Il programma dell’Aia: 10 priorità per i prossimi cinque anni
Come rafforzare lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia nell’Unione europea? La Commissione risponde alla domanda fissando 10 priorità per i prossimi cinque anni.
ATTO
Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo, del 10 maggio 2005 – Il programma dell’Aia: dieci priorità per i prossimi cinque anni. Partenariato per rinnovare l'Europa nel campo della libertà, sicurezza e giustizia [COM(2005) 184 definitivo – Gazzetta ufficiale C 236 del 24.9.2005].
SINTESI
Adottato dal Consiglio europeo del 4 e 5 novembre 2004, il programma dell’Aia pluriennale elenca 10 priorità dell’Unione dirette a rafforzare lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia nei prossimi cinque anni. La comunicazione contiene in allegato alcune misure specifiche e un calendario per la loro adozione (vedere anche il piano d'azione).
La Commissione ritiene che sia necessario concentrare gli sforzi sulle 10 priorità seguenti ossia:
Rafforzare i diritti fondamentali e la cittadinanza. L’Unione intende controllare e promuovere il rispetto dei diritti fondamentali nelle politiche europee. In particolare, ha trasformato nel gennaio 2007 l’Osservatorio europeo del razzismo e della xenofobia nell’Agenzia europea per i diritti fondamentali (FRA). La Commissione vigila soprattutto sui diritti dei minori e prosegue gli sforzi per combattere la violenza nei confronti delle donne. Intende inoltre lottare contro ogni forma di discriminazione e garantire la protezione dei dati personali. È infine necessario migliorare l’esercizio dei diritti conferiti dalla cittadinanza europea, come la libera circolazione all'interno dell'Unione, il diritto di voto alle elezioni del Parlamento europeo e a quelle amministrative, ecc. Le misure adottate dalla Commissione comprendono, fra le altre, il programma-quadro "Diritti fondamentali e giustizia" e relazioni di valutazione sull’applicazione delle direttive relative al diritto di circolare e soggiornare liberamente.
Lottare contro il terrorismo. Se si vuole combattere efficacemente il terrorismo sono necessarie una risposta globale e un’impostazione integrata e coerente. La Commissione pone l’accento sulla prevenzione e sullo scambio di informazioni, e intende sostenere gli Stati membri nella lotta contro questo fenomeno concentrandosi sugli aspetti del reclutamento e del finanziamento a fini di attività terroristiche, sulla prevenzione, l'analisi dei rischi, la protezione delle infrastrutture critiche e la gestione delle conseguenze. Una cooperazione esterna con i paesi terzi è fondamentale per combattere il terrorismo e le sue cause in modo efficace. Le misure adottate dalla Commissione per raggiungere i suoi obiettivi comprendono: proposte dirette al rafforzamento della cooperazione fra le autorità di contrasto degli Stati membri, in particolare attraverso il miglioramento dello scambio di informazioni, un quadro europeo per la protezione dei dati in quest’ambito, una comunicazione sulla protezione delle infrastrutture critiche, una comunicazione sulla prevenzione e la lotta contro il finanziamento del terrorismo, una proposta diretta a evitare l’utilizzo abusivo di organizzazioni caritative per il finanziamento del terrorismo, il seguito del progetto pilota in favore delle vittime del terrorismo.
Definire un’impostazione equilibrata relativa all’immigrazione. La Commissione intende definire una nuova impostazione equilibrata della gestione dell’immigrazione legale e di quella clandestina. Da un lato si tratta di combattere l’immigrazione illegale e la tratta degli esseri umani, soprattutto delle donne e dei bambini. A tal fine il programma dell'Aia prevede l’adozione di una comunicazione e un piano sull’immigrazione legale.
Une gestione efficace dei flussi migratori implica inoltre una maggiore cooperazione con i paesi terzi, anche per quanto riguarda la riammissione e il rimpatrio degli immigrati. Le misure intraprese dalla Commissione per realizzare tali obiettivi comprendono fra le altre il programma-quadro "Solidarietà e gestione dei flussi migratori", che contempla l’istituzione di un Fondo per le frontiere esterne, di un Fondo per l’integrazione, di un Fondo per il rimpatrio e di un Fondo europeo per i rifugiati.
