone socialmente escluse e dei gruppi più svantaggiati della nostra società.

3.1.1

Si potrebbe affermare che l'articolo 308 del Trattato CE, unitamente alla decisione del Consiglio relativa alle materie del Titolo VI, non è sufficiente a garantire le competenze dell'Agenzia nei settori che rientrano nel diritto comunitario. Tale articolo conferisce alla Comunità (e non all'Unione) facoltà di adottare, deliberando all'unanimità, misure adeguate per il raggiungimento degli scopi comunitari in situazioni in cui tali poteri d'azione non siano previsti dal Trattato stesso. Assicurare che l'azione della Comunità avvenga nel pieno rispetto dei diritti fondamentali è un obiettivo generale della Comunità: il Trattato tuttavia non prevede il conferimento di poteri specifici a questo fine.

3.1.2

La proposta decisione del Consiglio ha quindi lo scopo di conferire all'Agenzia la facoltà di perseguire le proprie attività nei settori di cui al Titolo VI del Trattato sull'Unione europea.

3.1.3

Il Comitato sottolinea il fatto che la protezione e la promozione dei diritti dell'uomo fanno parte del valori e degli obiettivi comuni dell'Unione, che trovano espressione all'articolo 6, quarto comma, del Trattato sull'Unione europea, il quale stabilisce che: «L'Unione si dota dei mezzi necessari per conseguire i suoi obiettivi e per portare a compimento le sue politiche.» Il Comitato chiede perciò al Consiglio di ancorare le competenze dell'Agenzia alla più solida base giuridica dell'articolo 6, quarto comma, onde assicurare che essa abbia i poteri necessari per eseguire le proprie funzioni.

3.2.1

Il Comitato raccomanda di inserire nell'articolo 2 (Obiettivo) una sezione in cui si affermi che uno degli obiettivi dell'Agenzia è formulare raccomandazioni che le istituzioni, gli organi e le agenzie della Comunità e degli Stati membri possano utilizzare nell'adozione delle misure e nella definizione di iniziative in materia di diritti fondamentali, e di informare sulle possibilità di ricorso e di azione legale da parte delle organizzazioni nazionali per la difesa dei diritti umani a tutela delle persone e dei gruppi che sono vittime di norme o prassi nazionali discriminatorie, contrarie al principio dello Stato di diritto.

L'Agenzia dovrà elaborare una relazione annuale sull'applicazione dei diritti fondamentali nell'UE e relazioni periodiche nel quadro dei suoi rapporti con le istituzioni internazionali, in particolare quelle che operano nel settore del commercio e dell'assistenza allo sviluppo, e nel quadro degli accordi di associazione e della Convenzione di Cotonou.

3.2.2

Il Comitato raccomanda inoltre di attribuire al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione la facoltà di chiedere all'Agenzia di verificare la compatibilità di qualsiasi nuova normativa e politica comunitaria proposta (ivi comprese le politiche esterne come la politica commerciale verso i paesi in via di sviluppo) con la Carta dei diritti fondamentali, fermo restando il diritto dell'Agenzia di effettuare valutazioni di propria iniziativa su qualsiasi aspetto delle normative comunitarie proposte, con il consenso o su proposta del consiglio di amministrazione e dell'ufficio di presidenza.

3.3.1

Il 90 % dei partecipanti alla consultazione realizzata dalla Commissione vuole che l'Agenzia mantenga la lotta al razzismo e alla xenofobia al centro della sua azione. Il Comitato accoglie perciò con favore l'articolo 5, paragrafo 1, lettera b) del regolamento, che prevede la presenza costante di questo settore tematico d'attività all'interno del quadro pluriennale di programmazione dell'Agenzia.

3.3.2

Il Comitato è tuttavia dell'avviso che, per integrare la lotta al razzismo e alla xenofobia nelle competenze di quest'ultima in quanto attività permanente, come previsto dall'articolo 5, paragrafo 1, lettera b), si debba istituire all'interno del consiglio di amministrazione una speciale commissione sul razzismo e la xenofobia che stabilisca gli orientamenti in materia e assegni le risorse necessarie a questo fine.

3.6.1

Anche per quanto riguarda la composizione del Forum dei diritti fondamentali, il Comitato teme che la proposta non promuova né sostenga una più ampia rappresentanza al suo interno della società civile organizzata. Quest'ultima dovrebbe invece essere presente con una larga rappresentanza dei suoi membri, che sono le ONG, le parti sociali e le organizzazioni culturali, religiose e umanitarie interessate alle difesa dei diritti umani. Il Comitato raccomanda quindi di attribuire almeno 1/3 dei seggi del Forum ai rappresentanti della società civile organizzata.

3.6.2

Il regolamento propone di affidare la presidenza del Forum al direttore dell'Agenzia. Dato però che il Forum dovrebbe fungere da cassa di risonanza per il consiglio di amministrazione nel suo insieme e non per il solo direttore, sarebbe opportuno che esso fosse presieduto dal presidente del consiglio di amministrazione, onde garantire uno stretto collegamento tra i due organi.

3.6.3

L'esperienza e le conoscenze della rete UE di esperti indipendenti sui diritti umani non devono andare perdute. Il Comitato raccomanda di attribuire alla rete una rappresentanza all'interno del Forum.

3.7.1

Per assicurare l'indipendenza dell'Agenzia occorre dotarla di meccanismi che garantiscano nei limiti del possibile il rispetto dei principi di Parigi dell'ONU relativi allo status delle istituzioni nazionali per i diritti umani. Il Comitato raccomanda perciò di sostituire il testo dell'articolo 15, paragrafo 1 («L'Agenzia assolve i suoi compiti in completa indipendenza.») con il testo seguente:

L'Agenzia assolve i suoi compiti in completa indipendenza conformemente ai principi di Parigi dell'ONU relativi allo status delle istituzioni nazionali per i diritti umani.

3.8.1

Il Comitato raccomanda pertanto di inserire la seguente clausola all'articolo 19, prima del paragrafo 1:

L'Agenzia è dotata dall'Unione di finanziamenti adeguati per svolgere le proprie funzioni attraverso il bilancio annuale. In circostanze eccezionali l'Agenzia può richiedere finanziamenti aggiuntivi per svolgere compiti speciali o supplementari non previsti dal bilancio annuale.

11.4.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 88/41

1.1

Negli ultimi 10-15 anni l'interesse delle istituzioni europee nei confronti del dialogo con la società civile, in particolare con la società civile organizzata al livello europeo, è andato costantemente crescendo. Esse hanno infatti riconosciuto che l'attenzione alle istanze dei cittadini, la partecipazione e il consenso delle persone coinvolte dalle decisioni comunitarie sono condizioni essenziali ai fini della validità dell'azione politica.

1.2

Le esperienze e le competenze degli esponenti della società civile, il dialogo che svolgono al proprio interno oltre che con le autorità e le istituzioni pubbliche a tutti i livelli, la consuetudine alla negoziazione e alla ricerca di convergenze, o magari di un consenso, permettono l'elaborazione di proposte in cui prevalga l'interesse generale. In questo modo risultano accresciute la qualità e la credibilità delle decisioni politiche, in quanto migliorano la comprensione e l'accettabilità di tali decisioni da parte dei cittadini.

1.2.1

Consentendo ai cittadini di partecipare, in virtù di un impegno individuale o collettivo, alla gestione della cosa pubblica attraverso il contributo specifico della società civile organizzata, la democrazia partecipativa alimenta la democrazia rappresentativa e rafforza quindi la legittimità democratica dell'Unione europea.

1.3

A questo riguardo è opportuno ricordare e sottolineare che, per la sua composizione e per il ruolo e i compiti assegnatigli dai Trattati sin dalla sua creazione, il Comitato economico e sociale europeo (CESE) è da sempre un protagonista a tutti gli effetti, oltre che il primo in ordine di tempo, della democrazia partecipativa al livello europeo.

1.4

Questo «diritto di partecipazione», da tempo rivendicato dalla società civile e dalle organizzazioni attive a livello europeo, assume un particolare carattere di urgenza: infatti, i compiti e le sfide che oggi attendono l'Unione europea sono tali da richiedere la mobilitazione di tutti i soggetti attivi sul campo e dei loro rappresentanti.

