La cooperazione rafforzata

INTRODUZIONE

Il prossimo ampliamento dell'Unione europea all'Europa centrorientale implica necessariamente una revisione del funzionamento delle istituzioni europee. La struttura attuale ha mantenuto l'organizzazione originaria prevista per i sei Stati fondatori, la quale funziona tuttora in base ai medesimi principi istituzionali pur con i numerosi adattamenti apportati in occasione delle successive adesioni.

L'aumento del numero di Stati membri ha contribuito a diversificare ulteriormente gli obiettivi, le sensibilità e le priorità proprie a ciascuno Stato dell'Unione. Tale diversità, che è indubbio motivo di arricchimento per l'Unione, è invece d'ostacolo quando il ritmo della costruzione europea è scandito dai paesi più lenti.

In tal senso, il trattato di Amsterdam rappresenta una riforma senza precedenti in quanto introduce il concetto di integrazione differenziata nel trattato sull'Unione europea. In concreto, sono stati aggiunti tre articoli al trattato sull'Unione europea (articoli 43, 44 e 45). In tal modo gli Stati membri che intendono instaurare tra loro una cooperazione rafforzata possono fare ricorso alle istituzioni, alle procedure e ai meccanismi previsti dal trattato sull'Unione europea e dal trattato che istituisce la Comunità europea.

Grazie alla cooperazione rafforzata, gli Stati membri più ambiziosi possono stabilire vincoli di cooperazione più approfonditi, pur lasciando agli altri Stati la possibilità di aderire al progetto successivamente.

CONDIZIONI

Il trattato di Amsterdam fissa una serie di condizioni generali per poter instaurare un rapporto di cooperazione rafforzata, improntate prevalentemente alla necessità di evitare che l'iniziativa non osti al funzionamento del mercato interno. Quanto è stato acquisito sul piano comunitario (il cosiddetto acquis comunitario) va, in altri termini, tutelato. La cooperazione deve pertanto

• essere diretta a promuovere gli obiettivi dell'Unione e a proteggere i suoi interessi;
• rispettare i principi dei trattati e il contesto istituzionale unico dell'Unione;
• essere utilizzata solo in ultima istanza;
• riguardare almeno la maggioranza degli Stati membri;
• non pregiudicare il vigente regime comunitario e le misure adottate sul fondamento delle altre disposizioni dei trattati;
• non ledere le competenze, i diritti, gli obblighi e gli interessi degli Stati membri che non vi partecipino;
• essere aperta a tutti gli Stati membri e consentir loro di aderirvi in qualsiasi momento, fatto salvo il rispetto della decisione di base e delle decisioni adottate in tale ambito.

La cooperazione rafforzata è possibile nei settori disciplinati dal trattato che istituisce la Comunità europea e nei settori della cooperazione di polizia e nella cooperazione giudiziaria in materia penale. Quanto alla politica estera e di sicurezza comune (PESC), gli autori del trattato di Amsterdam hanno ritenuto che fosse sufficiente l'astensione costruttiva per rispondere alle esigenze di flessibilità.

A seconda dei pilastri, la cooperazione deve rispettare talune condizioni specifiche che vanno ad aggiungersi alle condizioni generali di cui all'articolo 43:

• per il primo pilastro, la cooperazione proposta:

- non riguarda settori di competenza esclusiva della Comunità;

- non incide sulle politiche, sulle azioni o sui programmi comunitari;

- non riguarda la cittadinanza dell'Unione, né crea discriminazioni tra cittadini degli Stati membri;

- rimane entro i limiti delle competenze conferite alla Comunità dal trattato;

- non costituisce una discriminazione né una restrizione negli scambi tra Stati membri, né produce distorsioni delle condizioni di concorrenza tra questi ultimi.

• per il terzo pilastro, la cooperazione proposta:

- rispetta le competenze della Comunità europea e gli obiettivi del titolo VI del trattato sull'Unione europea;

- ha il fine di consentire all'Unione di svilupparsi più rapidamente come spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia.

PROCEDURA DI AUTORIZZAZIONE

Il trattato che istituisce la Comunità europea contiene ora un nuovo articolo 11.

