30.4.2004   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 108/1

1.1

L'obiettivo principale perseguito dalla Commissione con la presentazione del Libro verde sulla trasformazione in strumento comunitario della Convenzione di Roma del 1980 sulla legge applicabile alle obbligazioni contrattuali e sul suo rinnovamento (COM(2002) 654 def.) del 14 gennaio 2003, di seguito denominato semplicemente «Libro verde», è di «avviare un'ampia consultazione degli ambienti interessati su un certo numero di questioni di ordine giuridico» relative a detti trasformazione e rinnovamento, astenendosi formalmente dal prendere «posizione in merito alla necessità di modernizzare la convenzione di Roma o di trasformarla in strumento comunitario».

1.2

Il Comitato invece intende sin da ora, nell'ambito delle sue competenze specifiche in quanto organo consultivo, esprimere parere favorevole sulla trasformazione della Convenzione di Roma (CR) in strumento comunitario nonché sull'aggiornamento delle sue disposizioni. Il Comitato è del tutto consapevole di svolgere il proprio ruolo consultivo in un settore fondamentale per quanto riguarda non soltanto la regolamentazione di aspetti essenziali per il completamento del mercato interno ma anche, e soprattutto, per la creazione di una società civile europea nell'aspetto cruciale dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia (1).

1.3

In diversi pareri, il Comitato si è già pronunciato a favore di una riflessione sull'attualità dei principi della convenzione di Roma e sulle varie difficoltà incontrate nella sua applicazione, a proposito di alcun aspetti generali o settoriali (2).

1.4

Anche per quanto concerne la trasformazione della Convenzione in strumento comunitario, grazie alle nuove possibilità offerte dal Trattato di Amsterdam e relative alla creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, sviluppate nel Piano d'azione adottato dal Consiglio a Vienna nel 1998 (3) e concretizzate in occasione del Consiglio europeo di Tampere dell'ottobre 1999, il Comitato non può che ribadire quanto sottolineato nei pareri sulla trasformazione della convenzione di Bruxelles in strumento comunitario, sull'attuale regolamento CE 44/2001 del 22 gennaio 2000 (4) e sulla comunicazione della Commissione relativa al diritto contrattuale europeo (5).

1.4.1

Nel primo dei due pareri citati, si afferma in particolare quanto segue: «Il Comitato si compiace del fatto che la Commissione abbia deciso di trasformare la proposta di direttiva in una proposta di regolamento (…) direttamente applicabile», il che «costituisce un progresso considerevole, soprattutto nella misura in cui rafforza la certezza del diritto (…). Per di più, la Corte di giustizia potrà garantire un'applicazione uniforme in tutti gli Stati membri di quanto è disposto dal regolamento».

1.4.2

Nel secondo parere citato, si afferma quanto segue: «È innegabile che gli operatori internazionali sentano il bisogno di un quadro di riferimento universale che sia utilizzabile, stabile, prevedibile e che favorisca la sicurezza e la lealtà delle operazioni, come pure il rispetto delle disposizioni e dei principi pertinenti dell'ordine pubblico internazionale sanciti dalle grandi convenzioni internazionali e dal diritto consuetudinario».

1.4.3

A proposito dell'iniziativa della Commissione all'esame, il Comitato ribadisce pertanto l'opinione favorevole espressa in merito alla trasformazione della convenzione di Bruxelles in regolamento comunitario e sottolinea soprattutto la necessità di trovare, per motivi di coerenza giuridica, una soluzione analoga.

1.5

Il Comitato ritiene inoltre che la Commissione possieda già elementi sufficienti, raccolti in varie fonti (6) e in particolare nei già citati pareri del CESE, per concretizzare un'iniziativa che non solo risulta pienamente giustificata ma che in base a considerazioni di opportunità legate alla prossima adesione di dieci nuovi Stati membri, si consiglia di non ritardare ulteriormente.

1.6

In effetti, i progressi già realizzati o in via di realizzazione su questioni sostanziali o procedurali, tra cui (7) la comunicazione della Commissione sul diritto contrattuale europeo (8) e lo strumento Roma II sulla legge applicabile alle obbligazioni contrattuali (9), consigliano che, quanto meno, tutti gli aspetti del diritto internazionale privato (DIP) contenuti nei vari strumenti e documenti citati siano raccolti sistematicamente in uno strumento unico direttamente applicabile in tutti gli Stati membri al fine di garantire un'applicazione uniforme delle stesse norme di conflitto in tutti i paesi.

1.7

Oltre agli aspetti prettamente tecnico-giuridici relativi al rinnovamento e alla trasformazione della convenzione di Roma in uno strumento comunitario, la Commissione esamina giustamente l'impatto socioeconomico dell'iniziativa e analizza una serie di questioni concernenti l'applicazione di alcune disposizioni di tale strumento.

1.8

Il Comitato condivide la preoccupazione della Commissione e, nel valutare le proposte di aggiornamento degli articoli della convenzione, non può fare a meno di prendere in considerazione gli elementi disponibili sull'impatto delle misure previste, in particolare per quanto concerne aspetti settoriali quali le assicurazioni, i contratti d'affitto, il diritto del lavoro oppure le imprese, in particolare le PMI, e i consumatori.

1.9

In linea di massima, il Comitato intende tuttavia esprimere sin da ora la propria convinzione che un aggiornamento delle disposizioni del DIP, consolidate in un unico strumento comunitario, avrà un impatto estremamente positivo sulle relazioni economiche e sociali all'interno dello spazio comunitario, in quanto contribuirà ad uniformare le norme di conflitto e costituisce pertanto fonte di sicurezza e di fiducia.

1.10

Il corretto funzionamento del mercato interno, più precisamente la libera circolazione e il diritto di stabilimento delle persone fisiche e giuridiche, esige una maggiore certezza del diritto. Dato che ciò implica la stabilità delle relazioni giuridiche, è necessario garantire a quest'ultime una parità di trattamento in qualsiasi Stato membro dell'Unione europea (pur con le limitazioni dettate, ovviamente, dai motivi di ordine pubblico in ciascun paese).

1.10.1

Questo obiettivo si estenderà alla protezione delle legittime aspettative di quanti sono impegnati in relazioni contrattuali tra più paesi, cosa che comporta anche la garanzia della certezza del diritto ad esse applicabile. Questa stabilità si rivelerà inoltre preziosa quando sarà possibile valutare in maniera uniforme le situazioni giuridiche e le relazioni contrattuali nei diversi Stati membri dell'Unione. Il cammino verso tale uniformità viene senza dubbio spianato dall'unificazione delle norme di conflitto, ossia di quelle norme che prevengono o risolvono conflitti di leggi tra paesi diversi.

1.10.2

Ciò comporta una visione unica di tali relazioni e rafforza la certezza del diritto per quanto concerne il modo in cui esse devono essere regolamentate, a tutto vantaggio della programmazione delle attività commerciali e della loro estensione geografica, in quanto non più soggette al timore di una modifica delle norme concernenti le relazioni contrattuali. (10) Si evita così anche il fenomeno detto di forum shopping (11).

1.10.3

Inoltre, l'unificazione delle norme di conflitto favorirà una maggiore prevedibilità del sistema chiamato a governare le relazioni contrattuali tra privati, il che contribuirà a facilitare e a potenziare l'attività commerciale, in quanto i partecipanti, meno preoccupati per il futuro delle loro relazioni, si mostreranno più audaci. (12)

1.11

Il Libro verde è rivolto principalmente agli esperti del diritto, in particolare alle università e ai magistrati, alle imprese, agli organismi e alle associazioni di protezione e di difesa dei cittadini, soprattutto dei consumatori. Sotto questo profilo risulta di grande pertinenza il questionario proposto, che copre in modo quasi completo i problemi causati dall'applicazione della Convenzione di Roma.

1.12

Dal canto suo, il Comitato intende raggruppare tali problemi per grandi temi, separando le questioni di carattere generale dalle proposte specifiche e strutturando il presente parere di conseguenza.

1.13

Ai fini della sinteticità e tenuto conto delle ampie informazioni sul piano dottrinale e della giurisprudenza che il Libro verde fornisce per motivare le diverse questioni che la Convenzione di Roma può sollevare e per giustificare le soluzioni offerte in alternativa, il Comitato non riporta tutte le possibili argomentazioni, limitandosi a volte ad elencare i vantaggi delle soluzioni proposte.

1.14

Nelle conclusioni, il Comitato cercherà nondimeno di dare una risposta concisa a ciascuno dei problemi evocati dalla Commissione permettendosi però di sollevare altre questioni e di formulare raccomandazioni sui futuri lavori della Commissione, allo scopo di contribuire all'elaborazione e all'adozione di uno strumento che corrisponda alle attuali necessità di questo settore.

2.1

Il Comitato concorda sulla base giuridica dell'iniziativa proposta dalla Commissione, ovvero gli articoli 61, lettera c), e 65, lettera b), del Trattato, e condivide le motivazioni addotte. L'iniziativa stessa non rappresenta infatti alcun ostacolo ai principi di sussidiarietà e di proporzionalità, anzi vi si conforma totalmente.

2.2

Per quanto concerne lo strumento comunitario cui far ricorso, la scelta del Comitato si orienta, senza alcuna ambiguità, verso il regolamento, strumento che meglio si adatta alla natura delle norme in questione e all'obiettivo di perseguire la certezza della loro interpretazione e applicazione, da parte sia dei vari organi giudiziari nazionali competenti, sia delle imprese e dei privati nelle loro transazioni.

3.1

La CR si basa su alcuni principi e valori fondamentali che formano parte della tradizione ancestrale e del patrimonio comune dei sistemi giuridici degli Stati di diritto. Tra questi principi possono essere annoverati:

3.2

Dato che sul piano materiale i vari ordinamenti prevedono norme di protezione del consumatore o della parte ritenuta più debole (lavoratore, assicurato o detentore di una polizza di assicurazione) non tanto per blandirla con vantaggi superiori a quelli che gli sarebbero dovuti da un tribunale, quanto per ristabilire l'equilibrio e la proporzione propri dell'elemento di obbligo su cui si basa qualsiasi rapporto contrattuale, anche nel DIP, l'orientamento volto a proteggere la parte più debole ha scelto come obiettivo specifico quello di assicurare un effettivo rispetto della teleologia delle norme di conflitto in questa materia, evitando la distorsione del diritto conflittuale che potrebbe derivare dalla scelta della legge applicabile. Può infatti accadere che l'apparenza dell'autonomia nasconda una scelta unilaterale della lex contractus da parte del più forte (ad esempio il professionista, il proprietario, il datore di lavoro, ecc.).

3.3

Inoltre, invocando norme di applicazione necessaria e immediata, si cerca di garantire non solo la realizzazione di quella giustizia commutativa tipica dei contratti, ma anche la presa in considerazione di alcuni obiettivi materiali di natura pubblica che potrebbero entrare in conflitto con l'organizzazione economica e sociale delle nazioni europee, nonché l'eventuale realizzazione di obiettivi derivanti dalla giustizia distributiva.

3.4

Tali orientamenti, che hanno una base più o meno profonda nel DIP, rispondono al desiderio di certezza del diritto, senza ostacolare di massima, l'armonia delle decisioni anche in relazione ai paesi terzi e corrispondono in tal modo alla vocazione a rendere tendenzialmente universali le connessioni scelte. Nonostante la necessità di garantire l'osservanza di taluni interessi di ordine pubblico o di applicare una serie di norme di protezione, derivate o meno dalla trasposizione del diritto comunitario (13), il CESE ritiene che il nuovo regolamento comunitario debba continuare ad ispirarsi essenzialmente a tali principi e valori.

4.1

Le questioni riguardanti l'applicazione della CR ed il suo futuro possono essere divise in questioni endogene ed esogene. Le prime riguardano le stesse norme della CR e le scelte di valore che ne costituiscono la base, nonché i metodi seguiti; le seconde concernono ad esempio la relazione tra la convenzione e il diritto comunitario e altri strumenti di diritto internazionale pubblico (già conclusi o in fase di preparazione), in particolare quelli volti ad unificare le norme di conflitto o il diritto materiale nel settore dei contratti (14), nonché la relazione da stabilire tra la CR e il regolamento «Bruxelles» (15).

4.2.1

La struttura della CR segue il modello classico delle convenzioni volte ad unificare le norme di conflitto. Pertanto, dopo la definizione del suo campo di applicazione e la dichiarazione del suo carattere universale — nella misura in cui continua ad essere applicata anche quando le sue norme designano come legge applicabile quella di uno Stato non firmatario - la convenzione entra nel tema specifico delle norme di conflitto. Tuttavia, l'inclusione al suo interno di alcune disposizioni suscita alcune riserve.

4.2.2

In primo luogo, ad esempio, dopo le disposizioni dell'articolo 3, la norma di conflitto generale all'articolo 4 contiene talune disposizioni specifiche che si riferiscono a contratti riguardanti gli immobili e il trasporto di merci. Considerando che taluni contratti meritano di essere trattati in articoli a parte, il Comitato ritiene necessario rivedere il duplice criterio di distribuzione delle disposizioni specifiche, se non altro per riconoscere al trasporto merci un diverso livello di specialità (qualora si decidesse di mantenere tale norma - cfr. punti successivi).

4.2.3

In secondo luogo, accanto a norme collegate a questioni riguardanti strettamente il DIP, vi sono norme generali sulle disposizioni transitorie e l'interpretazione uniforme. Per il Comitato è necessario riconsiderare l'inserimento di tali norme nella struttura.

4.3.1

La CR non ha esteso l'unificazione a tutte le materie conflittuali nel settore contrattuale. Rimangono pertanto fuori del suo campo di applicazione le obbligazioni contrattuali nel settore delle relazioni familiari e delle successioni, le obbligazioni relative a titoli di credito, le questioni societarie, le obbligazioni associate ad attività di rappresentanza o di intermediazione, e infine le questioni relative ai trust e ai contratti assicurativi che coprono rischi localizzati sul territorio comunitario.

4.3.1.1

Alcune di tali esclusioni dipendono in particolare o dall'esistenza di altri strumenti regolatori che già garantivano un'unificazione a livello internazionale o dal fatto che all'epoca erano in preparazione strumenti specifici di unificazione.

4.3.1.2

Il Comitato ritiene opportuno fare il punto della situazione sui lavori intrapresi all'epoca e valutare nuovamente il campo di applicazione in occasione della trasformazione in regolamento.

4.3.2

Alla luce dell'obiettivo di unificazione e del carattere generale delle norme del futuro regolamento, è consigliabile estendere il più possibile il campo di applicazione includendovi, ad esempio, tutti i contratti assicurativi, eliminando i paragrafi 3 e 4 dall'articolo 1 e lasciando al diritto comunitario e agli ordinamenti interni la compatibilità di tali norme con le eventuali norme imperative di recepimento in materia assicurativa (16).

4.4.1

Il Comitato giudica opportuno mantenere l'opzione a favore del carattere universale del regolamento, come nel caso della CR, riconoscendone l'applicabilità delle norme di conflitto anche laddove venga designata la legge di un paese terzo. Un'opzione diversa potrebbe essere quella di riconfigurare l'ambito materiale del regolamento, limitandolo ad esempio alla risoluzione di un conflitto di leggi in determinati contratti; essa comporterebbe la difficoltà di precisare che cosa è un contratto comunitario, un contratto che ha un'influenza o che è in grado di produrre effetti sulla vita giuridica ed economica della Comunità o sul territorio della Comunità.

4.4.2

Dal punto di vista degli obiettivi della politica legislativa comunitaria, inoltre, non sarebbe sufficiente applicare le norme di conflitto unificate solo nella misura in cui esse designino come applicabile la legge di uno Stato membro e non farlo negli altri casi, anche se gli effetti di un contratto si facessero sentire con forza sul territorio o nella vita della Comunità, lasciando in tal caso alle legislazioni nazionali e ad altre norme comunitarie il compito di garantire il perseguimento di determinati obiettivi comunitari di protezione.

4.5.1

Per quanto riguarda la possibilità di scegliere un corpus normativo non nazionale, che si tratti di principi generali del diritto o, come nel campo della cosiddetta lex mercatoria, di usi o di norme consuetudinarie dell'attività commerciale, messe o meno per iscritto e organizzate o meno per entità corporative internazionali, data la complessità intrinseca di uno studio di tali insiemi normativi e considerati la riluttanza ad accettare una designazione di questo tipo, la pratica giurisprudenziale, lo spirito delle legislazioni nazionali, l'attuale evoluzione di questi corpi normativi e il loro carattere frammentario, il Comitato giudica consigliabile mantenere l'approccio adottato dalla CR, vale a dire quello che stabilisce che la electio iuris deve ricadere su un ordinamento di origine statale (18).

4.5.2

Per quanto concerne la possibilità di scelta del regime contenuto in una convenzione internazionale, è opportuno specificare che occorre accettare il fatto che una scelta di questo tipo può assumere valore per la risoluzione di un conflitto, sempre che la convenzione in questione stipuli che la volontà delle parti è una delle condizioni per la sua applicabilità (19). Una scelta di questo tipo sarebbe soggetta alle normali limitazioni imposte dagli altri obblighi internazionali cui è vincolato il foro, dalle sue regole di applicazione necessaria e immediata e dall'ordine pubblico internazionale (20).

Il problema è diverso quando la scelta ricade su una convenzione della quale lo Stato del foro è parte e quando detta convenzione prevede che il suo regime sia applicabile in virtù della scelta delle parti: in questo caso il regolamento dovrà garantire di non pregiudicare l'applicazione delle convenzioni speciali alle quali gli Stati sono o saranno vincolati a livello internazionale (articoli 21 e 24).

4.5.3

Per quanto concerne gli accordi sulla scelta della giurisdizione e le clausole di arbitrato, il collegamento tra le questioni procedurali (che saranno disciplinate dalla lex fori e, quando il caso rientra nella sfera materiale di applicazione del regolamento«Bruxelles I», dalle norme ivi contenute, oltre che eventualmente da altre norme di origine internazionale) e le questioni contrattuali permette di continuare ad escludere tale materia, anche se ciò va a scapito dell'auspicata uniformità.

4.5.3.1

Tuttavia, laddove si opti per l'adozione di una norma in materia, bisognerà sempre garantire la salvaguardia delle disposizioni del diritto comunitario e degli strumenti internazionali, siano essi generali o specifici. Si dovranno inoltre esaminare attentamente gli aspetti di carattere puramente contrattuale da sottoporre a questa eventuale norma sui conflitti, lasciando agli Stati la regolamentazione degli aspetti e degli effetti di natura procedurale riguardanti la loro organizzazione giurisdizionale.

4.5.3.2

Una volta definito il campo di applicazione di questa norma, la sua scelta nell'ambito dei conflitti potrebbe indicare la lex contractus, ossia la legge applicabile per la regolamentazione di un contratto, nella misura in cui quest'ultimo esista e sia valido.

4.5.4

I problemi sollevati dalla verifica dalla determinazione tacita delle parti, una questione concreta e dipendente dalle circostanze specifiche di ogni singolo caso, devono essere lasciati alla valutazione del giudice nell'ambito dell'attività probatoria, conformemente alle norme procedurali.

4.5.5

Per quanto riguarda infine la scelta posteriore o la modifica posteriore della legge scelta dalle parti (articolo 3, paragrafo 2), pur essendo ammessa in base all'interpretazione delle norme e alla teleologia della norma di conflitto della CR, il Comitato ritiene opportuno chiarire che un'opzione del genere potrebbe avere effetti ex tunc, a condizione che venga salvaguardata la posizione dei terzi.

4.7.1.1

È generalmente riconosciuto che le disposizioni della CR non miravano a proteggere i consumatori o altre «parti deboli» di un contratto. Di conseguenza, il regime che ne deriva, nel suo insieme, non è il più adeguato a garantire un'effettiva tutela dei consumatori. (25)

4.7.1.2

Occorre quindi risolvere diversi problemi perché il sistema creato dal nuovo regolamento possa tenere nella debita considerazione la posizione particolarmente sfavorevole del singolo consumatore nei contratti internazionali, specie laddove questi si trovi dinanzi a contratti standard, i cosiddetti «contratti di adesione» in settori di carattere altamente tecnico, quali i servizi finanziari o elettronici. Tra i problemi da risolvere si possono sottolineare i seguenti: il concetto di consumatore; la definizione dei contratti con i consumatori che possono essere coperti dalle disposizioni dell'articolo 5 (l'attuale esclusione di taluni consumatori «mobili» o «attivi»; l'esclusione di determinati contratti concernenti gli immobili e di eventuali prestazioni collegate con l'uso degli immobili come ad esempio la multiproprietà; la presa in considerazione di contratti stipulati grazie ai nuovi strumenti elettronici, attraverso i quali il contratto è stato pubblicizzato e/o l'offerta contrattuale è stata comunicata); l'adeguamento dell'elemento suppletivo di connessione scelto nell'attuale CR; l'esigenza di conciliare le disposizioni degli articoli 4, 5 e 9; l'attuale esclusione dei contratti di trasporto semplici; la relazione con il regolamento «Bruxelles I». Bisogna tuttavia fare in modo di non sconvolgere la regolamentazione onde garantire che in un contratto la posizione dell'operatore professionale non venga eccessivamente svantaggiata rispetto al consumatore, considerato che nell'ambito del DIP è importante anche proteggere le aspettative e garantire la sicurezza giuridica dell'operatore.

4.7.2.1

Articolo 5, paragrafi 1 e 2. Si consiglia di inserire i consumatori «mobili» e «attivi» in questa norma specifica concernente i contratti con i consumatori.

4.7.2.1.1

Per quanto concerne la complessa questione degli strumenti elettronici, sarà opportuno definire un'unica norma di conflitto per i contratti con i consumatori, che si tratti o meno di commercio elettronico, per non scoraggiare l'eventuale ricorso a tali strumenti.

4.7.2.1.2

Pertanto, al fine di conseguire questi due obiettivi, la definizione dell'ambito materiale di applicazione della norma di cui all'articolo 5 non dovrebbe tener conto della localizzazione di alcuni elementi, attualmente considerati significativi, come l'offerta contrattuale, la pubblicità del bene o del servizio, la formulazione della dichiarazione della volontà contrattuale o, in generale, gli atti necessari per la stipula del contratto.

4.7.2.1.3

Dovranno dunque rimanere al di fuori del campo di applicazione della norma i casi in cui il consumatore, senza essere stato convinto o incoraggiato dal fornitore, si sposti nel paese di quest'ultimo, oppure i casi in cui debba assolutamente ottenere ovvero ottenga effettivamente il bene e la prestazione in quel paese.

4.7.2.2

Articolo 5, paragrafo 1. Il Comitato propone di estendere il disposto dell'articolo 5 ai contratti concernenti beni immobili: diritto reale di occupazione periodica o contratto di multiproprietà.

4.7.2.3

Articolo 5, paragrafo 3. È opportuno considerare l'eventualità di applicare la norma suppletiva dell'articolo 4 e di sostituire l'attuale criterio suppletivo del ricorso alla legge vigente nel paese di residenza del consumatore. Questa soluzione continua a tutelare la sicurezza e le aspettative di entrambe le parti. Inoltre non è detto che la legge del paese di residenza del consumatore sia materialmente più favorevole a quest'ultimo.

4.7.2.4

Articolo 5, paragrafi 2 e 3. Il limite minimo di protezione materiale del consumatore dovrà continuare ad essere garantito dalle disposizioni imperative della legge del paese di residenza abituale. Questa prevarrebbe sul regime previsto dalla legge applicabile in virtù degli articoli 3, 4 e 9, tranne nel caso in cui il fornitore possa adeguatamente provare di non essere a conoscenza, nonostante tutta la sua possibile diligenza, del luogo di residenza del consumatore.

4.7.2.5

Articolo 5, paragrafo 2. Per quanto concerne il contratto stipulato a distanza con l'uso di strumenti elettronici e la presa in considerazione del consumatore «mobile» rispetto alla protezione delle legittime aspettative del fornitore, bisognerebbe stabilire che il limite minimo di protezione della lex domicilii non può essere invocato qualora il fornitore dia prova di non essere a conoscenza del luogo di residenza del consumatore oppure dimostri che detta circostanza non è dovuta a negligenza bensì alla reticenza del consumatore; egli deve, in altri termini, dimostrare che la mancata conoscenza è imputabile al consumatore (cosa che non succederebbe, ad esempio, se, in un contratto stipulato con strumenti elettronici, il fornitore non avesse dato al consumatore la possibilità di inviargli i dati relativi alla sua residenza).

4.7.2.6

Articolo 5, paragrafi 2 e 3. Non si considera necessario estendere al massimo la protezione materiale del consumatore, ad esempio attraverso una norma di connessione multipla alternativa, in quanto ciò sarebbe in contraddizione con quanto affermato a proposito dell'interpretazione attuale del principio di protezione della parte più debole. È sufficiente garantire un limite minimo di protezione, non pregiudicare inutilmente il valore della sicurezza e della certezza di entrambe le parti e non annullare totalmente l'importanza della volontà contrattuale anche in questo settore.

Il Comitato è pertanto dell'avviso che il contratto stipulato con i consumatori potrebbe essere soggetto alle norme generali di conflitto (gli attuali articoli 3, 4 e 9), ferma restando l'impossibilità di ridurre la protezione offerta al consumatore dalle norme vincolanti del suo paese di residenza, a meno che il fornitore ignori in buona fede il luogo di residenza della controparte. L'onere della prova di tale mancata conoscenza incombe sempre al fornitore a prescindere dalla possibile diligenza di cui questi faccia prova.

4.7.2.7

Articolo 5, paragrafi 4 e 5. Il Comitato considera ingiustificata l'esclusione dei contratti semplici di trasporto dal campo di applicazione della norma di cui all'articolo 5, anche se ciò comporta il ricorso a diverse leggi per i diversi crediti relativi ad una stessa operazione di trasporto. A suo avviso, è più opportuno mantenere un'esclusione del genere all'articolo 15 del regolamento «Bruxelles I» al fine di concentrare tutte le cause in una stessa sede giurisdizionale.

4.7.2.8

Potrebbe non essere necessario prevedere in questo articolo il ricorso a talune norme imperative di uno Stato membro, nella misura in cui il contratto stipulato con il consumatore presenti una connessione diversa dal paese di residenza di quest'ultimo (connessione che potrebbe corrispondere al luogo in cui l'offerta al pubblico viene proposta o reclamizzata - cfr. la legge tedesca del 27 giugno 2000) (26) considerando sia le proposte relative ai cosiddetti contratti «intracomunitari» sia il disposto dell'articolo 7, paragrafo 1, anche se in questo caso la decisione di applicare tali disposizioni potrebbe sempre dipendere dal giudice (oltre alle ben note riserve sul tipo di disposizioni previste nell'ambito di detta norma).

4.7.2.9

Dato che le ragioni che giustificano il favor personae stabilito dalla CR e dal regolamento «Bruxelles I» sono le stesse, nonostante le norme di conflitto contengano disposizioni diverse per via dei diversi obiettivi perseguiti dai due strumenti, il Comitato giudica necessario allineare l'articolo 15 del regolamento «Bruxelles I» all'eventuale estensione del contratto con i consumatori in virtù dell'articolo 5, soprattutto laddove non si tenga conto della localizzazione di taluni atti che precedono il contratto o che servono per la sua stipula (cfr. l'articolo 15, paragrafo 1, lettera c).

4.8.2.1

Senza voler pregiudicare la libera scelta della legge applicabile, così come definita all'attuale articolo 6, il Comitato ritiene opportuno confermare l'applicabilità della legge del luogo abituale in cui viene effettuato il lavoro, a condizione che si tratti di un distacco temporaneo e specificando che la stipula, nel paese di accoglienza, di un contratto con un datore di lavoro che fa parte dello stesso gruppo del datore di lavoro iniziale non impedisce il proseguimento del distacco.

4.8.2.2

Il Comitato propone tuttavia di prendere in considerazione la necessità di includere una disposizione che garantisca l'applicazione delle norme di recepimento della direttiva 96/71 nel paese di accoglienza (28).

4.8.2.3

Per quanto concerne la nozione di «distacco», nonostante i vari tentativi di definizione e tenuto conto dei diversi contesti possibili e delle circostanze specifiche dell'attività imprenditoriale, risulta più opportuno che il concetto continui a non essere definito in modo rigido (sia ex ante che ex post) lasciando al giudice il compito di valutare in concreto l'esistenza di un distacco temporaneo.

4.8.2.4

In merito al lavoro prestato a bordo di navi o aeromobili che effettuano tratte internazionali, nonché di piattaforme site in alto mare, nonostante il contributo della già citata relazione sulla CR e il possibile accordo nell'ambito del diritto internazionale, si potrebbe cogliere l'opportunità per addivenire ad una soluzione specifica di queste ipotesi di lavoro, facendole rientrare nel criterio suppletivo di cui all'articolo 6, paragrafo 2, lettera b) e mantenendo sempre la clausola di eccezione prevista all'articolo 6, paragrafo 2, in fine.