1.5

Tale esigenza è stata riconosciuta tra gli altri dal Consiglio europeo di Lisbona del 23 e 24 marzo 2000 in riferimento all'attuazione della strategia di Lisbona (1), e sottolineata ulteriormente nella riunione del 22 e 23 marzo 2005 riguardo al rilancio di tale strategia (2).

1.6

Nel Libro bianco sulla governance europea (3) del luglio 2001, la Commissione presenta la partecipazione della società civile all'elaborazione e all'attuazione delle politiche dell'Unione allo stesso tempo come uno dei pilastri di una buona governance e come uno degli ambiti prioritari per la riforma del metodo comunitario e per un funzionamento più democratico delle istituzioni.

1.7

Il principio della democrazia partecipativa è sancito anche dall'articolo I-47 del Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa (4): di conseguenza, e nonostante le incertezze insite nel processo di ratifica del Trattato costituzionale, le istituzioni dell'UE devono attenersi a questa logica e instaurare una democrazia autenticamente partecipativa. Tuttavia, affinché quest'ultima possa ottemperare alle esigenze di una moderna governance europea, resta necessario porre in essere gli strumenti che consentiranno ai cittadini europei, e in particolare alle organizzazioni in cui essi operano, di discutere ed essere consultati sullo sviluppo dell'Unione e delle sue politiche, nonché di influenzare davvero tale processo nel quadro di un reale dialogo civile strutturato con la società civile organizzata.

1.8

Dal canto suo, il CESE si adopera attivamente per lo sviluppo della democrazia partecipativa, collaborando con le altre istituzioni dell'Unione e con le organizzazioni rappresentative della società civile.

1.8.1

Nell'ottobre 1999, ad esempio, il CESE ha indetto la prima convenzione sul ruolo e sul contributo della società civile organizzata nella costruzione europea. Da allora, ha emesso diversi pareri (5) in cui ha caldeggiato un dialogo maggiormente intenso e articolato tra le organizzazioni della società civile e le istituzioni europee (6).

2.1

I soggetti del dialogo civile al livello europeo sono le organizzazioni che rappresentano gli interessi specifici e/o generali dei cittadini. Data la loro funzione rappresentativa, le organizzazioni europee delle parti sociali sono naturalmente predisposte a partecipare al dialogo civile. In questo senso, il dialogo sociale costituisce un eccellente esempio di attuazione concreta del principio della democrazia partecipativa. È però opportuno tornare a insistere sulla fondamentale differenza esistente tra dialogo sociale e dialogo civile. Il dialogo sociale europeo è definito con chiarezza in termini sia di partecipanti sia di finalità e di procedure, e le parti sociali europee dispongono di poteri semilegislativi (8). La sua specificità deriva dalle particolari competenze e responsabilità dei partecipanti, i quali agiscono in piena autonomia.

2.2

Al livello europeo, tali organizzazioni assumono un gran numero di forme e denominazioni: associazioni, federazioni, fondazioni, forum e reti sono fra le più comuni (9). Spesso le diverse denominazioni vengono inglobate nel concetto di «organizzazioni non governative» (ONG), di fatto utilizzato in riferimento a tutti i tipi di strutture autonome senza scopo di lucro. A ciò si aggiunga che numerose organizzazioni europee dispongono di strutture sul piano internazionale.

2.3

Le organizzazioni europee coordinano le attività dei rispettivi membri e affiliati nei vari Stati membri e spesso anche in paesi terzi. Sempre più frequentemente, inoltre, si raggruppano tra loro per costituire reti europee, come ad esempio in ambito sociale, ambientale, dei diritti umani, dello sviluppo, della difesa dei consumatori o dell'economia sociale.

2.4

Per illustrare meglio l'espansione raggiunta dalle organizzazioni europee della società civile e la loro articolazione, al presente parere è allegata una rassegna delle principali organizzazioni, federazioni e reti operanti nei vari settori della società civile organizzata al livello europeo, ad eccezione delle organizzazioni di categoria. L'allegato si concentra su una ventina di ambiti specifici.

2.4.1

La rassegna mostra una crescente strutturazione della società civile organizzata europea e una grande eterogeneità nella struttura stessa delle organizzazioni. Esse possono infatti comporsi esclusivamente di organizzazioni nazionali (ma in certi casi anche organizzazioni regionali e locali) rappresentative di un dato settore o contare tra i propri membri organizzazioni al tempo stesso europee e nazionali, o persone fisiche e giuridiche di ogni livello. Dal canto loro, i raggruppamenti in rete si attengono di solito a due principi: o la rete si compone di organizzazioni europee di un dato settore o raggruppa organizzazioni nazionali ed europee.

2.5

È evidente che alcune organizzazioni europee della società civile, senza parlare di certe organizzazioni o reti nazionali, dispongono in principio di un grado di esperienza e di competenze che ne giustificano pienamente la rivendicazione a partecipare ai processi consultivi nel quadro dell'elaborazione delle politiche dell'Unione. È altrettanto vero, però, che in assenza di criteri di valutazione oggettivi, il livello di rappresentatività delle organizzazioni europee della società civile diverse da quelle delle parti sociali è spesso controverso. Il mondo dell'associativismo appare frammentato, in quanto è spesso suddiviso in una molteplicità di organizzazioni e dedito più a difendere gli interessi particolari dei propri membri che l'interesse generale, oltre che carente sul piano della trasparenza. Molti, inoltre, non gli riconoscono la capacità di esercitare un'influenza reale sul processo di elaborazione delle politiche e di preparazione delle decisioni.

3.1

Il CESE ha già osservato in diverse occasioni che solo una definizione univoca del concetto di rappresentatività potrà dare agli attori della società civile il diritto di partecipare in modo efficace al processo di elaborazione politica e di preparazione della legislazione comunitaria.

3.1.1

Oltre ad essere un fondamentale principio di democrazia, l'esigenza di rappresentatività risponde anche allo scrupolo di conferire maggiore trasparenza alla società civile organizzata a livello europeo e di accrescerne l'influenza.

3.1.2

In quest'ottica il CESE ha elaborato una serie di criteri di rappresentatività, definiti da ultimo nel parere del 20 marzo 2002 sul tema La governance europea — Libro bianco  (10). Per essere considerata rappresentativa, un'organizzazione europea dovrebbe:

3.1.3

Nel medesimo parere il CESE proponeva tuttavia «di discutere con le istituzioni e le organizzazioni della società civile tali criteri, come base per una cooperazione futura».

3.2

Per evitare malintesi quanto al campo di applicazione dei criteri di rappresentatività definiti nel parere, è necessario distinguere con chiarezza tra i concetti di «consultazione», aperta in linea di principio a tutte le organizzazioni che dispongono di competenze in un particolare settore, e «partecipazione», la quale comporta la possibilità per un'organizzazione di intervenire formalmente e attivamente in un processo di determinazione della volontà collettiva, nell'interesse generale dell'Unione e dei suoi cittadini. Tale processo, fondato su principi democratici, consente alle organizzazioni della società civile di partecipare a pieno titolo all'elaborazione politica e alla preparazione delle decisioni inerenti allo sviluppo e al futuro dell'UE e delle sue politiche (11).

3.2.1

Pur sembrando puramente teorica, si tratta di una distinzione importante: la rappresentatività, infatti, costituisce un presupposto della partecipazione nella misura in cui le conferisce legittimità. Viceversa, nell'ambito di un processo consultivo, l'obiettivo è prendere conoscenza dei punti di vista delle componenti della società civile e attingere alle loro competenze specifiche senza imporre condizioni preliminari. Ciò detto, la consultazione resta una componente di assoluta rilevanza nel quadro del dialogo civile.

3.3

Nel già citato Libro bianco sulla governance europea la Commissione prevedeva, per taluni settori con prassi consultive consolidate, lo sviluppo di accordi di partenariato che andassero oltre le norme di consultazione minime applicabili a tutti i suoi servizi. Il Libro bianco vincolava la conclusione di tali accordi a garanzie di apertura e di rappresentatività da parte delle organizzazioni della società civile, senza però affrontare la questione dei criteri da applicare.

3.4

Dal canto suo, la comunicazione dell'11 dicembre 2002 (12) che stabilisce i principi generali e i requisiti minimi per la consultazione delle parti interessate ad opera della Commissione, distingue tra consultazioni «aperte», nel quadro di un approccio globale e non esclusivo, e «mirate», quando le parti interessate e oggetto della consultazione — cioè i destinatari — vengono selezionate in base a criteri «sensati» e «chiari», nelle parole della comunicazione. Anche in questo caso, però, tali criteri non sono ancora stati individuati.

