Ambiente
INTRODUZIONE
La politica dell'ambiente costituisce oggi una delle principali sfide sociali per i poteri pubblici e per i responsabili dell'economia. Il pubblico inoltre è estremamente sensibile a tale questione, che influisce direttamente sul suo benessere e sulla sua salute.
Sin dagli anni 70 l'esigenza di tutelare l'ambiente ha suscitato varie iniziative comunitarie. Nonostante ciò si è detto che il mercato interno dell'Unione europea privilegerebbe gli aspetti economici e gli scambi commerciali relegando in secondo piano la difesa dell'ambiente, vista come un ostacolo potenziale agli scambi anziché come un obiettivo da realizzare. Attribuendo all'ambiente lo status di vera e propria politica della Comunità (e non più di semplice azione) il trattato sull'Unione europea ha dimostrato l'infondatezza di tali critiche.
Tra le varie critiche mosse al trattato sull'Unione, alcune riguardavano le presenti lacune di questo strumento, e specialmente quella di non aver semplificato le procedure decisionali in campo ambientale. Inoltre, di tanto in tanto sorgevano conflitti fra il fondamento giuridico della procedura "ambiente" (articolo 175, ex articolo 130 S del trattato CE) e quello della procedura per il ravvicinamento delle disposizioni legislative relative al mercato interno (articolo 95, ex articolo 100 A), conflitti che si sono ripercossi sull'interpretazione - più o meno severa - dell'attuazione delle norme comunitarie ad opera degli Stati membri. All'Unione europea è stato inoltre rimproverato di non essersi assunta expressis verbis gli impegni per uno sviluppo sostenibile che aveva sottoscritto nel 1992 alla Conferenza di Rio, ma di essersi limitata a un semplice riferimento allo sviluppo sostenibile rispettoso dell'ambiente.
Il trattato di Amsterdam accoglie tali obiezioni e apporta delle soluzioni. Lo sviluppo sostenibile e l'integrazione dell'ambiente nelle altre politiche sono obiettivi dell'Unione. Le procedure decisionali inoltre sono più chiare e più efficaci.
CRONISTORIA
Nei primi anni della costruzione europea l'ecologia non aveva carattere prioritario per i poteri pubblici e per il sistema economico.
Negli anni 70 preoccupazioni per l'ambiente acquistano risonanza nella Comunità e suscitano le prime iniziative in campo ambientale. Al vertice di Parigi del luglio 1972, i capi di Stato e di governo riconobbero che, nel contesto dell'espansione economica e del miglioramento della qualità di vita, all'ambiente doveva essere prodigata particolare attenzione.
Fu questo il segnale di avvio: venne lanciato un primo programma di azione per il periodo 1973-1976 che fissava il quadro della politica comunitaria dell'ambiente che fu seguito da altri programmi pluriennali analoghi. Da questi programmi nacque una serie di direttive relative alla tutela delle risorse naturali (aria, acque), alla lotta contro le emissioni sonore, alla conservazione della natura e alla gestione dei rifiuti.
È però generalmente ammesso che la riforma determinante per l'ambiente è costituita dall'entrata in vigore, nel 1987, dell'Atto unico europeo, che inseriva un titolo specifico nel trattato CE. Da allora le misure comunitarie hanno potuto fondarsi su una base giuridica esplicita, che definiva gli obiettivi e i principi fondamentali dell'azione della Comunità europea in campo ambientale. Era inoltre previsto che le esigenze in materia di salvaguardia dell'ambiente divenissero una componente delle altre politiche della Comunità.
L'entrata in vigore, nel novembre 1993, del trattato sull'Unione rappresentò per molti versi un ulteriore progresso introducendo in primo luogo il concetto di "crescita sostenibile che rispetti l'ambiente" fra i compiti della Comunità ed elevando il principio della precauzione nell'articolo a rango dei principi fondamentali della politica dell'ambiente (articolo 174, ex articolo130 R del trattato CE). Conferì inoltre all'ambiente lo status di politica della Comunità e consentì, in via di massima, il ricorso alla maggioranza qualificata in sede di Consiglio, salvo per talune misure quali la fiscalità ambientale o la pianificazione del territorio, per le quali vige tuttora la regola dell'unanimità. La procedura di codecisione resta peraltro limitata alle materie relative al mercato interno.
Riassumendo, il processo di costruzione europea ha permesso di adottare gradualmente le regole adeguate all'importanza degli obiettivi in campo ambientale, senza peraltro eliminare alcune incoerenze, e segnatamente i conflitti relativi alla base giuridica o la pluralità delle procedure decisionali. Il trattato di Amsterdam dovrebbe risolvere tali problemi, rispondendo all'esigenza di chiarezza ed efficacia della politica dell'ambiente.
LO SVILUPPO SOSTENIBILE E L'INTEGRAZIONE DELL'AMBIENTE IN TUTTE LE POLITICHE SETTORIALI
Il trattato sull'Unione europea stabilisce che le esigenze connesse con la tutela dell'ambiente "devono essere integrate nella definizione e nell'attuazione delle altre politiche comunitarie". Tale integrazione è una conditio sine qua non per una crescita sostenibile che rispetti l'ambiente.