4.8.2.4.1

In tal modo, si contribuirebbe ad allontanare la tendenza a considerare extraterritoriali tali mezzi di trasporto e ad applicare la legge dello Stato di bandiera la quale, come è noto, non rappresenta sempre la connessione più significativa con il caso in questione, soprattutto se si tiene conto del fenomeno delle bandiere di compiacenza, convenienza o bandiere ombra.

4.8.2.4.2

Pertanto, senza pregiudizio dell'attuale articolo 6, paragrafo 1, la legge del luogo di stabilimento dell'impresa che ha stipulato il contratto con un lavoratore sarebbe applicabile se il lavoratore stesso non svolgesse abitualmente la sua attività in quel paese, oppure lavorasse a bordo di un mezzo di trasporto soggetto a registrazione non circolante nello stesso paese, su una piattaforma in alto mare o su un territorio non soggetto alla sovranità di uno Stato, a meno che non ci sia un'altra legge che presenti connessioni più forti, considerate le specificità del caso.

4.8.2.5

Per quanto concerne le convenzioni collettive in vigore nei paesi interessati da una relazione di lavoro plurilocalizzata, in conformità della dottrina internazionale e nonostante il dibattito sulla natura dogmatica delle stesse convenzioni, il Comitato ricorda che saranno applicate le clausole in esse contenute nella misura in cui assumano carattere di norme imperative nel sistema di una delle leggi pertinenti, vuoi in virtù dell'articolo 6 (in quanto si tratta di una convenzione del paese della legge prescelta, o della lex loci laboris o ancora della legge del luogo in cui è stabilita l'impresa contraente), vuoi in virtù dell'articolo 7.

4.8.2.6

D'altro canto, bisognerebbe cogliere l'opportunità per chiarire se il regolamento si applica alle cosiddette convenzioni collettive internazionali. La specificità di questo caso, anche se non sviluppato nella pratica internazionale, e la controversia teorica sulla natura delle convenzioni collettive sono un motivo sufficiente per giustificare questa riflessione.

4.8.2.6.1

In realtà, le soluzioni legislative nel settore del diritto del lavoro potranno essere ravvicinate in maniera più adeguata nel quadro delle attività comunitarie di unificazione o allineamento del diritto sostanziale degli Stati membri, attività tra le quali si possono annoverare l'elaborazione di convenzioni collettive internazionali e/o comunitarie, o la definizione delle condizioni per una loro elaborazione. Si tratterà pertanto di uno sforzo e di un impegno che non si situeranno sul mero piano delle norme di conflitto, di cui si occuperà il regolamento, bensì su quello del ravvicinamento delle disposizioni di diritto sostanziale.

4.10.2.1

Il Comitato raccomanda di sostituire l'attuale articolo 3, paragrafo 3, relativo ad un contratto oggettivamente interno (dato che, anche in assenza di una norma esplicita, l'orientamento sarà necessariamente mantenuto); una norma di conflitto non deve infatti essere oggetto di ricorso in una situazione puramente interna. Il riferimento fatto dalle parti ad una legge straniera nell'ambito di un contratto interno non potrà mai precludere l'applicazione delle norme imperative dell'ordinamento giuridico su cui si basano tutte le connessioni obiettive.

4.10.2.1.1

Pertanto, tale riferimento non dovrà essere visto come attinente ad un conflitto (kollisionsrechtliche Verweisung), ma avrà necessariamente valore di riferimento puramente materiale o di semplice inclusione materiale (materiellrechtliche Verweisung). In altre parole, sarà l'espressione della libera scelta nel campo del diritto sostanziale interno e non l'espressione della libera scelta delle norme di conflitto effettuata dalle parti, le quali potranno scegliere liberamente la legge applicabile solo se il loro contratto presenta connessioni con diversi Stati.

4.10.2.1.2

Il posto lasciato vuoto dall'eliminazione di questa norma (articolo 3, paragrafo 3) potrebbe essere occupato, in quanto luogo ideale per il suo inserimento, da una norma che preveda il concetto di contratto oggettivamente «intracomunitario» al quale vadano sempre applicate, a prescindere dalla scelta della legge di un paese terzo, le norme imperative del diritto comunitario o di recepimento del diritto comunitario in vigore nell'ordinamento giuridico applicabile in via suppletiva.

4.10.2.1.3

Il Comitato ritiene che tale limitazione dovrebbe intervenire solo se tutte le connessioni oggettive previste dal contratto legassero quest'ultimo agli Stati membri. Tuttavia, considerando in particolare la possibilità di effettuare o modificare la scelta della legge applicabile dopo la stipula di un contratto, l'insieme delle connessioni del contratto all'interno del territorio comunitario dovrebbe riferirsi al momento della scelta della legge e non, come proposto dal Libro verde, al momento della stipula del contratto.

4.10.2.1.4

In questo modo sarà possibile garantire rapidamente il rispetto di un livello minimo di efficacia del diritto comunitario derivato, a condizione che le parti facciano la professo iuris in un contratto «intracomunitario».

4.10.2.2

Il Comitato reputa che si dovrebbe vagliare l'opportunità di inserire una norma generale che preveda l'applicazione delle norme imperative di protezione derivanti dalla trasposizione del diritto comunitario, a condizione che il contratto presenti una connessione diretta con uno Stato membro (in questo caso si applicano le regole di trasposizione di tale paese), come per la legge tedesca del 2000.

4.10.2.2.1

Tuttavia, ci si potrebbe limitare a riconoscere che le disposizioni di cui all'articolo 7 (che lasciano sempre al giudice un certo margine di valutazione) insieme al primato del diritto comunitario e agli articoli 3, paragrafi 3, 5, anche con le necessarie modifiche (cfr. punti precedenti, che consentono di rendere applicabile in via suppletiva la legge indicata all'articolo 4 fatto salvo unicamente il quadro minimo di protezione) e 6 (che obbliga ad applicare talune norme di recepimento di determinati ordinamenti giuridici, in particolare di quello che risulterebbe applicabile all'oggetto o di quello del paese di accoglienza del lavoratore distaccato) bastano ai fini di detta applicazione (30).

4.10.2.3

D'altro canto, oltre a quanto sostenuto a proposito dell'articolo 3, paragrafo 3, è opportuno ribadire che le disparità di recepimento delle direttive a livello nazionale e il problema del mancato recepimento sono problemi che sembrano esulare dal settore specifico delle norme di conflitto e riguardare invece lo sforzo di armonizzazione. Spetta agli Stati membri assicurare, nella loro legislazione interna, la realizzazione degli obiettivi del diritto comunitario nei casi coperti dalle direttive.

4.10.2.4

Sarebbe opportuno che, malgrado il carattere potenzialmente equivoco del titolo, che evoca un certo passato concettuale delle «leggi di polizia», la definizione delle norme all'articolo 7 venisse mantenuta sul piano formale. In altre parole, occorre fare riferimento al carattere immediato dell'applicazione di dette norme, indipendentemente cioè dalla legge applicabile in virtù delle norme di conflitto, piuttosto che optare per un'impostazione sostanziale delle stesse legata al loro oggetto o al loro contenuto.

4.10.2.4.1

In realtà, le disposizioni dell'articolo 7 non sono altro che un ulteriore sforzo per armonizzare le decisioni o ancora per promuovere l'applicazione di talune norme di recepimento del diritto comunitario che potrebbero non essere applicate in virtù di altre disposizioni della CR (o anche a causa di un recepimento incompleto in uno degli ordinamenti nazionali di cui bisogna tener conto alla luce di una delle norme di conflitto, o ancora in caso di mancato recepimento). Questo tuttavia non sembra essere il loro obiettivo normativo fondamentale, tanto più che l'articolo 7, paragrafo 1, presenta un carattere universale.

4.10.2.5

Per quanto concerne le leggi di polizia e sicurezza o le norme di applicazione necessaria e immediata dei paesi terzi, giova riflettere sul mezzo migliore per realizzare tanto il principio di armonia giuridica internazionale, cui tende il DIP, quanto l'obiettivo unificatore che informa la CR ed il futuro regolamento (31).

4.10.2.5.1

Ammettendo che sia preferibile accettare la presa in considerazione o l'applicazione di queste norme provenienti da altri ordinamenti giuridici, al fine di dare concretezza ai valori propri del DIP, si ritiene sufficiente attribuire al giudice un margine di valutazione, come avviene già attualmente. Bisogna infatti tener presente che il giudizio sulla necessità di detta applicazione o presa in considerazione, nella misura in cui corrisponde agli obiettivi del DIP, presuppone un'analisi approfondita delle circostanze del caso e del contenuto globale di detti ordinamenti giuridici terzi (il testo prevede inoltre che il giudice tenga conto in maniera adeguata della natura, dell'oggetto e delle possibili conseguenze di un eventuale non ricorso a tali norme e che le conseguenze vengano sempre messe a confronto con gli effetti della loro applicazione o presa in considerazione).

4.10.2.5.2

Questo margine di valutazione potrebbe essere sufficiente, visto soprattutto che i rischi per la sicurezza e per la prevedibilità sono già stati presi in considerazione nel momento in cui dette norme sono state stabilite. Precisare in modo eccessivo le condizioni di applicazione o di presa in considerazione delle stesse potrebbe risultare estremamente difficile, se fatto in astratto, e finire col condizionare il giudice al punto di impedirgli di valutare adeguatamente le esigenze di certezza del diritto per ciascun caso specifico. Un numero elevato di precisazioni metterebbe dunque a repentaglio l'obiettivo iniziale delle stesse norme.

4.10.2.6

Considerando la già affermata prevalenza del diritto comunitario, e nonostante il suo interesse pedagogico, occorre riflettere sull'effettiva necessità di sancire espressamente l'orientamento della causa Arblade vale a dire l'opportunità di inserire un'osservazione all'articolo 7 per ricordare che le norme imperative di applicazione necessaria e immediata non devono comportare ostacoli ingiustificati alle libertà di circolazione previste nel diritto primario.

4.13.1

La questione comparatistica del chiarimento degli ambiti concettuali (cfr. il caso del factoring). Il Comitato si chiede se debbano essere introdotte delle precisazioni che, pur contribuendo allo sforzo chiarificatore, entrerebbero in conflitto con le diverse sfumature delle legislazioni nazionali. Bisognerà inoltre tener presente la prossimità delle due norme (articoli 12 e 13) per quanto concerne il giudizio soggiacente in materia di conflitto e dunque le connessioni scelte che tengono conto del carattere trilaterale di tali relazioni.

4.13.1.1

Dato che nella fattispecie si tratta effettivamente di una questione di qualificazione, il Comitato ritiene che essa debba essere lasciata alla discrezione del giudice, tanto più che, considerata la struttura analoga di entrambe le norme di conflitto, che finiscono col provocare l'applicazione distributiva di diverse leggi, la certezza del diritto non viene messa a repentaglio.

4.13.2

La questione dell'opponibilità della cessione a terzi (eventuali titolari di diritti opponibili al cedente/creditore iniziale). Si pone il problema di sapere se il regolamento debba pronunciarsi espressamente sulla legge più adeguata per disciplinare la questione, di fronte ai rischi del forum shopping. L'obiettivo unificatore raccomanda di armonizzare la norma applicabile a tale questione, scoraggiando gli interessati dal praticare un eventuale forum shopping. Bisognerebbe prendere in considerazione il valore della certezza e della prevedibilità, nonché i rischi del ricorso a diverse leggi. Poiché non si porterebbe pregiudizio alla prevedibilità e si garantirebbe un trattamento unico a tutti i terzi aventi pretese concorrenti al cessionario nei confronti del cedente, il Comitato ritiene che convenga optare per l'applicazione della legge che regola il credito ceduto.

4.13.3

La questione del conflitto tra cessionari e la sua soluzione. Le osservazioni formulate al punto precedente valgono mutatis mutandis anche in questo caso. Il Comitato propone di fare eventualmente ricorso alla legge che regola il credito ceduto in caso di conflitto tra i sistemi giuridici che disciplinano le varie relazioni di cessione (nonostante la prevalenza di questa legge possa portare all'applicazione di leggi diverse ai cessionari e ai terzi che tentino di far valere le loro pretese nei confronti del cedente/creditore iniziale - cfr. punto precedente).

4.13.4.1

Nell'utilissima relazione iniziale della CR, si affermava già l'intenzione di non voler escludere dall'ambito dell'articolo 13 la surrogazione risultante da un pagamento non fondato su un obbligo ma su un semplice «interesse economico riconosciuto dalla legge», anche se la surrogazione può avvenire ex lege (35).

4.13.4.2

Sarebbe opportuno ritoccare il testo al fine di precisare che l'ipotesi può essere applicata anche a questa norma, mostrando la connessione che prevale nel caso specifico.

4.13.4.3

D'altra parte, converrebbe anche completare la disposizione, precisando quale dovrebbe essere la legge applicabile all'esistenza e all'estensione della surrogazione, qualora la soddisfazione del credito si basasse su un interesse economico fondato. Tale legge potrebbe essere quella che disciplina la relazione o la situazione che funge da base a tale interesse economico (nonostante la necessità di concedere al giudice un margine sufficiente di valutazione, assicurata ad esempio dall'introduzione di una clausola di eccezione).

5.1

Come già affermato al punto 1.14, il Comitato, pur avendo trattato altri aspetti al fine di dare il contributo più completo possibile alle questioni sollevate, risponde qui di seguito in maniera sintetica a ciascuna delle domande formulate nel questionario della Commissione.

5.2.1

In base alle esperienze raccolte dai membri del CESE nei rispettivi luoghi di origine, l'opinione generale è che i magistrati abbiano in linea di massima una conoscenza poco approfondita e puramente accademica della CR. Sono pochi i giudici, specie delle istanze inferiori, che possano vantare solide conoscenze sul contenuto e le potenzialità di questo strumento.

5.2.2

Lo stesso si può dire degli operatori economici in generale, dei consumatori e delle PMI in particolare. Solo le grandi imprese, soprattutto le multinazionali, dispongono di strumenti tecnici e giuridici che permettono loro di trarre profitto dalla CR nella formulazione dei contratti, in particolare dei «contratti di adesione».

5.2.3

Sulla base delle esperienze personali nei rispettivi luoghi di origine, i consiglieri del CESE sono inoltre convinti che tale situazione pregiudichi la regolare conclusione di un contratto e dia luogo ad un maggior numero di conflitti nell'ambito delle transazioni transfrontaliere.

5.5.1

Il CESE approva l'introduzione di una clausola in linea con la proposta avanzata dalla Commissione al punto 3.1.2.2. del Libro verde, specie nella misura in cui essa permetterebbe di contrastare un uso improprio del libero arbitrio come mezzo per impedire l'applicazione di norme più vigorose a protezione dei diritti di alcune parti più deboli.

5.5.2

La risposta è fornita al punto 4.10.2.1. del presente parere, che suggerisce di modificare la redazione proposta nel Libro verde, in quanto mette in questione norme che pur fondandosi su strumenti di diritto comunitario sono norme di diritto interno.

5.22

Il Comitato ricorda che oltre alle domande di cui sopra, nel presente parere sono stati esaminati altri aspetti non evocati nel questionario. Tra questi, in particolare, quelli relativi alla struttura della CR (punti 4.2.2. e 4.2.3.), agli effetti di una scelta successiva della legge applicabile ad opera delle parti (punto 4.5.5.), al contratto di trasporto merci (punto 4.6.4.2.) e alle legge applicabile alla capacità delle persone giuridiche (4.12.2).

6.1

Il Comitato accoglie con favore la trasformazione della convenzione di Roma in uno strumento comunitario e l'aggiornamento del suo contenuto, i due obiettivi principali del Libro verde, e raccomanda di procedervi con la massima tempestività, compatibilmente con la difficoltà della materia.

6.2

Il Comitato ritiene che lo strumento giuridico comunitario cui fare ricorso sia il regolamento e concorda con la base giuridica indicata dalla Commissione (articoli 61, lettera c) e 65, lettera b) del Trattato).

6.3

Sostanzialmente, il Comitato ribadisce i grandi principi che informano la Convenzione e ritiene che essi vadano mantenuti come elementi portanti del regolamento.

6.4

Nelle sue proposte, esposte con dovizia di particolari ai punti precedenti, il Comitato ha espresso fondamentalmente la necessità non solo di aggiornare le varie disposizioni della Convenzione di Roma alla luce dell'evolversi delle transazioni commerciali intracomunitarie e dei nuovi strumenti contrattuali, in particolare nelle vendite a distanza, ma anche di risolvere diverse questioni d'interpretazione suscitate dalla dottrina e dai tribunali nel periodo di applicazione della Convenzione di Roma.

6.5

Nel testo del parere e nelle risposte alle 20 domande formulate dalla Commissione, come negli altri aspetti esaminati di propria iniziativa, il Comitato ha cercato di presentare soluzioni atte a mantenere l'equilibrio degli interessi delle parti in causa, nel rispetto dei principi del diritto sanciti come patrimonio comune degli ordinamenti giuridici degli Stati membri.

6.6

Il Comitato si rende tuttavia conto di non aver trattato la problematica nella sua interezza e raccomanda pertanto alla Commissione di tenere in considerazione, in sede di elaborazione finale del testo, di tutti i contributi che le perverranno a seguito dell'encomiabile iniziativa che costituisce il Libro verde.

30.4.2004   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 108/23

1.1

Il Comitato esprime sostegno per la comunicazione della Commissione europea in esame e, al tempo stesso, richiama l'attenzione su alcuni settori di intervento che meritano maggiore rilievo.

1.2

Ritiene che la Commissione abbia approntato un ottimo documento, nel quale sottolinea l'esigenza che Stati membri e regioni passino da politiche di sostegno all'e-business limitate alla promozione dell'e-commerce a politiche atte a consentire alle piccole e medie imprese (PMI) di sfruttare appieno le tecnologie dell'informazione e della comunicazione (TIC) per reingegnerizzare, automatizzare e snellire i processi aziendali.

1.3

Il Comitato accoglie con favore l'estrema concretezza dell'approccio proposto nella comunicazione per dar vita a questa azione di sostegno, che comprende un quadro per le politiche a favore dell'e-business specificamente rivolte alle PMI, nonché la proposta di costruire una rete europea di sostegno all'e-business destinata alle PMI, al fine di consentire una collaborazione mirata tra decisori politici nazionali e regionali in tutta l'Unione.

1.4

Si compiace del fatto che la comunicazione sottolinei la necessità che i decisori politici, sulla base del principio SMART (attività Specifiche, Misurabili, Attuabili, Realistiche e Temporalmente definite), fissino obiettivi non solo qualitativi ma anche quantitativi. Poter misurare i progressi ottenuti confrontandoli a traguardi realistici e adeguati è un presupposto chiave per una gestione efficace delle iniziative e per la valutazione del loro impatto effettivo.

1.5

Il Comitato ritiene nondimeno che, in molte zone dell'Unione europea, vi sia ancora molta strada da fare per creare un contesto favorevole all'e-business e che il quadro prospettato dalla Commissione per le politiche di sostegno specificamente rivolte alle PMI debba rispecchiare questa fondamentale necessità. Invita la Commissione a coordinare gli sforzi dei governi nazionali volti a realizzare politiche aperte e trasparenti in materia di appalti pubblici, in modo da garantire la partecipazione delle PMI in condizioni di parità.

1.6

Ritiene che si potrebbe aggiungere un quarto ambito principale di intervento, ovvero una quarta sfida, per migliorare il contesto per l'e-business, ad esempio assicurando il tipo di accesso a Internet considerato commercialmente indispensabile, attraverso programmi di sensibilizzazione mirati e di lungo periodo per diffondere tra le PMI un clima di sicurezza e di fiducia nei processi di e-business e mediante raccomandazioni e iniziative tecnologiche per contenere le ripercussioni nocive dello spam sull'e-business.

2.1

Il Comitato ritiene che la Commissione abbia presentato un ottimo documento, nel quale sottolinea l'esigenza che Stati membri e regioni passino da politiche di sostegno all'e-business limitate alla promozione dell'e-commerce a politiche in grado di consentire alle piccole e medie imprese (PMI) di sfruttare pienamente le tecnologie dell'informazione e della comunicazione (TIC) per reingegnerizzare, automatizzare e snellire i processi aziendali.

2.2

Allo stesso tempo le proposte avanzate dalla Commissione andrebbero a vantaggio dei consumatori. La compresenza di un mercato equo e affidabile, di una concorrenza leale e di un uso corretto delle TIC accrescerebbe la fiducia nell'e-commerce, così necessaria per lo sviluppo di questo mercato.

2.3

È incontestabile che le PMI, che in Europa rappresentano oltre il 99 % del numero totale di aziende, abbiano un ruolo cruciale nello stimolare l'innovazione, la crescita e l'occupazione e che un uso efficiente delle TIC consenta di accrescere la produttività e migliorare la competitività. L'approccio realistico raccomandato dalla Commissione, pertanto, rappresenta un forte stimolo a sostenere attivamente la strategia di Lisbona, che punta a fare dell'Unione, entro la fine del decennio, l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo. L'approccio della comunicazione, estremamente concreto, comprende un «quadro per le politiche a sostegno dell'e-business specifiche per le PMI» e la proposta di costruire una rete europea di sostegno all'e-business destinata alle PMI, per consentire una collaborazione mirata tra i decisori politici nazionali e regionali che, in tutta l'Unione, sono competenti in materia.

2.4

Lo sviluppo di un'economia dinamica e basata sulla conoscenza imporrà cambiamenti significativi al contesto imprenditoriale delle PMI: per avere successo in questa nuova economia serviranno processi aziendali, rapporti tra imprese, tecnologie, conoscenze e competenze di nuovo tipo rispetto a ciò cui sono abituate le PMI e queste ultime dovranno perciò accettare una trasformazione sostanziale.

2.4.1

Per sopravvivere e prosperare, le PMI e in particolare le microimprese (meno di dieci dipendenti), hanno bisogno di uno strumento di sostegno integrato e ben organizzato a livello locale, nazionale ed europeo e nel loro settore di specializzazione, che consenta loro di assistersi a vicenda nel corso della trasformazione e di acquisire le conoscenze necessarie per raggiungere il successo.

2.5

Se i decisori politici non aiuteranno concretamente le PMI nella transizione verso l'economia della conoscenza, ciò si ripercuoterà negativamente sull'attività economica, sui livelli occupazionali e sull'intera società europea.

2.5.1

Il Comitato accoglie con favore l'estrema concretezza dell'approccio proposto nella comunicazione per dar vita a questa azione di sostegno, in quanto comprende un «quadro per le politiche a sostegno dell'e-business specifiche per le PMI» e la proposta di costruire una rete europea di sostegno all'e-business destinata alle PMI per consentire una collaborazione mirata tra i decisori politici nazionali e regionali che, in tutta l'Unione, sono competenti in materia.

2.6

Invitando gli Stati membri a definire, per le proprie politiche, obiettivi differenziati per settore e per regione ed esortandoli a fissare idonei traguardi quantitativi e qualitativi, la Commissione conduce un'attiva campagna in favore di attività «SMART» (Specifiche, Misurabili, Attuabili, Realistiche e Temporalmente definite) che accelerino sensibilmente l'adozione efficiente delle TIC e dei processi di e-business da parte delle PMI di tutta l'Unione.

2.6.1

A sostegno della sua iniziativa, la Commissione mette a disposizione un forum in cui discutere, appoggiare e coordinare l'evoluzione delle politiche del settore in tutta la UE (la Rete europea di sostegno all'e-business) e propone un quadro di riferimento per le politiche e gli obiettivi.

2.6.2

Oltre a identificare gran parte dei problemi cruciali per le politiche in esame, la Commissione riconosce giustamente la necessità che gran parte delle iniziative a sostegno dell'e-business nelle PMI passino attraverso intermediari e moltiplicatori affidabili. Questa campagna a favore delle PMI merita il pieno sostegno del Comitato.

2.7

Il Comitato si compiace che la comunicazione sottolinei la necessità che i decisori politici, sulla base del principio SMART, fissino obiettivi non solo qualitativi ma anche quantitativi. Poter misurare i progressi ottenuti confrontandoli a traguardi realistici e adeguati è un presupposto chiave per una gestione efficace delle iniziative e per la valutazione del loro impatto effettivo.

2.8

Le PMI hanno fatto i primi passi verso l'adozione delle pratiche di e-business con l'adozione dei computer e la diffusione quasi universale dell'accesso a Internet. Tuttavia, al di sopra di questo livello minimo di TIC, emerge il divario digitale: sotto l'aspetto del grado di assimilazione della tecnologia digitale vi sono nette differenze tra le PMI, a seconda delle dimensioni (specie nel caso delle microimprese, che hanno fino a dieci dipendenti) e anche della regione e del settore di appartenenza. In particolare, le PMI che hanno adottato le TIC per tempo hanno già fatto progressi notevoli nel settore dell'e-business, mentre quelle che hanno iniziato più tardi hanno un grande bisogno di assistenza per recuperare il tempo perduto.

2.8.1

Di qui la necessità di iniziative specifiche che vengano incontro alle particolari esigenze delle PMI di determinate regioni e determinati settori, specialmente laddove le TIC sono state adottate con ritardo. Se il divario digitale non sarà colmato, il vantaggio competitivo accumulato dalle grandi imprese e dalle imprese che hanno meglio assimilato le TIC nei confronti delle PMI aumenterà, con il rischio immediato di una estromissione delle PMI dal mercato e di problemi economici e sociali dagli effetti devastanti. Il Comitato constata con soddisfazione che la Commissione ha preso atto di queste differenze e che ha raccomandato di prestare particolare attenzione al superamento del divario digitale.

2.9

In tema di e-business e di diffusione delle TIC, le questioni legate alla fiducia e alla sicurezza rivestono un particolare interesse per le PMI, soprattutto per le microimprese. Tra le altre osservazioni generali, il Comitato tiene a sottolineare la necessità che i decisori politici ne tengano conto nella formulazione delle politiche.

2.10

Secondo la Commissione, il ruolo delle autorità pubbliche nella promozione delle pratiche di e-business consiste principalmente nel garantire alle imprese un contesto favorevole alla loro adozione, riducendo gli ostacoli per l'accesso ai mercati nonché i costi e i rischi legati agli investimenti nelle TIC e rendendo così più agevole l'ingresso in nuovi mercati internazionali.

2.10.1

Questo contesto favorevole dovrebbe comprendere un quadro giuridico e normativo stabile, una piena liberalizzazione del mercato delle telecomunicazioni, con conseguente riduzione dei costi e migliore disponibilità e qualità dei servizi, e un'ampia diffusione dei servizi amministrativi in linea (e-government). Il Comitato invita la Commissione a proseguire i suoi sforzi volti a definire un quadro normativo accettabile a livello mondiale che impedisca la creazione di barriere nazionali e che garantisca, com'è necessario, transazioni elettroniche sicurizzate.

2.10.2

Più avanti nella comunicazione, la Commissione afferma che molti passi verso la creazione di un contesto del genere sono già stati compiuti, a livello sia europeo che nazionale. Mentre questi elementi orizzontali delle politiche sono trattati nell'ambito dell'iniziativa eEurope e di altre iniziative, scopo della comunicazione in esame è raccomandare politiche specificamente rivolte alle PMI e mirate a promuovere l'adozione da parte loro delle TIC e dei processi di e-business.

2.10.3

Il Comitato ritiene però che, in molte zone dell'Unione europea, vi sia ancora molta strada da fare per creare un contesto favorevole all'e-business e che il quadro prospettato dalla Commissione per le politiche di sostegno specificamente rivolte alle PMI debba rispecchiare questa fondamentale necessità. Il Comitato invita la Commissione a coordinare gli sforzi dei governi nazionali volti a realizzare politiche aperte e trasparenti in materia di appalti pubblici, in modo da garantire la partecipazione delle PMI in condizioni di parità.

2.11

Il quadro proposto dalla Commissione comprende una «sfida generale» consistente nello stimolare e sostenere le PMI nell'adozione dell'e-business. Seguono poi tre ambiti principali di intervento, denominati «sfide», ognuno dei quali si articola in più politiche specifiche. Il Comitato condivide il quadro di lavoro e gli orientamenti delineati dalla Commissione, e ne seguirà con particolare interesse la realizzazione.

2.11.1

Pur essendo consapevole che l'elaborazione del quadro generale e delle politiche specifiche è compito della Commissione e dei decisori politici, il Comitato approva interamente l'elenco particolareggiato di attività fornito nella comunicazione ed è favorevolmente colpito dall'elenco di possibili obiettivi proposto. Nel presente parere segnala però ulteriori settori di intervento che, a suo giudizio, meriterebbero di essere inclusi nel quadro generale.

2.12

Come accennato nel punto 2.10.3, si potrebbe aggiungere un quarto ambito principale di intervento, ovvero una quarta sfida: «Migliorare il contesto per l'e-business». Il Comitato potrebbe anche criticare il fatto che siano stati combinati in un'unica politica specifica la sensibilizzazione dei manager e il miglioramento delle competenze per l'e-business: forse si avrebbe maggiore chiarezza separando queste due sfide. La sezione che segue riporta i commenti del Comitato sulle questioni esposte e su altri aspetti delle politiche raccomandate che ritiene particolarmente degni di nota. Le osservazioni formulate dal Comitato sono in linea con i precedenti pareri in materia (1).