3.4.1

Nella stessa comunicazione la Commissione sottolinea «l'importanza che essa annette ai contributi di organizzazioni europee rappresentative» e rimanda al lavoro già compiuto dal CESE sulla questione dei criteri di rappresentatività per la selezione delle organizzazioni da ammettere al dialogo civile.

3.5

Il CESE, grazie al ruolo conferitogli dal Trattato di Nizza di intermediario privilegiato tra la società civile organizzata e gli organi decisionali dell'Unione, appare investito di una maggiore responsabilità per quanto riguarda,

3.6

È opportuno tuttavia sottolineare che il presente parere non riguarda:

3.7

L'elaborazione del presente parere si inscrive in primo luogo nella prospettiva di chiarire e strutturare le relazioni tra il CESE e le organizzazioni e reti europee della società civile, e punta quindi, attraverso il consolidamento della legittimità di tali organizzazioni e reti, ad accrescere la credibilità del dialogo con la società civile organizzata.

3.7.1

Questa stessa prospettiva si colloca nel quadro del perseguimento di un dialogo rafforzato e strutturato con la società civile organizzata europea, riguardante:

3.8

Il presente parere potrebbe altresì:

3.9

Il CESE sottolinea in tale contesto che la creazione di un sistema di accreditamento delle organizzazioni della società civile presso le istituzioni europee presenta allo stesso tempo vantaggi e svantaggi, ma che il presente parere non costituisce a suo giudizio la sede appropriata per pronunciarsi sui meriti di un tale sistema. Ritiene tuttavia che esista uno stretto rapporto tra tale questione e quella della rappresentatività e che esse vadano quindi esaminate parallelamente nel quadro di un ampio dibattito che riunisca tutte le parti interessate, le istituzioni europee e le organizzazioni della società civile.

4.1

Pur essendo consapevole di esprimere solo in parte l'eterogeneità e l'evoluzione del concetto di società civile organizzata, il CESE ha adottato una serie di iniziative e riforme volte a garantire una rappresentanza quanto più ampia possibile.

4.2

Ad esempio, esso associa alle proprie strutture e ai propri lavori, in varie forme e in misura crescente, le organizzazioni e le reti europee della società civile che non sono (o non sono ancora) direttamente rappresentate al proprio interno, senza però che tale coinvolgimento sia legato a un esplicito criterio di rappresentatività.

4.2.1

Inoltre, ciascuno dei tre Gruppi  (14) del CESE riconosce un certo numero di organizzazioni europee e conferisce loro lo status di organizzazione accreditata. I membri del Comitato intrattengono in principio legami diretti o indiretti con tali organizzazioni, anche se non sono tenuti a farlo.

4.2.2

Al livello delle sezioni specializzate  (15), nei lavori spesso si coinvolgono le organizzazioni europee capaci di apportare un contributo sostanziale all'elaborazione di un parere. Queste sono informate dei lavori in corso, forniscono le loro osservazioni e possono essere rappresentate da esperti e partecipare ad audizioni e convegni.

4.2.3

Il CESE organizza manifestazioni (convegni, seminari, ecc.) su tematiche ad ampio raggio quali, per limitarci a qualche esempio recente, la strategia di Lisbona, lo sviluppo sostenibile e le prospettive finanziarie 2007-2013. A ciò si aggiungano gli incontri di monitoraggio dei lavori della Convenzione europea (16).

4.2.3.1

I partecipanti a tali iniziative, provenienti dalla società civile organizzata, vengono scelti secondo principi pragmatici e su proposta dei Gruppi, dei membri del CESE, delle sezioni o del Segretariato. In linea di massima, tutte le manifestazioni sono aperte anche ai rappresentanti di organizzazioni della società civile che abbiano manifestato spontaneamente l'interesse a parteciparvi.

4.3

Una tappa ulteriore di tale collaborazione è stata raggiunta con la creazione, nel 2004, di un gruppo di contatto tra il CESE e i rappresentanti dei principali settori della società civile organizzata europea. Il gruppo comprende al momento, oltre a dieci rappresentanti del CESE (la Presidente del CESE e i presidenti dei tre Gruppi e delle sei sezioni specializzate), 14 membri provenienti dalle principali organizzazioni e reti attive nei settori rappresentati all'interno del gruppo di contatto, indipendentemente dal fatto che siano o meno accreditate.

4.3.1

Il compito del gruppo di contatto consiste nel garantire, da un lato, un approccio organico del CESE nei confronti delle organizzazioni e delle reti europee della società civile e, dall'altro, il seguito delle iniziative decise di comune accordo.

4.4

Quanto si è detto finora dimostra l'impostazione pragmatica adottata finora dal CESE, la quale si traduce in generale in un approccio aperto e privo di preclusioni nel quadro di una graduale strutturazione dei suoi rapporti con la società civile organizzata europea. Tale impostazione è invece più mirata per quanto riguarda il conferimento dello status di organizzazione accreditata o le consultazioni settoriali svolte dalle sezioni.

4.5

A questo proposito la relazione finale del gruppo ad hoc «Cooperazione» strutturata con le organizzazioni e le reti europee della società civile, del 10 febbraio 2004, rileva che «la questione della rappresentatività merita incontestabilmente una grande attenzione», pur aggiungendo che «essa non deve ostacolare gli eventuali passi in avanti». In questo campo, la relazione raccomanda «la saggezza (..) che non esclude certo la prudenza, ma esige apertura e pragmatismo».

5.1

È evidente che non tutti i criteri enunciati dal CESE nel parere sul Libro bianco relativo alla governance europea sono esposti con pari chiarezza. Si rende quindi necessario precisarne il significato e la portata, al fine di renderli misurabili e applicabili nella pratica.

5.2

A questo riguardo, il CESE ritiene opportuno mettere a punto una procedura chiara, agevole e univoca per valutare la rappresentatività delle organizzazioni europee della società civile, evitando di addentrarsi in problematiche complesse e controverse.

5.3

Tale procedura deve consentire un esame dei criteri commisurato alla struttura e al funzionamento attuale delle organizzazioni europee. Deve inoltre fondarsi sulla partecipazione diretta delle organizzazioni (la cui autonomia il CESE non ha peraltro alcuna intenzione di ledere) al processo di valutazione.

5.4

Per tutti questi motivi, essa deve fondarsi sui seguenti principi:

5.5

Si propone che la procedura contempli tre elementi di valutazione, cioè:

5.5.1

I primi due elementi sono espliciti e si riferiscono alla struttura propria di ciascuna organizzazione: essi consentono pertanto una valutazione attendibile e relativamente oggettiva della sua rappresentatività, mantenendo nel contempo la dinamica della società civile. Il terzo criterio è più complesso.

5.6

Il Comitato ritiene che la procedura proposta non comporti oneri o vincoli particolari per le organizzazioni interessate, ma richieda trasparenza per quanto attiene alle strutture e alle modalità di funzionamento. La trasparenza costituisce peraltro un principio democratico basilare e di interesse generale, giacché permette ai diversi gruppi d'interesse presenti nella società e ai singoli cittadini, come pure alle autorità pubbliche, di essere al corrente delle strutture e delle attività delle diverse organizzazioni e di formarsi un giudizio autonomo su di esse.

5.7

Sulla base di tali principi e criteri valutativi, il CESE dovrebbe poter mettere a punto una procedura in grado di accertare il grado di rappresentatività delle organizzazioni europee della società civile. Tale procedura potrebbe essere resa operativa grazie alla creazione di uno speciale strumento di valutazione, in collaborazione anzitutto con il gruppo di contatto tra il CESE e le organizzazioni e le reti europee della società civile.

6.1

Il CESE considera che esista un legame diretto e stretto tra i criteri da esso proposti e gli statuti di cui sono provviste le organizzazioni europee della società civile.

6.2

In effetti, tutte le organizzazioni attive a livello europeo, siano esse de jure o de facto, dovrebbero in principio dotarsi di regole statutarie (17).