Definire una gestione integrata delle frontiere esterne dell’Unione. All’interno dell’Unione la libera circolazione delle persone è garantita dall’abolizione dei controlli alle frontiere interne. Per tale motivo sono necessari sforzi supplementari per rafforzare la gestione integrata dei controlli alle frontiere esterne. L’Agenzia FRONTEX è stata istituita per gestire le frontiere esterne e i suoi compiti potranno essere sviluppati in futuro. Altrettanto importante è l’elaborazione di una politica efficace in materia di visti, ad esempio grazie allo sviluppo di un sistema di informazione sui visti e a un futuro servizio consolare europeo comune. Una delle priorità a breve termine è l'inserimento di identificatori biometrici nei documenti di identità e di viaggio, che aumenta la sicurezza di tali documenti.
Instaurare una procedura comune d’asilo . La Commissione intende instaurare una procedura armonizzata ed efficace in materia d’asilo. A breve termine, essa presenterà una proposta di direttiva relativa allo status di residente di lungo periodo per i rifugiati e, in base alla valutazione dell’applicazione della legislazione esistente, proporrà a medio termine una procedura comune e uno status uniforme per i rifugiati. La cooperazione operativa in materia d’asilo sarà portata avanti e sostenuta in particolare dal Fondo europeo per i rifugiati.
Massimizzare le ricadute positive dell’immigrazione. L’integrazione è cruciale per evitare l’isolamento e l’esclusione sociale delle comunità immigrate. La Commissione incoraggia gli Stati membri a portare avanti le politiche d’integrazione, che devono contribuire alla comprensione e al dialogo fra le religioni e le culture. Essa intende definire un quadro europeo per l’integrazione e promuovere lo scambio strutturale di esperienze e informazioni in materia di integrazione.
Trovare un giusto equilibrio fra tutela della vita privata e sicurezza in sede di scambio di informazioni. Lo scambio di informazioni fra autorità di contrasto è essenziale per combattere il terrorismo e per poter svolgere indagini relative alla criminalità transfrontaliera efficacemente. L’Unione deve favorire un dialogo costruttivo fra tutte le parti interessate per trovare soluzioni equilibrate fra la disponibilità delle informazioni e il rispetto di diritti fondamentali quali la tutela della privacy e la protezione dei dati personali. L'Ufficio europeo di polizia (Europol) ha un ruolo centrale in tale contesto.
Criminalità organizzata: elaborare un’impostazione strategica. La lotta contro la criminalità organizzata richiede un miglioramento della cooperazione fra le autorità di contrasto degli Stati membri, come la polizia o le dogane. L'elaborazione di un modello europeo in materia di informazioni sull'attività criminale è una priorità. La Commissione ha pertanto adottato nel 2005 una comunicazione sull'elaborazione di un'impostazione strategica per lottare contro la criminalità organizzata.
Garantire uno spazio europeo effettivo di giustizia. Per ottenere decisioni giudiziarie che vengano debitamente eseguite deve essere garantito accesso alla giustizia. L’Unione deve prendere misure volte a instaurare una reciproca fiducia fra Stati membri, creando norme procedurali minime che garantiscano in particolare il diritto alla difesa.
In materia di giustizia civile, la Commissione pone l’accento sul completamento del programma di reciproco riconoscimento delle decisioni in materia civile e commerciale. A tal fine ha avviato delle consultazioni sulle decisioni riguardanti le questioni patrimoniali di carattere familiare, le successioni o i testamenti, per preparare nuove proposte legislative.
Per quanto riguarda la giustizia penale, il ravvicinamento della legislazione e la creazione di norme minime di procedura penale sono talvolta indispensabili per rafforzare la fiducia reciproca fra gli Stati membri. Eurojust è il principale soggetto per lo sviluppo della cooperazione giudiziaria in campo penale.
La Commissione intende inoltre rafforzare la protezione degli interessi finanziari dell’Unione. Le misure operative destinate a garantire uno spazio europeo effettivo di giustizia comprendono, a titolo d’esempio, il sostegno dell’Unione alle reti di organizzazioni e istituzioni giudiziarie, la valutazione del livello qualitativo della giustizia, una comunicazione sulla formazione dei giudici nell’Unione europea, e seminari per promuovere la cooperazione tra membri delle professioni legali.
Condividere le responsabilità e gli interventi di solidarietà. Nessun obiettivo politico è raggiungibile senza risorse finanziarie adeguate. L’adozione del programma dell’Aia ha coinciso con la preparazione delle proposte della Commissione per le prospettive finanziarie 2007-2013, cosa che ha permesso di garantire la coerenza fra gli obiettivi del programma dell’Aia e gli strumenti finanziari per essi disponibili nello stesso periodo. Nell’aprile 2005 la Commissione ha presentato tre programmi-quadro che esaminano il tipo di strumenti politici e finanziari in grado di permettere il conseguimento degli obiettivi di libertà, sicurezza e giustizia con la massima efficacia.