3.1.1

Va fatta pressione sugli Stati membri affinché rendano disponibile per un'ampia fetta di PMI, soprattutto sul piano regionale, il tipo di accesso a Internet considerato commercialmente indispensabile (che si tratti di banda larga always-on o semplicemente di alta velocità a canone fisso) e affinché il costo dell'accesso sia allineato alle norme concorrenziali all'interno della UE.

3.1.2

Tutti gli strumenti tecnologici e normativi necessari a sicurizzare il contesto dell'e-business sono già disponibili. Sono però necessari programmi di sensibilizzazione mirati e di lungo periodo per diffondere tra le PMI un clima di sicurezza e di fiducia nei processi di e-business.

3.1.3

La pratica dello spam, ovvero l'invio di e-mail commerciali non richieste, può comportare gravi intralci e costi notevoli per i destinatari, in particolare per le PMI dotate di magre risorse e impegnate a operare via Internet, e, tra l'altro, compromette la fiducia dei destinatari nella sicurezza dei processi. Sono quindi necessarie, a livello europeo, raccomandazioni e iniziative tecnologiche per contenere le ripercussioni dannose di questa pratica, insidiosa per la diffusione dell'e-business.

3.1.4

Ferma restando la necessità di incoraggiare la partecipazione ai mercati elettronici, le politiche europee, nazionali e regionali devono prestare attenzione ai problemi specifici inerenti alle aste inverse (al ribasso). Ricorrendo a un'asta inversa come procedimento di acquisto, una grande impresa può esercitare un'indebita pressione sulle PMI perché riducano drasticamente il loro margine di profitto e, in casi estremi, arrivare a comprometterne la sopravvivenza. Un'esperienza infelice di partecipazione a un'asta inversa può influenzare negativamente l'atteggiamento di una PMI nei confronti dell'e-business. La Commissione dovrebbe verificare che in tutta la UE siano introdotti appositi codici di buona condotta.

3.1.5

Poiché sono sempre più numerose le PMI che entrano a far parte dell'economia digitale, si pongono i problemi della registrazione e della proprietà dei nomi di dominio. Il Comitato esorta la Commissione a verificare che siano attuate politiche volte a prevenire lo squatting informatico, ossia l'accumulo di nomi di dominio inattivi da parte di società e di privati, un fenomeno che impedisce a società affermate di entrare in possesso di un nome corrispondente alla propria denominazione sociale registrata.

3.1.6

Le pubbliche amministrazioni dovrebbero essere incoraggiate a dare la massima diffusione ai servizi di e-government e a realizzare procedure d'appalto elettronico che tengano conto del fatto che alcune PMI dispongono di competenze limitate.

3.1.6.1

Queste operazioni, di tipo «G2B» (dall'amministrazione all'impresa) oppure «B2G» (dall'impresa all'amministrazione), incoraggiano le PMI a fare un ricorso più ampio alle TIC e all'e-business. Ne dimostrano inoltre l'efficacia e l'utilità, consentendo alle PMI di prendere dimestichezza con la tecnologia e i suoi benefici.

3.1.6.2

Tuttavia, in alcuni paesi, gli acquisti di beni e servizi effettuati dalla pubblica amministrazione rappresentano oltre il 50 % del totale. L'introduzione di sistemi di appalto elettronico da parte del settore pubblico, perciò, condizionerà fortemente il passaggio all'e-business da parte delle PMI e la capacità di ognuna di esse di partecipare in condizioni di parità al mercato del consumo di prodotti e servizi da parte del settore pubblico. È quindi cruciale che le modalità d'introduzione dei sistemi di appalto elettronico siano sensibili alle esigenze specifiche delle PMI. Se le pubbliche amministrazioni non svolgeranno un apposito lavoro in questo senso, molte PMI ne subiranno le conseguenze.

3.1.7

Per favorire una maggiore partecipazione delle PMI alle procedure d'appalto elettronico, ci si dovrebbe impegnare per semplificarle e per ridurre i costi del rispetto delle normative europee sugli appalti.

3.1.8

Si potrebbe prendere in considerazione la creazione di portali commerciali, su scala nazionale o regionale (sul modello di Singapore), che rendano facile ed efficiente la partecipazione delle PMI a questo nuovo mercato e che massimizzino i benefici economici generali derivanti da un'ampia diffusione dei processi di e-commerce.

3.2.1

Il fatto che un'impresa scelga di adottare nuove tecnologie in misura significativa e di modificare i propri processi aziendali dipende, in ultima analisi, dai suoi manager e dirigenti, soprattutto nel caso delle PMI. Gran parte dei dirigenti di questo tipo di imprese, tuttavia, hanno una comprensione molto limitata delle nuove tecnologie e dei loro potenziali benefici ed è proprio questo uno dei principali ostacoli all'adozione delle TIC e dell'e-business.

3.2.1.1

Il Comitato appoggia quindi la proposta della Commissione di lanciare iniziative volte a migliorare il trasferimento di conoscenze alle PMI mediante reti di sostegno e workshop.

3.2.1.2

È inoltre perfettamente d'accordo con la Commissione in merito alla necessità di elaborare case studies con esempi che possano dimostrare alle PMI quanto sia agevole e vantaggioso introdurre processi di e-business. Per essere considerati pertinenti dalle PMI destinatarie, i casi studiati dovrebbero essere abbastanza specifici e localizzati. Sarebbe utile includere negli studi anche un'analisi dei benefici finanziari. In definitiva, saranno i vantaggi finanziari derivanti sul lungo periodo dall'uso di TIC per realizzare processi di e-business a convincere la maggior parte dei manager a reingegnerizzare il proprio sistema aziendale.

3.2.2

Oltre che di corsi di formazione sulle TIC e sull'e-business, un'esigenza a lungo termine, i manager delle PMI hanno anche bisogno di consigli e indicazioni sulle possibilità già accessibili a loro. Fornitori ideali di questo tipo di consulenza sono consiglieri informati facenti parte della stessa rete di sostegno, soprattutto esponenti di organizzazioni rappresentative del mondo imprenditoriale e industriale. Si dovrebbe fare particolare attenzione a garantire che il numero e la preparazione di questi consiglieri siano tali da consentire loro di assolvere al proprio compito. Inoltre, le iniziative di formazione e di consulenza devono essere adatte ai manager delle PMI, per fornire loro il livello di comprensione di cui hanno bisogno.

3.2.3

Andrebbe presa in esame la possibilità di concedere incentivi fiscali, legati ad attività specifiche e misurabili, che facilitino l'adozione di iniziative di e-business da parte dei manager. Gli sgravi di imposta potrebbero rappresentare un aiuto nella fase costitutiva dell'azienda e nella copertura delle spese operative fisse, fornendo così alle PMI ulteriori argomenti finanziari per un uso più diffuso delle TIC.

3.2.3.1

Il Comitato concorda sulla necessità di prestare particolare attenzione a realizzare, sul territorio dell'Unione, un'armonizzazione degli incentivi improntata all'equità, in modo da mantenere condizioni di concorrenza leale. È inoltre fondamentale che gli incentivi fiscali siano rigorosamente monitorati, in modo da impedire che vengano usati per scopi diversi da quello previsto.

3.2.4

La sostanziale trasformazione che consentirà alle PMI di prosperare nella nuova economia che sta rapidamente emergendo presupporrà da parte loro un apprendimento accelerato e permanente. Nell'esaminare qualsiasi intervento volto a incoraggiare l'apprendimento da parte delle PMI – in materia di sensibilizzazione dei manager, capacità tecnologiche e opzioni strategiche – andrebbe tenuta presente la necessità di promuovere reti sociali e un dialogo costante tra di loro.

3.3.1

L'esame dell'aspetto delle competenze in materia di TIC e di e-business rivela la posizione di notevole svantaggio delle PMI:

3.3.1.1

Insomma, per le PMI la difficoltà e l'elevato costo del reperimento di competenze in materia sono tra i principali ostacoli a un'adozione più ampia delle TIC e dell'e-business.

3.3.1.2

Le iniziative di cui sopra per il trasferimento delle conoscenze saranno utili a convincere i manager ad accettare la necessità di alcune delle decisioni strategiche da prendere. Nel caso di progetti di e-business di una certa dimensione, però, vi sarà sempre bisogno della consulenza e del sostegno di specialisti in sede di implementazione, di manutenzione periodica e di gestione.

3.3.1.3

Le PMI potranno reperire queste competenze in parte grazie alla loro rete di sostegno e in parte tramite incentivi fiscali e contributi a fondo perduto che consentano loro di assumere esperti e formare personale, anche se qualsiasi incentivo fiscale andrebbe rigorosamente monitorato per impedire che sia usato per scopi diversi da quello previsto. Si potrebbero incoraggiare anche la messa in rete e lo scambio di nozioni specialistiche da parte dei centri di competenza del settore.

3.3.2

Dato il sempre maggiore fabbisogno di consulenti in materia di TIC, sarebbe auspicabile un regime di controlli sulle qualifiche dei consulenti in attività, al fine di tutelare le PMI da operatori incompetenti e senza scrupoli. Sarebbero utili sia una procedura di certificazione della qualità, sia un codice di condotta destinato ai consulenti in materia di TIC e di e-business chiamati a collaborare con una PMI sulla base di uno schema approvato. Gli aiuti proposti (per es. le agevolazioni fiscali) potrebbero essere subordinati alla condizione che le PMI ricorrano a consulenti qualificati.

3.3.3

I decisori politici devono convincersi che in questo campo è necessaria una formazione più diffusa ed estesa, che metta le forze lavoro in condizione di soddisfare le esigenze di un'economia del XXI secolo, basata sulla conoscenza e fortemente dipendente dalle TIC e dai processi di e-business. I programmi esistenti dovranno essere estesi, per raggiungere un maggior numero di interessati, e potenziati, per conseguire il grado richiesto di ampiezza e approfondimento formativi. È un tipo di formazione che deve iniziare nella scuola e proseguire con iniziative di apprendimento permanente supportate da adeguate reti sociali. Il Comitato condivide il grande favore con cui la Commissione vede la possibilità che il personale delle PMI ricorra a tecniche e applicazioni di apprendimento elettronico per integrare le modalità tradizionali di apprendimento.

3.3.4

I decisori politici dovranno anche tener conto del fatto che l'adozione di pratiche di e-business presenta una dimensione sociale. L'intero corpo sociale dovrà essere coinvolto e stimolato, in modo da sostenere questo processo e rendersi conto dei vantaggi che può arrecare a tutti.

3.4.1

Le PMI devono poter accedere a soluzioni di e-business adeguate ad un prezzo accessibile. Anche se le PMI rappresentano oltre il 99 % del numero totale di imprese, la maggior parte delle applicazioni di questo tipo, per es. i sistemi per la gestione dei rapporti con i clienti, è calibrata sulle esigenze delle grandi imprese. Le PMI hanno bisogno di soluzioni economiche, che possano essere implementate in modo rapido e agevole e che siano calibrate sui loro bisogni specifici: soluzioni di questo tipo sono ancora rare.

3.4.1.1

Per agevolare lo sviluppo di opzioni affidabili e adeguate attraverso le TIC attualmente disponibili sul mercato e soluzioni di e-business adatte alle PMI e in grado di soddisfarne appieno le esigenze (1) sono necessarie iniziative apposite. Il Comitato giudica positivamente la proposta formulata nella comunicazione secondo cui le PMI potrebbero consorziarsi con grandi ditte nel settore delle TIC per concepire soluzioni idonee a soddisfare le proprie esigenze effettive, ma attende i risultati concreti di questa proposta, che sarà il tempo a giudicare (2). Inoltre, il Comitato si compiace dell'importanza attribuita alla partecipazione delle PMI al sesto programma quadro di RST e del fatto che detto programma finanzi lo sviluppo di software open source e di soluzioni di e-business interoperative che siano utili e tecnicamente complete in misura tale da rappresentare delle alternative valide e serie (3) per le PMI.

3.4.1.2

L'evoluzione registrata finora dal sesto programma quadro di RST, nonostante tutti gli annunci e la pianificazione esistente, non mostra alcun coinvolgimento diretto delle PMI nei singoli programmi, in quanto, nella stragrande maggioranza dei casi, queste non dispongono delle strutture, del know-how e delle conoscenze tecnologiche appropriate, né di personale adeguatamente formato per partecipare in modo credibile e trarne benefici concreti.

3.4.2

Semplificare il processo europeo di brevettazione renderebbe più facile commercializzare nuove applicazioni e tecnologie destinate alle PMI. Le procedure attuali, gravose e onerose, ostacolano infatti l'innovazione realizzata su scala ridotta e a basso costo.

3.4.3

Il Comitato giudica stimolante l'idea della Commissione di promuovere l'interoperabilità dell'e-business attraverso banchi di prova nazionali e la ritiene degna di promozione. Per le PMI sarebbe estremamente proficuo se quest'idea si concretizzasse come prefigurato. Il Comitato si chiede però se il settore privato sia sufficientemente motivato per implementare il piano proposto sull'ampia scala prospettata dalla Commissione.

3.4.4

In tema di partecipazione delle PMI allo sviluppo di applicazioni TIC, i decisori politici farebbero bene a considerare l'ipotesi di riservare alle PMI una determinata percentuale della spesa pubblica nel settore, in modo da stimolarne la capacità d'innovazione e l'imprenditorialità.

3.5.1

Per le PMI di alcuni settori di attività i mercati elettronici assumono un'importanza sempre maggiore, ma anche in questi settori esistono molte PMI che non sono correttamente informate sul funzionamento dei mercati elettronici da impresa a impresa («B2B») né dispongono di infrastrutture TIC che consentano loro di sfruttare questa possibilità. Sono necessarie iniziative per formare il personale delle PMI interessate ed aiutarlo a superare gli ostacoli tecnici, economici e giuridici che ne impediscono l'accesso a questi mercati. Il Comitato invita altresì i proprietari e gli amministratori delle PMI a prendere coscienza delle circostanze particolarmente complesse che si vengono creando a livello mondiale con l'abolizione delle barriere commerciali e il ricorso alle nuove tecnologie, nonché a proseguire con coraggio la necessaria opera di modernizzazione delle loro imprese per poter far fronte alle nuove condizioni particolarmente difficili poste dalla concorrenza internazionale.

3.5.2

Il Comitato invita la Commissione a vagliare la fattibilità di un procedimento di certificazione della qualità dei mercati elettronici che consenta di identificare i siti che applicano le migliori prassi operative.

3.5.3

Il Comitato invita gli Stati membri a considerare con particolare attenzione le esigenze specifiche delle PMI nell'implementare il proprio sistema di appalti pubblici elettronici; invita inoltre la Commissione a proseguire le proprie iniziative a favore di un reale coordinamento a livello europeo.

3.5.4

Poiché le reti collaborative di e-business offrono alle PMI molti vantaggi potenziali, il Comitato sostiene pienamente le iniziative volte a promuoverne lo sviluppo. Oltre a combinare i punti di forza di diverse PMI, consentendo loro di partecipare ad appalti più complessi o consistenti di quelli cui potrebbero accedere singolarmente (un vantaggio commerciale diretto), tali reti facilitano il trasferimento di tecnologie e possono contribuire a colmare il divario di conoscenze e competenze già segnalato. Consentono inoltre alle imprese aderenti di collaborare allo sviluppo di applicazioni di e-business in grado di soddisfare le loro esigenze specifiche. Andrebbero pertanto prese in esame politiche, anche di sostegno finanziario, che promuovano la diffusione di reti del genere.

3.5.5

Le PMI temono che entrare in contatto con un mercato elettronico o con una rete collaborativa possa sollevare problemi di tutela della proprietà privata e intellettuale. Qualsiasi garanzia o assicurazione che la Commissione e i decisori politici siano in grado di fornire loro in questo senso ne faciliterebbe una maggiore partecipazione.

3.6.1

Il Comitato invita la Commissione a riesaminare le tre linee d'azione definite nella comunicazione dal titolo «Aiutare le PMI a convertirsi ai sistemi digitali», a valutare i progressi compiuti a livello nazionale ed europeo nell'attuazione delle relative azioni e a trarre le necessarie conclusioni riguardo alle cause dell'eventuale ritardo.

30.4.2004   

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C 108/29

1.1.1

La proposta di direttiva in esame costituisce la versione rifusa della direttiva 70/156/CEE del Consiglio concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative all'omologazione dei veicoli a motore e dei loro rimorchi.

1.1.2

Questa direttiva è il principale strumento giuridico per realizzare il mercato unico nel settore automobilistico. Anche i trattori agricoli saranno inclusi in tale processo grazie all'adozione di una nuova direttiva che modifica la direttiva quadro 74/150/CEE del 4 marzo 1974, in merito alla quale il Comitato aveva formulato un parere il 16 aprile 1969 (1).

1.1.3

La Commissione ritiene che sia ormai giunto il momento di estendere i principi finora sviluppati per altre categorie di veicoli anche ai veicoli commerciali.

1.1.4

Dopo la prima fase, in cui si erano consolidati gli allegati tecnici della direttiva 70/156/CEE in un documento unico, l'attuale proposta (versione rifusa) costituisce la seconda fase del processo di riformulazione delle disposizioni legislative di detta direttiva. Grazie a tale processo, sarà possibile disporre a partire dal 2007 di una procedura di omologazione estesa a tutte le categorie di veicoli commerciali, considerato che l'omologazione comunitaria è diventata obbligatoria per le autovetture dal 1o gennaio 1998 e per i motocicli e i ciclomotori dal 17 giugno 1999.

1.1.5

La Commissione ritiene che con l'adozione di questa proposta di direttiva, che abrogherà la direttiva 70/156/CEE, oggetto di 18 modifiche, si avrà a disposizione un testo meglio strutturato, molto più confacente alle esigenze dei costruttori, degli Stati membri e dei paesi candidati.

1.2.1

Quanto agli Stati membri, la Commissione precisa che essi sono stati informati attraverso il gruppo consultivo e il gruppo di lavoro sui veicoli a motore (Motor Vehicle Working Group: MVWG). Inoltre la Commissione ha tenuto conto dell'attività del gruppo OTA (Operationality of Type-Approval) e, in gran parte, anche dei lavori del gruppo TAAM (Types-Approval Authorities Meeting). La maggior parte degli esperti dei governi sono favorevoli alla proposta pur esprimendo delle riserve per quanto riguarda l'omologazione obbligatoria o facoltativa dei veicoli commerciali.

1.2.2

La Commissione sottolinea che l'impatto della proposta di direttiva è molto ampio. Nella tabella che figura al punto 5.2 della relazione introduttiva (allegato 1), essa raffronta le produzioni annuali di USA, Giappone ed Europa dei 15 per le autovetture private + gli autocarri leggeri + i veicoli commerciali pesanti. Da tale tabella risulta che la produzione ristagna per quanto riguarda l'Europa dei 15, anche se non si può non deplorare il fatto che la Commissione non ha aggiunto, a titolo di previsione, anche una colonna relativa ai dodici paesi candidati, nei quali gli industriali occidentali effettuano grossi investimenti aventi per effetto l'aumento della produzione nazionale. (2) Contemporaneamente, la Commissione osserva che il numero di veicoli commerciali nell'Europa dei 15 aumenterà da 24 829 000 nel 2000 a 32 867 000 nel 2014. Il Comitato si rende conto che la proposta interesserà diversi milioni di veicoli ma auspica che la Commissione precisi i suoi dati in cifre e li renda più chiari, dato che l'Europa dei 15 diventerà l'Europa dei 27 prima del 2014 e che i dodici nuovi membri hanno un tasso di progressione molto elevato.

1.2.3

Quanto all'industria automobilistica, la Commissione osserva che questa ha partecipato all'elaborazione della proposta fin dalle prime fasi e ha dato un importante contributo alla definizione del concetto di procedura di omologazione in più fasi. Precisa inoltre che, in generale, l'industria è favorevole alla proposta, purché sia concesso un lasso di tempo sufficiente a consentire a tutti i costruttori, compresi i carrozzieri, di soddisfare le prescrizioni relative all'omologazione.

1.3.1

Per quanto riguarda i concetti che coesistono nella proposta va notato quanto segue:

1.3.2

La proposta di direttiva costituisce un insieme coerente che semplificherà sensibilmente le operazioni di omologazione per i costruttori:

2.1

In un recente parere riguardante la proposta di direttiva relativa alla protezione dei pedoni e che modifica la direttiva 70/156/CEE (Parere CESE 919/2003) (3), il Comitato ha formulato una serie di suggerimenti alcuni dei quali dovrebbero essere ripresi nel presente parere.

2.2

Il Comitato approva e sostiene l'iniziativa della Commissione di procedere alla rifusione di una direttiva modificata 18 volte e di armonizzare le norme applicabili, giungendo così ad una semplificazione delle procedure e favorendo allo stesso tempo lo sviluppo del mercato unico.

2.3

Dall'altro lato va rilevato che tale rifusione della direttiva 70/156/CEE persegue anche un obiettivo più globale, secondo il Comitato non sufficientemente sviluppato, che riguarda il miglioramento della sicurezza stradale e della protezione dell'ambiente.

2.4

Il Comitato ricorda quindi, come ha fatto in precedenza, che l'applicazione dell'omologazione comunitaria obbligatoria ha come principale obiettivo quello di «rafforzare la sicurezza d'uso dei veicoli e di proteggere gli occupanti degli stessi in caso di collisione, rispettando contemporaneamente l'ambiente». Questo obiettivo deve inquadrarsi in un approccio globale e andare oltre la semplice applicazione di misure volte a ridurre al minimo le conseguenze di una collisione accidentale o il guasto di un componente, di un sistema o di un elemento costitutivo del veicolo.

2.5

Nel parere già citato relativo alla protezione dei pedoni il Comitato sottolineava tre aspetti della protezione, che dovrebbero figurare anche nella Relazione introduttiva della nuova versione rifusa della direttiva:

2.6

Il Comitato chiede quindi alla Commissione, anche se si tratta di una direttiva tecnica, di modificare e completare la relazione introduttiva alla proposta di direttiva ispirandosi alle suddette proposte per meglio sviluppare «il contenuto di una politica globale in materia di prevenzione degli incidenti per gli utenti delle strade e delle vie cittadine».

3.1

Il Comitato, dinanzi all'impatto della proposta di direttiva e alle sue conseguenze per l'industria automobilistica in Europa, condivide la richiesta dei professionisti di disporre di termini sufficientemente lunghi per la sua applicazione; comprende tale richiesta e la trova giustificata, in particolare per quanto riguarda i carrozzieri. Pur non disponendo delle informazioni e degli elementi di valutazione necessari, il Comitato considera ragionevole il calendario previsto per l'applicazione della direttiva, che a seconda dei tipi di veicoli va dal 1o gennaio 2007 al 1o gennaio 2012 (art. 40 e allegato XVI).

3.2

Il Comitato non comprende invece le riserve di certi esperti dei governi e desidererebbe conoscere gli argomenti di chi ritiene che «l'applicazione obbligatoria comporterebbe scarsi vantaggi sotto il profilo della sicurezza stradale o dell'ambiente, mentre farebbe aumentare i costi di produzione». Il Comitato non condivide questa posizione; al contrario, è convinto che la proposta avrà effetti positivi per la sicurezza e l'ambiente purché le sue proposte di mettere a punto una politica globale siano accolte in tempi accettabili.

3.3

Quanto ai costi per i costruttori, questi sono senz'altro rilevanti ma si possono considerare accettabili se ripartiti su 10 o 20 anni. Il Comitato auspica pertanto che venga effettuata una valutazione in contraddittorio, con tutte le parti interessate, del costo della direttiva e che si proceda ad una verifica della possibilità per l'industria automobilistica di sopportarne l'onere in questi ampi termini. Il Comitato ritiene che sia preferibile allungare le scadenze in funzione delle possibilità di applicazione di una direttiva da parte dell'industria, piuttosto che fissare date che non possono essere rispettate con delle ripercussioni sull'occupazione, i costi, o addirittura la sopravvivenza stessa delle imprese, indotto compreso. Nel momento dell'allargamento e delle difficoltà economiche che incontra l'Europa, questa verifica preliminare si ispira all'applicazione dei principi di precauzione e pertinenza.

3.4

Per quanto riguarda i veicoli di fine serie di cui all'articolo 26, paragrafo 3, il termine di risposta degli Stati dovrebbe essere portato da 3 a 1 mese per ridurre il costo degli stock.

3.5

Nel suo parere sui Trattori agricoli (4) che si occupa dell'omologazione dei trattori agricoli e relative attrezzature, il Comitato aveva richiamato l'attenzione della Commissione sullo sviluppo del mercato dei veicoli a motore chiamati «quadricicli a motore» (QUAD). Dato che essi non figurano né nella direttiva attualmente all'esame né in quella citata sui trattori agricoli il Comitato sottolinea l'urgenza di armonizzare nell'UE l'omologazione di questo tipo di veicoli.

4.1

Il Comitato apprezza la semplificazione e la trasparenza che derivano dalla rifusione della direttiva 70/156/CEE.

4.2

Il Comitato suggerisce alla Commissione, anche se si tratta di una direttiva tecnica, di sottolineare nella relazione introduttiva, al punto 3 «Cronistoria», che l'obiettivo principale è quello di rafforzare la «sicurezza» nell'uso dei veicoli non solo per proteggere gli occupanti, ma anche per evitare delle collisioni con gli altri utilizzatori della strada, i pedoni, i ciclisti e altri veicoli.

30.4.2004   

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C 108/32

1.1

Con la proposta di direttiva COM(2003) 522 la Commissione europea intende consolidare in un unico testo la direttiva 88/77/CEE sulle emissioni allo scarico prodotte dai motori per veicoli commerciali e tutti i successivi emendamenti già approvati dal Parlamento europeo e dal Consiglio.

1.2

Come richiesto dagli articoli 4 e 7 della direttiva 1999/96/CE, la Commissione propone, inoltre, tre nuovi provvedimenti che riguardano rispettivamente l'introduzione di sistemi diagnostici di bordo (OBD) (1), le misure di conferma della durata dei sistemi di controllo delle emissioni e le misure di verifica della conformità in servizio di tali sistemi.

1.3

La proposta della Commissione relativa a questi tre nuovi provvedimenti è strutturata in modo diverso rispetto alle direttive esistenti riguardanti l'omologazione dei veicoli a motore. Essa rispecchia la volontà di rendere più efficiente il processo decisionale e di semplificare la legislazione proposta, in modo da consentire al Parlamento europeo ed al Consiglio di concentrarsi maggiormente sul contenuto e sugli indirizzi politici, lasciando alla Commissione il compito di adottare le prescrizioni necessarie per l'attuazione dei medesimi.

1.4

La Commissione ha adottato un'impostazione per «livelli separati»che prevede due percorsi distinti ma paralleli per l'elaborazione e l'adozione delle norme legislative. In base a questa impostazione:

1.4.1

le disposizioni fondamentali sono stabilite dal PE e dal Consiglio in una direttiva adottata a norma dell'articolo 251 del Trattato secondo la procedura di codecisione, che stabilisce i principi fondamentali dei nuovi provvedimenti (proposta soggetta alla procedura di codecisione);

1.4.2

le prescrizioni tecniche relative all'attuazione delle disposizioni fondamentali sono stabilite in una direttiva adottata dalla Commissione europea assistita dal comitato di regolamentazione per l'adattamento al progresso tecnico (proposta soggetta alla procedura di comitato).

1.5

Il documento COM(2003) 522 corrisponde alla proposta di direttiva soggetta alla procedura di codecisione (cfr. 1.4.1 sopra) mentre la proposta di direttiva soggetta alla procedura di comitato (cfr. 1.4.2 sopra) non è ancora disponibile.

2.1

Nel redigere la proposta in esame, la Commissione ha chiaramente evidenziato e distinto i contenuti relativi all'introduzione dei nuovi provvedimenti dai contenuti relativi al consolidamento del testo della direttiva, corrispondenti ad emendamenti già approvati dal PE e dal Consiglio.

2.2

La Commissione propone di introdurre i nuovi provvedimenti relativi ai sistemi OBD alle misure di conferma della durata dei sistemi di controllo delle emissioni e alle misure di verifica della conformità in servizio di tali sistemi a date che corrispondono alle date previste per l'entrata in vigore degli standard Euro 4 e Euro 5.

2.3

Sistemi diagnostici di bordo (OBD): la Commissione ne propone l'introduzione in due fasi successive, con le seguenti date di entrata in vigore:

2.3.1

Durante la prima fase, si richiede che il sistema OBD sappia riconoscere l'insorgere di guasti nel sistema di controllo motore, ove tali guasti siano causa di un aumento delle emissioni superiore a soglie predefinite. Il sistema deve inoltre essere in grado di riconoscere «guasti funzionali rilevanti» di eventuali sistemi di post-trattamento dei gas di scarico come filtri del particolato e/o catalizzatori.

2.3.2

Durante la seconda fase, si richiede che il sistema OBD sappia riconoscere non solo l'insorgere di guasti nel sistema di controllo motore ma anche gli eventuali deterioramenti dell'efficienza dei sistemi di post-trattamento dei gas di scarico che potrebbero causare un aumento delle emissioni allo scarico in eccesso rispetto a soglie predeterminate.

