Riconoscimento reciproco delle decisioni definitive in materia penale

Non esiste un vero e proprio diritto penale europeo: il diritto penale degli Stati membri non è armonizzato a livello comunitario. I tribunali nazionali applicano, in base ai fatti, i codici penali dei rispettivi Stati membri e su tale fonte giuridica fondano le loro sentenze. L'applicazione di una decisione definitiva in materia penale in uno Stato membro diverso da quello che l'ha adottata è spesso ostacolata da problemi di tipo amministrativo, dalla lentezza della procedura o da una mancanza di fiducia tra gli Stati. Per questi motivi la Commissione indaga le possibilità d'applicazione del principio di riconoscimento reciproco delle decisioni definitive in materia penale.

ATTO

Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo: riconoscimento reciproco delle decisioni definitive in materia penale (COM(2000) 495 def. -Non pubblicata nella Gazzetta ufficiale).

SINTESI

La cooperazione giudiziaria tradizionale in materia penale si basa su diversi strumenti internazionali, caratterizzati essenzialmente dal "principio della richiesta": uno Stato sovrano presenta una richiesta ad un altro Stato sovrano, che decide di darle o non darle seguito. Il sistema tradizionale ha lo svantaggio di essere non solo lento, ma anche complesso. Per questa ragione il Consiglio europeo, riunito a Tampere in ottobre 1999, ha dichiarato che il principio del reciproco riconoscimento dovrebbe diventare la pietra angolare della cooperazione giudiziaria nell'Unione tanto in materia civile quanto in materia penale. Il rafforzamento del principio in queste materie non solo faciliterebbe la cooperazione fra le autorità, ma contribuirebbe anche ad una migliore tutela giudiziaria dei diritti della persona. Il Consiglio dell'Unione e la Commissione sono stati invitati dal Consiglio europeo ad adottare, entro dicembre 2000, un programma di misure destinate a dare attuazione al principio succitato.

Nell'esplorare le prospettive di evoluzione del riconoscimento reciproco quale principio applicabile alle decisioni definitive in materia penale, la comunicazione della Commissione risponde in parte a questo invito.

Riconoscimento reciproco: equivalenza e fiducia tra Stati

Essa ricorda innanzitutto che, in generale, il principio di reciproco riconoscimento si basa sulle nozioni di equivalenza e di fiducia reciproca. Di conseguenza, una decisione dell'autorità di uno Stato membro può essere accettata in quanto tale in un altro Stato. Il riconoscimento reciproco procede spesso di pari passo con un determinato grado di armonizzazione dell'attività degli Stati membri, ma può anche rendere inutile tale armonizzazione.

La Commissione definisce poi il tipo di decisioni contemplate nella sua comunicazione: si tratta di decisioni di diritto penale (insieme di norme che prevedono delle sanzioni o delle misure di reinserimento) aventi carattere definitivo (vale a dire decisioni dei tribunali e di determinate autorità amministrative, i risultati della mediazione tra vittima e autore del reato e i patteggiamenti tra gli indagati e i pubblici ministeri).

Varie convenzioni adottate a livello del Consiglio d'Europa o dell'Unione europea o nell'ambito dell'accordo di Schengen prevedono l'applicazione del principio di riconoscimento reciproco a talune decisioni in materia penale, ma tali strumenti non sono ancora in vigore in tutti gli Stati membri. Inoltre, il loro contenuto non è sufficiente ad instaurare un sistema completo di riconoscimento reciproco. È quindi giustificata un'ampia riflessione complementare sull'applicazione del principio.

Prima di esaminare i vari aspetti del principio di riconoscimento reciproco e le relative modalità d'applicazione, la Commissione affronta la questione dell'informazione.

Per potere riconoscere una decisione adottata in un altro Stato membro, è necessario innanzitutto essere a conoscenza della sua esistenza e del suo contenuto. Attualmente, non esiste un registro europeo delle sentenze che possa essere utilizzato a tale scopo. La Commissione ritiene che si possa prevedere un approccio in due fasi. In un primo tempo dei formulari comuni plurilingui permetterebbero agli addetti di ciascuno Stato membro di informarsi presso le autorità degli altri Stati membri, per accertare se la persona di cui si occupano ha dei precedenti penali in tali paesi. In un secondo tempo dovrebbe essere istituito un vero e proprio registro penale europeo, accessibile per via elettronica, per permettere alle autorità istruttorie di verificare direttamente se sono già stati avviati procedimenti nei confronti di una determinata persona. Prima che possa essere istituito un tale repertorio, occorre risolvere varie questioni di natura pratica e giuridica (competenza per introdurre e aggiornare le informazioni, protezione dei dati, diritto d'accesso, disparità fra leggi nazionali in materia di casellari giudiziari, grado d'omogeneità dei dati introdotti dai vari Stati membri, ecc.).