6.3

In linea con i criteri già definiti dal CESE (18) e in vista della loro piena applicazione, lo statuto di un'organizzazione europea dovrebbe indicare o prevedere:

6.4

In mancanza di una legislazione europea, ciascuna organizzazione adotta il proprio statuto in piena autonomia, nel quadro della normativa nazionale vigente (19).

6.4.1

In proposito può essere utile ricordare che già nel 1991 (20) la Commissione europea aveva presentato una proposta legislativa volta a consentire la costituzione di «associazioni europee». L'obiettivo era creare uno specifico status giuridico per le associazioni con affiliati in diversi Stati dell'UE, analogo a quello esistente per le società per azioni e le cooperative. Il tenore delle disposizioni contenute in tale proposta coincide con quanto proposto qui sopra riguardo alle norme da includere negli statuti.

6.4.2

La proposta della Commissione, su cui il CESE si era espresso favorevolmente (21), è stata bloccata per l'opposizione di alcuni Stati membri e di recente persino ritirata dalla Commissione. Il CESE resta convinto che lo statuto costituisca uno strumento essenziale per affermare il diritto di associazione come libertà fondamentale sancita dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione ed espressione della cittadinanza europea. Ritiene inoltre che i principi enunciati all'articolo I-47 del Trattato costituzionale dovrebbero servire da incentivo per riaprire tale dossier.

6.4.3

Il CESE torna quindi a sostenere l'idea di uno statuto europeo delle associazioni transnazionali, in analogia con quello dei partiti politici europei entrato in vigore nel novembre 2003 (22) e in linea con le proposte formulate nel presente parere.

6.5

Ad ogni modo, è opportuno partire dal principio che spetta alle organizzazioni affiliate assicurare, attraverso meccanismi e procedure appropriate, il controllo delle norme statutarie e della loro applicazione nel quadro dei processi decisionali democratici interni a ogni singola organizzazione.

6.6

Per garantire l'effettiva trasparenza di funzionamento delle organizzazioni europee della società civile, sarebbe opportuno che gli statuti, il rapporto finanziario e il resoconto delle attività su base annua, oltre che tutte le informazioni relative agli impegni finanziari delle organizzazioni affiliate e alle loro fonti di finanziamento, fossero resi pubblici, se possibile anche sul sito Internet dell'organizzazione in questione.

7.1

Tra i criteri proposti dal CESE figura quello secondo cui un'organizzazione europea deve contare, nella maggioranza degli Stati membri, organizzazioni affiliate riconosciute come rappresentative degli interessi da esse promossi.

7.2

Ai fini dell'applicazione pratica di tale criterio il CESE ritiene che un'organizzazione europea, per essere considerata rappresentativa, debba essere presente in più della metà degli Stati membri dell'UE. Anche se il recente allargamento dell'UE complica la situazione, è necessario che tale requisito venga mantenuto.

7.3

Per consentire di accertare il proprio radicamento, ogni organizzazione europea dovrebbe idealmente rendere nota la lista delle proprie organizzazioni affiliate, siano esse organizzazioni indipendenti da interessi esterni (persone giuridiche) e rappresentative della società civile dei paesi membri, o raggruppamenti di tali organizzazioni al livello europeo.

7.4

Valutare la situazione di un'organizzazione europea o delle organizzazioni nazionali ad essa affiliate, sì da poterle considerare riconosciute e rappresentative, resta comunque un'operazione difficile che andrebbe ispirata alle considerazioni seguenti.

7.5

Occorre partire dal principio che l'affiliazione di un'organizzazione nazionale o transnazionale a un'organizzazione europea deve ottemperare non solo ai criteri di affiliazione previsti dagli statuti dell'organizzazione europea in questione, ma anche a quelli previsti dagli statuti propri dell'organizzazione affiliata.

7.6

Di conseguenza, è opportuno che le organizzazioni nazionali affiliate rendano noti — al pari dell'organizzazione europea di cui sono membri — il loro statuto e resoconto delle attività, in modo da dare visibilità alle proprie strutture e procedure operative. Sarebbe inoltre auspicabile, come esige il Consiglio d'Europa, poter conoscere il numero dei singoli membri direttamente o indirettamente affiliati.

8.1

Per loro natura, i criteri finora menzionati possono essere oggetto di una valutazione oggettiva relativamente agevole. Più delicata risulta viceversa l'applicazione e la ponderazione di criteri qualitativi. Alcuni elementi valutativi discendono ovviamente dagli statuti stessi: in particolare gli scopi e gli strumenti d'intervento di cui dispone l'organizzazione, e l'estensione della sua copertura geografica. Essi possono però rivelarsi insufficienti a valutare la rappresentatività di un'organizzazione: per questo, i criteri qualitativi vanno visti piuttosto come uno strumento atto a stimare la capacità contributiva delle organizzazioni in questione.

8.2

Al riguardo va ribadito che il presente parere non riguarda le organizzazioni con le competenze tecniche necessarie per partecipare a un processo di consultazione aperto (cfr. sopra), ma quelle atte a partecipare in maniera effettiva e formale al processo di elaborazione politica. Ciò giustifica quindi lo svolgimento di un'analisi approfondita.

8.3

Per esempio, i criteri qualitativi rinviano, da un lato, all'esperienza e alla capacità di quest'ultima di promuovere gli interessi dei cittadini nelle sedi istituzionali europee e, dall'altro, alla fiducia e alla reputazione di cui essa gode sia presso le istituzioni europee sia nell'ambito di altre componenti della società civile organizzata europea.

8.4

Pertanto, la capacità contributiva di un'organizzazione europea, e quindi la sua rappresentatività qualitativa, vanno accertate in base alla capacità dell'organizzazione di attestare, attraverso la propria attività, il grado del suo impegno nei processi consultivi condotti dalle istituzioni europee.

8.5

È fondamentale in tal senso che le organizzazioni interessate forniscano i resoconti delle rispettive attività e ogni altra informazione pertinente in uno spirito di trasparenza. Al riguardo si potrebbero anche utilizzare appositi «indicatori di rendimento», come avviene ad esempio in ambito accademico e nella ricerca, da definire assieme alle organizzazioni europee della società civile.

8.6

In ogni caso, il CESE intende affrontare la questione in maniera trasparente, pragmatica e obiettiva nel quadro di un processo dinamico e aperto.

la prima è il dialogo tra le organizzazioni europee rappresentative della società civile sull'evoluzione e il futuro dell'Unione e delle sue politiche,

il secondo è il dialogo strutturato e continuo tra tutte queste organizzazioni e l'Unione,

il terzo è il dialogo settoriale quotidiano tra le organizzazioni della società civile e i loro interlocutori nell'ambito dei poteri legislativi ed esecutivi.

11.4.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 88/48

1.1

Il 13 maggio 2005 il commissario KOVÁCS si è rivolto al Comitato economico e sociale europeo invitandolo ad elaborare un parere esplorativo in merito alla creazione di una base imponibile comune e consolidata per le società. In tale occasione ha fatto notare che detta base imponibile permetterebbe di rimuovere numerosi problemi che affliggono le imprese che operano a livello transfrontaliero. La proposta gode del sostegno degli ambienti economici nonché di numerosi governi.

1.2

Sin dal 2001 la Commissione ha elaborato numerose comunicazioni e relazioni sull'imposta sulle società, tra cui una relazione estremamente dettagliata sulla tassazione delle imprese redatta nell'ottobre dello stesso anno.

1.2.1

Dopo la presentazione nel luglio 2004 di un non-paper su una base imponibile comune e consolidata per le società e una discussione in seno al Consiglio, si è costituito un gruppo di lavoro composto da esperti provenienti dagli Stati membri. Detto gruppo dovrà esaminare, da qui al 2007, tutti gli aspetti concernenti la realizzazione pratica di una base imponibile comune. Tali discussioni, come pure il presente parere, verteranno esclusivamente sulla base imponibile per le società senza soffermarsi sull'aliquota d'imposta sulle società, né sulla cosiddetta tassazione nel paese di residenza; ciò potrebbe costituire l'oggetto di un progetto pilota delimitato nel tempo, mentre la base imponibile comune rappresenta un progetto globale.

1.3

Queste discussioni si prefiggono di creare una base imponibile che sia non solo comune bensì anche consolidata. Ciò riguarda in modo particolare le società attive in più Stati membri. Per assicurare il funzionamento ottimale di una base imponibile comune, è necessario che tali società possano calcolare gli utili per tutto il gruppo in virtù di una base imponibile comune. Il calcolo effettuato si può pertanto definire consolidato. Ciò richiede l'introduzione di un sistema che permetta di ripartire gli utili realizzati tra le singole società facenti parte del gruppo.