2.4.1

La Commissione propone le seguenti definizioni per la «vita utile» dei veicoli (2) su cui i motori coperti dalla direttiva verranno installati:

2.4.2

A partire dall'ottobre 2005, nel richiedere l'omologazione di un nuovo motore, il costruttore dovrà dimostrare il rispetto dei limiti di emissione per un periodo corrispondente all'intera vita utile del tipo di veicolo su cui intende installarlo.

2.4.3

A partire dall'ottobre 2006, tutti i motori installati su veicoli nuovi dovranno essere conformi a questa prescrizione.

2.5

Verifica della conformità in servizio: le definizioni sopra indicate per la «vita utile» dei veicoli commerciali varranno anche per la verifica della conformità dei motori in servizio.

3.1

L'ampliamento dell'UE impone di disporre, ai fini di una maggior chiarezza e trasparenza, di versioni consolidate delle principali direttive. L'adozione della versione consolidata della direttiva 88/77/CE è quindi un atto dovuto ed il Comitato si complimenta con la Commissione per lo sforzo fatto per adempiervi.

3.2

Il Comitato concorda con il fatto che i contenuti relativi al consolidamento della direttiva non richiedono un dibattito specifico dal momento che coincidono con scelte già approvate dal Comitato stesso (3), dal PE e dal Consiglio.

3.3

La proposta di seguire un'impostazione per «livelli separati» comporta due percorsi distinti ma paralleli per l'elaborazione e l'adozione delle norme tecniche e legislative.

3.3.1

Separare le disposizioni fondamentali, sulla cui base vengono definiti i provvedimenti proposti, dai dettagli tecnici necessari per la loro implementazione può contribuire in maniera determinante allo snellimento e alla riduzione dei tempi del processo legislativo.

3.3.2

Il Comitato è quindi d'accordo con l'impostazione adottata dalla Commissione nel proporre i nuovi provvedimenti relativi all'introduzione dei sistemi OBD e delle misure relative alla durata dei sistemi di controllo delle emissioni e alla conformità in servizio.

3.3.3

I dettagli tecnici per la loro implementazione potranno così essere discussi e definiti dagli esperti che gli Stati metteranno a disposizione della Commissione tramite il comitato di adattamento al progresso tecnico.

3.3.4

Il Comitato invita la Commissione a prendere atto anche dei contributi che l'industria e gli altri soggetti interessati vorranno portare alla definizione di tali dettagli tecnici.

3.4

Il Comitato deve purtroppo sottolineare che le proposte della Commissione relative ai sistemi OBD, alla durata e alla conformità in servizio, vengono presentate con un notevole ritardo rispetto alle tempistiche definite dagli articoli 4 e 7 della direttiva 1999/96/CE citati al punto 1.2.

3.5

Il Comitato ritiene inoltre di dover evidenziare che le date di entrata in vigore dei nuovi provvedimenti proposti sono particolarmente e pericolosamente vicine.

3.5.1

Eventuali ritardi nell'adozione delle due direttive parallele, vale a dire la direttiva soggetta alla procedura di codecisione e la corrispondente direttiva soggetta alla procedura di comitato, metterebbero l'industria nell'impossibilità di ottenere per tempo l'omologazione dei motori la cui introduzione sul mercato è stata programmata nel 2005.

4.1

L'introduzione di sistemi OBD sui motori dei veicoli commerciali europei avverrà con notevole anticipo rispetto agli altri mercati, compresi quelli americani e giapponesi. Mancherà quindi quell'esperienza che era invece disponibile nella fase precedente, quando i sistemi OBD furono introdotti sulle autovetture.

4.2

Per essere pronti nel 2005, i costruttori di motori europei hanno dovuto iniziare i programmi di ingegnerizzazione e messa a punto dei sistemi OBD anni fa, sulla base delle proposte da loro avanzate e delle discussioni tenutesi nell'ambito del MVEG (4), in cui sono presenti insieme alla Commissione anche esperti degli Stati membri.

4.2.1

Da tempo si è raggiunto il punto di non ritorno in cui le strategie di base dei sistemi non possono più essere modificate e si è oramai passati alla definizione delle calibrazioni dei sistemi.

4.2.2

I ritardi con cui le due direttive parallele saranno conosciute nella loro versione definitiva sono pertanto estremamente critici. L'introduzione di modifiche non previste impedirebbe il rispetto delle date di entrata in vigore del provvedimento.

4.3

La necessità di dimostrare l'efficienza dei sistemi di controllo delle emissioni impone prove che richiedono tempi di preavviso sufficienti. Ancora una volta i ritardi con cui saranno conosciute queste due direttive parallele nella loro versione finale potrebbero creare criticità non trascurabili.

5.1

Il Comitato accoglie con estremo favore il nuovo approccio per «livelli separati» che la Commissione intende sperimentare con la proposta di direttiva in esame. Separare i principi fondamentali e gli obiettivi politici della normativa dai dettagli tecnici necessari per la sua implementazione significa semplificare e ridurre i tempi del processo legislativo.

5.2

Il Comitato ritiene che la proposta della Commissione debba essere adottata con la massima urgenza dal Parlamento europeo e dal Consiglio.

5.3

Il Comitato auspica quindi che il Consiglio e il Parlamento europeo facciano ogni sforzo possibile per raggiungere una posizione comune, in tempi tali che la proposta di direttiva possa essere adottata prima del prossimo aprile. Ulteriori ritardi metterebbero in serio dubbio la possibilità di rispettare le date previste per l'entrata in vigore dei nuovi provvedimenti relativi alla durata e ai sistemi OBD.

30.4.2004   

IT

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C 108/35

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lo sviluppo delle reti transeuropee di trasporto dovrebbe diventare un elemento essenziale per la coesione economica e sociale della nuova Europa, e che

—

bisogna garantire uno sviluppo coerente e sostenibile della mobilità europea, onde permettere una crescita armoniosa del tessuto economico e sociale del continente.

1.1

La presidenza italiana ha indicato tra i suoi obiettivi prioritari quello di dare un nuovo impulso alla politica europea in materia di infrastrutture di trasporto. Per quanto la Germania e la Francia abbiano di recente sottolineato che un'«iniziativa per la crescita in Europa» non dovrebbe concentrarsi unicamente su tale aspetto, ma includere altresì le reti energetiche, le telecomunicazioni, la ricerca e lo sviluppo, la scelta di porre l'accento sulle infrastrutture di trasporto appare quanto mai legittima. Infatti, se si traccia un bilancio della realizzazione delle reti transeuropee di trasporto (TEN-T) negli ultimi 10 anni, i risultati non possono che essere giudicati molto deludenti. In ottobre la Commissione europea ha però reagito presentando una comunicazione che tiene in debito conto questo approccio più ampio e tenta di tradurlo in una strategia a favore dell'occupazione (2).

1.2

Se si considerano non solo l'imminenza dell'ampliamento dell'UE e i futuri mutamenti nella posizione geostrategica dell'Europa, ma anche i pronostici sullo sviluppo dei trasporti in generale e dei singoli modi di trasporto, la crescente sensibilità per l'impatto ambientale e infine le scarse prospettive di crescita per l'UE e i relativi effetti per l'occupazione, appare lecito chiedersi se saremo in grado di rispondere alle sfide esistenti in assenza di un chiaro segnale a favore di un'iniziativa europea comune per lo sviluppo delle infrastrutture di trasporto. A questo riguardo, è certo che non ci si può limitare a riproporre le ricette del passato, ma che bisognerà avere il coraggio di mettere a punto nuovi strumenti.

1.3

Il 4 settembre 2003, nel corso di un incontro avvenuto a Roma, la sezione specializzata Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione del Comitato economico e sociale europeo (CESE) e la V Commissione Grandi opere e reti infrastrutturali del Consiglio nazionale italiano dell'economia e del lavoro (CNEL) hanno adottato una risoluzione congiunta (3). Da ambo le parti si è sottolineato che la costruzione di corridoi paneuropei di trasporto nell'Europa meridionale ed orientale deve ritenersi condizione necessaria per lo sviluppo dei trasporti in tutta la regione mediterranea, la quale, come sottolineato dalla «Carta di Napoli», acquisirà un nuovo ruolo economico, sociale e strategico in seguito al processo di ampliamento dell'Unione europea. L'attuale rete dei trasporti va integrata con la realizzazione di opportuni collegamenti, come il cosiddetto «corridoio adriatico» tra i corridoi V e VIII. Del pari, sarà importante accertarsi che si terrà conto in maniera equilibrata delle esigenze di tutte le regioni, comprese le aree depresse dell'attuale UE a 15 e dell'Europa settentrionale. Infine, si è osservato che lo sviluppo di questa rete paneuropea richiederà un maggiore sostegno sul piano non solo tecnico e organizzativo, ma anche finanziario.

1.4

A dieci anni dall'avvio delle prime fondamentali misure legate alla creazione delle reti transeuropee di trasporto (TEN-T), la Commissione europea ha incaricato un gruppo di esperti presieduto da Karel van Miert di tracciare un consuntivo (4). Si è dovuto così constatare non solo che la realizzazione dei progetti è in forte ritardo rispetto ai calendari fissati, ma anche che gli investimenti pubblici in materia di trasporto sono nel complesso calati, passando dall'1,8 % del PIL nel 1980 a meno dell'1 % del PIL negli anni '90. La Commissione, il 1o ottobre 2003, ha presentato una proposta volta ad adattare gli orientamenti per le reti transeuropee di trasporto alla situazione che verrà a crearsi con l'ampliamento dell'Unione (5): l'obiettivo è creare una rete coerente che unisca Stati membri vecchi e nuovi e accelerare la realizzazione dei progetti prioritari. Con le osservazioni che seguono, il Comitato intende fornire un ulteriore contributo a questa nuova concezione delle TEN-T.

1.5

Le vie di comunicazione transeuropee costituiscono un fattore chiave ai fini della coesione economica e sociale non solo nell'UE ampliata, ma anche al di là dei confini comunitari. I vecchi e nuovi Stati confinanti dell'UE devono profilarsi come partner di questo progetto che non investe solo l'intero continente europeo, ma va ben oltre le sue frontiere.

1.6

Durante le tre conferenze paneuropee sul trasporto svoltesi a Praga (1991), Creta (1994) e Helsinki (1997) (6), da un lato si sono poste le basi per mettere a punto una rete dei grandi assi di trasporto (corridoi) e, dall'altro, si sono concordati alcuni obiettivi della politica di trasporto improntati a principi di politica energetica, ambientale, sociale ed economica, al fine di creare i presupposti per una concorrenza leale ed equilibrata. È necessario mantenere anche in futuro questo principio di una cooperazione che supera i confini dell'UE in materia di politica dei trasporti, e la Commissione europea, nel quadro dei propri lavori, dovrebbe tenerne conto e promuovere tale approccio.

1.7

I progetti infrastrutturali di interesse europeo adempiono la propria funzione solo se soddisfano e fanno propri determinati interessi economici, politici e sociali. A tal fine, la cooperazione fra i ministri dei trasporti non appare sufficiente, giacché occorre una partecipazione delle associazioni economiche, dei vettori, dei sindacati, delle associazioni ambientaliste e di quelle dei consumatori a livello trasfrontaliero. Tutto ciò non si risolve certo con una semplice adesione all'UE. La realtà della realizzazione delle TEN mostra invece che l'impulso a creare vie di comunicazione «europee» può venire solo da una comprensione «europea» mostrata a livello della collettività e da un consenso che tenga conto delle realtà economiche e sociali. Il Comitato propone di applicare alle TEN-T l'approccio inerente ai corridoi.

1.8

Dalle considerazioni che precedono derivano alcune esigenze concrete legate a una revisione degli orientamenti in materia di TEN che comporti anche il proseguimento dei lavori svolti in materia di corridoi:

1.8.1

Gli assi e i corridoi delle reti di trasporto transeuropee devono servire a integrare il mercato interno e a rinsaldare i rapporti economici e sociali con gli Stati limitrofi. Essi devono anzitutto instaurare collegamenti ottimali fra le varie aree economiche e bisogna anzi accertarne l'efficacia a questo riguardo. Finora ciò è avvenuto (se mai è avvenuto) solo raramente e in modo poco comprensibile. Come riferimento, vengono citati all'evenienza singoli studi scientifici, ma raramente vengono riportati risultati e pareri controversi. È possibile farsi un quadro realistico della situazione solo se si considerano anche i pareri e le esperienze delle varie associazioni. La Commissione, finora, ha utilizzato tale strumento in misura di gran lunga insufficiente.

1.8.2

Bisogna garantire l'intermodalità dei corridoi TEN e, a tal fine, stabilire criteri di qualità facilmente applicabili. Ogni asse/corridoio di trasporto dovrà sviluppare e attuare tale aspetto in maniera individuale; si tratta pertanto di introdurre l'obbligo di definire strategie per l'intermodalità e di sviluppare piani di azione in materia.

1.8.3

Bisogna inoltre privilegiare l'utilizzo ecologico delle vie di navigazione interna (cfr. anche 2.3.8, infra). Ciò comporta anche la necessità di collegare i porti, promovendo in particolar modo il corridoio VII (7), Danubio (8), creando i raccordi con le ferrovie e prevedendo adeguate disposizioni sugli aspetti tecnici e sociali della navigazione fluviale transfrontaliera.

1.8.4

Il trasporto marittimo a corto raggio non è stato ancora sufficientemente potenziato né adeguatamente integrato nella pianificazione dei corridoi delle reti di trasporto transeuropee. La rivalutazione dei collegamenti marittimi nella nuova proposta della Commissione europea va pertanto accolta con vivo favore. Anche in questo caso, infatti, per tali servizi di trasporto e per la loro promozione occorre garantire il rispetto degli standard di sicurezza e di adeguate condizioni sociali. Inoltre, nel caso di rotte marittime molto frequentate (p. es., nel caso dell'accesso al Mar Baltico) e della navigazione in prossimità della costa, si deve tener conto anche dell'impatto ambientale.

1.8.5

Potenziare il traffico ferroviario soprattutto in una prospettiva di collaborazione transfrontaliera e di collegamento con i porti marittimi richiede la definizione di obiettivi ambiziosi ma raggiungibili, la cui attuazione va monitorata. La discussione sui nuovi sistemi di pedaggio stradale (9) deve portare all'individuazione di soluzioni alternative. I corridoi IV (10) e X (11) offrono già importanti spunti di collaborazione nell'ambito del trasporto ferroviario (12), che sono validi esempi da seguire.

1.8.6

Bisogna aumentare gli investimenti per mantenere e potenziare le infrastrutture di trasporto, accrescere l'impegno finanziario dell'Unione e impegnarsi a un maggior rispetto del calendario dei progetti «europei». Al tempo stesso, però, le risorse finanziarie sono limitate e si deve prestare attenzione a garantire uno sviluppo complessivamente equilibrato. Ciò significa che il potenziamento delle infrastrutture esistenti dovrebbe avere la precedenza rispetto ai nuove infrastrutture e che gli investimenti nei grandi assi di trasporto non devono andare eccessivamente a scapito dei trasporti regionali che coprono l'intero territorio. In generale andrebbe stabilito fino a che punto il collegamento delle reti regionali di trasporto situate lungo i corridoi TEN sia stato realizzato in modo ottimale.

1.8.7

Il successo delle TEN e dei corridoi dipenderà dalla capacità di dimostrare in modo tangibile ai cittadini di aver tenuto conto delle problematiche ambientali, della sicurezza e della tutela dei consumatori. Trasporti, sicurezza e sostenibilità sono inscindibili: accanto alle esigenze economiche occorre pertanto dare pari dignità anche alle istanze sociali, e non solo a quelle degli addetti dei trasporti. Occorre anche organizzare i trasporti su strada in modo rispettoso dell'ambiente e potenziare i trasporti pubblici di passeggeri. Come prospettato in origine, gli orientamenti in materia di TEN vanno integrati con criteri qualitativi come ad esempio la qualità dei servizi, la sicurezza, l'impatto ambientale dei trasporti, le condizioni di lavoro e le qualifiche del personale impiegato nel settore. A tal fine vanno creati adeguati meccanismi di controllo, quali ad esempio una relazione ambientale specifica sulle TEN e i corridoi di trasporto, o altri strumenti simili.

1.8.8

L'integrazione dei corridoi negli orientamenti in materia di reti transeuropee dovrebbe comprendere anche gli spunti positivi nati dalle forme di collaborazione in essi realizzate. Anche in futuro i corridoi manterranno la loro funzione di collegamento con gli Stati e i continenti limitrofi al di là del territorio comunitario. Dopo l'ampliamento non ci si dovrà limitare a ultimare i corridoi previsti, bensì si dovranno elaborare proposte di collaborazione serie e di ampio respiro geografico. Occorre valutare attentamente l'impatto delle decisioni adottate attualmente nell'UE in materia di TEN sulla cooperazione, divenuta ormai più intensa, a livello dei corridoi.

La nuova proposta della Commissione europea di designare appositi coordinatori europei per la promozione dei principali progetti TEN va accolta con favore. Così facendo la Commissione mette in pratica in modo soddisfacente l'esperienza maturata nel settore dei corridoi di trasporto. Anche l'intenzione di prevedere, in futuro, procedure di pianificazione e valutazioni dell'impatto ambientale su una base comune a livello transfrontaliero va nella giusta direzione. È imprescindibile monitorare tempestivamente i progressi compiuti e, per tale motivo, vanno accolte con favore anche le relazioni annuali proposte dalla Commissione. La funzione di monitoraggio prevista dalla dichiarazione di Helsinki del 1997 non è mai stata in definitiva realizzata, anche se esistono taluni documenti in materia, come la relazione della CEMT (Conferenza europea dei ministri dei trasporti), le relazioni periodiche sullo stato di avanzamento dei corridoi elaborate dai rispettivi comitati direttivi o ancora la relazione TINA del 1999. Il lavoro dei coordinatori dovrebbe servire anche a realizzare i summenzionati obiettivi politici e, in tal senso, la descrizione delle loro funzioni al nuovo articolo 17 bis – e soprattutto la promozione del dialogo con gli operatori, gli utilizzatori dei trasporti, le autorità regionali e locali e i rappresentanti della società civile per ottimizzare l'uso delle infrastrutture e conoscere meglio gli eventuali ostacoli (13) – è un buon presupposto. Il Comitato esorta la Commissione a sfruttare la propria esperienza e a dare il proprio sostegno attraverso la consultazione dei rappresentanti degli interessi socioeconomici, contribuendo alla trasparenza e organizzando audizioni e occasioni di confronto. Questo aspetto, che è stato ribadito anche nella primavera 2003 nello scambio di lettere tra la sezione specializzata TEN e la commissaria Loyola de Palacio, potrebbe ora essere attuato concretamente in tale contesto.

2.1.1

La mobilità è una conquista irrinunciabile del nostro mondo moderno. Il moltiplicarsi delle attività da svolgere nel tempo libero, il piacere di viaggiare, ma anche un mondo del lavoro che richiede una flessibilità sempre crescente attribuiscono alla mobilità un posto di primo piano nella nostra società. Per molti, però, mobilità è anche sinonimo di una libertà che deve essere per quanto possibile senza limiti, in senso sia proprio che figurato.

2.1.2

La mobilità è inoltre un presupposto fondamentale per il buon funzionamento di segmenti determinanti della nostra economia. Gli investimenti in nuove vie di comunicazione, come pure la manutenzione e l'ammodernamento delle vie già esistenti, contribuiscono a rafforzare la congiuntura e a creare nuovi posti di lavoro.

2.1.3

Vivere nella mobilità non significa però dover necessariamente percorrere lunghi tragitti. Elevati volumi di trasporto non implicano affatto elevata mobilità nel senso positivo del termine; anzi, l'eccessivo moltiplicarsi delle prestazioni di trasporto sembra essere giunto a un limite, tanto che, in effetti, gli ingorghi nelle nostre strade trasformano la mobilità in paralisi. Per risolvere questo problema spesso si chiede di potenziare ulteriormente le infrastrutture di trasporto, di rendere i trasporti più rapidi e scorrevoli, e quindi più efficienti ed economici. Nel contempo però si vogliono valorizzare le regioni in ritardo di sviluppo e offrire prospettive economiche anche alle aree periferiche.

2.1.4

Anche al Comitato non è sfuggito il moltiplicarsi delle voci di critica e, in effetti, i trasporti comportano certamente anche una serie di inconvenienti, in quanto pregiudizievoli per l'uomo e la natura:

2.1.5

Sempre più di frequente i detrattori della politica di trasporto condotta finora si chiedono quando la valorizzazione di un territorio mediante la costruzione di strade e altre infrastrutture di trasporto possa considerarsi ottimale o ultimata. Con scetticismo si valuta inoltre il vacillare dell'economia e l'aumento dei tassi di disoccupazione anche in regioni dotate di valide infrastrutture per i trasporti: di conseguenza, molti critici contestano sempre più il nesso causale fra infrastrutture di trasporto e progresso economico spesso addotto a loro giustificazione.

2.1.6

Per il Comitato è chiaro che, nel valutare i progetti di sviluppo delle infrastrutture europee di trasporto, si deve distinguere nettamente tra fase d'investimento propriamente detta (cioè le misure di costruzione vere e proprie) e successivi effetti derivanti dalla gestione e dell'utilizzo delle infrastrutture, i quali non comprendono solo le ripercussioni ambientali e sociali ma anche le conseguenze per le infrastrutture di trasporto già esistenti a livello nazionale o regionale. Il Trattato di Maastricht precisa che il compito delle reti transeuropee è rafforzare la coesione economica e sociale nell'Unione europea. In effetti, un crescente numero di studi empirici mostra che lo sviluppo delle RTE determina un migliore collegamento fra i centri economici dell'Europa, contribuendo così al rafforzamento della competitività globale del continente; tuttavia, contrariamente agli obiettivi del Trattato, la priorità accordata ai collegamenti tra i centri fa sì che aumentino le attuali differenze in termini di accessibilità e di potenziale economico tra le regioni centrali e quelle periferiche d'Europa.

2.2.1

Nel proprio sito Internet, la Commissione europea descrive in modo molto preciso questo evidente problema: L'apertura delle frontiere e il prezzo abbordabile dei trasporti hanno permesso agli Europei un grado di mobilità personale senza precedenti. Le merci sono inoltrate rapidamente e con efficienza dalla fabbrica al consumatore, spesso in paesi diversi. L'Unione europea ha contribuito a questa evoluzione aprendo i mercati nazionali alla concorrenza e sopprimendo gli ostacoli fisici e tecnici alla libertà di movimento. Oggigiorno però l'andamento dei trasporti e i tassi di crescita non sono più sostenibili (14).

2.2.2

Di conseguenza, la strategia sullo sviluppo sostenibile adottata dalla Commissione europea a Göteborg nel 2001 recita giustamente: La politica comune dei trasporti dovrebbe affrontare le questioni dell'aumento della congestione e dell'inquinamento, promuovendo il ricorso a modi di trasporto maggiormente compatibili con l'ambiente. Nella stessa occasione si è annunciato inoltre l'intento di dare priorità agli investimenti in infrastrutture per i trasporti pubblici e le ferrovie (...). In una serie di pareri (15), il Comitato ha accolto positivamente gli obiettivi della strategia di Göteborg.

2.2.3

I trasporti rivestono quindi una grande importanza, e non solo per l'attuale politica economica. Le decisioni adottate nel quadro dell'iniziativa di crescita non sono da valutare solo alla luce di prospettive a breve termine. In futuro, la politica dei trasporti dell'Unione europea dovrà diventare indubbiamente uno dei principali settori di intervento nel quadro della politica comunitaria in materia di sviluppo sostenibile e di mutamenti climatici. A tale riguardo, ricorda la Commissione, si impongono alcune modifiche: per esempio, il 28 % delle emissioni di gas a effetto serra responsabili di tali mutamenti è generato attualmente proprio dai trasporti, e il trasporto stradale è responsabile da solo dell'84 % del totale. Come afferma la Commissione, «in mancanza di interventi volti ad invertire la crescita tendenziale del traffico, le emissioni di CO2 legate ai trasporti dovrebbero aumentare del 50 % circa fra il 1990 e il 2010, per arrivare fino a 1,113 miliardi di tonnellate di emissioni, rispetto ai 739 milioni del 1990».

2.2.4

Alla radice dei problemi ecologici e sociali vi è l'elevata crescita del trasporto stradale e aereo, e il contestuale calo di utilizzo dei mezzi di trasporto ecologici (16). A questa evoluzione ha contribuito tra l'altro la politica delle infrastrutture di trasporto. Secondo Eurostat, la rete autostradale nell'Unione europea è cresciuta di oltre il 25 % tra il 1990 e il 1999, mentre, nello stesso periodo, la rete ferroviaria si è ridotta del 4 % (17).

2.2.5

Il Comitato sottolinea che, alla luce di quasi tutti i parametri ambientali (consumo di energia, utilizzo del suolo, emissioni, ecc.), la ferrovia risulta essere, ancor prima della navigazione, il modo di trasporto maggiormente ecocompatibile, mentre i risultati di gran lunga più avversi all'ambiente vengono registrati dalle automobili e dagli aerei, per quanto riguarda i trasporti di passeggeri, e dagli automezzi pesanti, per quanto concerne i trasporti merci. Indicazioni più precise a questo riguardo figurano nell'allegato al presente parere.

2.2.6

Nel corso dei dibattiti legati all'elaborazione del presente parere, si è affrontata anche la questione degli effetti della costruzione di diversi tipi di trasporto sull'occupazione. Per quanto non sempre i dati disponibili siano recenti, alcuni studi tedeschi mostrano che gli investimenti nelle ferrovie creano più occupazione di quanto non faccia la costruzione di strade. Il Comitato suggerisce che la Commissione realizzi studi specifici sulla questione, come già fatto a proposito dei «costi esterni», al fine di conferire una base oggettiva alla discussione.

2.2.7

I grandi progetti annunciati hanno scatenato in molti casi le proteste dei cittadini e in parte non hanno potuto essere realizzati o non hanno potuto esserlo entro i termini previsti. Il Comitato ritiene che occorra fare tesoro di queste esperienze, specie nella prospettiva dell'iniziativa di crescita, dell'ampliamento a est e dell'aumento del traffico che ne deriverà. Le dichiarazioni della Commissione citate al punto 2.2.1 devono finalmente tradursi in effetti, onde evitare che le ripercussioni negative sull'uomo e l'ambiente già esperite nell'Unione si ripropongano anche nei paesi dell'adesione. L'UE potrebbe apportare un contributo determinante per mantenere in tali paesi la percentuale ancora elevata di modi di trasporto ecocompatibili, per quanto tale percentuale stia anch'essa registrando una rapida flessione.

2.2.8

La politica europea nel settore delle infrastrutture di trasporto non deve puntare solo a «ridurre le emissioni di CO2 del 50 % entro il 2030», ma fornire contributi positivi in tutti gli ambiti della sostenibilità (economia, ambiente, sociale), al fine di conseguire una mobilità sostenibile.

2.2.9

Per «mobilità sostenibile», il Comitato intende una mobilità che:

2.2.10

Il Comitato associa i seguenti obiettivi di sostenibilità a una nuova politica dei trasporti del futuro.

2.2.11

Nel settore dell'economia, gli investimenti devono contribuire alla creazione di nuovi posti di lavoro, al miglioramento del valore aggiunto netto regionale, allo sviluppo di un sistema di trasporto efficace sul piano macroeconomico e alla sostenibilità finanziaria.

2.2.12

Nel settore del sociale, gli investimenti devono anche contribuire alla tutela della salute fisica, compresa l'effettiva riduzione dell'inquinamento acustico. Le condizioni di lavoro degli occupati nel settore dei trasporti vanno migliorate e gli investimenti devono rispettare il principio della giustizia sociale (Parola d'ordine: «Mobilità per tutti»). Le città devono essere modulate in base alle necessità degli uomini, non dei trasporti, e bisogna tenere conto delle esigenze di mobilità di tutti gli abitanti delle zone rurali (cioè, non solo di quanti si spostano in automobile).

2.2.13

Nel settore dell'ambiente, le decisioni in materia di investimento rispondono già agli obiettivi dell'UE in materia di protezione climatica. Occorre ridurre lo scempio del suolo e attribuire maggiore attenzione ad aspetti come la protezione della natura, dei paesaggi culturali e degli spazi di riposo. La diminuzione delle sostanze inquinanti e del consumo delle risorse è ormai parte integrante della politica in materia di infrastrutture.

2.3.1

Il Comitato sa bene che, conformemente al principio di sussidiarietà, la politica dei trasporti rientra in gran parte negli ambiti di responsabilità e di finanziamento degli Stati membri. Eppure, ogni anno il bilancio comunitario destina importi miliardari allo sviluppo delle infrastrutture di trasporto tramite i fondi strutturali (compreso il Fondo di coesione). L'utilizzo di tali risorse deve quindi essere improntato ai principi di sostenibilità.