I differenti aspetti del riconoscimento reciproco

Riconoscere una decisione significa innanzitutto applicarla. L'applicazione di una decisione di un altro Stato membro può essere diretta (la decisione ha efficacia piena e diretta in tutta l'Unione) oppure indiretta (necessità di conversione della decisione straniera in una decisione nazionale). Secondo la Commissione, dalle conclusioni di Tampere emerge una preferenza per l'applicazione diretta delle decisioni.

Riconoscere una decisione significa anche tenerne conto. Una decisione adottata in un altro Stato membro potrebbe avere effetti diversi, connessi al principio "ne bis in idem" o alla nozione di recidiva.

Secondo il principio "ne bis in idem", le persone nei cui confronti sia stata pronunciata una decisione penale in merito a determinati fatti e norme giuridiche non potranno più essere giudicate con la stessa impugnazione. Il principio "ne bis in idem" suscita varie questioni interpretative giacché i diversi strumenti giuridici internazionali pertinenti non lo definiscono tutti allo stesso modo. La Commissione precisa tuttavia che l'importanza del principio sarebbe ridotta se esistesse a livello dell'Unione un registro penale dei procedimenti in corso e delle sentenze definitive ed un sistema di competenza.

Il riconoscimento di una decisione penale presa in un altro Stato membro potrebbe anche influenzare la severità di una condanna. Il fatto che l'autore di un reato sia già stato condannato per lo stesso tipo di reato in un altro Stato membro, potrebbe essere considerato come circostanza aggravante che giustifica una pena più severa. Il fatto di tener conto di una precedente condanna non deve però esplicare unicamente effetti negativi per l'autore del reato. Gli ordinamenti penali di vari Stati membri prevedono meccanismi grazie ai quali le sanzioni inflitte ai recidivi non sono automaticamente cumulate.

La portata del riconoscimento reciproco in funzione del reato e in relazione all'autore del reato

Poiché le norme di diritto penale relative al trattamento dei minori e delle persone portatrici di handicap mentale variano notevolmente da uno Stato membro all'altro, le decisioni relative a tali persone potrebbero, almeno in un primo tempo, essere escluse dal campo d'applicazione del riconoscimento reciproco. La definizione di minore potrebbe essere lasciata alla discrezionalità dello Stato membro interessato, pur potendosi dimostrare necessario introdurre un'età minima.

Per quanto riguarda i reati coperti dal riconoscimento reciproco, la Commissione ritiene che tanto l'applicazione quanto l'abbandono del principio della doppia incriminazione (secondo il quale devono essere riconosciute soltanto le decisioni riguardanti comportamenti penalmente rilevanti nei due Stati membri interessati) comporterebbe problemi procedurali che si potrebbero risolvere anche istituendo un sistema giurisdizionale a livello dell'Unione.

Secondo la Commissione, non vi sarebbe motivo di limitare il riconoscimento reciproco alle forme più gravi di criminalità.

L'applicazione del riconoscimento reciproco alle sanzioni

In materia di sanzioni, la Commissione sottolinea che occorre conciliare due interessi: l'interesse dello Stato membro che ha pronunciato la condanna, alla sua esecuzione, e l'interesse del condannato ad una reale possibilità di reinserimento sociale.

La fiducia reciproca dovrebbe valere nei due sensi: mentre lo Stato membro che esegue la pena considera valida la decisione dello Stato membro che l'ha pronunciata, quest'ultimo deve fidarsi del modo in cui l'altro Stato membro esegue la condanna.

La Commissione esplora poi le possibilità d'applicazione del principio di riconoscimento reciproco ai vari tipi di sanzioni (sanzioni pecuniarie, confisca, sanzioni alternative, interdizioni), ciascuno dei quali suscita interrogativi diversi.

Protezione dei diritti individuali

La protezione giudiziaria dei diritti individuali (trattamento degli indagati, diritti della difesa, ecc.) non dovrebbe, secondo la Commissione, subire conseguenze negative dall'applicazione del principio di riconoscimento; al contrario, le garanzie dovrebbero essere rafforzate nel corso del procedimento.

Sebbene la Convenzione europea dei diritti dell'uomo del 1950 preveda già garanzie in questo campo, alcuni aspetti particolari del diritto procedurale potrebbero comunque essere più dettagliati quali, ad esempio, le condizioni alle quali sono previste la consulenza legale e l'interpretazione.

Aspetti di diritto procedurale che richiedono norme minime comuni

In taluni casi, fissare norme minime comuni può essere necessario per facilitare l'applicazione del principio del riconoscimento reciproco, come nel caso della tutela dell'imputato, per quanto riguarda i diritti della difesa, e la tutela della vittima del reato, per quanto riguarda la possibilità di essere ascoltata.