1.4

Le discussioni vertono esclusivamente sull'imposta societaria (corporate tax) senza trattare le diverse forme di tassazione delle società. Esistono infatti diversi tipi di società, quali ad esempio le organizzazioni di interesse generale e le fondazioni, che sono diverse da uno Stato membro all'altro. Introducendo, ad esempio, una base imponibile comune per le società per azioni, le relazioni tra queste ultime e gli altri tipi di società e di strutture si modificano sul piano dell'imposizione degli utili. Può pertanto rivelarsi necessario, a livello nazionale, modificare l'imposizione degli utili per altri tipi di società e strutture. Tale aspetto non viene esaminato né dal suddetto gruppo, composto da rappresentanti della Commissione e degli Stati membri, né dal presente parere.

2.1

Il Comitato, che si è già espresso in diversi pareri sulla questione della base imponibile per le società negli Stati membri dell'UE, è a favore della creazione di condizioni di concorrenza libera e leale che promuovano le attività transfrontaliere senza tuttavia destabilizzare le basi imponibili previste dai singoli Stati (1). A suo parere, è opportuno mirare innanzitutto alla creazione di una base imponibile comune per le società, per passare poi in un secondo tempo all'esame delle aliquote fiscali (2).

2.2

Una base imponibile comune per le società potrebbe ridurre o addirittura rimuovere gran parte degli ostacoli che compromettono le attività transfrontaliere delle imprese all'interno dell'UE. Tra tali ostacoli potremmo ricordare:

2.2.1

Benché l'imposta societaria costituisca un fattore determinante nella creazione di un contesto favorevole, occorre tenere presente che sia per gli scambi transfrontalieri che per la localizzazione delle imprese risultano estremamente importanti numerosi altri fattori (3).

2.3

Il Comitato ha inoltre osservato che i problemi non scaturiscono esclusivamente dalle disparità tra le basi imponibili stesse. Sussistono infatti numerose differenze sul piano pratico, ad esempio tra le disposizioni concernenti le modalità di versamento delle imposte, la contabilità e la composizione delle controversie. Dovrebbe essere possibile risolvere buona parte di detti problemi applicando le disposizioni tecniche che devono necessariamente accompagnare la realizzazione di una base imponibile comune (4).

2.3.1

Forse il maggiore vantaggio pratico offerto alle società da una base imponibile comune è costituito dal fatto che esse devono conoscere e applicare un'unica regolamentazione. Invece di tenere contabilità separate, i diversi rami di una società possono gestire una contabilità unica. Oltre a promuovere una concorrenza più equa, una base imponibile comune può migliorare l'efficienza non solo delle imprese ma anche delle amministrazioni fiscali (5).

2.4

Il Comitato ha inoltre raccomandato che la discussione su una base imponibile comune non si limiti alle problematiche di fondo, ma che contempli anche le difficoltà di carattere transfrontaliero. L'introduzione di una base imponibile comune deve presentare dei vantaggi non solo per le imprese che svolgono attività transfrontaliere ma anche per quelle che operano esclusivamente a livello nazionale. L'obiettivo principale, ovvero la creazione di condizioni di concorrenza equa per le imprese con attività transfrontaliere, non deve determinare l'insorgere di nuove disparità tra queste ultime e quelle che operano in ambito esclusivamente nazionale.

2.4.1

Alla base di tutto ciò vi è anche l'intento di introdurre delle agevolazioni per le piccole imprese che operano quasi tutte esclusivamente in ambito nazionale. Lo sforzo di introdurre disposizioni fiscali semplici e chiare riveste anche in questo contesto un'importanza fondamentale (6).

2.5

Già in passato il CESE ha sostenuto che una base imponibile comune non può presentare carattere volontario, ovvero che non può sussistere alcuna possibilità di scelta tra il regime fiscale nazionale, che continuerebbe ad esistere, e un regime specifico per le imprese che operano a livello transfrontaliero. Pertanto il Comitato ritiene che una nuova base imponibile comune per le società debba presentare carattere vincolante (7).

2.6

Il Comitato ha sempre sostenuto l'idea che, nel contesto di una regolamentazione su una base imponibile comune, occorra tenere conto quanto più possibile delle regole internazionali di contabilità A tale proposito il Comitato è consapevole del fatto che i principi contabili internazionali IFRS (International Financial Reporting Standards) possono costituire solo un punto di partenza ai fini di una regolamentazione sulla base imponibile comune.

2.7

Tra i vari effetti indesiderati, l'incapacità del Consiglio e del Parlamento di giungere a un accordo su una base imponibile comune per le società determina la conseguenza che le decisioni in materia vengono prese dalla Corte di giustizia. Finché sussistono disparità fra i regimi fiscali dei vari Stati membri, sarà necessario ricorrere a decisioni giudiziali. I regimi fiscali degli Stati membri vengono di conseguenza modificati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia in materia di mercato interno senza l'intervento di alcuna decisione politica (8)  (9). Ciò è esemplificato dalla causa Marks & Spencer su cui si è recentemente pronunciata la Corte di giustizia CE.

2.8

L'auspicio espresso dal Comitato di inserire l'imposta sulle società in un contesto politico più ampio significa che la neutralità della leva fiscale va applicata non solo alla tassazione delle società bensì anche ai due fattori di produzione, lavoro e capitale. Questa posizione di fondo dipende tuttavia innanzitutto dalla scelta del tipo di aliquota fiscale (10).

2.9

Integrazione e aumento della competitività sono fattori strettamente legati tra loro e possono determinare un aumento dell'efficienza e della crescita. Tuttavia ciò significa anche che gli operatori che non riescono a far fronte ad una concorrenza accresciuta non possono compensare la minore produttività con un'imposta societaria ridotta. Occorre pertanto rimuovere quegli aspetti dell'imposta societaria che possono produrre distorsioni della concorrenza, al fine di far emergere gli effetti positivi dell'integrazione (11).

2.10

Una base imponibile comune e, possibilmente, obbligatoria agevolerebbe il controllo del pagamento delle imposte, visto che le autorità sarebbero tenute a conoscere un unico sistema europeo e potrebbero quindi procedere più facilmente ad uno scambio di informazioni. Ciò contribuirebbe altresì a ridurre in parte l'evasione fiscale. Un sistema di base imponibile comune non vincolante, in virtù della quale sarebbe possibile scegliere tra il sistema comune e quello nazionale ancora in vigore per determinare la base imponibile per le società che operano esclusivamente in ambito nazionale, creerebbe inoltre una situazione in cui invece delle società sarebbero gli Stati a dovere trattare con diversi sistemi di imposizione.

3.1

L'imposta sulle società varia da uno Stato membro all'altro in base principalmente alle differenze nelle aliquote d'imposta (che oscillano tra il 12,5 % ed il 40 %). Dato che al contempo variano anche le basi imponibili, non è chiaro quanto dipenda effettivamente dalle differenze tra le aliquote (12).

3.2

La Commissione ha trattato la questione della cosiddetta «aliquota implicita dell'imposta» la quale indica la quota degli utili societari effettivamente versati sotto forma d'imposta. Più spesso ci si limita invece ad effettuare dei confronti basati esclusivamente sulle aliquote di imposta, confronti che possono rivelarsi fuorvianti, poiché, ad esempio, un'elevata aliquota di imposta può produrre un gettito fiscale basso se è prevista la possibilità di procedere ad ampie detrazioni. Il prelievo fiscale varia anche a seconda dell'efficienza della riscossione e della natura dei controlli fiscali, mentre l'entità delle risorse dell'impresa destinate al pagamento dell'imposta sulle società dipende anche dall'organizzazione più o meno efficiente o burocratica dell'amministrazione fiscale (13).

3.3

Nel 1990 l'OCSE ha rilevato che il 60 % del commercio mondiale si svolge all'interno dei gruppi di imprese. Le differenze tra i regimi fiscali nazionali rappresentano pertanto un problema per le imprese poiché si ripercuotono al loro interno.