2.3.2

La politica dei trasporti deve diventare parte integrante di una politica di sviluppo del territorio i cui obiettivi siano ridurre al minimo la creazione di nuovo traffico e gestire il traffico esistente con modi di trasporto quanto più possibile ecocompatibili.

2.3.3

Ciò significa inoltre che occorre prestare particolare attenzione ai potenziali effetti diretti e indiretti dello sviluppo delle infrastrutture europee di trasporto (TEN/TINA) sulle infrastrutture nazionali e regionali. Il Comitato mette in guardia contro il rischio che la concentrazione degli investimenti sui progetti TEN e TINA induca a trascurare le infrastrutture regionali e nazionali, data la situazione di bilancio degli Stati membri e dei paesi candidati. Esso ha già segnalato in precedenti pareri che paesi come la Polonia o l'Ungheria destinano attualmente meno dell'1 % del loro PIL alla manutenzione delle loro infrastrutture di trasporto o alla costruzione di nuove infrastrutture; eppure, la realizzazione dei progetti TINA entro il 2015 - come previsto - esige investimenti annuali a decorrenza di circa l'1,5 % del PIL solo per i corridoi. Il Comitato invita quindi la Commissione, gli Stati membri e i paesi candidati a non trascurare i problemi che potrebbero derivarne al livello di economia regionale.

2.3.4

Il Comitato esprime compiacimento per il fatto che i progetti TEN-V prevedano finanziamenti anche per la creazione di collegamenti con le infrastrutture di trasporto locali. Dubita però che il progetto relativo alla linea Transrapid, destinata a collegare l'aeroporto di Monaco con il centro della città, costituisca una scelta adeguata a questo riguardo.

2.3.5

Il Comitato si attende pertanto che in futuro l'UE persegua una strategia molto più oculata in materia di utilizzo delle risorse finanziarie, in base alla quale si cofinanzino per lo più progetti improntati ai seguenti principi:

2.3.6

Pertanto, alla luce di questi principi di una politica delle infrastrutture di trasporto sostenibile, ecologica e anche finanziabile a lungo termine, converrebbe rivedere (cfr. punto 1.8, supra) gli orientamenti per le reti transeuropee (TEN e TINA) e migliorarli in una fase successiva.

2.3.7

A questo riguardo, il Comitato valuta positivamente il fatto che i collegamenti ferroviari occupano un posto di spicco nella selezione dei nuovi progetti prioritari RTE. Anche in questo caso, però (come per tutti i nuovi progetti di costruzione), vige il principio secondo cui bisogna optare per alternative adeguate che risultino particolarmente benaccette da parte della popolazione, il che consente anche di evitare un blocco degli investimenti.

2.3.8

Un esempio della situazione conflittuale che può derivare da norme di ripristino che non tengano conto delle realtà nazionali nel quadro della revisione del RTE è rappresentata dai lavori di riassetto del Danubio tra Straubing e Vilshofen. Occorre evitare che il compromesso raggiunto a livello nazionale tra governo federale e ambientalisti per migliorare le condizioni di navigazione pur nel rispetto dell'ambiente, compromesso che garantisce altresì l'osservanza della direttiva europea FFH, venga bloccato a causa dell'obbligo di garantire un ancoraggio di 2,50 m lungo tutto l'anno.

2.3.9

Non possiamo più permetterci di esporre vari modi di trasporto a una concorrenza talora rovinosa a causa degli investimenti paralleli. Ciò significa che l'utilizzazione delle risorse finanziarie, la quale è limitata per ragioni sia economiche che ambientali, dovrà essere orientata e ottimizzata in funzione dei principi di sostenibilità propugnati dal Comitato (cfr. punti 2.2.9-2.2.13, infra). In futuro serviranno infatti approcci globali integrati dei trasporti che facciano capo a una politica sostenibile in materia di assetto del territorio e di edilizia urbana. Procedere a una pianificazione globale integrata dei trasporti significa non solo pianificare i progetti infrastrutturali, ma anche studiare anzitutto sistemi alternativi di assetto territoriale su ampia scala e in un secondo momento modelli di sviluppo dei trasporti. Di conseguenza, bisognerà altresì prevedere tecniche innovative di informazione e di comunicazione.

2.3.10

Ciò implica anche la necessità di stabilire, dopo approfondite valutazioni d'impatto e considerazioni, un rapporto equilibrato tra i modi di trasporto. Per quanto riguarda in particolare i trasporti a lunga distanza, occorrerà nella misura del possibile cogliere appieno i vantaggi offerti dalla ferrovia e dalla navigazione.

2.3.11

Il Comitato desidera sottolineare che una tale politica dei trasporti nuova e sostenibile richiederà un cospicuo programma di investimenti e potrà pertanto contribuire in modo particolare al rilancio economico. Tuttavia, ciò richiederà anche una ridistribuzione degli investimenti, con la riduzione del numero dei progetti di costruzione di grande portata e l'incremento dei progetti di riassetto adeguati e dei rinnovamenti (ad esempio, per aumentare l'attrattività del trasporto ferroviario).

2.3.12

Per quanto concerne le RTE, ciò significa che le risorse finanziarie disponibili vanno concentrate in prevalenza sul risanamento, sull'ammodernamento e sulla manutenzione della rete ferroviaria e stradale e dei segmenti ecocompatibili della rete navigabile interna. Il Comitato parte dal principio che occorrerà anche esaminare i progetti TEN e TINA esistenti per verificarne la conformità alle norme e alle esigenze evocate nel presente parere. Infatti, va da sé che tutti i nuovi progetti di costruzione devono rispondere anch'essi agli obiettivi di sostenibilità dell'UE.

2.3.13

I modi di trasporto ecocompatibili (il trasporto ferroviario e alcune vie navigabili) dispongono di serbatoi di capacità considerevoli, che - soprattutto nel caso delle ferrovie - potrebbero essere sfruttati a breve termine adottando le opportune misure tecniche e organizzative. La «ferrovia del futuro» deve riconquistare terreno e fornire interessanti servizi di mobilità. Questa dovrebbe essere una priorità degli investimenti comunitari.

2.3.14

Nuovi approcci si impongono anche riguardo agli investimenti per creare vie navigabili destinate a innestarsi nel corso naturale di fiumi e foci, tanto più che le inondazioni degli ultimi anni hanno mostrato la necessità di agire con la massima prudenza. Se si prevede di sviluppare la navigazione interna come modo ecologico di trasporto, bisogna far valere il principio secondo cui spetta alle navi adattarsi ai corsi d'acqua e non ai corsi d'acqua adattarsi alle navi di grandi dimensioni.

2.3.15

La pianificazione di ogni nuovo progetto dovrà tenere conto del fatto che il desiderio di mobilità delle persone può contrastare con quello di specie animali selvagge (migratorie). Raramente si considera che gli animali hanno altrettanto bisogno di «autostrade» e di «aree di riposo» quanto gli automobilisti, in tutti gli ambiti della sostenibilità (economia, ambiente, sociale). A questo proposito, si osservi per esempio che il progetto della cosiddetta Via Baltica andrà a tagliare importanti corridoi migratori di lupi e linci, vanificando così la possibilità unica di un reinsediamento naturale di queste specie in Europa occidentale. In altri termini, le valutazioni dell'impatto ambientale delle pianificazioni di dettaglio devono essere molto più circostanziate di quanto avvenga al momento e integrate con i relativi costi aggiuntivi, ad esempio quelli destinati alla costruzione di «ponti verdi».

2.3.16

In futuro, i fondi comunitari andrebbero destinati solo a progetti per i quali l'UE possa dimostrare che contribuiscono alla creazione di un sistema di mobilità sostenibile. Un tale sistema richiede condizioni quadro adeguate, su cui il Comitato si è espresso in diversi pareri e che comprendono fra l'altro:

3.1.1

La libera circolazione delle persone e delle merci nello spazio europeo, che è la condizione primaria per favorire gli scambi, può essere assicurata solo se si dispone di mezzi di trasporto adeguati, efficienti e affidabili.

3.1.2

Se in un primo tempo lo sviluppo delle reti ha riguardato soprattutto le attrezzature stradali, in seguito una politica di maggiore oculatezza nell'uso delle risorse energetiche, unita a un maggior rispetto dell'ambiente, hanno imposto la ricerca di modi di trasporto alternativi. Oggigiorno si registra il chiaro intento di trasferire il prevedibile aumento del trasporto merci su strada nei prossimi decenni su altri modi di trasporto (ferroviario, per vie navigabili interne e marittime, ecc.). D'altro canto, è necessario incoraggiare lo sviluppo dei trasporti collettivi di passeggeri per autobus o pullman.

3.1.3

Inoltre, l'imminente ampliamento dello spazio comunitario, con il passaggio da 15 a 25 Stati membri nel 2004 e in un secondo momento a 27, impone di realizzare l'interconnessione tra le reti e lo sviluppo di queste ultime nei paesi che aderiranno all'UE.

3.1.4

Gli obiettivi, le prospettive e i vincoli sono ben noti a tutti: nel corso degli ultimi vent'anni essi si sono tradotti in progetti ambiziosi su scala europea presentati dalla Commissione in forma di piani generali e di libri bianchi. Ad essi hanno fatto seguito alcune realizzazioni concrete che costituiscono il primo passo verso lo sviluppo di una rete europea di trasporto efficiente.

3.1.5

In base a quanto precede si può affermare che l'iniziativa avviata con questi piani generali corredati di obiettivi evocati nei libri bianchi sia soddisfacente. I termini fissati appaiono ragionevoli: a seconda i casi, si tratta del 2010, del 2020 o di date ancora posteriori, giacché essi tengono conto di volta in volta delle nuove restrizioni e dei mutamenti in atto. Invero, pragmatismo, adattabilità ed elasticità sono condizioni necessarie per la riuscita, a patto che gli obiettivi vengano raggiunti entro i termini previsti. Purtroppo, però, ciò non avviene, in quanto le scadenze vengono molto spesso procrastinate.

3.2.1

Se le decisioni globali sono prese al livello dei piani generali europei, il principio di sussidiarietà lascia le realizzazioni in loco all'iniziativa di ciascuno Stato, come pure la quasi totalità dei finanziamenti (salvo per le infrastrutture che beneficiano dei fondi strutturali o del Fondo di coesione).

3.2.2

Oltre a ciò, le ambizioni a lungo termine di ciascun governo europeo sono condizionate dagli impegni elettorali assunti. Tali impegni, a loro volta, sono legati alla breve durata di un mandato (dai 4 ai 7 anni, a seconda dei casi) e a disponibilità di bilancio che purtroppo vengono ridefinite di anno in anno.

3.2.3

In queste condizioni, la realizzazione di reti di trasporto europee strutturanti e continue resta un'operazione per lo più incontrollabile, nonostante le buone intenzioni delle autorità decisionali e gli incoraggiamenti finanziari dell'UE.

3.3.1

Per migliorare la situazione occorre anzitutto esaminare le condizioni che sottendono alla realizzazione delle infrastrutture di trasporto in termini di finanziamento.

3.3.2

Quando uno Stato realizza sul proprio territorio le infrastrutture delle reti europee, riceve dall'UE un contributo finanziario molto esiguo, pari al 10 % del costo totale degli investimenti per le sovvenzioni attribuite sulla linea Trasporti del bilancio UE. Questo contributo, in forma di fondi provenienti direttamente dal bilancio dell'UE, si rivela però insufficiente a consentire un avvio rapido e irreversibile dei lavori. Solo i progetti che beneficiano dei fondi strutturali o del Fondo di coesione ricevono una percentuale maggiore di finanziamenti (30-50 %).

3.3.3

L'idea di accrescere il contributo dell'UE ai progetti riguardanti le reti di trasporto europee, per portarlo dal 30 al 50 % in forma di sovvenzioni o magari di prestiti a lunghissimo termine, presuppone che l'UE disponga di risorse sufficienti a tal fine. Tuttavia, il bilancio dell'UE non può aumentare in modo sfrenato o incontrollato, poiché:

3.3.4

Alla luce di questi criteri, il Comitato ha esaminato alcune delle soluzioni attualmente previste in materia di finanziamento, su cui presenterà qui di seguito le sue varie proposte.

3.4.1.1

Nel libro bianco «La politica europea dei trasporti fino al 2010» (19), la Commissione affronta con chiarezza la questione dei finanziamenti. Nel capitolo intitolato «Il problema dei finanziamenti» ricorda che già nel 1993 aveva suonato il «campanello d'allarme», suggerendo di ricorrere a un prestito mediante obbligazioni emesse dall'Unione. All'epoca l'idea non venne presa in considerazione dal Consiglio; da allora, la Commissione ha invitato a innalzare il tasso di partecipazione comunitaria dal 10 al 30 %, affinché diventi più allettante per gli Stati e funga da stimolo agli investimenti. Questo massimale può applicarsi solo ad alcuni progetti prioritari e transfrontalieri, ma a tutt'oggi il Consiglio non ha ancora approvato l'elenco dei progetti TEN-T ammissibili a beneficiare di questo tasso più allettante.

3.4.1.2

Nelle attuali condizioni, per i progetti TEN o TEN-T in cui la quota di traffico transeuropeo supera quella nazionale, il tasso di partecipazione comunitaria sul progetto considerato dovrebbe essere non solo molto elevata per sortire un effetto di incoraggiamento, ma soprattutto equa (cfr., per esempio, il tunnel del Brennero in Austria o il collegamento ferroviario ad alta capacità Lione-Torino in Francia e Italia). Il Comitato ritiene che l'innalzamento del tasso di sovvenzione dal 10 al 30 % per questo tipo di progetti rappresenti una misura iniqua per i paesi interessati, un incoraggiamento insufficiente e un provvedimento tale da eliminare solo in parte gli ostacoli messi in rilievo dai paesi interessati.

3.4.2.1

Nel medesimo Libro bianco, la Commissione propone di sviluppare i partenariati pubblico-privato per favorire la realizzazione dei progetti. Nel parere in merito alla «Revisione dell'elenco dei progetti RTE (Reti transeuropee) in vista del 2004» (20), il Comitato si è così espresso al riguardo:

Per quanto riguarda il partenariato pubblico-privato (PPP), il Comitato condivide l'analisi della Commissione circa i limiti di un finanziamento interamente privato delle infrastrutture di grandi dimensioni. Il finanziamento misto non può tuttavia costituire l'unica soluzione, in quanto gli investitori privati chiedono, a buon diritto, delle garanzie e una redditività sicura per i loro investimenti, cosa che si traduce in un aumento dei costi. Inoltre, occorre tenere conto di altre considerazioni:

3.4.2.2

Taluni Stati, per evitare di finanziare infrastrutture autostradali sul proprio bilancio hanno fatto ricorso a un'operazione finanziaria in base alla quale lo Stato interessato versa a un concessionario privato l'importo dei pedaggi «virtuali» che i veicoli dovrebbero pagare per servirsi dell'autostrada. Tale forma innovativa di finanziamento consente di trasferire sul privato i prestiti necessari. Se è vero che in questo modo i costi risultano leggermente superiori, è anche vero che la realizzazione diventa più rapida.

3.4.3.1

Il 23 aprile 2003 la Commissione ha presentato inoltre la comunicazione «Sviluppare la rete transeuropea di trasporto: finanziamenti innovativi, interoperabilità del telepedaggio». Nel parere già menzionato, il Comitato condivide l'impostazione della Commissione sottolineando che un migliore coordinamento dei finanziamenti pubblici consentirà di ottimizzare l'utilizzazione delle risorse e di evitare ritardi, ma non creerà nuove entrate.

3.4.3.2

L'auspicabile creazione di un'agenzia europea di infrastrutture dei trasporti sarebbe tale da migliorare, per ciascun progetto, il coordinamento, l'ottimizzazione e la flessibilità dei finanziamenti pubblici regionali, nazionali e comunitari, pur badando al rispetto dei criteri di mobilità sostenibile. Ciò, di conseguenza, dovrebbe consentire una migliore utilizzazione delle risorse finanziarie disponibili per i trasporti a medio-lungo termine.

3.4.4.1

Riguardo all'interoperabilità del telepedaggio, il Comitato si interroga sugli obiettivi di carattere tecnico esposti dalla Commissione nel quadro della ricerca di modalità di finanziamento innovative per lo sviluppo delle reti transeuropee di trasporti. I sistemi di telepedaggio attuali e futuri costituiscono un servizio proposto agli utenti per facilitare il pagamento dei pedaggi e dare scorrevolezza al traffico, ma che non comporta per le RTE-T nessuna nuova entrata, né tanto meno nuove modalità di finanziamento. Si tratta unicamente di un migliore strumento di riscossione dei pedaggi.

3.4.4.2

D'altro canto, al di là dei pedaggi versati al concessionario di un'opera e inclusi nel contratto di concessione, l'introduzione in talune autostrade attualmente gratuite (ad esempio, in Germania) di un telepedaggio per tonnellata/km trasportata, destinato unicamente agli autocarri, darà effettivamente origine a nuove entrate. Tuttavia, dato che la Commissione non ha preso posizione sulla destinazione di tali nuove entrate, è probabile che - nel rispetto del principio di sussidiarietà e dei criteri di disavanzo di bilancio stabiliti a Maastricht - ciascuno Stato o ciascuna regione (proprietari dell'opera in cui viene riscosso il pedaggio) decida di utilizzare gli introiti per migliorare le proprie reti (ad esempio, per l'ampliamento delle corsie esistenti o per la manutenzione). Di conseguenza, non si può dire che si tratti di una forma di finanziamento tale da incoraggiare la realizzazione di nuovi collegamenti ferroviari programmati nelle RTE-T.

3.4.5.1

Il Comitato ha preso atto della proposta del Commissario europeo per la politica regionale e la riforma delle istituzioni Michel Barnier, secondo cui «il bilancio dell'UE – spesso eccedentario – rappresenta l'1 % del PIL comunitario. Ciò potrebbe procurare un certo margine di manovra alle economie europee, ad esempio attraverso un »Fondo per le grandi opere« con stanziamenti iscritti in riserva nei periodi favorevoli e utilizzati per gli investimenti prioritari nei periodi meno favorevoli». Il Commissario chiede poi una maggiore flessibilità nell'utilizzo dei fondi, specie quelli strutturali, affinché possano essere eventualmente riorientati.

3.4.5.2

Quanto al finanziamento di tale fondo, il Comitato è ovviamente favorevole alla proposta del Commissario di destinare sistematicamente parte delle eccedenze del bilancio comunitario a un «Fondo per le grandi opere». Ritiene però che, per quanto le eccedenze possano essere un utile complemento per affrontare meglio le sfide legate alla realizzazione delle reti di trasporto europee, la maggior parte dei finanziamenti per tali reti debba provenire da risorse fisse non vincolate alla mancata attuazione del bilancio comunitario in determinati anni.

3.4.5.3

Il Comitato sottolinea che la linea «Trasporti» del bilancio europeo, la quale raggiunge solo 700 milioni di EUR all'anno, sia quanto mai insufficiente per conseguire gli obiettivi fissati e ribaditi dai numerosi vertici europei, e che quindi debba essere notevolmente incrementata.

3.4.5.4

Si compiace infine che il principio della creazione di un fondo apposito alimentato da entrate inizialmente non iscritte a bilancio sia stato proposto dal commissario responsabile della riforma delle istituzioni: ciò dimostra la fattibilità di un progetto che dipende quindi unicamente dalla volontà politica degli Stati membri.

3.4.6.1

Il Comitato ha segnalato recentemente che la realizzazione delle infrastrutture europee di trasporto costituisce una sfida capitale per l'Unione europea. Oggi esso considera che sia in questione il futuro stesso dell'UE e che, storicamente, sia giunto il momento di prendere decisioni tali da garantire mezzi di scambio efficienti alle generazioni future. I mezzi utilizzati finora, in particolare per il finanziamento delle infrastrutture, risultano - a seconda dei progetti - inefficaci, insufficienti e fonte di ritardi che ben presto diverranno irrecuperabili di fronte alla concorrenza internazionale. È dunque indispensabile realizzare un dispositivo di finanziamento davvero innovativo e resistente alle fluttuazioni politiche ed economiche nazionali.

3.4.6.2

Il Comitato ricorda di aver proposto in tre occasioni nel 2003la creazione di un fondo riservato alle infrastrutture di trasporto, indicandone le seguenti caratteristiche principali:

3.4.6.3

Questo fondo europeo per le infrastrutture di trasporto dovrebbe essere dunque costituito grazie a un prelievo pari a 1 centesimo per litro su tutti i carburanti consumati sulle strade dell'UE da parte di tutti i veicoli privati, pubblici o professionali che trasportino merci o passeggeri.

3.4.6.4

I vantaggi palesi di un tale prelievo sono:

Tuttavia, contro tale prelievo è possibile formulare importanti obiezioni di principio. Il Comitato approfondirà quindi l'esame di questo modo di finanziamento dei progetti RTE-T e auspica che, nel frattempo, la Commissione avvii su questo punto uno studio concreto e incisivo.

30.4.2004   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 108/45

1.1

L'Europa, come il resto del mondo industrializzato, è fortemente dipendente dai combustibili fossili. La dipendenza dagli idrocarburi, dal carbone e, in misura sempre maggiore, dal gas naturale è quasi totale nel settore dei trasporti, mentre è elevata e in continuo aumento nel settore della produzione energetica, dove il livello di dipendenza dell'Unione europea sfiora il 50 % e salirà prevedibilmente al 70 % entro il 2020. Anche le finanze pubbliche sono legate a doppio filo ai combustibili fossili, specie mediante le tasse elevate imposte sui carburanti per il trasporto.

1.1.1

La forte dipendenza dai combustibili fossili comporta una serie di problemi. Il previsto esaurimento delle riserve di combustibili fossili aggraverà probabilmente a lungo termine la situazione degli approvvigionamenti. Anche se tale aspetto non mette ancora in crisi la capacità autoregolativa dei mercati funzionanti, i combustibili fossili sono tuttavia costantemente al centro dei dibattiti di politica internazionale. La maggior parte delle riserve di idrocarburi e di gas si trova in regioni politicamente instabili o in luoghi in cui non vigono le normali regole di mercato e di concorrenza. La sfida più urgente, tuttavia, resta attualmente il cambiamento climatico, dato che la combustione di fonti energetiche fossili crea l'emissione di anidride carbonica.

1.2

Uno degli elementi centrali della politica energetica dell'UE consiste nell'aumentare l'impiego delle fonti energetiche rinnovabili (FER). Il Libro verde sulla sicurezza dell'approvvigionamento energetico in Europa individua nelle fonti energetiche rinnovabili una delle pietre angolari di una strategia energetica europea improntata allo sviluppo sostenibile.

1.3

Le strategie presentate nel Libro verde perseguono due obiettivi principali:

Esiste anche un terzo obiettivo in materia di politica energetica, ovvero garantire la competitività dell'Europa, nello spirito della strategia di Lisbona.

1.4

Le principali proposte sulle energie rinnovabili avanzate dalla Commissione sono il Libro bianco sulle fonti energetiche rinnovabili del 1997, la direttiva sulla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili («elettricità-FER») adottata nel 2001, e la direttiva sui biocarburanti del 2003.

1.4.1

Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato pareri su ciascuna di queste proposte e ha inoltre elaborato, nel 2000, un parere di iniziativa sulle energie rinnovabili di origine agricola. In tutti questi pareri il Comitato ha sostenuto fermamente l'obiettivo di aumentare l'uso delle fonti energetiche rinnovabili e ha appoggiato in gran parte le misure politiche proposte, pur formulando dettagliate osservazioni in merito. Nel parere sulla direttiva «elettricità-FER», il Comitato ha espresso il timore che lasciando agli Stati membri la facoltà di scegliere liberamente le misure di sostegno e il livello degli aiuti, si possano creare distorsioni della concorrenza nel mercato interno.

1.5

Le misure di sostegno delle fonti energetiche rinnovabili sono necessarie, dato che molte di esse e delle tecnologie di cui si avvalgono non sono sempre competitive rispetto alla produzione energetica tradizionale, ma possono potenzialmente diventarlo. Tali misure possono anche essere viste come una compensazione concessa alle energie rinnovabili per gli aiuti pubblici di cui hanno beneficiato nel corso degli anni le fonti di energia e i metodi di produzione classici e per i costi esterni causati, ma non sopportati, dalla produzione e dall'uso delle fonti energetiche tradizionali. Numerosi studi sostengono queste argomentazioni, ma non tutti, perlomeno non pienamente.

1.6

Scopo del presente parere di iniziativa è contribuire mediante fatti, analisi e raccomandazioni all'acceso dibattito tuttora in corso sulle energie rinnovabili, proprio quando la Commissione sta per procedere alla revisione della direttiva «elettricità-FER». Negli Stati membri è già stato fatto molto, anche se il termine per l'attuazione della direttiva non è ancora scaduto.

2.1

A livello europeo sono stati fissati degli obiettivi per incrementare l'uso delle fonti energetiche rinnovabili. La direttiva sull'elettricità prodotta da fonti energetiche rinnovabili fornisce una definizione delle FER. Per FER si intendono le fonti rinnovabili d'energia non fossili: l'energia eolica, l'energia solare, la geotermica, il moto ondoso, le maree, il fotovoltaico, la biomassa, il gas di discarica (landfill gas), il gas prodotto dagli impianti di depurazione delle acque di scarico e il biogas. La direttiva definisce inoltre la biomassa come la frazione biodegradabile dei prodotti, dei rifiuti e degli scarti che provengono dall'agricoltura (comprese le sostanze vegetali e animali), dalla silvicoltura e dalle industrie connesse, come pure la frazione biodegradabile dei rifiuti industriali e urbani.

2.2

Il Libro bianco per una strategia e un piano d'azione della Comunità – «Energia per il futuro: le fonti energetiche rinnovabili» mira a raddoppiare il contributo delle energie rinnovabili all'approvvigionamento energetico totale dell'UE. Ciò significa aumentare il ricorso alle energie rinnovabili ad un livello pari al 12 % del consumo finale di energia in Europa entro il 2010.

2.3

Per lanciare l'attuazione della strategia esposta nel Libro bianco, ha preso avvio nel 1999 una «campagna per il decollo» destinata a continuare fino al 2003. Per alcune fonti energetiche, sono stati inoltre fissati obiettivi indicativi per il periodo 1999-2003.

2.4

La direttiva sulla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili («elettricità – FER») fissa l'obiettivo globale di portare la quota di elettricità proveniente da fonti rinnovabili al 22 % del consumo totale di elettricità nell'UE entro il 2010. La direttiva stabilisce obiettivi indicativi per gli Stati membri in materia di quote di elettricità prodotta da fonti energetiche rinnovabili.

2.5

Scopo della direttiva sui biocarburanti è aumentare il consumo di biocarburanti al 2 % del consumo di diesel e benzina nel 2005 e al 5,75 % nel 2010. Parallelamente a questa direttiva è stata adottata una direttiva sulle detrazioni fiscali per l'uso di biocarburanti che fornisce uno strumento chiave per la promozione dei biocarburanti negli Stati membri.

2.6

La direttiva «elettricità-FER» non stabilisce alcuna norma chiara sulle misure di sostegno all'elettricità prodotta da fonti rinnovabili. Prevede tuttavia che la Commissione elabori nel 2005 una relazione sull'attuazione della direttiva e sui risultati conseguiti e, se necessario, decida un metodo comune di sostegno da applicare in tutta l'Unione.

2.7

Nel frattempo, la Commissione, nel 2001, ha stabilito degli orientamenti comunitari relativi agli aiuti di Stato nel campo della protezione ambientale, che valgono in linea di principio per gli aiuti di Stato a favore delle FER. L'idea principale è che le fonti di energia rinnovabili possono ricevere aiuti di Stato. Sono consentiti quattro diversi tipi di aiuti che devono tutti essere notificati alla Commissione. Gli aiuti possono coprire solo una determinata percentuale dei costi, che tuttavia in talune circostanze è significativa, e non possono comportare un'eccessiva compensazione. I programmi di aiuti devono essere limitati nel tempo e la loro intensità deve essere decrescente.

2.8

In occasione del Vertice mondiale per lo sviluppo sostenibile del 2002, si è deciso di incrementare l'uso delle fonti energetiche rinnovabili a livello mondiale, ma non sono stati fissati degli obiettivi. L'UE, da parte sua, si è impegnata a formare una coalizione di Stati animati da concezioni affini che intendano collaborare per il conseguimento di un obiettivo globale in materia di contributo delle fonti energetiche rinnovabili in linea con l'obiettivo dell'UE. La Commissione sta elaborando una comunicazione in merito.

3.1

La promozione dell'efficienza energetica rappresenta un altro pilastro della politica energetica e persegue gli stessi obiettivi della promozione delle energie rinnovabili, ovvero la sicurezza dell'approvvigionamento e la lotta contro il cambiamento climatico. Una tecnologia chiave in tale ambito è costituita dalla produzione combinata di calore e di elettricità, chiamata cogenerazione, in merito alla quale verrà adottata prossimamente una direttiva. Altre misure a favore dell'efficienza energetica sono gli standard di efficienza per gli elettrodomestici, l'etichettatura, una proposta di direttiva sulla progettazione delle apparecchiature elettriche e un'altra sulla gestione della domanda (DSM - demand-side management).