La procedura di convalida

Sebbene in teoria la convalida di una decisione presa in un altro Stato membro non dovrebbe essere necessaria, l'applicazione diretta ed automatica del principio di riconoscimento reciproco sembra in pratica impossibile nella maggior parte dei casi. Lo Stato membro che intende applicare una decisione presa in un altro Stato membro dovrà quanto meno tradurla ed assicurarsi che sia emessa da un'autorità competente ad adottarla.

Prevenire i conflitti di giurisdizione fra gli Stati membri

La Commissione indica due strumenti che potrebbero contribuire a regolare i conflitti di giurisdizione fra Stati membri: il coordinamento (un organismo da istituire o già esistente come la Corte di giustizia o EUROJUST, potrebbe decidere caso per caso quale Stato membro è competente sulla base di criteri di priorità prestabiliti) e la fissazione di regole di giurisdizione esclusiva in seno all'Unione.

Quest'ultima soluzione avrebbe il vantaggio non soltanto di prevenire i conflitti positivi (quando due o più Stati membri desiderano giudicare una determinata fattispecie), ma anche quelli negativi (quando nessuno Stato membro vuole giudicare una determinata fattispecie).

In taluni casi tuttavia (attentato agli interessi nazionali, violazione della legislazione in materia di sicurezza nazionale ...), gli Stati membri difficilmente rinunceranno alla loro competenza, a prescindere dal luogo in cui gli atti sono stati commessi. Data la difficoltà di determinare una competenza unica per tali questioni, si potrebbe prevedere una deroga al principio del riconoscimento reciproco.

ATTI CONNESSI

Programma di misure per l'attuazione del principio del reciproco riconoscimento delle decisioni penali (Gazzetta ufficiale C 12 del 15.1.2001). L'attuazione del principio del riconoscimento reciproco delle decisioni in materia penale presuppone che gli Stati membri nutrano fiducia nei rispettivi sistemi giudiziari. Il presente programma mira a stabilire priorità in vista della realizzazione di un autentico spazio giudiziario europeo. Il reciproco riconoscimento deve essere perseguito in tutte le fasi del procedimento penale. Per potere condurre un'azione efficace, il programma definisce una serie di criteri che gli Stati membri dovranno tener presenti all'atto dell'applicazione delle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere. Tali criteri, individuati dal Consiglio, e in particolare dalla delegazione del Regno Unito, sono:

l'eventuale limitazione ai reati gravi dell'attuazione del reciproco riconoscimento,
il mantenimento o soppressione del requisito della doppia incriminabilità come condizione per il riconoscimento,
meccanismi di protezione dei diritti dei terzi, delle vittime e delle persone sospette,
la definizione delle norme minime comuni necessarie per agevolare l'applicazione del principio del reciproco riconoscimento,
definizione della procedura di esecuzione diretta o indiretta della decisione,
la determinazione dei motivi di rifiuto del riconoscimento fondati sulla sovranità o su altri interessi essenziali dello Stato richiesto,
il regime di responsabilità degli Stati in caso di non luogo, proscioglimento o assoluzione.

L'applicazione dell'uno o dell'altro dei criteri suddetti può dar luogo ad un'attuazione più o meno ambiziosa del principio di reciproco riconoscimento. Il programma di misure non pretende di essere definitivo, ma è piuttosto inteso ad integrare il contributo della Commissione e gli orientamenti emersi in occasione del Consiglio informale «Giustizia e Affari interni» che si è tenuto il 28 e 29 luglio 2000 a Marsiglia..

La realizzazione del principio di riconoscimento reciproco presuppone quindi che siano prese in considerazione alcune problematiche:

l'applicazione del principio "ne bis in idem",
l'individualizzazione della sanzione, che implica di valutare i precedenti penali del delinquente e di prendere in considerazione la recidiva,
le decisioni relative alla preservazione delle prove e al sequestro dei beni,
l'applicazione di misure provvisorie ai fini della confisca o della restituzione alle vittime,
l'applicazione delle decisioni relative alle persone (decisioni di arresto, misure di controllo non privative della libertà),
la presa in considerazione delle decisioni di avvio di azioni penali in altri Stati membri,
l'applicazione delle pene detentive, delle sanzioni pecuniarie, della confisca dei beni o del ritiro della patente di guida,
il trasferimento delle persone che tentano di sottrarsi alla giustizia dopo essere state oggetto di una condanna definitiva,
il trasferimento delle persone condannate allo scopo di favorire il reinserimento sociale,
qualsiasi decisione presa nell'ambito del controllo post-penale (misure di sorveglianza o liberazione condizionale).

Vista la difficoltà di stabilire delle scadenze precise per i necessari lavori, il programma si limita a determinare le priorità. Ad ogni modo, il programma invita il Consiglio ad esaminare i progressi compiuti entro la fine del 2002.

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