3.4

Benché sia difficile stimare l'impatto economico di una base imponibile comune, in uno studio recente si è voluto procedere ad una serie di calcoli dai quali risulta che tale impatto corrisponde allo 0,2-0,3 % del PIL. Questi calcoli tengono conto unicamente delle regole comuni per una base imponibile, senza valutare fattori quali il consolidamento o i risparmi amministrativi, e vanno anche considerati alla luce del fatto che l'imposta societaria globale rappresenta il 3 % circa del PIL (14).

3.5

Al giorno d'oggi le attività economiche transfrontaliere costituiscono, in linea di principio, una prerogativa delle grandi imprese per le quali delle imposte societarie divergenti rappresentano un problema. Le imprese che operano a livello transfrontaliero si sono tuttavia procurate il know-how necessario, assicurandosi inoltre la copertura di questi costi aggiuntivi. Le conseguenze più preoccupanti derivanti dalle disparità tra i vari regimi fiscali colpiscono in modo particolare quelle PMI che, dopo aver contemplato la possibilità di svolgere delle attività al di fuori del proprio paese, vi hanno dovuto rinunciare. L'introduzione di disposizioni comuni potrebbe ridurre gli ostacoli allo svolgimento di attività economiche transfrontaliere. Vi è qui ampio spazio per una maggiore integrazione e concorrenza, fattori che potrebbero costituire uno dei principali vantaggi offerti da un sistema comune per il calcolo della base imponibile per le società.

4.1

Finora sono state adottate solo tre direttive sull'imposta societaria. In virtù della direttiva «società madri-figlie» (90/435) i dividendi di una società figlia con sede in un determinato paese sono esenti da imposte nello Stato membro in cui risiede la società madre. All'esenzione fiscale si può tuttavia sostituire una disposizione secondo la quale l'imposta versata nel paese dove ha sede la società figlia può essere detratta dall'imposta dovuta nel paese della società madre.

4.2

La direttiva sulle fusioni (90/434) disciplina l'imposizione nei casi di ristrutturazione delle imprese. Sebbene non sussistano disposizioni di diritto civile applicabili alle fusioni e alle scissioni transfrontaliere, la materia non entra ancora nel campo di applicazione della direttiva la quale riguarda essenzialmente la cessione di determinate attività.

4.3

È stata di recente adottata una terza direttiva in merito ai pagamenti di interessi e canoni fra società consociate (2003/49), la quale sopprime la ritenuta alla fonte per i trasferimenti transfrontalieri.

4.4

Dal 1997 esiste un codice di condotta per la tassazione delle imprese in virtù del quale gli Stati membri non devono attirare investimenti adottando misure pregiudizievoli sotto il profilo fiscale. Ai termini di detto codice, i paesi si impegnano a non introdurre nuove imposte pregiudizievoli e a riesaminare le disposizioni esistenti. Il codice è stato completato da un elenco di 66 disposizioni considerate pregiudizievoli e attualmente in fase di abolizione.

5.1

Le disposizioni riguardanti le diverse forme previste di deduzione dalla base imponibile prima di procedere al calcolo dell'imposta rientrano in un ambito in cui le disparità tra i paesi sono più marcate e costituiscono pertanto un importante tema di discussione tra gli Stati membri. In tale contesto il Comitato desidera sottolineare l'importanza di puntare su una base più ampia possibile per le imposte societarie. Occorre tuttavia ricordare che delle basi più ampie possono richiedere una revisione delle aliquote.

Purtroppo il dibattito deve iniziare con una revisione degli elementi di base. Attualmente le spese possono essere trattate distintamente a seconda che siano considerate spese ordinarie, e quindi contemplate nel calcolo della base imponibile stessa, oppure spese da detrarre dagli utili dopo la determinazione della base imponibile. I fiscalisti hanno ancora parecchia strada da percorrere per giungere ad una proposta comune.

5.2

Il sistema per la realizzazione di una base imponibile deve essere competitivo in maniera da creare condizioni favorevoli agli investimenti nell'UE. Tuttavia, in linea generale, il regime fiscale non deve incidere sul tipo di investimento realizzato né sulla scelta dello Stato membro al quale è destinato. Il fattore determinante dovrebbe essere costituito dalla redditività e non dalle modalità di finanziamento degli investimenti. Naturalmente deve essere anche possibile promuovere degli investimenti a favore, ad esempio, dell'ambiente oppure delle regioni svantaggiate, però a tal fine vi sono altri strumenti più adatti della base imponibile comune per le imposte societarie.

5.2.1

È altrettanto importante stabilire una chiara delimitazione rispetto all'imposta sul reddito. La questione dei dividenti distribuiti agli azionisti rientra nella sfera dell'imposta sul reddito e non deve formare oggetto del dibattito sull'imposizione degli utili delle società. Inoltre, tale questione non incide sulle decisioni in materia di localizzazione delle società.

5.3

Anche se è possibile realizzare un sistema comune per la base imponibile esso deve prevedere disposizioni differenziate per determinati settori, nei quali può rendersi ad esempio necessario stabilire disposizioni particolari in materia di accantonamenti. Citiamo a tale proposito i settori bancario e finanziario e, in particolare, il ramo delle assicurazioni sulla vita in cui gli accantonamenti rivestono sovente un'importanza particolare per il settore medesimo. Un altro esempio è dato dalla silvicoltura, settore in cui, in casi estremi, i profitti possono realizzarsi con intervalli di tempo dell'ordine di cento anni.

5.4

Occorre inoltre tenere conto di un altro aspetto, ovvero delle modalità di finanziamento di una società, che possono fondarsi principalmente sui prestiti o sui fondi propri. Se i costi risultanti dagli interessi sui prestiti sono deducibili dalle imposte, solo una minima parte dei profitti della società viene tassata sotto forma di utili sul limitato numero di azioni. Se non è stato contratto alcun prestito ed il finanziamento è assicurato interamente dal capitale sociale, la tassazione avviene interamente a livello di utili. Occorre, nella misura del possibile, evitare di orientare la scelta del finanziamento per mezzo dell'imposta sulle società.

5.5

Una volta stabilite le deduzioni possibili rimane da decidere quando e come effettuarle. La principale differenza tra gli Stati membri riguarda le possibilità di ammortamento che possono applicarsi ai singoli investimenti o a tutti gli investimenti cumulati. Quest'ultimo sistema presenta una notevole facilità di gestione per le società dal momento che non richiede alcun calcolo distinto per le macchine o le attrezzature.

5.6

Al fine di realizzare una base imponibile consolidata in cui gli utili vengano calcolati per tutto un gruppo di società occorre innanzitutto stabilire una definizione di «gruppo di imprese». Tra le definizioni possibili citiamo le seguenti: una percentuale della proprietà di ogni società del gruppo oppure la partecipazione di ogni società all'attività della società madre. Appare necessario optare per una combinazione di tali criteri visto che non vi è ragione di realizzare una base consolidata per delle società che, pur avendo lo stesso proprietario, operano in settori distinti.

5.7

Una volta raggiunto un accordo sulle modalità di definizione di una base imponibile comune per le società, restano da risolvere i problemi legati al consolidamento, ovvero la ripartizione tra i vari paesi degli utili realizzati dalle società che operano a livello transfrontaliero. L'introduzione di una base imponibile comune non è sufficiente per evitare che si usi la diversità dei sistemi di imposizione per delocalizzare gli utili: occorre disporre anche di un sistema semplice e logico per gestire la ripartizione tra gli Stati membri (e quindi tra paesi che presentano aliquote d'imposta diverse) degli utili. Il cumulo degli utili di diverse società facenti parte di un gruppo richiede inoltre una maggiore cooperazione tra le autorità fiscali.

5.7.1

Alla luce di tali vincoli potrebbe essere interessante esaminare il sistema adottato dal Canada (che ha applicato un regime in virtù del quale gli utili sono ripartiti per il 50 % in base alla proporzione della manodopera e per il 50 % in funzione del fatturato).

5.8

Affinché la ripartizione degli utili funzioni effettivamente anche nella pratica, oltre al calcolo della base imponibile occorre uniformare anche altre disposizioni. I calcoli, ad esempio, vanno fatti su tutto l'anno e il pagamento dell'imposta andrebbe effettuato contemporaneamente in tutti i paesi. Dovrebbe altresì essere obbligatorio effettuare trasferimenti elettronici standardizzati.