3.1.1

Anche gli Stati membri hanno introdotto delle misure di promozione dell'efficienza energetica. In alcuni casi, sono stati sottoscritti accordi volontari che hanno dato buoni risultati. Nel complesso si stima che il potenziale esistente in questo settore sia ancora notevole.

3.1.2

Generalmente le misure volte a migliorare l'efficienza energetica e quelle intese a promuovere le energie rinnovabili non si sovrappongono nè interferiscono fra loro. Nel caso della cogenerazione esiste tuttavia una sovrapposizione, dato che una delle fonti della cogenerazione è la biomassa, ma ciò non dovrebbe porre problemi né sul mercato né in relazione agli obblighi derivanti dalle diverse direttive.

3.2

Il sistema comunitario di scambio delle quote di emissione, come concepito nella direttiva recentemente adottata, copre le fonti energetiche che producono emissioni di CO2. Il campo di applicazione di questa direttiva non comprende direttamente le energie rinnovabili né altre fonti che non producono emissioni di CO2, come il nucleare; in altri termini, il sistema non concede crediti per la riduzione delle emissioni di CO2 ottenute investendo nella produzione di energia priva di emissioni. Il sistema di riduzione e di scambio rappresenta tuttavia uno strumento molto efficace e favorirà indirettamente le energie rinnovabili, dato che farà aumentare i prezzi dell'energia e i costi di utilizzo dei combustibili fossili, rendendo così più competitive le fonti energetiche prive di emissioni.

3.2.1

La direttiva sullo scambio delle quote di emissione e la direttiva «elettricità-FER» presentano alcune sovrapposizioni e, in talune parti, anche alcune incoerenze. La direttiva sullo scambio delle quote di emissione può essere vista come direttiva che copre l'aspetto «cambiamento climatico» della promozione delle fonti energetiche rinnovabili. Occorre di conseguenza chiedersi se l'obiettivo di ridurre le emissioni di CO2 debba essere lasciato al solo sistema di scambio delle quote di emissioni e se vadano eventualmente ripensate le misure relative alle FER in modo da orientarle al solo obiettivo della sicurezza dell'approvvigionamento. Parecchi studi concordano nel prevedere che il sistema di scambio delle quote di emissioni farà aumentare notevolmente il prezzo di mercato dell'elettricità (le stime vanno dal 20 % a oltre il 100 %). È economicamente e politicamente ragionevole gravare su tale costo introducendo altri sistemi di sostegno diretto per le FER che farebbero lievitare ulteriormente la bolletta dell'elettricità degli utenti?

3.3

La politica agricola dell'UE influenza in gran parte la fornitura di biomassa a scopi energetici. La riforma della politica agricola comune (PAC) introduce delle modifiche in tale ambito. Le colture energetiche possono ora essere coltivate su terreni agricoli normali e ricevere un aiuto pari a 45 EUR/ha.

3.4

Il programma «Energia intelligente per l'Europa», programma di sostegno comunitario per le azioni non tecnologiche nel settore dell'efficienza energetica e delle fonti energetiche rinnovabili, è stato adottato nel giugno 2003. Copre il periodo 2003-2006 e sostiene i progetti intesi a rimuovere le barriere del mercato all'efficienza energetica e alle fonti rinnovabili. Il programma è strutturato in quattro aree di intervento: ALTENER, dedicato alle fonti nuove e rinnovabili di energia, SAVE, per l'efficienza energetica, STEER per gli aspetti energetici dei trasporti e COOPENER per la cooperazione con i paesi in via di sviluppo.

3.5

Le politiche di R&S sono essenziali sia per sviluppare nuove soluzioni in materia di energie rinnovabili che per perfezionare maggiormente le tecnologie già presenti sul mercato o in procinto di entrarvi. Alcune forme di energie rinnovabili che rientrano nella definizione formulata nella direttiva «elettricità-FER» sono in realtà ancora in una fase iniziale di sviluppo e, per sfruttare appieno il loro potenziale, saranno necessari notevoli sforzi di R&S.

3.5.1

La tecnologia dell'idrogeno suscita molta attenzione e aspettative. Per alcune applicazioni, sembra prossima all'ingresso sul mercato. Utilizzato come carburante per il trasporto e nelle celle a combustibile, il potenziale enorme dell'idrogeno risiede nel fatto che non provoca emissioni di gas a effetto serra, offre un mezzo per immagazzinare l'elettricità e costituisce un'alternativa al petrolio. L'idrogeno si ottiene a partire dal gas naturale (fonte di energia primaria fossile), dall'acqua (con consumo energetico mediante elettricità) e dalla biomassa. Queste fonti, o una di esse, devono essere disponibili a sufficienza. Dato che le riserve conosciute di gas naturale sono limitate, sarebbe preferibile utilizzarle come combustibile per i trasporti. Il nucleare e, in futuro, si spera il fotovoltaico sono le tecniche più idonee a fornire l'elettricità necessaria per produrre l'idrogeno partendo dall'acqua. Per ridurre i costi, devono essere ulteriormente sviluppate anche le tecniche di produzione, comprese le tecnologie destinate a garantire la sicurezza nel maneggiare questo combustibile altamente esplosivo.

4.1

Il recepimento delle direttive per la promozione delle fonti energetiche rinnovabili e della direttiva sui biocarburanti è ancora in corso negli Stati membri. È troppo presto per poter affermare se tutti gli Stati membri potranno rispettare le scadenze, ma è probabile che non tutti ci riusciranno. Ogni Stato ha già comunicato i propri obiettivi nazionali.

4.2

La maggior parte degli Stati membri, nel frattempo, ha introdotto regimi nazionali di sostegno per le fonti energetiche rinnovabili. Alcuni hanno intensificato programmi già in vigore prima delle dichiarazioni politiche a livello dell'UE. I regimi di sostegno, nonché i livelli di compensazione previsti, variano considerevolmente da uno Stato membro all'altro.

4.2.1

Si possono identificare cinque forme principali di sostegno:

4.2.2

Il sistema delle tariffe fisse garantite è praticato in particolare in Austria, in Francia, in Germania e in Grecia. I certificati verdi vengono utilizzati in Belgio, in Danimarca, nei Paesi Bassi, in Svezia e nel Regno Unito, e si prevede di introdurli in Italia. Il sostegno è integrato nel sistema della carbon tax in Finlandia, nei Paesi Bassi e nel Regno Unito.

4.2.3

Un esempio di regime che combina la tariffa fissa garantita e l'obbligo di riacquisto è quello previsto dalla legge tedesca sulle energie rinnovabili. Il sistema garantisce una tariffa fissa ai produttori di energia elettrica a partire da fonti rinnovabili per un periodo di 20 anni. Esistono diversi gruppi tariffari per le diverse tecnologie, e diversi livelli di efficienza all'interno di ogni gruppo tariffario, in genere superiori a 80 euro/MWh. Le tariffe sono generalmente garantite per qualche anno e poi decrescono gradualmente nel tempo. I costi si ripercuotono su tutti i consumatori nella stessa percentuale. La legge tedesca è stata oggetto di una valutazione per verificare la sua compatibilità con le norme del Trattato che disciplinano gli aiuti di Stato e si è giunti alla conclusione che essa non costituisce aiuto di Stato dato che non impiega risorse pubbliche.

4.2.4

Un esempio di regime integrato nel sistema fiscale è rappresentato dal sistema olandese di tassazione dell'energia. L'elettricità che non è generata a partire da fonti energetiche rinnovabili è tassata per sostenere la produzione di elettricità «verde». Gli utenti industriali di elettricità sono in gran parte esentati da questa tassa, in virtù di uno strumento alternativo creato per il settore industriale, ovvero l'obbligo di soddisfare elevati obiettivi di efficienza energetica a livello mondiale.

4.2.5

Il sistema britannico denominato «Renewables Obligation» costituisce un esempio di sistema basato su certificati e obblighi. Viene imposto ai fornitori l'obbligo di fornire energie da fonti rinnovabili (3 % nel 2002 e 10,4 % nel 2010). I relativi costi, tra cui il costo di eventuali ammende (circa 45euro/MWh), sono a carico dei consumatori.

4.3

In generale, i regimi rivestono un carattere puramente nazionale e di norma le importazioni ne sono escluse. Detto ciò, può capitare che in alcuni casi gli operatori possano beneficiare di un doppio sostegno. Un esempio è costituito dall'energia eolica prodotta in Germania ed esportata verso i Paesi Bassi che può beneficiare allo stesso tempo di una tariffa fissa garantita in Germania e di un sostegno nei Paesi Bassi.

4.4

Si prevede che sarà l'energia eolica ad apportare il contributo più significativo agli obiettivi generali e i programmi di sostegno ne tengono quindi conto. La remunerazione per l'energia eolica è attualmente superiore a 100 euro/MWh in Italia ed in Belgio, e maggiorata di 50 euro/MWh in Francia, in Austria, in Portogallo, in Germania e nel Regno Unito. In alcuni Stati membri, i livelli di remunerazione si abbasseranno dopo un periodo compreso fra i 5 e i 15 anni.

5.1

Soltanto in tre dei dieci Stati di prossima adesione la quota delle FER sulla produzione nazionale di elettricità nel 1997 è superiore alla media comunitaria dello stesso anno (12,9 %). Si tratta di:

Tutti e tre i paesi ricorrono prevalentemente all'energia idroelettrica grazie alla buona disponibilità di questa fonte energetica. Nei sette restanti paesi, il contributo delle FER alla produzione di elettricità è piuttosto basso, in media pari circa al 2 %.

5.2

Gli obiettivi nazionali dei nuovi Stati membri prevedono un aumento della produzione di elettricità a partire dalle FER, produzione che nel 2010 sarà due volte più elevata che nel 1997. Questo tasso d'aumento è praticamente identico all'obiettivo fissato per gli Stati membri attuali. Uno dei problemi sarà costituito dal fatto che il potenziale di questi dieci paesi in termini d'energia eolica è molto limitato. Fino ad oggi, l'uso dell'energia eolica non promette di essere un modo efficiente di generare elettricità. È per questo che l'uso della biomassa sembra assumere una crescente importanza nella maggior parte dei nuovi Stati membri.

5.3

Per quanto riguarda la fornitura di riscaldamento, i nuovi Stati membri sono in gran parte coperti da ampie reti di riscaldamento urbano, che hanno tuttavia sofferto per una mancanza di manutenzione. Il potenziale di utilizzo della biomassa e della cogenerazione per il riscaldamento urbano può essere notevole, ma non si conosce la situazione nel dettaglio.

5.4

Le potenzialità esistenti nei nuovi Stati membri in materia di aumento dell'efficienza energetica appaiono elevate e sensibilmente superiori a quelle dell'UE. Tali potenzialità vanno promosse parallelamente all'uso delle FER. In particolare si dovrebbero avviare delle campagne di informazione per illustrare ai cittadini come effettuare risparmi energetici a livello domestico.

5.5

Un vantaggio potrebbe derivare dal fatto che i paesi di prossima adesione hanno iniziato più tardi ad utilizzare le FER e possono pertanto beneficiare delle esperienze, positive o negative, maturate dagli attuali Stati membri nell'uso delle FER. Per consentire uno scambio di esperienze fra gli Stati membri attuali e futuri, appare utile che i risultati positivi e negativi ottenuti nell'impiego delle FER vengano attentamente monitorati ogni anno. Ciò permetterebbe di migliorare ulteriormente gli sviluppi di successo e di ridurre al tempo stesso gli errori. I costi di produzione potrebbero essere ottimizzati.

5.6

È molto importante aiutare i nuovi Stati membri in quest'impresa, dato che la loro esperienza nell'uso delle FER è piuttosto limitata, a giudicare dai dati statistici che indicano che la produzione di elettricità-FER proviene principalmente dall'energia idroelettrica.

5.7

Un altro aspetto da considerare in questo contesto è quello dei costi legati alla produzione di elettricità-FER. In tutti i nuovi Stati membri, le fonti di finanziamento sono scarse. Di conseguenza, qualsiasi nuova tecnologia che richiede notevoli capitali e una manodopera ridotta rappresenta un pesante onere e riduce le possibilità che questi paesi raggiungano i livelli degli Stati membri attuali entro un certo numero di anni. I costi elevati del consumo di energia potrebbero tradursi in una riduzione dei tassi di crescita e in un indebolimento della competitività.

5.8

È pertanto vitale sviluppare prezzi competitivi per la produzione di elettricità-FER soprattutto per questo gruppo di paesi, dato che naturalmente essi saranno presto costretti ad assumere gli stessi obblighi e obiettivi degli Stati membri attuali.

6.1

Le fonti energetiche rinnovabili celano potenzialità enormi, ma nella maggior parte dei casi ancora limitate, anche a prescindere dai costi. Le potenzialità variano in funzione della fonte, ma soprattutto del tempo. Anche le FER con un notevole potenziale a breve e a medio termine, ovvero l'energia eolica, l'idroelettrica e la biomassa, presentano chiari limiti. Altre FER, come il fotovoltaico e le maree, si trovano ancora in una fase iniziale di sviluppo e mostreranno il loro potenziale solo fra 20-30 anni, se non più tardi. Queste fonti richiedono ancora notevoli sforzi in termini di R&S. Ciò presuppone approcci e soluzioni molto diverse da quelle destinate ad aiutare le tecnologie quasi completamente sviluppate ad essere più efficaci e a compiere gli ultimi passi verso la piena competitività.

6.2

L'uso dell'energia eolica è limitato a causa della necessità di disporre di un sistema di back-up e della relativa capacità di rete. Le politiche agricole e forestali promuovono la produzione di biomassa. Il ricorso alla biomassa per la produzione energetica è tuttavia influenzato da altri usi con un maggiore valore aggiunto. Il fatto che tali usi vengano preferiti dal mercato potrebbe penalizzare dal punto di vista competitivo la produzione di biomassa. Aumentare la produzione di energia idroelettrica è difficile in Europa per motivi di protezione della natura; incontrano resistenza perfino i progetti orientati al futuro che riguardano i piccoli impianti.

6.3

Un altro serio e crescente ostacolo al maggiore utilizzo delle energie rinnovabili è la resistenza dell'opinione pubblica, dovuta ad un'insufficiente riconoscimento dell'importanza di aumentare il ricorso alle FER e a una disinformazione sulle qualità delle tecnologie. Per sopperire a tali mancanze, sarebbe necessario organizzare campagne di informazione e di istruzione e inserire la tematica delle FER – comprese le loro caratteristiche e la loro importanza - nei programmi scolastici. Le decisioni sulla localizzazione di un impianto deve naturalmente sempre tener conto del grado di accettazione locale. Lo sviluppo tecnologico può fornire delle buone soluzioni, come nel caso della generazione di energia eolica off-shore invece che on-shore.

6.3.1

Le tecnologie utilizzate per le FER attraggono notevoli investimenti e stimolano l'imprenditorialità. Ciò va incoraggiato e promosso, così come andrebbero incentivate le possibilità di coinvolgimento e di investimento a livello locale. Nonostante i regimi di sostegno, talvolta piuttosto generosi, non vanno ignorati i rischi che tali investimenti comportano.

6.4

Le procedure lunghe e laboriose per ottenere i permessi necessari rendono gli investimenti nelle FER spesso troppo rischiosi e costosi. Le autorità dovrebbero stabilire e rispettare una scadenza. Ma il ricorso alla corte per le decisioni assunte dalle autorità può prolungare il processo per l'ottenimento di un permesso in modo imprevedibile, perfino per anni.

6.5

In numerosi casi, l'aumento dell'impiego delle energie rinnovabili presuppone lo sviluppo di infrastrutture, il che può richiedere tempo. L'incremento dell'uso delle energie rinnovabili comporta anche esigenze supplementari e talvolta problemi in materia di reti, in particolare se non si tengono in debito conto i parametri legati alla localizzazione. Pertanto, l'aumento dell'uso delle FER sarà forse più lento rispetto agli obiettivi fissati e i costi potranno essere più elevati.

6.6

In pratica, le energie rinnovabili vengono promosse allo scopo di sostituire i combustibili fossili, che emettono gas a effetto serra e, in larga misura, vengono importati dall'UE. Tenuto conto dei tassi di efficienza per l'uso dell'energia primaria, la produzione diretta di elettricità a partire da fonti energetiche rinnovabili, quali l'energia eolica, presenta il migliore effetto di sostituzione. La sostituzione dei combustibili fossili primari con combustibili rinnovabili è meno efficace. La produzione combinata di calore e di elettricità a partire dalla biomassa aumenta considerevolmente tale effetto di sostituzione. La Commissione ha tenuto conto del principio di sostituzione nella sua pianificazione generale, ma spesso non lo ha fatto nell'elaborare misure di promozione e nel calcolare i risultati.

6.7

Le fonti energetiche rinnovabili creano notevoli aspettative. Considerati i suddetti limiti e i tempi lunghi richiesti in numerosi casi, è ovvio che le fonti rinnovabili non risolveranno tutti i problemi energetici europei. Possono contribuire in modo significativo a coprire l'aumento della domanda. A breve e medio termine, le FER non possono sostituirsi al carbone o al nucleare, e men che meno a entrambi, neppure nell'ipotesi del più positivo degli scenari realistici. A lungo termine, vanno sviluppati scenari e visioni che ispirino e indirizzino fin dall'inizio la R&S e altre azioni.

7.1

L'efficacia degli strumenti destinati a incrementare l'uso delle energie rinnovabili dipende molto da come sono stati concepiti nel dettaglio. Sembra tuttavia che i regimi che prevedono una tariffa fissa garantita siano particolarmente efficaci. Occorre tuttavia tenere conto anche del rapporto costo-efficacia, degli effetti negativi sui mercati e di altre implicazioni dei sistemi.

7.2

La maggioranza dei regimi di sostegno non aprono la strada ad una concorrenza né tra le diverse forme di energie rinnovabili né tra fonti rinnovabili e fonti tradizionali. Di norma, i programmi di promozione mancano anche di elementi che incentivino lo sviluppo della tecnologia e dell'efficienza. Spesso non esiste neppure un meccanismo che impedisca una compensazione eccessiva.

7.3

Le strutture dei mercati del riscaldamento, dell'elettricità e dei carburanti per il trasporto sono fondamentalmente diverse. Il mercato del riscaldamento è prettamente locale, con l'estensione di reti di riscaldamento urbane. I mercati dei carburanti per il trasporto sono concorrenziali, anche se talvolta distorti dall'esistenza di diversi livelli di tassazione all'interno dell'UE. Il mercato dell'elettricità inizia ad aprirsi, ma continuano a sussistere ostacoli al commercio transfrontaliero. La ripartizione dei costi delle infrastrutture e la garanzia dell'accesso a terzi sono questioni fondamentali in tale contesto.

7.3.1

Si dovrebbe fare in modo che nessuna misura intesa a promuovere la produzione di elettricità e di carburanti per il trasporto a partire da fonti energetiche rinnovabili provochi distorsioni di concorrenza sul mercato interno. Un obiettivo fondamentale dovrebbe consistere nel garantire, a differenza di quanto avviene attualmente, un level playing field, ovvero condizioni uniformi di concorrenza in tutta l'UE.

7.3.2

Per quanto riguarda l'elettricità, nel pianificare le misure di promozione, si dovrebbe tener conto dell'uso ottimale, a livello europeo, delle condizioni naturali e climatiche e della capacità di rete esistente. Altrimenti, le soluzioni non saranno affatto efficienti sotto il profilo dei costi, perché comporteranno costi di investimenti e di utilizzo nettamente più elevati per ottenere gli stessi risultati. Si pensi ad esempio alla localizzazione degli impianti per la produzione di energia eolica: dovrebbe essere ottimizzata in relazione alle condizioni di vento vantaggiose e, d'altro canto, alla capacità della rete e al suo utilizzo. Oggi ciò non avviene, dato che i fattori determinanti sono gli obiettivi nazionali.

7.4

La direttiva FER-elettricità fissa criteri relativi ai regimi di sostegno nazionali: devono essere compatibili con il mercato interno, tener conto delle diverse caratteristiche delle FER, essere razionali e semplici e comprendere regimi di transizione atti a mantenere la fiducia degli investitori. Nel parere sulla direttiva «FER-elettricità», il Comitato ha proposto di prendere in considerazione ulteriori principi, fra cui un costo abbordabile per gli utenti e per le finanze pubbliche, livelli di compensazione decrescenti, il divieto di offrire un sostegno continuo nel lungo periodo, la piena trasparenza, e, per quanto possibile, la tendenza a lasciare al mercato la decisione finale e ai produttori i normali rischi di mercato.

7.4.1

Questi principi sono ancora pienamente validi. Purtroppo, sembra che molti degli attuali regimi nazionali di sostegno non siano in linea con tali principi e ne differiscano in vari punti. Il sistema che prevede una tariffa fissa garantita e un obbligo di riacquisto sembra essere in contrasto con parecchi di tali principi.

7.5

Sono già stati effettuati alcuni studi sulle prestazioni dei regimi di sostegno e sono state formulate delle previsioni sugli incrementi di produzione e di uso delle energie rinnovabili che ne derivano. Alcuni studi tengono conto del fatto che per lo più gli strumenti comunitari non sono ancora in vigore. Altri integrano gli effetti delle politiche e degli strumenti da adottare in un prossimo futuro. I risultati differiscono sensibilmente, ma sembra che la maggioranza degli Stati membri, come del resto l'UE nel suo complesso, avranno notevoli difficoltà a raggiungere entro il 2010 gli obiettivi di aumento delle FER assegnati loro.

7.6

In alcuni casi si è registrato tuttavia un incremento sostanziale dell'uso delle FER. L'esempio più significativo è costituito dall'aumento del ricorso all'energia eolica in Danimarca, in Germania e in Spagna. Ciò prova che è possibile aumentare la penetrazione delle FER, anche nelle regioni meno favorite dalle circostanze naturali in termini di vento, come l'interno della Germania. Se ogni Stato membro seguisse l'esempio dei paesi che ottengono i migliori risultati, l'obiettivo globale dell'UE verrebbe raggiunto.

7.7

Non è dunque impossibile conseguire l'obiettivo comunitario, ma occorre vedere se i politici e gli elettori sono disposti a fornire le risorse necessarie. I costi devono essere tollerabili per i consumatori e non si deve mettere a repentaglio la competitività globale delle industrie europee.

7.8

Molti Stati membri, in particolare i tre citati sopra, hanno scelto di applicare livelli di remunerazione molto elevati per le energie rinnovabili. Valutare l'accettabilità dei costi sostenuti per raggiungere gli obiettivi in materia di FER è una decisione politica. Si ha tuttavia l'impressione che il livello dei costi in molti casi sia molto elevato, se si comparano i livelli di remunerazione - che arrivano a oltre 100 euro/MWh - con il prezzo attuale di mercato dell'elettricità (esclusi il trasporto e le tasse), che è in media pari a 25-30 euros/MWh.

7.9

Finché la quantità di fonti energetiche rinnovabili che beneficiano di aiuti rimarrà relativamente esigua, sarà tale anche il totale dei costi. Ma quando tale quantità crescerà, conformemente agli obiettivi, l'onere del costo inizierà a gravare sulle tasche degli utenti. Ciò potrebbe provocare reazioni da parte dell'elettorato, come in Danimarca, o incidere sulla competitività dei grandi utenti di energia nel settore industriale, il che è in contrasto con gli obiettivi della strategia di Lisbona e con altri obiettivi economici.

8.1

Attualmente sembra che né la maggior parte degli Stati membri né l'UE nel suo complesso raggiungeranno gli obiettivi di incremento delle fonti energetiche rinnovabili entro il 2010. I risultati conseguiti in alcuni Stati membri indicano che non sarebbe impossibile raggiungere l'obiettivo dell'UE. Non si sa tuttavia se sarà possibile mobilitare pienamente la volontà politica e le risorse necessarie.

8.2

Vista l'assenza di orientamenti europei per i regimi di sostegno alle FER, gli Stati membri hanno applicato regimi nazionali molto diversi per approccio, concezione e intensità. Molti degli attuali sistemi andrebbero rivisti criticamente, specie per quanto riguarda il rapporto costo-efficacia.

8.3

La situazione attuale crea ostacoli sul mercato interno, poiché i programmi sono esclusivamente nazionali e non riguardano le importazioni. Per l'elettricità, la Corte di giustizia ritiene che non sia così, dato che il mercato interno dell'elettricità non sarà completamente liberalizzato prima del 2007. Tuttavia gli scambi commerciali transfrontalieri di elettricità avvengono già quotidianamente e sono in crescita nell'UE.

8.4

Mancano anche condizioni uniformi di concorrenza fra gli attori del mercato nelle varie parti dell'Unione e ciò è dovuto a diverse ragioni: ad esempio la sentenza della Corte europea di giustizia (1), secondo cui il sistema tedesco delle tariffe fisse garantite non costituisce un aiuto di Stato in quanto non utilizza fondi pubblici. Sotto il profilo dell'economia nazionale, non fa molta differenza se l'aiuto viene finanziato direttamente dal consumatore o indirettamente dal contribuente mediante le casse dello Stato.

8.5

Per quanto riguarda le diverse forme di sostegno, nessuna di esse soddisfa pienamente i requisiti di efficacia, di assenza di distorsione del mercato e di promozione della concorrenza e dell'innovazione. Nel caso delle tariffe fisse garantite, i prezzi sono fissati dalle autorità e gli importi dal mercato. Per i certificati verdi, è l'inverso. I regimi basati sulle tariffe fisse garantite possono tenere conto dell'efficienza, se adeguatamente utilizzati. I certificati rischiano di non offrire una sicurezza sufficiente per gli investimenti e prezzi stabili.

8.6

Il costo legato ai regimi di promozione delle FER è, in alcuni casi, già molto elevato. Questa situazione inizia a suscitare delle preccupazioni e può tradursi in un'avversione politica per gli obiettivi e le politiche di valorizzazione delle energie rinnovabili.

8.7

In base alla direttiva «elettricità FER», la Commissione dovrebbe, nel 2005, riesaminare gli sviluppi intervenuti nell'uso dell'elettricità prodotta a partire dalle FER ed eventualmente proporre un regime di sostegno unico. Per un'armonizzazione completa si dovrà attendere il 2012. È probabile che numerosi Stati membri saranno molto restii a modificare un sistema che applicano da parecchi anni.

8.8

L'introduzione di un regime di sostegno unico per l'elettricità-FER non è considerata da molti Stati membri necessaria in questa fase. Non vi è consenso neppure sulla scelta migliore da operare in tale ambito. Il Comitato è dell'avviso che a suo tempo occorrerà sviluppare e introdurre un sistema comune e che fin d'ora si dovrebbero contrastare le tendenze verso un'ulteriore frammentazione dei sistemi nazionali. Fin dalla sua concezione un sistema comune dovrebbe promuovere in particolare l'innovazione e la competitività.

8.9

La Commissione è responsabile dell'esecuzione delle politiche che propone. Anche se l'attuazione delle politiche comunitarie in materia di energie rinnovabili è ancora agli inizi, la Commissione dovrebbe tuttavia prestare una particolare attenzione ai problemi evocati sopra, prima che peggiorino ulteriormente.

8.10

Il Comitato raccomanda che la DG TREN della Commissione

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1.1

L'Agenzia europea per la sicurezza marittima (AESM) creata dopo l'incidente della petroliera Erika avvenuto alla fine del 1999, è stata istituita con il Regolamento (CE) n. 1409/2002 (1) allo scopo di garantire un livello elevato, omogeneo ed efficace di sicurezza marittima e di prevenire l'inquinamento causato dalle navi all'interno della Comunità. L'Agenzia ha il compito di fornire agli Stati membri l'assistenza tecnica e scientifica necessaria per garantire una corretta applicazione della legislazione comunitaria nel settore della sicurezza marittima e della prevenzione dell'inquinamento causato dalle navi.

1.2

L'Agenzia svolge anche altre funzioni, quali la raccolta di informazioni e l'utilizzazione di banche dati sulla sicurezza marittima, la valutazione e il controllo delle società di classificazione, nonché l'organizzazione di missioni di ispezione negli Stati membri per verificare le condizioni di controllo delle navi da parte dello Stato di approdo.

1.3

In particolare, la Commissione propone di:

2.1

L'insieme delle funzioni attribuite all'Agenzia europea per la sicurezza marittima rende il ruolo di quest'ultima estremamente importante ai fini di un'applicazione efficace ed uniforme delle disposizioni comunitarie e internazionali in materia di sicurezza marittima e prevenzione dell'inquinamento accidentale e illecito da parte delle navi.

2.2

Per tale motivo, e a seguito dell'incidente occorso alla petroliera Prestige alla fine del 2002, nel dicembre dello stesso anno la Commissione ha deciso di accelerare la creazione dell'Agenzia senza aspettare la decisione del Consiglio sulla sua futura sede. La decisione è stata infine presa nel Vertice europeo del dicembre 2003.

2.3

È stato possibile portare avanti l'intera procedura burocratica di assunzione del personale (tuttora in corso) e di nomina del Consiglio di amministrazione e rendere operativi in maniera progressiva tutti i servizi che formano parte dell'Agenzia.