Per quanto attiene al pilastro comunitario, a norma del nuovo articolo l'iniziativa di instaurare una cooperazione rafforzata spetta alla Commissione europea, previa richiesta da parte degli Stati membri interessati. La Commissione può presentare al Consiglio una proposta al riguardo o può decidere di non farlo, ma in quest'ultimo caso è tenuta a motivare agli Stati membri interessati le ragioni della sua decisione.

Ricevuta dalla Commissione una proposta di cooperazione rafforzata, il Consiglio delibera a maggioranza qualificata, previa consultazione del Parlamento europeo.

Ai settori della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale (terzo pilastro) si applica invece una procedura diversa da quella prevista per il pilastro comunitario. Il nuovo articolo 40 del TUE attribuisce infatti l'iniziativa di instaurare una cooperazione rafforzata agli Stati membri interessati. In questo caso, l'autorizzazione è decisa dal Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata dopo aver invitato la Commissione a presentare il suo parere. La domanda degli Stati membri è trasmessa anche al Parlamento europeo.

CLAUSOLA DI SALVAGUARDIA

Sia nel primo che nel terzo pilastro l'avvio di una cooperazione rafforzata dipende dalla decisione favorevole del Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata. Nondimeno, ogni Stato può avvalersi di una clausola di salvaguardia che gli consente di opporsi al voto per importanti motivi di politica interna.

In tale ipotesi il Consiglio può a maggioranza qualificata demandare la questione al Consiglio europeo, se questa rientra nel terzo pilastro, oppure al Consiglio riunito nella composizione di capi di Stato o di governo, se invece rientra nel primo pilastro. Nei due casi l'eventuale decisione deve essere presa all'unanimità.

Ove ricorra tale ipotesi, il ruolo della Corte di giustizia diventa fondamentale poiché potrebbe esserle chiesto di pronunciarsi sull'effettiva importanza dei motivi di politica interna addotti dallo Stato in questione. La Corte di giustizia è chiamata, in altri termini, a garantire che nel ricorso alla clausola di salvaguardia sia legittimo e non abusivo.

FUNZIONAMENTO

Quanto all'attuazione della cooperazione rafforzata, il nuovo articolo 44 del TUE prevede che tutti i membri del Consiglio possano partecipare alle deliberazioni, ma che prendano parte all'adozione delle decisioni solo quelli che rappresentano Stati membri partecipanti alla cooperazione rafforzata.

Ai fini della cooperazione rafforzata si applicano le pertinenti disposizioni del trattato sull'Unione europea o del trattato che istituisce la Comunità europea, a seconda dei casi. Le decisioni vengono prese nell'osservanza delle procedure applicabili a ciascun settore (unanimità, maggioranza qualificata, codecisione o consultazione, ecc.).

La maggioranza qualificata si calcola secondo la stessa ponderazione dei voti dei membri del Consiglio interessati, e coincide con quella prevista all'articolo 205 (ex articolo 148), paragrafo 2 del trattato CE.

Va osservato da ultimo che le altre istituzioni implicate nel processo decisionale (in particolare il Parlamento europeo e la Commissione) si riuniscono in seduta plenaria, senza distinguere fra Stati membri che partecipano o non partecipano alla cooperazione rafforzata.

ADESIONI SUCCESSIVE

Il principio su cui si fonda il sistema è che qualunque Stato membro può aderire a una cooperazione rafforzata, anche se originariamente instaurata da altri.

Nel settore comunitario, lo Stato membro che lo desideri notifica la propria intenzione di partecipare al Consiglio e alla Commissione, la quale, entro tre mesi, dà un parere al Consiglio. Entro un mese dalla data di questo parere, la Commissione decide sulla richiesta e sulle eventuali misure specifiche che può ritenere necessarie.

Nel caso del terzo pilastro, la procedura si differenzia da quella prevista per il pilastro comunitario, svolgendosi entro i medesimi tempi. In altri termini, la Commissione può esprimere un parere raccomandando al contempo le misure specifiche che ritiene necessarie perché lo Stato membro in questione partecipi alla cooperazione. In seguito la decisione ritorna al Consiglio e si ritiene adottata a meno che il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, decida di tenerla in sospeso. In tal caso, dichiara i motivi della sua decisione e stabilisce i termini per un suo riesame.

FINANZIAMENTO

Ad eccezione delle spese amministrative, le spese derivanti dall'attuazione della cooperazione sono a carico degli Stati membri partecipanti, a meno che il Consiglio, deliberando all'unanimità, non decida altrimenti.