5.9

Tra le principali conseguenze dell'introduzione di una base imponibile comune citiamo un aumento della trasparenza del sistema. Attualmente, agli occhi del profano, l'aliquota d'imposta rappresenta l'unico termine di riferimento. Per dimostrare quanto ciò sia fuorviante è tuttavia sufficiente paragonare l'aliquota sulle società con la quota del PIL costituita dagli introiti fiscali. La quota più bassa di introiti derivanti dalle imposte societarie in termini di PIL (ovvero lo 0,8 %) si è registrata nel 2003 in Germania dove si applicava un'aliquota del 39,5 %. Ciò dipende probabilmente per lo più da un problema di definizione della base imponibile. I nuovi Stati membri presentano una media del 2,7 % del PIL con aliquote d'imposta che oscillano tra il 15 % e il 35 %. Nella maggior parte dei vecchi Stati membri tali introiti rappresentano il 3 % circa del PIL, con un'aliquota compresa tra il 38 % e il 12,5 % (15). È indispensabile mettere al corrente di differenze così marcate e inaspettate non solo le società ma anche, alla luce dei principi democratici, gli elettori.

11.4.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 88/53

1.1

La ricerca dell'efficienza energetica è diventata una necessità per le imprese, e gli accordi volontari consentono di rispondere, nella maggior parte dei casi, alle principali sfide poste dal rincaro dell'energia.

1.2

L'Unione europea potrebbe svolgere un ruolo di grande utilità dando una veste sistematica alle informazioni sulle buone pratiche e sulle innovazioni in questo settore. La DG Energia potrebbe diventare un punto di riferimento dell'informazione in materia di efficienza energetica.

1.3

Le campagne di sensibilizzazione dei cittadini possono essere molto utili. Per essere efficaci, però, devono essere condotte il più vicino possibile ai consumatori finali e ai settori professionali interessati. Tale responsabilità spetta dunque agli enti nazionali e locali.

1.4

Infine, il ricorso alla regolamentazione non deve costituire la regola bensì un'eccezione: dato che sono già stati adottati numerosi strumenti giuridici, occorre fare un bilancio della loro attuazione.

1.5

L'efficienza energetica non è uno slogan, un lusso o un gadget. In un contesto internazionale in cui la domanda di energia continua a crescere, dato in particolare il rapido sviluppo di paesi emergenti come la Cina, l'India o il Brasile, è in gioco l'interesse dei cittadini, delle imprese, degli Stati membri e dell'Unione europea. L'Agenzia internazionale dell'energia prevede entro il 2030 un aumento del 60 % della domanda energetica mondiale. Nello stesso periodo, le importazioni di energia dell'Unione europea — dipendente all'80 % dai combustibili fossili — passeranno dal 50 % al 70 %. Tuttavia, di fronte ai paesi produttori e agli altri grandi paesi consumatori, l'Unione europea non ha mai parlato con un'unica voce sul mercato energetico mondiale. È per questo motivo che nel corso del vertice informale di Hampton Court, svoltosi nell'ottobre dello scorso anno, Tony Blair, allora presidente di turno del Consiglio, ha invocato la creazione di una politica comune nel campo dell'energia.

1.6

Non ci si può nascondere che l'esplosione della domanda e l'aumento dei costi dell'energia possono influire pesantemente sulla crescita economica dell'Unione europea ed indurre a delocalizzare talune attività ad alto consumo di energia, esercitando così un effetto negativo sulla situazione sociale di Stati membri i cui sistemi di protezione sociale sono già esposti a forti tensioni a causa dell'invecchiamento della popolazione e del calo demografico. A tale proposito, le misure a favore dell'efficienza energetica sono molto opportune, poiché, in ultima analisi, contribuiscono alla riduzione dei costi e quindi all'aumento della competitività.

1.7

Inoltre, la competizione per assicurarsi le risorse energetiche può dar luogo a crisi politiche o addirittura costituire una minaccia per la pace in talune regioni del mondo, minaccia che può facilmente estendersi attraverso il terrorismo internazionale.

1.8

Infine, un impiego ragionevole, efficiente ed oculato delle fonti di energia è una necessità di equilibrio di importanza vitale per il pianeta e per le generazioni future.

1.9

Il CESE ritiene che il Libro verde Fare di più con meno sollevi delle questioni pertinenti e indichi delle possibilità di azione realistiche. Esso sostiene con grande determinazione la volontà di ridurre del 20 % il consumo di energia e giudica necessario non soltanto conseguire molto rapidamente l'obiettivo di una riduzione annuale dell'1 %, ma anche prefiggersi, in un secondo tempo, una riduzione effettiva del 2 %.

1.10

A suo avviso, gli accordi volontari con i grandi settori dell'economia costituiscono senza dubbio una soluzione efficace e da preferirsi, ove possibile, a misure regolamentari vincolanti.

Poiché i due settori a più alto consumo di energia sono i trasporti e l'edilizia, è proprio in questi campi che bisogna compiere gli sforzi maggiori e puntare sull'innovazione.

L'introduzione costante e progressiva di innovazioni efficaci sul piano dell'efficienza energetica risponde alle esigenze sia dei consumatori che degli industriali. L'Unione europea e gli Stati membri devono quindi da un lato impegnarsi a fondo in politiche convergenti intese a promuovere l'efficienza energetica, lo scambio di buone pratiche e la diffusione delle migliori tecnologie, e dall'altro lanciare campagne di informazione e di incentivazione rivolte alle famiglie e ai consumatori.

—

richiamare l'attenzione sul tema dell'efficienza energetica,

—

proporre misure ed azioni comuni nel quadro degli accordi di Kyoto,

—

chiarire i ruoli rispettivi della Comunità e degli Stati membri,

—

realizzare le potenzialità di miglioramento dell'efficienza energetica, al fine di ottenere una riduzione dell'1 % annuo dell'intensità energetica, da considerare comunque come un obiettivo cumulativo superabile,

—

diffondere nuove tecnologie.

—

necessità di sviluppo sostenibile,

—

necessità economica,

—

necessità di indipendenza politica.

3.1

La Commissione ha pubblicato il 22 giugno 2005 un Libro verde sull'efficienza energetica dal titolo Fare di più con meno. Tale iniziativa segue la pubblicazione della proposta di direttiva concernente l'efficienza degli usi finali dell'energia e i servizi energetici e l'avvio dei dibattiti parlamentari in materia, nonché la presentazione al CESE della richiesta di elaborare un parere esplorativo sull'efficienza energetica. Anche se la sequenza può apparire sconcertante, poiché i Libri verdi precedono, di regola, i testi giuridici, va osservato che l'oggetto del Libro verde è più ampio di quello della proposta di direttiva. Per quanto riguarda il parere esplorativo del CESE, esso potrà essere considerato come un contributo alla consultazione avviata dalla Commissione.

3.2

Partendo dalla constatazione che la domanda energetica continua a crescere, nonostante tutti gli appelli ad un utilizzo più razionale dell'energia, la Commissione ritiene opportuno dare «un forte impulso a un rafforzato programma di promozione dell'efficienza energetica a tutti i livelli della società europea». A suo avviso, l'UE potrebbe risparmiare almeno il 20 % del consumo attuale di energia. Il CESE si rallegra dell'ambizioso proposito formulato dalla Commissione e dal Parlamento europeo per quanto riguarda gli obiettivi e la diversificazione dell'approvvigionamento. Ritiene che in questo modo si potrà innescare un processo virtuoso che dovrebbe anche portare alla creazione di nuovi posti di lavoro attraverso lo sviluppo di nuove tecnologie. Bisogna tuttavia evitare che le politiche energetiche avviate conducano ad un aumento dei costi di produzione in un quadro di concorrenza mondiale agguerrita. Ad esempio, i certificati di emissione di CO2 rappresentano un costo non indifferente per le industrie ad elevato consumo di energia (l'industria cementifera, ad esempio) e potrebbero condurre a delle delocalizzazioni. Non si devono quindi trascurare le conseguenze socioeconomiche delle misure previste o attuate.

3.3

Conformemente alla prassi in uso per i Libri verdi, il testo contiene 25 domande riguardanti le opzioni individuate per strutturare la consultazione pubblica. Da un lato, vengono presentate le azioni da condurre sul piano comunitario, nazionale, regionale e locale, e, dall'altro, le politiche da attuare e i settori interessati nel quadro della cooperazione internazionale. Il tutto è illustrato da esempi.