2.4

Per quanto concerne le modifiche proposte al regolamento sull'AESM, il Comitato approva il documento della Commissione con la riserva delle osservazioni che seguono.

2.5

È noto che non tutti gli Stati membri applicano allo stesso modo e nello stesso tempo la legislazione comunitaria, in particolare quella concernente la sicurezza dei trasporti marittimi. Il Comitato tuttavia riconosce gli sforzi intrapresi dalla Commissione per garantire una sempre maggiore armonizzazione delle procedure e delle modalità di applicazione, accrescere la sicurezza delle persone e delle merci e potenziare la protezione dell'ambiente. In tale contesto, il Comitato approva le modifiche volte a rafforzare o a precisare il ruolo conferito all'AESM in materia di assistenza alla Commissione nei seguenti settori: aggiornamento e sviluppo della legislazione comunitaria nonché verifica della sua applicazione; organizzazione di azioni di formazione; raccolta e utilizzazione di banche dati contenenti informazioni relative alla sicurezza marittima, alla protezione dei trasporti marittimi, alla prevenzione e alla lotta contro l'inquinamento; cooperazione con paesi terzi in questo campo; rafforzamento della qualità del controllo da parte dello Stato di approdo; valutazione e riconoscimento della certificazione; controllo dell'applicazione della legislazione da parte dei paesi terzi.

2.6

È tuttavia importante ricordare le osservazioni formulate dal CESE nel parere in merito alla creazione dell'AESM (3). Il Comitato aveva in particolare sottolineato la necessità di evitare una sovrapposizione tra le competenze dell'Agenzia (che non dispone di capacità legislativa o normativa) e quelle del Comitato per la sicurezza marittima (organo di regolazione).

2.7

Il Comitato sollecita quindi gli Stati membri ad accelerare la procedura di designazione dei luoghi di rifugio, a rivedere ed aggiornare i piani nazionali esistenti (ivi compresa la regolare realizzazione degli esercizi pratici), e ad acquisire le attrezzature necessarie per reagire in modo adeguato agli incidenti di grandi dimensioni.

2.8

Il Comitato conviene inoltre sul fatto che all'Agenzia venga assegnato un ruolo complementare a quello degli Stati membri in sede di assistenza tecnica e scientifica per la lotta contro l'inquinamento accidentale o deliberato da parte delle navi. Gli Stati membri continueranno tuttavia ad essere i soli responsabili dell'elaborazione dei piani d'intervento antinquinamento e della messa a disposizione di mezzi appropriati a tale scopo. Il CESE si rammarica però del fatto che, pur disponendo di dette competenze, non tutti gli Stati membri risultano debitamente preparati per fronteggiare emergenze quali quelle delle petroliere Erika o Prestige.

2.9

L'AESM dovrà cooperare con gli Stati membri nell'elaborazione di piani di prevenzione e di lotta contro l'inquinamento marittimo che siano coerenti e coordinati tra di loro. L'Agenzia dovrà inoltre gestire i mezzi tecnici disponibili (navi specializzate e attrezzature di altro tipo). Per tale motivo, è opportuno che essa svolga un ruolo attivo in situazioni di emergenza, senza che ciò implichi una minore responsabilità degli Stati membri. È in questo senso che viene interpretato l'inserimento all'articolo 2 di un nuova lettera c) iii).

2.10

In caso di noleggio di navi destinate ad espletare questi compiti, il Comitato considera doveroso assicurare che gli armatori rispettino la normativa comunitaria e internazionale in materia, in particolare per quanto concerne le condizioni di sicurezza delle imbarcazioni e le condizioni di vita e di lavoro degli equipaggi (inclusa la certificazione).

2.10.1

Sarebbe utile chiarire le previste modalità di gestione operativa delle navi e le attrezzature offerte per l'assistenza alla lotta contro l'inquinamento. Il CESE ritiene che dovrebbero essere le autorità nazionali responsabili a gestire i mezzi disponibili durante l'intervento.

2.11

Considerato che diversi paesi che aderiranno all'Unione europea a partire dal maggio 2004 sono Stati costieri e che, in conformità delle relazioni di accompagnamento sui preparativi in vista dell'adesione pubblicate nel novembre 2003, tutti registrano gravi carenze in termini di capacità amministrativa e tecnica, il CESE raccomanda di prevedere appositi piani speciali di sostegno all'equipaggiamento di questi paesi. Ciò consentirebbe di evitare l'esistenza di zone non coperte da un piano o prive dei mezzi necessari per l'assistenza in caso di incidente. Andrebbero inoltre considerate altre forme di cooperazione in materia con paesi terzi limitrofi degli Stati membri.

2.12

Per quanto riguarda l'inclusione della sicurezza dei trasporti marittimi tra le competenze dell'Agenzia, il Comitato riconosce che anche in questo ambito è necessario assicurare l'efficacia dei piani nazionali che gli Stati membri saranno chiamati ad elaborare, settore in cui l'AESM può fornire assistenza alla Commissione. Il Comitato desidera però sottolineare che a volte questi piani nazionali presentano aspetti militari che necessariamente ne limitano l'accesso, anche alla stessa AESM. Al fine di evitare il blocco da parte di alcuni Stati membri, è opportuno trovare soluzioni flessibili che rispondano alle eventuali riserve di detti paesi ed assicurino al tempo stesso l'efficacia dei piani nazionali, a livello individuale come globale.

2.13

È soprattutto importante garantire che le norme relative al potenziamento della sicurezza delle navi e degli impianti portuali vengano recepite ed applicate in modo armonizzato e coerente, pena il mancato conseguimento degli obiettivi che esse stesse si prefiggono.

2.14

Il CESE ricorda che, nella riunione di dicembre, il Consiglio dei ministri dei trasporti ha già ottenuto un accordo di principio su questa proposta senza tener conto del parere del CESE o della relazione del Parlamento europeo, entrambi in fase di elaborazione. Trattandosi di una situazione che si ripete regolarmente, il Comitato chiede che le consultazioni che gli vengono trasmesse prevedano termini adeguati perché la procedura di adozione dei pareri possa aver luogo in tempo utile.

2.15

Il Comitato ritiene inoltre necessario approfondire la discussione emergente relativa alla creazione di una Guardia costiera comunitaria. Si tratta di un argomento delicato, in quanto comporta questioni di sovranità e autorità marittima, ma a parere del Comitato la Guardia costiera comunitaria potrebbe espletare funzioni complementari a quelle dell'AESM in materia di prevenzione e controllo.

3.1

Il CESE appoggia la proposta della Commissione e sottolinea il ruolo importante che l'AESM può svolgere ai fini del potenziamento della sicurezza marittima degli Stati membri. Richiama l'attenzione sulla necessità di assicurare una netta separazione tra le competenze dell'AESM e quelle del Comitato di sicurezza marittima.

3.2

Nella lotta all'inquinamento l'AESM non dovrà sostituire gli Stati membri, bensì svolgere un ruolo complementare.

3.3

Il CESE deplora che nonostante i pacchetti Erika I e II, diversi Stati membri non siano ancora debitamente attrezzati in termini di apparecchiature e di risorse umane necessarie per far fronte a gravi incidenti; reputa dunque necessario dare la massima priorità a questo equipaggiamento.

3.3.1

D'altro canto, la designazione dei luoghi di rifugio da parte degli Stati membri registra ancora dei ritardi. Si sollecita quindi un'accelerazione della procedura al fine di realizzare rapidamente una rete coerente che copra tutte le acque comunitarie.

3.4

Particolare attenzione va prestata al sostegno ai futuri Stati membri in vista del loro equipaggiamento in apparecchiature e risorse umane atte a prevenire e combattere l'inquinamento.

3.5

Il CESE raccomanda di approfondire la discussione sulla creazione di una Guardia costiera comunitaria che possa integrare il ruolo dell'AESM in materia di prevenzione e controllo.

30.4.2004   

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C 108/55

1.1

Il 1o aprile 1987 la Commissione ha deciso di dare istruzione ai propri servizi affinché questi procedessero alla codificazione di tutti gli atti legislativi dopo un massimo di dieci modifiche, o, se possibile, dopo tempi ancora più brevi, per garantire che le regole comunitarie fossero chiare e di agevole comprensione.

1.2

Dal momento che in sede di codificazione nessuna modifica sostanziale può essere apportata agli atti che ne fanno oggetto, il 20 dicembre 1994 il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione hanno convenuto, con un accordo interistituzionale, di ricorrere a un metodo di lavoro accelerato che consentisse la rapida adozione degli atti codificati.

2.1

L'obiettivo della proposta in esame è quello di avviare la codificazione della direttiva 92/14/CEE del Consiglio, che disciplina l'utilizzazione degli aerei in base alle disposizioni stabilite a livello internazionale. La nuova direttiva sostituisce i vari atti legislativi da essa incorporati. La proposta non altera il contenuto degli atti legislativi che fanno oggetto di codifica, e si limita ad apportare le modifiche formali necessarie per la codifica stessa.

2.2

La direttiva comprende norme sulle emissioni sonore degli aerei subsonici civili a reazione.

3.1

In linea di massima il Comitato economico e sociale europeo condivide la proposta della Commissione, che mira a rendere chiara e trasparente la legislazione comunitaria.

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1.

Il Comitato economico e sociale europeo approva la proposta in esame poiché giudica appropriato che negli aeroporti utilizzati solo da piccoli aeroplani, o adibiti esclusivamente a voli dell'aviazione generale o nei quali il numero di voli è molto limitato, sia autorizzata l'applicazione di misure diverse da quelle prescritte dal regolamento di base, a condizione, però, che sia garantito un livello di protezione equivalente. Infatti in tali aeroporti sarebbe irragionevole imporre gli elevati investimenti necessari per le prescritte installazioni di sicurezza. La proposta in esame corregge inoltre alcuni lievi errori che non intaccano la sostanza del regolamento.

2.

Il Comitato desidera inoltre far presente l'importanza del nuovo paragrafo 3, lettera a), dell'articolo 4 previsto all'articolo 1, paragrafo 3, ultimo capoverso della proposta di regolamento in esame, il quale prevede che «Tutti i voli in partenza da un'area delimitata di un aeroporto devono indicare tale circostanza all'aeroporto di destinazione prima dell'arrivo dell'aeromobile». Si tratta di un'informazione essenziale per assicurare misure adeguate di sicurezza all'accoglienza di passeggeri e bagagli su voli provenienti da aree aeroportuali «delimitate» degli aeroporti di origine che proseguono con coincidenze su altri voli o accedono al terminal di un aeroporto privo di delimitazione fisica tra i passeggeri in arrivo e quelli in partenza. Il soggetto che utilizza il velivolo è il più idoneo a fornire tale informazione.

3.

Infine, il Comitato fa presente che le misure nazionali di sicurezza (di cui all'articolo 4, paragrafo 3, del Regolamento 2320/2002) devono essere applicate ad aree «delimitate» anziché a singoli voli dell'aviazione generale o a piccoli aeromobili (di peso massimo al decollo inferiore a 10 t o con un numero di posti inferiore a 20) che arrivino in un aeroporto privo di «aree delimitate».

30.4.2004   

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a)

integrare nella normativa comunitaria: la decisione C(2001)107 modificata del Consiglio dell'Organizzazione per il commercio e lo sviluppo economico (OCSE) del 14 giugno 2001, la convenzione di Basilea modificata;

b)

far fronte alle difficoltà riscontrate nell'applicazione, amministrazione e controllo dell'osservanza del regolamento (CEE) n. 259/93 e conseguire al contempo una maggiore certezza giuridica;

c)

perseguire l'armonizzazione delle regole che disciplinano a livello internazionale le spedizioni transfrontaliere di rifiuti;

d)

riorganizzare e semplificare la struttura degli articoli del regolamento del 1993 a beneficio della loro chiarezza e coerenza.

a)

Il campo di applicazione proposto presenta contorni più netti;

b)

i termini «notificatore», «destinatario», «spedizione» e «destinazione» non sono armonizzati con la terminologia della convenzione di Basilea e della decisione OCSE del 2001;

c)

sono inserite numerose definizioni nuove;

d)

è proposto di modificare la definizione di «autorità competente» per adeguarla all'analoga definizione della convenzione di Basilea;

e)

è aggiunta la definizione di «gestione ecologicamente corretta»;

f)

la definizione di «notificatore» è perfezionata.

a)

Le liste di rifiuti sono portate da tre a due e al tempo stesso è proposto di ridurre a due le procedure.

Si propone di riunire i rifiuti semi-pericolosi (allegato III) e i rifiuti pericolosi (allegato IV) in una unica lista, che diventerebbe l'allegato IV. La lista dei rifiuti non pericolosi passerebbe allora da allegato II ad allegato III.

In concreto ciò significa che:

b)

è altresì previsto che le autorità competenti rilascino ciascuna la propria autorizzazione a titolo individuale entro un termine di 30 giorni; nel dispositivo sono poi aggiunte alcune salvaguardie procedurali per il notificatore;

c)

per gli impianti in cui si effettuino operazioni di recupero o smaltimento intermedie varrebbero gli stessi obblighi previsti per quelli destinati, invece, alle operazioni finali (cfr. sotto);

d)

si propone di estendere e chiarire l'elenco delle informazioni e della documentazione che devono accompagnare le spedizioni di rifiuti non pericolosi;

e)

in linea con la decisione OCSE del 2001, le spedizioni di rifiuti esplicitamente destinati ad analisi di laboratorio non sarebbero soggette alla procedura di notifica e di autorizzazione scritte preventive;

f)

si propone che i rifiuti contenenti sostanze quali gli inquinanti organici persistenti (POP - persistent organic pollutants) siano soggetti alle stesse disposizioni che disciplinano le spedizioni di rifiuti da smaltire;

g)

si propone anche di introdurre una norma procedurale che risolva le eventuali divergenze tra le autorità competenti in merito alla classificazione di un rifiuto;

h)

si propone altresì di chiarire che la garanzia finanziaria, o assicurazione equivalente, sottoscritta dal notificatore deve essere vincolante sul piano giuridico al momento della notifica;

i)

si propone infine che l'obbligo di ripresa dei rifiuti, nei casi in cui una spedizione non possa essere portata a termine nei modi previsti o sia considerata illecita, comprenda anche le spedizioni di rifiuti non pericolosi destinati al riciclaggio.

a)

Tali modifiche e integrazioni sono fondamentalmente una conseguenza dell'attuazione delle norme procedurali della convenzione di Basilea, che differiscono da quelle applicabili alle spedizioni intracomunitarie;

b)

dalla valutazione complessiva effettuata dalla Commissione risulta che la proposta non imporrebbe carichi economici aggiuntivi alle aziende, mentre potrebbe comportare ulteriori oneri per taluni Stati membri;

c)

la proposta dovrebbe essere in grado di promuovere un'applicazione più uniforme del regolamento, riducendo al contempo le distorsioni della concorrenza nel mercato interno.

3.1

A giudizio del Comitato, la Commissione propone un testo in grado di migliorare la «tracciabilità» delle spedizioni di rifiuti. La proposta deve contribuire a eliminare talune pratiche e a garantire, in modo generalizzato, il rigore necessario ad adottare pratiche finalizzate a una maggiore protezione dell'ambiente e a una migliore visione dello sviluppo sostenibile.

3.2

Il regolamento proposto accrescerebbe la trasparenza e la tracciabilità del lavoro svolto dagli operatori nonché il loro senso di responsabilità, grazie in particolare a meccanismi quali la dichiarazione, la garanzia finanziaria e l'obbligo di ripresa dei rifiuti nel caso in cui una spedizione non possa essere completata come da contratto. Servirebbe anche a responsabilizzare maggiormente le autorità competenti, le quali sarebbero tenute ad autorizzare preventivamente per iscritto le spedizioni (classificazione dell'operazione, autorizzazione di esercizio per l'impianto di trattamento, conformità, ecc.), colmando così una lacuna fortemente sentita. Le autorità sarebbero altresì tenute a rispettare i termini in modo da non rallentare la procedura.

3.3

La razionalizzazione del testo dovrebbe agevolarne l'applicazione contribuendo così a ridurre le distorsioni della concorrenza nell'Unione europea. Va segnalato che la commissione per l'ambiente e l'assemblea plenaria del Parlamento hanno entrambe esaminato il testo proposto (1). È deplorevole che il Comitato non sia stato consultato con maggior anticipo, in quanto, con il suo parere, avrebbe potuto contribuire al dibattito parlamentare, che ha apportato alcune migliorie al testo della Commissione.

3.4

Il Comitato rileva tuttavia che l'approccio adottato sembra fondarsi su una procedura destinata a spedizioni semplici, con un'unica operazione di carico, quando invece, nell'ambito di una procedura generale di notifica, si effettuano in realtà spedizioni multiple. Le spedizioni semplici rappresentano solo casi isolati, sia per gli oneri e i costi amministrativi che esse comportano, sia per i volumi di carico trasportati - talmente elevati da richiedere più di una operazione di carico.

4.1

La proposta di regolamento in esame adotta come base giuridica gli articoli 175 e 133 del Trattato CE. Trattandosi di protezione ambientale, il riferimento all'articolo 175 va naturalmente mantenuto. Il ricorso all'articolo 133, invece, è probabilmente prematuro. Sono talmente tante, infatti, le disparità ancora da colmare perché si possa già pensare a un autentico mercato europeo dei rifiuti.

Le definizioni scarsamente omogenee, la mancanza di chiarezza e di precisione che spesso conducono a interpretazioni contrastanti sul territorio dell'Unione, con conseguente ricorso – fin troppo di frequente – alla Corte di giustizia sono tutti elementi che rendono ancora remota l'idea di un mercato dei rifiuti su scala europea.

La Commissione deve naturalmente adoperarsi per rendere possibile l'apertura di questo mercato, ma prima restano da colmare numerose lacune:

30.4.2004   

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C 108/62

1.1

La terra è circondata da gas; alcuni di tali gas assorbono e riflettono calore, causando un innalzamento delle temperature al suolo: si tratta dell'effetto serra. L'attività umana ha provocato un aumento delle concentrazioni di gas che provocano l'effetto serra, tra cui il biossido di carbonio, il metano, il vapore acqueo, il protossido di azoto, l'ozono e alcune sostanze prodotte artificialmente, tra cui i gas fluorurati.

1.2

Se non si riuscirà a contenere o ad invertire le tendenze in atto, come pure il riscaldamento globale che ne deriva, si produrrà un cambiamento climatico permanente e potenzialmente dannoso. Il compito di trovare un equilibrio tra questa situazione e le esigenze degli esseri umani di ogni livello di sviluppo e di ogni parte del mondo costituisce la più grande sfida per l'umanità in questo momento.

1.3

La risposta internazionale è stata definita nella Convenzione quadro delle Nazioni Unite sul cambiamento climatico, adottata nel 1992, e nel Protocollo di Kyoto, del 1997. Il cambiamento climatico è una priorità del Sesto programma di azione per l'ambiente 2001-2010 dell'UE.

1.4

Nel giugno 2000 l'UE ha definito il Programma europeo sul mutamento climatico (ECCP), un processo di consultazione tra varie parti in causa, volto a stabilire come l'UE possa raggiungere nella maniera migliore i suoi obiettivi nell'ambito del Protocollo di Kyoto. La prima relazione ECCP, nel giugno 2001, individuava 42 soluzioni efficaci sotto il profilo dei costi e in grado di ridurre le emissioni di gas serra di una quantità compresa tra 664 e 765 milioni di tonnellate equivalenti di biossido di carbonio (t CO2 eq.); fra esse figuravano azioni volte a limitare l'utilizzazione e le emissioni di taluni gas fluorurati.

2.1

La proposta mira a limitare le emissioni di idrofluorocarburi (HFC), perfluorocarburi (PFC) ed esafluoruro di zolfo (SF6), ampiamente utilizzati come refrigeranti, solventi per la pulizia e agenti rigonfianti, nonché in applicazioni sanitarie o speciali, compresa la fabbricazione di prodotti antincendio, di semiconduttori e di commutatori di tensione e nella produzione di magnesio.

2.2

Queste sostanze hanno un forte effetto serra e sono menzionate nel Protocollo di Kyoto; si prevede che le azioni proposte ridurranno di qui al 2010 le loro emissioni nella misura di 23 milioni di t CO2 eq., portandole a 75 milioni di t CO2 eq., con la possibilità di riduzioni ulteriori quando le misure raggiungeranno la piena efficacia.

2.3

La proposta è basata sull'articolo 95 del Trattato; le misure intese ad armonizzare i requisiti relativi al monitoraggio, al contenimento e all'utilizzazione aiuteranno gli Stati membri a far fronte ai propri obblighi nel quadro del Protocollo di Kyoto, fornendo al tempo stesso una protezione essenziale per il mercato interno.

2.4

L'articolo 3 disciplina il monitoraggio e il contenimento delle perdite di impianti fissi di refrigerazione e di condizionamento d'aria, pompe di calore e sistemi di protezione antincendio. L'articolo 4 riguarda il recupero dei gas, a scopo di riciclaggio, rigenerazione o distruzione, in occasione della manutenzione o della rottamazione degli impianti. L'articolo 6 impone ai produttori, agli importatori e agli esportatori di tenere un registro della produzione, dell'importazione e dell'uso dei gas in questione, nonché di comunicare alla Commissione i relativi dati. Gli articoli 7 e 8 vietano l'immissione in commercio e il successivo uso di determinati gas fluorurati in specifiche applicazioni.

2.5

Gli articoli 9 e 10 riguardano specificamente l'uso di gas fluorurati negli impianti mobili di condizionamento installati sulle autovetture e i veicoli commerciali leggeri. Per dare ai costruttori il tempo di introdurre i necessari cambiamenti in modo efficace rispetto ai costi viene proposto un sistema di contingenti trasferibili. Al di fuori dei casi previsti dall'articolo 10 è vietato sulle autovetture nuove immesse sul mercato dopo il 1o gennaio 2009 l'uso di gas fluorurati aventi un potenziale di riscaldamento globale (GWP, su un periodo di 100 anni, dove il potenziale del CO2 è 1) superiore a 150.

3.1

Il Comitato riconosce la necessità e l'urgenza di ridurre le emissioni globali di gas ad effetto serra; appoggia decisamente la Commissione nel suo impegno per una piena ratifica del Protocollo di Kyoto. Accoglie pertanto con favore la proposta in esame, relativa al controllo e all'utilizzazione di taluni gas fluorurati. Le azioni proposte sono state definite in collaborazione con le parti in causa al fine di fornire agli Stati membri misure efficaci rispetto ai costi per raggiungere i loro obiettivi di riduzione delle emissioni. Il CESE auspica che tali misure saranno anche, per i paesi esterni all'UE, un modello da seguire.

3.2

Le attività menzionate nella proposta, refrigerazione, condizionamento d'aria, applicazioni mediche e speciali, sono considerate sempre più come essenziali per la vita umana, in quanto senza di esse la fornitura giornaliera di cibo fresco sarebbe impossibile e lo svolgimento di attività sicure e produttive in casa, al lavoro o in viaggio diventerebbe più difficile.

3.3

Tuttavia le attività intese a mitigare gli effetti del calore possono anche contribuire al riscaldamento globale, in modo sia diretto - a causa di perdite di refrigerante - che indiretto, in ragione dell'energia che bisogna utilizzare per far funzionare il sistema di raffreddamento. Gli effetti indiretti sono in genere maggiori di quelli diretti: nel caso di un frigorifero domestico le emissioni dipendono per il 96 % dall'utilizzazione di energia, l'utilizzazione di un impianto mobile di condizionamento accresce fino al 20 % il consumo di carburante e le emissioni di un'autovettura.

3.4

La scelta dei refrigeranti è in generale limitata all'ammoniaca, al biossido di carbonio, all'acqua, agli idrocarburi o ai fluorocarburi (HFC). Ognuno di essi presenta specifici vantaggi e svantaggi; non si prevede che vengano individuate a breve termine nuove molecole per questo tipo di utilizzazione. I clorofluorocarburi (CFC), che sono stati introdotti negli anni '30 come alternativa sicura e a buon mercato a prodotti come l'ammoniaca, il biossido di zolfo e gli idrocarburi, vengono gradualmente abbandonati, nel quadro del Protocollo di Montreal, a causa del loro elevato potenziale di riduzione dello strato di ozono; essi sono inoltre caratterizzati da potenziali di riscaldamento globale elevati.

3.5

Nel campo della refrigerazione domestica sono stati superati i problemi di infiammabilità del sostituto preferito, l'isobutano, grazie alla modesta carica iniziale (30-60 g), alle perdite ridotte e all'uso di sistemi elettrici antiesplosione.

3.6

I sistemi per uso commerciale utilizzano ammoniaca quando sono situati in zone isolate o quando è disponibile personale addestrato a lavorare in situazioni potenzialmente pericolose, oppure impiegano miscele di idrofluorocarburi, ad esempio nei supermercati, dove la sicurezza è fondamentale data la presenza del pubblico. Sono essenziali in questi casi una migliore progettazione, il monitoraggio e il contenimento.

3.7

La domanda crescente di impianti di condizionamento sulle autovetture dipende dal calo dei costi e dalla crescente consapevolezza degli effetti dei cambiamenti climatici locali. Tuttavia la carica iniziale di refrigerante (750 g), in genere HFC 134a, a bassa infiammabilità ma con un potenziale di riscaldamento globale pari a 1300, è molto maggiore che in un refrigeratore domestico. Il consumo durante l'intero ciclo di vita (1.200-2.400 g) è molto più elevato e gli effetti indiretti sono ancora superiori.

3.8

In queste condizioni la riprogettazione e un migliore contenimento sono indispensabili per permettere l'uso sicuro dell'HFC 152a, che è moderatamente infiammabile ma ha un potenziale di riscaldamento globale di solo 140, del butano, che è estremamente infiammabile ma ha un potenziale di riscaldamento globale di solo 3, o del biossido di carbonio, che non è infiammabile ma richiede una pressione più elevata, può causare un aumento dei consumi di carburante e comporta il rischio di asfissia degli occupanti l'autovettura in caso di incidente. Tutto questo ha importanti conseguenze sulla progettazione del motore e della carrozzeria, sulla manutenzione e sullo scarico o riciclaggio alla fine del ciclo di vita.

3.9

Il Comitato ritiene che si debba agire più tempestivamente, in modo da poter integrare gli impianti di condizionamento mobili nel processo di omologazione di tutti i nuovi modelli immessi sul mercato europeo. A tal fine è essenziale che la Commissione elabori delle norme comunitarie sulla misurazione delle perdite e delle emissioni totali, come pure sul loro impatto sull'inquinamento atmosferico e sul cambiamento climatico, a condizionatore acceso e spento.

3.10

Il Comitato concorda con la Commissione nel ritenere che, ai fini della salvaguardia dell'ambiente globale, la base giuridica della proposta dovrebbe essere l'articolo 95 del Trattato, nell'ottica di fornire orientamento e protezione al mercato interno nei settori maggiormente interessati. Per ottenere il massimo effetto è necessario consolidare delle tendenze sostenibili a lungo termine nelle preferenze dei consumatori e nelle relative innovazioni produttive in questi settori industriali che si riforniscono sul mercato globale. L'Unione europea deve mantenere il proprio ruolo guida, proseguendo la consultazione delle parti in causa, incentivando azioni positive e promuovendo un quadro nel quale tali azioni possano essere intraprese in modo tempestivo ed efficace rispetto ai costi.

3.11

I governi nazionali hanno un ruolo importante da svolgere, attraverso lo scambio di buone prassi, come ad esempio i sistemi di monitoraggio in uso in Svezia, che consentono di ridurre dal 30-40 % al 5-8 % le perdite degli impianti commerciali e di quelli siti presso rivendite al dettaglio, o il sistema STEK, nei Paesi Bassi, per impianti di refrigerazione senza perdite, oppure predisponendo dei regimi volti a informare i consumatori e a premiare le loro scelte in merito a questioni che riguardano l'ambiente globale. Il sistema dei marchi energetici, che sta già avendo effetti considerevoli sugli impianti domestici, dovrebbe essere esteso al più presto agli impianti commerciali e a quelli mobili.

3.12

Nel momento in cui dei paesi, già soggetti ai Protocolli di Montreal e di Kyoto, ma contraddistinti da fasi e da livelli di sviluppo interno differenti, entrano a far parte dell'UE, il Comitato invita la Commissione a continuare a lavorare per realizzare riduzioni sostenibili e realistiche delle emissioni di gas ad effetto serra, proteggendo il mercato interno allargato e creando condizioni eque di competizione per i produttori e gli importatori. Il Comitato riconosce che lo strumento giuridico appropriato della proposta in esame è il regolamento.

4.1

Nell'introduzione dovrebbero esserci delle considerazioni sulla sicurezza e la salute di tutti i soggetti coinvolti nell'intero ciclo di vita dei prodotti in questione.

4.2

Mancano inoltre alcune definizioni; occorrerebbe precisare meglio la distinzione tra «operatore» e «proprietario» degli impianti fissi. La Commissione dovrebbe lavorare insieme con le parti in causa per garantire che il documento copra pienamente le situazioni che si verificano nella realtà.