Il trattato di Amsterdam si propone di consolidare le attuali garanzie derivate dall'Atto unico e dal trattato sull'Unione europea inserendo nel trattato che istituisce la Comunità economica europea il concetto di sviluppo sostenibile e aggiungendo un articolo.
Introduzione del principio di sviluppo sostenibile
Questo principio è stato inserito nel preambolo e negli obiettivi del trattato sull'Unione europea e lo si ritrova anche nell'articolo 2 del trattato che istituisce la Comunità europea, che stabilisce i compiti della Comunità europea.
Il nuovo articolo 6 del trattato che istituisce la Comunità europea
Il nuovo articolo 6 iscrive fra i principi del trattato l'integrazione delle esigenze ambientali nella definizione e nell'attuazione delle altre politiche comunitarie, che attualmente figurano all'articolo 174 (ex articolo 130 R). Dichiara inoltre che tale integrazione è uno dei mezzi per promuovere uno sviluppo sostenibile.
Il nuovo articolo deve essere messo in relazione con la dichiarazione sulla valutazione dell'impatto ambientale allegata all'Atto finale della Conferenza intergovernativa che ha elaborato il trattato di Amsterdam, nel quale si stabilisce che la Commissione si impegna a preparare studi di impatto quando presenta proposte che possono influire significativamente sull'ambiente.
L'AMBIENTE E IL RAVVICINAMENTO DELLE LEGISLAZIONI "MERCATO INTERNO"
La realizzazione del mercato interno è stata agevolata dall'Atto unico europeo, laddove disponeva che il ravvicinamento legislativo fra gli Stati membri fosse deciso dal Consiglio a maggioranza qualificata. Parallelamente, la libera circolazione di merci, persone, servizi e capitali deve tener conto di problemi di grande rilevanza per le società quali la tutela dell'ambiente, la sanità, la protezione dei consumatori (articolo 95, ex articolo 100 A, paragrafo 3, del trattato CE). Queste garanzie vengono consolidate dal trattato di Amsterdam.
La modifica delle disposizioni relative al ravvicinamento delle legislazioni
Il trattato che istituisce la Comunità europea prevede ora che tutte le proposte della Commissione devono fondarsi su un livello elevato di salvaguardia dell'ambiente. In precedenza, dopo l'adozione di una misura di armonizzazione ad opera del Consiglio, uno Stato membro poteva continuare ad applicare disposizioni nazionali diverse, se motivate da ragioni gravi, relative alla salvaguardia dell'ambiente. Lo Stato membro doveva darne notifica alla Commissione, che controllava se le disposizioni in questione non costituissero un mezzo di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata al commercio tra Stati membri.
Questo meccanismo è stato rivisto e distingue ora due ipotesi (nuovo articolo 95, ex articolo 100 A):
Nel primo caso lo Stato membro deve notificare alla Commissione le disposizioni nazionali in questione, indicando i motivi per cui vengono mantenute in vigore.
Anche nel secondo caso lo Stato membro è soggetto all'obbligo di notificare alla Commissione l'adozione delle nuove disposizioni con la relativa modificazione. Le misure nazionali di cui trattasi devono inoltre fondarsi su nuove prove scientifiche e rispondere a un problema specifico di tale Stato membro che si sia presentato dopo l'adozione della misura comunitaria di armonizzazione.
In entrambi i casi la Commissione si accerta che tali misure nazionali non costituiscano un mezzo di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata al commercio tra gli Stati membri o un ostacolo al funzionamento del mercato interno.
Per adottare una decisione di autorizzazione o di rigetto la Commissione dispone di sei mesi che in determinate circostanze possono essere prorogati di altri sei mesi. In mancanza di decisione, le disposizioni nazionali si reputano approvate.
L'AMBIENTE E IL PROCESSO DECISIONALE COMUNTIARIO
Il trattato sull'Unione europea e il processo decisionale
Il trattato sull'Unione europea ha migliorato l'efficacia del processo decisionale nell'ambito della politica dell'ambiente, sostituendo, in linea di massima, la maggioranza qualificata all'unanimità nelle decisioni del Consiglio. Le procedure erano però complesse stante la coesistenza di varie procedure decisionali:
Esisteva inoltre una certa ambiguità fra i settori dell'ambiente (articolo 175, ex articolo 130 S) e del ravvicinamento delle disposizioni relative al mercato interno (articolo 95, ex articolo 100 A). Poiché il ravvicinamento delle legislazioni era soggetto alla procedura di codecisione c'era un rischio di conflitto tra basi giuridiche (articolo 100 A e articolo 130 S) quando si prospettava un'iniziativa avente incidenza sull'ambiente.
Il trattato di Amsterdam e la semplificazione della procedura decisionale
Con l'entrata in vigore del trattato di Amsterdam la situazione è stata semplificata, in quanto la cooperazione è stata sostituita da quella di codecisione. La riforma ha il vantaggio di ridurre a due il numero delle procedure legislative, visto che gli Stati membri hanno preferito che la procedura di voto all'unanimità continuasse ad applicarsi ai settori precedentemente citati. Un altro vantaggio viene inoltre da una più agevole lettura del trattato e dai minori rischi di conflitti tra basi giuridiche.
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