3.4

È sorprendente, però, che non vengano affrontate alcune tematiche che rivestono invece un'importanza reale. Ad esempio, non viene menzionata la questione dell'illuminazione urbana e pubblica in generale, né quella della produzione a partire da prodotti riciclati, che in alcuni casi consente di risparmiare energia (metalli, alluminio, ecc.), o ancora quella del recupero del biogas contenuto nelle discariche.

3.5

L'obiettivo essenziale del Libro verde è quello di individuare le «strozzature» (ad esempio la mancanza di incentivi adeguati, di informazioni, di formazione, oppure l'indisponibilità di meccanismi di finanziamento…) che attualmente impediscono di realizzare gli auspicati miglioramenti in materia di efficienza energetica. Le misure da promuovere sono quelle che permettono un risparmio netto anche dopo aver ammortizzato l'investimento necessario. Le risposte alle domande poste dovrebbero assumere la forma di proposte o di esempi conformi all'obiettivo indicato. A seguito del Libro verde, nel 2006, dovrà essere elaborato un piano di azione.

3.6

La Commissione si mostra piuttosto ottimista, poiché ritiene che un'attuazione rigorosa dell'insieme delle misure prese dopo il 2001 (direttiva sul rendimento energetico nell'edilizia e direttiva sulla cogenerazione), combinate con nuove misure, potrebbe consentire un risparmio energetico pari all'1,5 % circa del consumo annuo, per ritornare al livello del 1990.

4.1

La catena dell'energia è composta da produttori, trasportatori, distributori e consumatori. Occorre intervenire su tutti gli anelli di questa catena, dall'offerta alla domanda. Probabilmente è alle sue due estremità, ossia produzione e consumo, che l'azione potrà essere più efficace.

4.2

Nel campo della produzione vengono continuamente introdotti dispositivi atti ad aumentare l'efficienza delle modalità di produzione.

4.2.1

Ad esempio, la cogenerazione di calore ed elettricità si basa proprio sul principio del recupero di un'energia che altrimenti verrebbe sprecata. Esistono però anche delle nuove tecnologie che consentono di utilizzare fonti di energia alternativa. L'estrazione e l'utilizzo del gas di miniera permettono ad esempio di alimentare degli impianti di cogenerazione (come nel caso di Freyming Merlebach in Lorena). Anche il calore prodotto dagli altiforni può essere recuperato e utilizzato (tecnica attuata in Italia, a Brescia).

Nei paesi nordici, delle unità di cogenerazione di calore ed elettricità sono state convertite per utilizzare il legno e sono quindi alla base di una filiera del legno.

Inoltre, effettuando delle ricerche per risolvere problemi quali l'incrostazione degli impianti e i fenomeni di combustione anomala, si dovrebbe riuscire a migliorare il rendimento.

4.2.2

Il recupero del biogas e il suo impiego nei centri di smaltimento dei rifiuti (discariche) consentono di utilizzare una fonte di energia un tempo sprecata, continuando però a combattere i gas ad effetto serra. Questo tipo di innovazione e di utilizzo induce a situare gli impianti in prossimità del luogo di consumo, in modo da evitare o ridurre le perdite di energia dovute al trasporto.

4.2.3

Per quanto riguarda la produzione di elettricità, si possono conseguire notevoli incrementi di efficienza ad esempio nel campo dell'energia solare ed eolica, come anche, in futuro, in tutti i tipi di grandi centrali classiche e nucleari di nuova generazione.

4.3

Per quanto concerne il consumo, vengono costantemente introdotte tecnologie più economiche nei settori che consumano energia. L'aumento del costo dell'energia a carico del consumatore finale/cliente spinge infatti le industrie all'innovazione tecnica.

4.3.1

Nel settore dei trasporti automobilistici, le innovazioni e i progressi interessano al contempo la motorizzazione, la qualità e l'efficienza dei carburanti nonché la progettazione dei pneumatici. Il consumo in carburante delle automobili è in diminuzione da dieci anni: questo miglioramento è però vanificato dall'aumento del numero di veicoli. Un maggiore utilizzo dei biocarburanti è agevolato da incentivi fiscali come, ad esempio, la loro esenzione dalle imposte che gravano sui prodotti petroliferi (5).

L'industria automobilistica si è impegnata, con un accordo volontario con l'Unione europea, a raggiungere un valore medio di emissioni di CO2 pari a 140 g/km entro il 2008. Il Parlamento europeo e il Consiglio vorrebbero che l'ACEA (Associazione dei costruttori europei di automobili) si impegnasse a raggiungere l'obiettivo di 120 g/km entro il 2010. In ogni modo, se l'accordo viene rispettato, gli autoveicoli privati immessi sul mercato tra il 2008 e il 2009 consumeranno il 25 % di carburante in meno rispetto al 1998.

4.3.2

Per quanto concerne i trasporti, dappertutto in Europa gli enti locali attuano delle politiche di mobilità urbana intese a migliorare la qualità dei trasporti pubblici per ridurre l'utilizzo dei veicoli privati. In Francia, ad esempio, ogni comune è tenuto a preparare, presentare e fare approvare un piano di mobilità urbana. In altri casi sono state anche adottate misure più coercitive, come in particolare il pedaggio urbano (ad esempio a Londra).

4.3.3

Si dovrebbero incoraggiare i modi di trasporto attualmente in declino, come le ferrovie per le merci, la cui percentuale di mercato non cessa di diminuire in Europa (- del 7 %), e le vie navigabili. Bisogna tuttavia riconoscere che, nonostante le dichiarazioni e le promesse, questi due settori importanti per l'efficienza energetica fanno fatica a svilupparsi, in particolare perché mancano le relative infrastrutture e perché il costo della loro creazione o del loro ammodernamento è molto elevato (canale Reno/Rodano, ad esempio, oppure collegamento transalpino di trasporto combinato strada-ferrovia). Inoltre, la creazione di tali infrastrutture incontra spesso, a torto o a ragione, l'opposizione di gruppi di pressione ambientalisti.

4.3.4

La gestione dell'illuminazione urbana è anch'essa oggetto di innovazione al fine di risparmiare energia. Ad esempio, i sistemi di telegestione delle reti consentono, da un lato, di controllare in tempo reale il loro funzionamento e, dall'altro, di regolare la tensione elettrica e di adattare il flusso emesso alle esigenze reali, generando quindi dei risparmi per la collettività.

Le lampade di tecnologia più vecchia (vapore di mercurio ad esempio) vengono spesso sostituite da lampade al sodio ad alta pressione, meno potenti ma anche meno costose. I diodi bianchi, a basso consumo di energia, sono in via di perfezionamento, come pure l'energia solare. Per quanto concerne l'uso privato, le lampade a basso consumo prendono progressivamente piede sul mercato e comportano una diminuzione dei consumi. In alcuni casi (ad esempio in Italia) talune imprese che forniscono energia elettrica offrono ai loro clienti dei buoni acquisto per lampadine a basso consumo.

4.3.5

Nel campo dell'edilizia l'applicazione della direttiva sul rendimento energetico dovrebbe presto portare i suoi frutti. In ogni caso le norme sull'isolamento, come anche le innovazioni in materia di infissi e vetri, hanno consentito di compiere notevoli progressi in tutti gli edifici di nuova costruzione.

4.3.6

Nel campo dell'industria diversi grandi settori come quello automobilistico hanno sottoscritto degli impegni volontari per aumentare l'efficienza energetica dei loro prodotti, che sono del resto soggetti alle norme di etichettatura europea. La creazione di unità di cogenerazione per uso industriale si sta sviluppando. Va osservato che taluni settori ad alto consumo di energia, come l'alluminio, ottengono risparmi di energia non trascurabili ricorrendo a prodotti riciclati.

4.4

Dagli esempi citati si evince che, in un contesto di rincaro a lungo termine dell'energia, l'efficienza energetica è diventata un processo virtuoso naturale per i soggetti economici: ciò induce a pensare che a lungo e medio termine le azioni volontarie possono avere la stessa efficacia dei regolamenti.

—

collegare questa sfida con l'attuazione della direttiva sulla concezione ecologica dei prodotti che consumano energia,

—

fare un bilancio dell'attuazione degli impegni volontari che l'industria sta assumendo.