La Commissione attribuisce grande importanza all’attuazione delle disposizioni e ai meccanismi di valutazione di tale attuazione da parte degli Stati membri. In virtù della flessibilità politica in materia di giustizia, libertà e sicurezza, la pianificazione delle priorità politiche può talvolta essere anticipata o adattata a causa di eventi imprevisti, come gli attentati di Londra del 7 luglio 2005, la cui natura e le cui dimensioni sono spesso internazionali. Per questo motivo anche il piano d’azione deve essere flessibile e adattabile. Il Consiglio europeo ha richiesto un esame intermedio e la Commissione ha fornito "quadri di valutazione" annuali sullo stato di attuazione del programma dell’Aia.
ATTI COLLEGATI
Piano d’azione del Consiglio e della Commissione sull’attuazione del programma dell’Aia inteso a rafforzare la libertà, la sicurezza e la giustizia dell’Unione europea [Gazzetta ufficiale C 198 del 12.8.2005]. Questo piano d’azione serve come quadro di riferimento per i lavori della Commissione e del Consiglio per gli anni 2004-2009. Contiene un calendario per l'adozione e l'attuazione dell'insieme delle misure elencate che sono state concepite per concretizzare gli obiettivi e le priorità del "Programma dell'Aia: rafforzamento della libertà, della sicurezza e della giustizia nell'UE" adottato in seguito alla comunicazione di cui sopra. Tali misure - proposte legislative, documenti di consultazione (Libri verdi) o relazioni, hanno lo scopo di realizzare in modo concreto ed efficace l'attuazione del programma dell’Aia.
Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni del 10 giugno 2009 – Giustizia, libertà e sicurezza in Europa dal 2005: valutazione del programma e del piano d’azione dell’Aia [COM(2009) 263 def. – Non pubblicata nella Gazzetta ufficiale]. In questa comunicazione la Commissione presenta le valutazioni dell’attuazione del programma dell’Aia a livello di UE e di singolo Stato membro nonché i temi che devono orientare le azioni future nell’ambito del prossimo programma pluriennale (il programma di Stoccolma). Le iniziative in materia di giustizia, libertà e sicurezza sono relativamente recenti rispetto ad altre azioni intraprese a livello comunitario. A dispetto di ciò, si sono registrati progressi per quanto riguarda alcune misure, ad esempio nella protezione dei diritti fondamentali, nelle politiche di asilo e di immigrazione, nella gestione delle frontiere e nelle politiche dei visti, nella lotta al terrorismo e alla criminalità, nonché nella cooperazione di polizia.
Anche la realizzazione di un’area europea di giustizia ha fatto passi avanti, in particolare attraverso una migliore cooperazione giudiziaria transfrontaliera in materia sia civile che penale. Significativi progressi si registrano in particolare per quanto riguarda gli aspetti legislativi e operativi del principio del reciproco riconoscimento, che è la chiave di volta della cooperazione giudiziaria.
Sebbene la lotta contro gli stupefacenti sia stata anch’essa efficace, il consumo di droga in alcuni Stati membri è aumentato. Minori progressi si registrano in materia di diritti dei cittadini dell’UE, in particolare a causa di un insufficiente recepimento da parte degli Stati membri della direttiva 2004/38/CE sulla libera circolazione dei cittadini dell’Unione.
In linea generale, tuttavia, è stata adottata la maggior parte delle misure specifiche stabilite dal programma dell’Aia, anche se il loro impatto sarà visibile solo nel lungo termine. Ciononostante, vista la natura specifica del settore politico della giustizia, libertà e sicurezza, i progressi sono stati relativamente disomogenei. Ad esempio, il processo decisionale nell’ambito del “terzo pilastro” è stato lento, limitando talvolta i risultati sperati. Inoltre, il recepimento da parte degli Stati membri degli strumenti legislativi di “terzo pilastro” subisce sovente ritardi e nessun ricorso esiste ai procedimenti formali di infrazione. L’entrata in vigore del trattato di Lisbona dovrebbe accelerare il processo decisionale, mentre le azioni future dovrebbero essere dirette a consolidare e a rafforzare il quadro giuridico esistente.
Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo del 2 luglio 2008 – Relazione sull’attuazione del programma dell’Aia per il 2007 [COM(2008) 373 definitivo – Non pubblicata nella Gazzetta ufficiale]. Questa terza relazione annuale ("quadro di valutazione") illustra una tendenza dei progressi relativamente simile a quella osservata nelle relazioni precedenti (v. sotto). Tuttavia, il bilancio globale è piuttosto insoddisfacente, con un livello di realizzazione inferiore al 2006 (solo il 38% rispetto al 53% del 2006) e un sostanziale aumento delle azioni ritardate o abbandonate in toto rispetto al 2006.
Come negli anni precedenti, i progressi sono stati insufficienti soprattutto nei settori riguardanti il "terzo pilastro", quale la prevenzione e lotta alla criminalità organizzata, la cooperazione di polizia e doganale e la cooperazione giudiziaria penale. Tuttavia, rilevanti progressi sono stati fatti nella lotta al terrorismo, che rimane una delle principali priorità nel campo della giustizia e degli affari interni. Progressi significativi si sono anche registrati in altri settori prioritari del "primo pilastro", quali la migrazione, la politica di gestione delle frontiere e la cooperazione giudiziaria civile. Ciononostante, i progressi in materia di politica dei visti sono stati ritenuti insufficienti.
Alcuni Stati membri hanno compiuto notevoli progressi nel recepimento a livello nazionale, rispetto agli anni precedenti. Tuttavia, molti di essi continuano ad essere in ritardo nel recepimento, superando le scadenze di uno o più anni. Inoltre, per alcuni strumenti giuridici, il recepimento da parte degli Stati membri è stato incompleto o errato. Occorre pertanto migliorare il processo decisionale nell'ambito della giustizia e degli affari interni.
Per via dei limitati progressi registrati in determinati settori negli ultimi anni, la Commissione intende presentare, nel corso del 2009, una comunicazione sul futuro delle politiche di giustizia, libertà e sicurezza. Questa comunicazione non solo dovrà promuovere i progressi in questo settore politico, ma servirà anche come punto di partenza per il prossimo programma pluriennale (2010-2014).
Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo del 3 luglio 2007 – Relazione sull’attuazione del programma dell’Aia per il 2006 [COM(2007) 373 definitivo – Gazzetta ufficiale C 191 del 17.8.2007]. Il bilancio globale del programma dell’Aia è contrastato. Nonostante un tasso di realizzazione delle azioni valutate del 53%, i progressi non sono costanti in tutti i settori.
Sono stati registrati progressi in settori relativi al "primo pilastro", quali i diritti fondamentali, la cittadinanza, la giustizia civile, la strategia europea in materia di droga, l’asilo e la migrazione, le politiche dei visti e delle frontiere. È progredita inoltre la lotta al terrorismo. Vi sono stati, invece, ritardi nei settori relativi al "terzo pilastro" (cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale), per i quali è richiesta l’unanimità.
La tabella di marcia mostra che il recepimento a livello nazionale non è soddisfacente. Alcuni Stati membri non rispettano i termini previsti per la trasposizione degli strumenti giuridici nel diritto nazionale o accusano ritardi (di uno o più anni) nella trasposizione stessa.
Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo del 28 giugno 2006 – Relazione sull’attuazione del programma dell’Aia per il 2005 [COM(2006) 333 definitivo – Gazzetta ufficiale C 184 dell’8.8.2006]. Questa comunicazione esamina la situazione di ciascuna misura prevista nel programma dell’Aia per il 2005, ovvero su base regolare/continua nel piano d’azione dell’Aia. In aggiunta a questo monitoraggio del processo di adozione, e per la prima volta nell’ambito di una siffatta pratica per le politiche di giustizia, libertà, sicurezza ("GLS"), la comunicazione esamina l’attuazione di tali politiche a livello nazionale. Da questo primo bilancio emerge che, nonostante il successo dell'azione dell'Unione nelle politiche di giustizia, libertà e sicurezza "comunitarizzate" (come la cooperazione giudiziaria in materia civile), il voto all'unanimità ha ritardato l'adozione di misure prioritarie del programma dell'Aia, come quelle relative alla prima fase del regime comune europeo di asilo. Sia il processo d'adozione che l'attuazione a livello nazionale nei settori della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale ("terzo pilastro") restano particolarmente problematiche.
Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo del 28 giugno 2006 – Valutazione delle politiche dell’UE in materia di libertà, sicurezza e giustizia [COM(2006) 332 def. – Gazzetta ufficiale C 184 dell’8.8.2006].
Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo del 28 giugno 2006 – Attuazione del programma dell’Aia: prospettive per il futuro [COM(2006) 331 def. – Gazzetta ufficiale C 184 dell’8.8.2006].
Ultima modifica: 13.11.2009