Sistema delle prospettive finanziarie e del quadro finanziario pluriennale

Le priorità di bilancio regolate da accordi interistituzionali

Negli anni Ottanta, l'equilibrio politico e istituzionale del regime finanziario della Comunità è stato caratterizzato da tensioni sempre più vivaci. Il clima di conflitto nelle relazioni tra i due rami dell'autorità di bilancio (il Parlamento europeo e il Consiglio) si è tradotto in un funzionamento sempre più impervio della procedura di bilancio, in squilibri e in uno scarto crescente fra le risorse proprie e il fabbisogno della Comunità. Per questi motivi, la Comunità ha adottato un sistema destinato a migliorare lo svolgimento della procedura di bilancio.

La conclusione di un accordo interistituzionale (AII) tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione ha consentito di stabilire in anticipo le grandi categorie di spesa per un periodo pluriennale. Queste categorie consentono di definire il quadro della spesa comunitaria (il quadro finanziario pluriennale) sotto forma di prospettive finanziarie. Il meccanismo delle prospettive finanziarie contribuisce all'armonioso svolgimento della procedura di bilancio e al rispetto della disciplina di bilancio. I trattati non fanno menzione del quadro finanziario pluriennale.

Prospettive finanziarie e quadro finanziario pluriennale: garantire la disciplina di bilancio

Il quadro finanziario pluriennale indica il massimale e la composizione della spesa previsionale della Comunità. Il primo AII è stato concluso nel 1988 per permettere l'applicazione delle prospettive finanziarie 1988-1992 (pacchetto Delors I) destinate a stanziare le risorse necessarie per consentire l'attuazione finanziaria dell' Atto unico. Da allora, si è ricorso alla prassi delle prospettive finanziarie nel 1992 per il periodo 1993-1999 (pacchetto Delors II), nel 1999 per il periodo 2000-2006 (Agenda 2000) e nel 2006 per il periodo 2007-2013.

Il meccanismo delle prospettive finanziarie ha quindi lo scopo di rafforzare la disciplina di bilancio, contenere l'aumento totale delle spese e contribuire all'armonioso svolgimento della procedura di bilancio. In tal senso, il quadro finanziario pluriennale pone un doppio limite, da un lato per le diverse categorie di spesa e dall'altro per la spesa totale.

Struttura del quadro finanziario pluriennale

Per ogni periodo di programmazione, il quadro finanziario pluriennale definisce su base annua i "massimali" (importi massimi degli stanziamenti di impegno e degli stanziamenti di pagamento) in funzione delle "rubriche" (le categorie di spesa). La procedura annua di bilancio determina, per ogni esercizio interessato, il livello esatto di spesa e la relativa ripartizione tra le diverse voci di bilancio.

La ripartizione della spesa in base alle rubriche è funzione delle priorità politiche dell'Unione nel periodo interessato. Ad esempio, per il periodo 2007-2013, La struttura del quadro finanziario pluriennale si articola nelle seguenti rubriche:

1.	Crescita sostenibile
1 a.	Competitività per la crescita e l'occupazione
1 b.	Coesione per la crescita e l'occupazione
2.	Conservazione e gestione delle risorse naturali (comprese le spese di mercato e i pagamenti diretti)
3.	Cittadinanza, libertà, sicurezza e giustizia
3 a.	Libertà, sicurezza e giustizia
3 b.	Cittadinanza
4.	L'UE come partner globale
5.	Amministrazione
6.	Compensazioni

L'impermeabilità tra le rubriche implica che una data voce di bilancio è finanziata nell'ambito di una rubrica specifica. Ciascuna rubrica deve quindi avere una dotazione sufficiente per consentire un'eventuale ridistribuzione della spesa fra le diverse azioni di una stessa rubrica in funzione delle esigenze o per far fronte a spese impreviste.

Il "margine per imprevisti" tra il massimale delle risorse proprie e il massimale degli stanziamenti di pagamento ha una duplice funzione:

consente l'eventuale riesame del quadro finanziario pluriennale per far fronte a spese impreviste al momento dell'adozione delle prospettive finanziarie;
contribuisce ad assorbire le conseguenze di una crescita economica più debole del previsto. Nel caso in cui il RNL (reddito nazionale lordo) effettivo è inferiore al previsto il massimale degli stanziamenti per pagamenti, che è un importo assoluto, può essere finanziato da questo stesso margine, nel limite del massimale delle risorse proprie espresso in percentuale del RNL.

Nessi con il meccanismo delle risorse proprie

Il massimale globale degli stanziamenti per impegni si ottiene dalla somma dei massimali delle diverse rubriche. Per verificare se le prospettive finanziarie sono compatibili con il massimale delle risorse proprie, che costituisce il limite assoluto delle risorse che gli Stati membri possono mettere a disposizione dell'Unione, viene stabilito anche un massimale annuo per gli stanziamenti per pagamenti. Si tratta di un massimale globale, non ripartito per rubrica, espresso anch'esso in percentuale del RNL previsionale della Comunità.

Le modalità di applicazione del quadro finanziario

Le modalità di applicazione del quadro finanziario sono previste dall'accordo interistituzionale che ne fissa le regole e le procedure di gestione annua (quali gli adeguamenti tecnici, gli adattamenti dovuti alle condizioni di attuazione o all'allargamento dell'Unione e le procedure di revisione delle prospettive finanziarie). Questo accorgimento consente di migliorare la procedura annua di bilancio.

Ogni anno, la Commissione procede, sotto la propria responsabilità, agli adeguamenti tecnici del quadro finanziario pluriennale per l'anno successivo, relativamente alle seguenti operazioni:

il quadro finanziario pluriennale, espresso in prezzi costanti, va adeguato ogni anno all'inflazione affinché il massimale di ogni rubrica conservi il potere d'acquisto iniziale. L'adeguamento tecnico viene effettuato di solito alla fine dell'anno n-2 per un determinato anno n, in base agli ultimi dati e alle previsioni economiche disponibili. È escluso qualsiasi adeguamento tecnico ulteriore per l'anno considerato;
il massimale delle risorse proprie è espresso in percentuale del RNL e per tradurlo in valore assoluto bisogna riferirsi, al momento dell'adeguamento tecnico, agli ultimi dati disponibili sul RNL dell'Unione. All'occorrenza viene verificata la corrispondenza fra il totale degli stanziamenti per pagamenti e le risorse proprie disponibili

La Commissione può anche sottoporre ai due rami dell'autorità di bilancio le proposte di adattamento del quadro finanziario pluriennale in due casi specifici:

un nuovo scadenzario degli stanziamenti per pagamenti disponibili per le azioni strutturali in caso di ritardo constatato nella programmazione degli interventi;
una rivalutazione del fabbisogno di determinate rubriche in funzione dell'adesione di nuovi Stati membri.

I due rami dell'autorità di bilancio possono infine rivedere il quadro finanziario, su proposta della Commissione. In tal modo, al momento della definizione delle prospettive finanziarie, la Comunità può far fronte, entro i limiti delle risorse proprie, a un fabbisogno imprevisto.

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