4.3

Le raccomandazioni relative al contenimento sono deboli e non definiscono requisiti adeguati per l'azione e il monitoraggio mirato degli impianti inaffidabili o caratterizzati da perdite. Bisognerebbe seguire con maggiore attenzione i sistemi svedese e olandese. Dal momento che vengono aumentati gli incentivi alla riduzione delle perdite già in fase di progettazione, si dovrebbe consentire una minore frequenza del monitoraggio dei nuovi impianti ad alta efficienza energetica e che abbiano dimostrato di avere percentuali ridotte di perdite, indipendentemente dal tipo di refrigerante che viene impiegato. Gli utenti dovrebbero considerare la riduzione delle perdite sia come un fattore di riduzione dei costi che come un contributo alle prestazioni ambientali. Per provocare gli auspicati cambiamenti delle attuali prassi si può ricorrere ad accordi volontari, regimi di etichettatura e di premi, informazioni diffuse attraverso i mezzi di informazione di settore e riconoscimento da parte dei consumatori dei progressi realizzati.

4.4

L'articolo 5 prevede delle misure di formazione destinate al personale addetto al contenimento e al recupero, ma non all'installazione, alla manutenzione e all'ispezione, tuttavia ciò sarà indispensabile se si vuole che i cambiamenti abbiano i risultati sperati.

4.5

Il Comitato accoglie con favore la procedura di comunicazione delle informazioni definita all'articolo 6. Le relazioni nazionali basate sulle norme dell'UE relative all'aria sono di qualità variabile: senza una banca dati coerente ed efficiente sarà difficile stabilire quali progressi siano stati compiuti e quali azioni ulteriori siano richieste.

4.6

Considerando l'esigenza di equilibrare i rischi e i benefici nella refrigerazione e nel condizionamento dell'aria, sarebbe preferibile assoggettare tali specifiche attività alla futura azione legislativa, compresa l'omologazione per gli impianti di condizionamento mobili, piuttosto che concentrarsi, come si fa, su una sola serie di refrigeranti.

4.7

Il sistema di contingenti per le emissioni degli impianti mobili di condizionamento è complesso e non appare del tutto necessario. Se gli orizzonti temporali sono realistici, sembrerebbe preferibile introdurre, per esempio a partire dal 2012, l'omologazione dei nuovi modelli, basata su tutti gli aspetti dell'efficienza energetica e della limitazione delle emissioni e applicata alla stessa stregua ai costruttori e agli importatori. Bisognerebbe inoltre stabilire un termine ultimo, ad esempio il 2020, entro il quale tutte le autovetture nuove, che si tratti di modelli nuovi o preesistenti, devono conformarsi pienamente alle nuove norme. Inoltre si dovrebbero promuovere dei regimi volti ad incrementare la sostituzione dei modelli preesistenti non conformi.

4.8

Il ruolo e le responsabilità dei consumatori sono particolarmente importanti: per le attività considerate come indispensabili, il consumatore dovrebbe essere al corrente delle scelte disponibili e delle conseguenze di ciascuna scelta. Nel caso vi siano costi speciali, relativi ad esempio alla manutenzione o alla rottamazione, occorre che vengano definiti e addebitati. I regimi di etichettatura hanno contribuito notevolmente ad accrescere l'efficienza energetica dei frigoriferi domestici; con l'aiuto della Commissione questi regimi potrebbero essere estesi al più presto ad altri aspetti della refrigerazione e del condizionamento d'aria.

4.9

Per le applicazioni opzionali e relativamente di poco conto, o per le quali sono disponibili alternative più sicure, il Comitato considera adeguato e valuta positivamente l'approccio definito negli articoli 7 e 8 e nell'Allegato II della proposta. In settori complessi ed essenziali, come quello della somministrazione di farmaci attraverso aerosol dosatori, si ritiene più opportuno ricorrere ad accordi volontari, a graduali avanzamenti e allo scambio di buone prassi.

4.10

Altre utilizzazioni dei gas fluorurati, come per esempio negli automezzi da trasporto pesanti e nei sistemi di refrigerazione mobili utilizzati nei trasporti su strada, rotaia e per via d'acqua, che non sono prese in considerazione nella proposta in esame, dovrebbero essere oggetto di proposte successive non appena siano disponibili i dati necessari.

30.4.2004   

IT

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1.1

In base alla proposta di regolamento 2003/0193, gli attuali e i nuovi Stati membri (questi ultimi a partire dal 1o maggio 2004) che hanno una frontiera terrestre in comune con un paese terzo limitrofo possono, se lo ritengono opportuno, concludere accordi bilaterali con tale paese, basati sul principio della reciprocità, per precisare ulteriormente il regime esistente in materia di traffico frontaliero locale.

1.2

In base alla proposta di regolamento 2003/0194, uno Stato membro attuale e uno o due nuovi Stati membri che hanno una frontiera in comune possono, se lo ritengono opportuno, concludere accordi volti a precisare ulteriormente i regimi esistenti.

1.2.1

Queste due proposte riguardano i regimi transitori che potranno essere posti in atto a partire dal 1 omaggio 2004, ma che cesseranno di essere in vigore non appena i nuovi Stati membri interessati procederanno all'applicazione integrale dell'acquis di Schengen e i controlli alle frontiere comuni saranno soppressi.

1.3

La Commissione europea punta così, da un lato, a facilitare il passaggio delle frontiere per i residenti frontalieri in buona fede aventi legittimi motivi per attraversare di frequente le frontiere esterne dell'UE e, dall'altro, a prevenire l'immigrazione illegale e le potenziali minacce per la sicurezza costituite dalle attività criminali.

1.4

A tale scopo, la Commissione propone che i cittadini di paesi terzi legittimamente residenti da almeno 1 anno nella zona di frontiera di uno Stato membro possano attraversare di frequente le frontiere terrestri per motivi familiari, sociali, culturali, economici o di altro genere, eventualmente in punti e orari diversi da quelli autorizzati per il passaggio. La durata massima di un singolo soggiorno è di sette giorni consecutivi, a condizione che il totale delle successive visite non superi i tre mesi per semestre.

1.5

Per poter effettuare tali visite, gli interessati dovranno disporre dei necessari documenti di viaggio. I cittadini di paesi terzi non soggetti all'obbligo del visto potranno valicare la frontiera su presentazione della carta d'identità o di un lasciapassare specifico.

1.5.1

I cittadini di paesi terzi soggetti all'obbligo del visto dovranno essere in possesso del visto specifico L, valido al minimo un anno e al massimo cinque, che sarà rilasciato secondo un modello uniforme (modello standard).

1.6

Gli interessati, infine, avranno accesso solo alla zona che si estende per non più di 50 km dalla frontiera, fermo restando che all'interno di tale zona si potranno specificare ulteriormente i distretti accessibili al traffico frontaliero locale.

2.1

Il Comitato, che pure sottoscrive gli obiettivi della proposta, non può fare a meno di chiedersi in che modo sarà accertato l'eventuale superamento della durata totale del soggiorno, tanto più che, anche per motivi pratici, sui documenti di viaggio non potranno o non dovranno essere apposti timbri d'ingresso e di uscita.

2.2

La Commissione europea parte evidentemente dal presupposto che il controllo eseguito ai fini della concessione del visto L abbia valore determinante per considerare gli interessati, dopo il rilascio del visto, come viaggiatori in buona fede. Dato però che la validità massima di tale visto può raggiungere i cinque anni, al momento dei passaggi di frontiera, specie ove ciò avvenga in punti e orari diversi da quelli autorizzati, potrà essere difficile accertare se gli interessati soddisfino ancora i requisiti per la concessione del visto o se, nel frattempo, non sia stata ad esempio diramata l'istruzione di rifiutare loro l'ingresso.

2.3

A ciò si aggiunga che la soluzione scelta dalla Commissione non è in ogni caso soddisfacente ai fini del controllo del soggiorno dei cittadini di paesi terzi non soggetti all'obbligo del visto, i quali possono eventualmente superare la frontiera su semplice presentazione della carta di identità.

2.4

Qualora poi gli interessati fossero scoperti al di fuori della zona di frontiera e addirittura sul territorio di un altro Stato membro, il loro soggiorno sarebbe da ritenersi irregolare ed essi andrebbero espulsi. Al riguardo appare opportuno precisare che, qualora con i paesi di provenienza non esista alcun accordo in materia di rimpatri e di riammissioni, le disposizioni applicabili saranno quelle di Schengen.

3.1.1.1

La definizione di «lavoratore transfrontaliero» di cui alla lettera (h) è ripresa da una proposta di direttiva del Consiglio, non ancora adottata, relativa alle condizioni d'ingresso e di soggiorno dei cittadini di paesi terzi che intendono svolgere attività di lavoro subordinato o autonomo.

3.1.1.2

Ciò fa sorgere l'interrogativo se le disposizioni del presente regolamento valgano in effetti per tale categoria di persone o se invece verranno sostituite da quelle della suddetta direttiva, una volta che sarà stata adottata e recepita nei vari ordinamenti nazionali.

3.1.2.1

Dato che tutti gli Stati membri hanno sottoscritto la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, è evidente che applicheranno anche il disposto dell'articolo 4.

3.1.2.2

Quando si parla di riammissioni o di asilo, è senz'altro utile ricordare che i cittadini di paesi terzi non possono essere espulsi verso o attraverso uno Stato terzo e che possono ottenere lo status di rifugiati da parte degli Stati membri se nello Stato terzo in questione corrono un rischio reale di essere perseguitati per i motivi di cui all'articolo 4; tuttavia, in riferimento al traffico frontaliero locale, l'integrazione di tale clausola appare superflua.

3.1.3.1

Secondo questo articolo, il visto è rilasciato secondo un modello uniforme, al quale viene apposta la lettera L. Ciò comporta la necessità di impartire chiare istruzioni al riguardo alle autorità di controllo dell'area Schengen, tanto più che la lettera L è anche utilizzata per indicare il Lussemburgo nel caso dei visti limitati al territorio del Granducato.

3.1.4.1

Dato che questa istruzione contiene le regole che le autorità consolari sono tenute a osservare per il rilascio dei visti, non sarà solo la Parte I, punto 2 (Classificazione e definizione dei visti), a dover essere modificata, ma anche la Parte V (Esame e deliberazione), punto 3, e la parte VI (Compilazione della vignetta visto): difficilmente, infatti, si potrà chiedere a tali autorità di consultare l'allegato all'istruzione prima di procedere al rilascio di un visto.

3.1.4.2

Risulta inoltre spontaneo chiedersi per quale motivo alla lettera (a), secondo comma, si parli della durata minima, ma non di quella massima.

3.1.4.3

Infine, le norme in materia di traffico frontaliero locale andranno notificate anche alle autorità di controllo alle frontiere. Ciò comporterà la necessità di procedere a un adeguamento del Manuale comune, anche se di ciò non si fa menzione nelle disposizioni finali.

3.1.5.1

Con questo articolo la Commissione europea abroga l'articolo 136, paragrafo 3, della suddetta convenzione.

3.1.5.2

Un regolamento, tuttavia, non può abrogare le disposizioni di tale convenzione, ma solo renderle inapplicabili.

3.2.1

Considerato che questa proposta applica il regime del traffico frontaliero locale alle frontiere terrestre esterne degli Stati membri in base alla proposta 2003/0193, le osservazioni formulate nei punti che precedono valgono anche per le norme relative al traffico frontaliero locale alle frontiere terrestri esterne temporanee tra gli Stati membri.

4.1

Il Comitato accoglie con favore l'obiettivo delle due proposte in materia di traffico frontaliero locale, cioè facilitare il frequente passaggio delle frontiere per i residenti frontalieri in buona fede, tenendo conto nel contempo della necessità di prevenire l'immigrazione illegale e le potenziali minacce per la sicurezza costituite dalle attività criminali.

4.2

Fintanto che questo duplice obiettivo non potrà essere concretizzato in base alle pertinenti disposizioni del diritto comunitario (compreso l'acquis di Schengen), riguardo alla proposta di regolamento del Consiglio 2003/0193 si raccomanda quanto segue:

4.2.1

per poter controllare l'eventuale superamento della durata totale del soggiorno, il passaggio delle frontiere non andrebbe consentito in punti e orari diversi da quelli autorizzati (cfr. articolo 18);

4.2.2

per poter accertare regolarmente la buona fede degli interessati, i visti speciali dovrebbero avere la durata massima di un anno (cfr. articolo 12);

4.2.3

onde precisare che le disposizioni di cui all'articolo 23 dell'accordo di Schengen si applicano anche in caso di espulsione di cittadini di paesi terzi scoperti al di fuori di una zona di frontiera, e il cui soggiorno all'interno della zona Schengen è quindi irregolare, bisognerebbe inserire un rimando a tale disposizione nell'articolo 2 della proposta 2003/0193;

4.2.4

dato che lo status dei lavoratori transfrontalieri non è ancora regolamentato a livello comunitario e che le deliberazioni del Consiglio per l'adozione di una direttiva in materia sono ancora in corso, la definizione di cui all'articolo 3, lettera (h), andrebbe soppressa (così come l'articolo 15, riguardante questa categoria di persone) o quanto meno mantenuta con riserva in attesa dell'approvazione della suddetta direttiva;

4.2.5

dato che, al momento di applicare non solo il regolamento in questione, ma l'intero diritto comunitario e nazionale, gli Stati membri sono tenuti a osservare il principio di non discriminazione, il disposto dell'articolo 4 appare superfluo. Esso dà inoltre l'impressione che in materia di traffico frontaliero locale gli Stati membri non intendano rispettare sistematicamente tale principio. Il riferimento a questo diritto fondamentale potrebbe rientrare se del caso fra i considerando;

4.2.6

dato che la lettera L designa anche il Lussemburgo nel caso dei visti limitati al territorio del Granducato, e potrebbe quindi confondere i funzionari preposti al controllo, conviene assicurarsi che le lettere adoperate per il visto specifico di cui all'articolo 9 non coincidano con i codici relativi agli Stati membri dell'Unione;

4.2.7

le disposizioni finali devono precisare meglio le istruzioni da impartire alle autorità consolari e ai funzionari preposti ai controlli di frontiera, rispettivamente nell'attuale articolo 20 e in un nuovo articolo;

4.2.8

dato infine che non si può abrogare un articolo dell'accordo di Schengen attraverso un regolamento, il disposto dell'articolo 21 andrebbe soppresso o eventualmente riformulato.

30.4.2004   

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C 108/68

1.1.1

Mediante lettera datata 9 aprile 2003, il commissario Viviane Reding ha richiesto al Presidente del Comitato un parere esplorativo sul tema delle industrie culturali in Europa.

Il commissario ritiene che il CESE, data la sua posizione in seno alla società civile e in qualità di rappresentante degli interessi delle imprese e dei lavoratori, sia particolarmente adatto, tra l'altro, a:

In questo contesto, la Commissione prevede di proporre, all'inizio del 2004, nuovi strumenti comunitari nel settore culturale e in quello audiovisivo.

1.1.2

Le principali sfide cui, secondo la Commissione, devono far fronte le industrie appartenenti a tali settori, sono le seguenti:

1.1.3

La Commissione ritiene che questa situazione renda necessario l'avvio di un processo di riflessione sui seguenti aspetti:

1.1.4

Nel corso della sessione del 4 settembre 2003, il Parlamento europeo ha adottato una risoluzione dal titolo Industrie culturali, presentata dalla parlamentare europea Myrsini Zorba.

1.1.4.1

Questo documento, vasto ed esauriente, è il frutto della rigorosa metodologia applicata dal Parlamento per elaborare una risoluzione contenente proposte operative destinate alle istituzioni competenti in materia dell'Unione europea e degli Stati membri in merito alle eventuali misure da adottare.

1.1.4.2

Nel corso dell'audizione pubblica svoltasi il 22 aprile 2003, sono stati presentati i risultati di un questionario inviato a duecento associazioni professionali, federazioni di diversi settori, imprese ed esperti in materia, i quali hanno illustrato i principali problemi dell'industria culturale europea, vale a dire:

1.1.4.3

Secondo il documento presentato durante l'audizione, i professionisti del settore non sono soddisfatti delle politiche culturali nazionali ed europee.

1.2.1

Il presente parere illustra gli orientamenti che, nell'insieme, sono considerati pertinenti per lo sviluppo di un futuro intervento comunitario.

1.2.2

Il Comitato economico e sociale europeo dovrà fondamentalmente rispondere a due quesiti:

2.1.1

In generale, i dizionari danno una definizione di cultura, quando si riferiscono al concetto nella sua globalità, usando termini simili. Si potrebbe così affermare che la cultura è l'insieme di conoscenze, usi e gradi di sviluppo artistico e scientifico in una determinata epoca o all'interno di un certo gruppo sociale.

2.1.1.1

Gli europei condividono, con determinati gradi di affinità, conoscenze, usi, gradi di sviluppo e valori che confermano, nel pieno rispetto delle identità locali, l'esistenza di una cultura europea o di uno spazio culturale europeo.

2.1.1.2

Nello stesso tempo, ai fini del presente parere, la cultura può essere definita come il complesso di produzioni e prodotti culturali ed artistici relativi alla musica, al teatro, alla cinematografia, alla televisione, ai libri, ecc. In questo caso, la cultura rientra in terreni più prossimi alla dimensione economica ed entra a pieno titolo nell'ambito dell'industria, l'industria culturale.

2.1.2

La cultura non è un'entità astratta, è qualcosa che ha origine nell'esistenza stessa di coloro che la producono. Non esisterebbe cultura se non vi fossero creatori, artisti, interpreti, ecc. in grado, con la loro ispirazione, di mettere a disposizione dei cittadini opere che fanno parte del retaggio culturale dell'umanità, di un'umanità che le ammira e le apprezza in tutta la loro dimensione.

2.1.3

Si può così affermare che le creazioni e le opere culturali non avrebbero ragione di esistere se i cittadini non avessero la possibilità di accedervi. L'accesso alla cultura aumenta le possibilità dell'essere umano; tuttavia non dobbiamo dimenticare che facendone un uso perverso, essa può diventare un fattore di controllo del potere. Rafforzare la cultura e favorire e promuovere il libero accesso dei cittadini alla stessa può essere un elemento di contrapposizione a qualsiasi modello di egemonia che intende imporsi utilizzando la cultura come vettore.

2.2.1

Fino all'entrata in vigore del Trattato di Maastricht, l'Unione europea non disponeva della base giuridica necessaria per attuare una politica culturale. Con l'adozione di una solida base giuridica e con l'avvio di programmi specifici in quest'ambito della politica comunitaria, il ruolo dell'Unione europea nel contesto internazionale non è più unicamente legato alla sua configurazione geografica e alla sua posizione politica, economica e sociale, ma si comincia invece a dare risalto agli aspetti più importanti di ordine culturale condivisi dall'Europa comunitaria.

2.2.2

In tal senso, anche il Comitato considera che la cultura costituisca un elemento essenziale e unificante nella vita quotidiana dei cittadini d'Europa (1), nonché per la loro identità.

2.2.3

Sebbene non esista una politica comune per i diversi settori culturali, e a prescindere dalle limitazioni dell'articolo 151 del Trattato CE, sarebbe necessario che gli Stati membri e le istituzioni comunitarie contribuissero a fornire una visione comune per il futuro tale da permettere all'insieme dell'Unione un intervento più incisivo nell'ambito culturale.

2.2.3.1

A tal fine, il Comitato crede che una politica culturale a livello europeo debba favorire l'accesso dei cittadini alla conoscenza dell'identità culturale che li unisce e alla conoscenza della diversità culturale delle differenti regioni d'Europa affinché vi sia maggior comprensione tra le varie componenti di questa diversità.

2.2.4

Nella risoluzione del 5 settembre 2001, il Parlamento europeo considerava opportuno, per l'avvenire dell'Unione, rafforzare la dimensione culturale sia a livello politico che a livello finanziario, favorendo la cooperazione tra gli Stati membri, per consentire la creazione di uno spazio culturale europeo.

2.2.4.1

La creazione di questo spazio culturale europeo comporta una duplice ricchezza: la ricchezza culturale in sé e la ricchezza economica che produce mediante le industrie culturali. Queste permettono ai cittadini dell'Unione di accedere alla cultura e nello stesso tempo dovrebbero essere la base della diffusione ed esportazione della nostra cultura al di là delle frontiere comunitarie.

2.2.5

Il Comitato non intende fare del presente parere un dibattito sulla politica culturale dell'Unione europea; crede tuttavia che si tratti di un tema di enorme importanza che dovrebbe essere trattato in profondità.

3.1.1

Fino all'adozione del Trattato di Maastricht, l'Unione europea non disponeva di un quadro giuridico che le consentisse di attuare una politica culturale comunitaria. Il Trattato di Roma non conteneva alcun articolo né paragrafo specifico in tal senso, solo il preambolo accennava alla cultura come fattore di integrazione dei popoli e di promozione dello sviluppo socioeconomico.

3.1.1.1

L'articolo 151 del Trattato CE costituisce una base per promuovere, sostenere e completare le azioni degli Stati membri, nel rispetto della diversità nazionale e regionale ed enfatizzando in modo particolare il patrimonio culturale comune dei cittadini dell'Unione. Le azioni di armonizzazione sono espressamente escluse dal campo di applicazione di questo articolo.

3.1.2

Una delle missioni affidate all'Unione europea è quella di garantire le condizioni necessarie alla competitività dell'industria comunitaria. L'articolo 157 del Trattato CE stipula che l'azione della Comunità è intesa, tra l'altro, ad accelerare l'adattamento dell'industria alle trasformazioni strutturali e a promuovere un ambiente favorevole all'iniziativa e alla cooperazione tra imprese.

3.1.2.1

L'Unione europea deve contribuire a creare un contesto propizio allo sviluppo delle industrie culturali affinché queste possano beneficiare dei frutti della ricerca, dei progressi tecnologici, di un migliore accesso ai finanziamenti e dei vantaggi della cooperazione in uno spazio europeo della cultura.

3.2.1

Tra il 1996 e il 1997 l'Unione europea, avvalendosi della base giuridica appropriata, ossia l'articolo 151 del Trattato, ha lanciato tre programmi specifici nel campo della cultura: Caleidoscopio (2), destinato a incentivare la creazione artistica e a promuovere la conoscenza e la diffusione della cultura dei popoli europei in campo artistico; Arianna (3), finalizzato allo sviluppo della cooperazione tra gli Stati membri nel settore del libro e della lettura e a promuovere una conoscenza più diffusa della letteratura e della storia dei popoli europei mediante la traduzione, e infine, Raffaello (4), che ha lo scopo di promuovere la cooperazione tra gli Stati membri in materia di beni culturali di dimensione europea.

3.2.2

Nel febbraio del 2000 è stato approvato il Primo programma quadro comunitario a favore della cultura (5) il quale semplifica gli interventi comunitari concentrandoli in un unico strumento di finanziamento e di gestione della cooperazione culturale. Tale cooperazione tra gli attori del mondo della cultura contribuisce alla realizzazione di uno spazio culturale europeo, allo sviluppo della creazione artistica e letteraria, alla conoscenza della storia e della cultura europee, alla diffusione internazionale della cultura, alla rivalorizzazione del patrimonio d'importanza europea e al dialogo interculturale.

3.2.2.1

Cultura 2000 si prefigge la creazione di uno spazio culturale comune caratterizzato dalla diversità culturale e dal patrimonio culturale che l'Europa condivide. La partecipazione al programma è aperta ai paesi dello Spazio economico europeo e ai paesi candidati all'adesione. Il programma sostiene i progetti artistici e culturali caratterizzati da una dimensione europea a livello di ideazione, organizzazione e realizzazione. La maggior parte dei progetti prevede anche una dimensione multimediale per permettere la creazione di pagine web e forum di discussione.

3.2.2.2

È gia previsto il prolungamento del programma Cultura 2000, adottato per il periodo 2000-2004, mediante una nuova proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la decisione n. 508/2000/CE (6). Tale proposta prevede la continuazione del programma fino al 2006 alle stesse condizioni.

3.3.1

Il programma MEDIA, che in francese è la sigla di Misure per il sostegno allo sviluppo dell'industria audiovisiva, è finalizzato a ovviare alle insufficienze delle industrie europee audiovisive e multimediali, dovute a una scarsa circolazione di opere europee tra i diversi paesi, e a diminuire il deficit cronico di investimenti in sviluppo di progetti, formazione permanente, distribuzione e promozione delle opere. Tali debolezze appaiono ancora più significative se si fa il confronto con le opere di provenienza nordamericana.

3.3.1.1

Il programma MEDIA fornisce quindi un sostegno alla cultura mediante azioni a favore delle industrie audiovisive che producono questo tipo di opere culturali ed è articolato nei programmi MEDIA Formazione (7) e MEDIA Plus (8), subentranti ai programmi MEDIA I e MEDIA II, i quali sono in concreto destinati, rispettivamente, alla formazione dei professionisti dell'industria europea dei programmi audiovisivi e allo sviluppo, distribuzione e promozione di opere audiovisive.

3.3.1.2

La Commissione ha condotto una consultazione pubblica per proporre, in base all'esito della stessa e ai risultati della valutazione dei programmi in corso, una nuova generazione di programmi a favore dell'industria audiovisiva europea.

3.3.2

Inoltre, alcuni programmi e interventi dell'Unione europea, che non sono legati direttamente al sostegno alla cultura, contengono orientamenti e sostengono progetti che ricoprono aspetti molto diversi della cultura in generale e del patrimonio culturale in particolare.

3.3.2.1

A questo titolo, si possono citare tra i programmi più importanti e gli ambiti rispettivi in cui essi intervengono:

3.3.3

Secondo il Comitato, questa serie di programmi appena citati riflette il crescente interesse delle istituzioni comunitarie nel favorire e sostenere la cultura, al tempo stesso evidenziando però una dispersione di sforzi e azioni, che separatamente stanno conseguendo indubitabili progressi, ma che in forma coordinata potrebbero sommare le energie, dare migliori risultati e raggiungere una maggiore efficienza nel conseguimento degli obiettivi in materia di cultura.

3.3.3.1

Alcuni di questi programmi dipendono da una sola direzione generale, soprattutto quelli legati in maniera più diretta alla cultura e alle industrie culturali del settore audiovisivo, però esistono altre iniziative in seno a programmi che fanno capo ad ambiti diversi; ciò dovrebbe indurre a riflettere sull'opportunità di un maggiore coordinamento tra tutti i programmi in questione.

4.1.1

Non è intenzione del Comitato dare una definizione chiusa e riduttiva delle industrie culturali; dato che lo scopo della definizione è quello di determinare i settori che rientrano nell'ambito delle industrie culturali e creative.

4.1.1.1

Di fatto, l'inclusione o meno nel concetto di industrie culturali degli uni o degli altri settori di attività, dipende dalle fonti consultate. Questo campo può comprendere attività talmente diverse come le arti sceniche, comprendenti tutte le manifestazioni di interpretazione teatrale, musicale e di danza ecc.; le arti plastiche, in tutte le loro manifestazioni, pittura, scultura, ecc.; l'artigianato culturale; l'edizione di libri; l'edizione di musica, i mezzi audiovisivi e il cinema; i mezzi di comunicazione di massa; il patrimonio culturale, soprattutto quello architettonico; le attività di conservazione e restauro delle opere e del patrimonio culturale; infine il turismo, quando è finalizzato ad avvicinare i cittadini a un determinato patrimonio culturale, sia esso urbano o rurale, senza tralasciare i musei, le biblioteche e gli altri spazi culturali.

4.1.2

Secondo l'Unesco, la creatività, che è una parte importante dell'identità culturale degli esseri umani, si esprime in modi diversi. Riprodotte e moltiplicate mediante procedimenti industriali e diffuse mondialmente, le opere della creatività umana diventano prodotti delle industrie culturali come ad esempio i libri, i dischi, la produzione cinematografica e videografica e, più recentemente, i prodotti elettronici multimediali (9).

4.1.2.1

Effettivamente, questa definizione dell'Unesco si avvicina con grande esattezza al concetto di industria culturale, che dovremmo estendere anche a quei settori relativi alle opere culturali non riproducibili su larga scala ma che attraggono l'interesse, la contemplazione diretta o indiretta delle stesse e che inducono i cittadini a spostarsi per poterne godere. In questo modo sorgono industrie che non riproducono opere, ma che, attraverso il turismo culturale, permettono a milioni di cittadini di avvicinarsi al patrimonio culturale non riproducibile.

4.1.2.2

Per questo motivo, e per rendere efficiente una politica europea in ambito culturale e, di conseguenza, di sostegno alle industrie culturali, il Comitato appoggia la richiesta di un chiarimento a livello concettuale contenuta nella risoluzione adottata dal Parlamento europeo il 4 settembre 2003, e apporta il proprio contributo a tale definizione mediante i criteri illustrati al punto 4.1.2. e 4.1.2.1 del presente documento.

4.2.1

A fini puramente didattici e ferma restando la possibilità di altre forme di classificazione, le industrie culturali possono essere raggruppate nel modo seguente: