Occupazione

INTRODUZIONE

In origine non era previsto che la Conferenza intergovernativa del 1996 si occupasse delle politiche e competenze della Comunità europea. Tuttavia, la delusione per l'assenza di qualsiasi riferimento all'occupazione nel trattato sull'Unione europea (1992) e l'iniziativa presa dal Consiglio europeo di Essen (9 e 10 dicembre 1994) per lottare contro la disoccupazione hanno indotto gli Stati membri a inserire questi argomenti fra i punti prioritari della Conferenza intergovernativa per la revisione del trattato di Maastricht, così da rispondere a una delle principali preoccupazioni dei loro cittadini.

A causa della diversa situazione e delle diverse politiche nazionali per l'occupazione, l'iter negoziale si è rivelato difficile, ma è comunque sfociato in un consenso: priorità alle politiche nazionali e rinuncia a grandi programmi dai costi esagerati. L'inserimento nel trattato che istituisce la Comunità europea di un nuovo capitolo dedicato all'occupazione è appunto il frutto di questi negoziati.

Un nuovo obiettivo per l'Unione europea

La promozione dell'occupazione fa il suo ingresso tra gli obiettivi dell'Unione europea e diventa "una questione di interesse comune" degli Stati membri (articolo 2 del trattato CE). Il nuovo obiettivo è raggiungere "un livello di occupazione elevato" senza indebolire la competitività dell'Unione europea (articolo 2 del TUE nella nuova numerazione).

Per raggiungere quest'obiettivo all'Unione viene attribuita una nuova competenza - complementare a quella degli Stati membri - mirante all'elaborazione di una "strategia coordinata" per l'occupazione. L'elemento chiave di tale strategia è costituito da orientamenti comuni, definiti sul modello di quelli adottati nel corso del Consiglio europeo di Essen.

Il nuovo Titolo VIII (articoli da 125 a 130) del trattato CE precisa sia questi obiettivi che i mezzi per raggiungerli e prevede anche la creazione di un Comitato per l'occupazione.

Con la menzione esplicita dell'occupazione nel trattato CE vengono istituzionalizzate le iniziative prese dagli Stati membri in occasione di diversi Consigli europei e quelle della Commissione negli ultimi due anni. La sua contiguità per le disposizioni riguardanti l'Unione economica e monetaria ha una funzione in un certo senso riequilibratrice, in quanto affianca alle disposizioni macroeconomiche misure che accolgono le attese dei cittadini europei sul tema della lotta contro la disoccupazione. Uno dei punti essenziali di questo nuovo titolo consiste infatti nel rilievo che viene dato, in sede di definizione e attuazione di ciascuna politica e azione comunitaria, alle loro ripercussioni sull'occupazione.

Un'attuazione anticipata

Nel corso del Consiglio europeo di Amsterdam del 16 e il 17 giugno 1997, gli Stati membri decisero di applicare anticipatamente le nuove disposizioni del trattato di Amsterdam in materia di occupazione. Dal 1° ottobre 1997, la Commissione europea ha proposto una serie di orientamenti per le politiche occupazionali che gli Stati membri hanno attuato nel 1998.

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CRONISTORIA

Durante la Conferenza intergovernativa sull'Unione economica e monetaria (1992) si era svolto un dibattito sull'opportunità di includere l'occupazione tra i criteri di convergenza che gli Stati membri dovevano rispettare per essere ammessi all'Unione monetaria. L'idea era stata respinta dalla maggior parte dei governi, i quali desideravano conservare le proprie competenze in materia di politica dell'occupazione. A livello nazionale, durante il dibattito che precedette la ratifica del trattato sull'Unione europea, l'assenza di qualsiasi riferimento all'occupazione nel nuovo trattato fu oggetto di critiche pesanti. L'Unione europea appariva poco attenta ai problemi della disoccupazione e dell'occupazione, in un momento in cui l'instaurazione della futura Unione economica e monetaria imponeva scelte sociali spesso difficili agli Stati membri, ai quali si chiedeva in pari tempo di ridurre i propri disavanzi pubblici.

Le decisioni preliminari di Essen

Il Consiglio europeo di Essen (9 e 10 dicembre 1994), definì per la prima volta a livello europeo alcuni indirizzi a breve e medio termine in tema di occupazione. Premesso che la lotta contro la disoccupazione costituiva uno dei compiti prioritari dell'Unione europea, le conclusioni di questo vertice insistevano sulle cause strutturali di gran parte della disoccupazione europea e sul ruolo centrale di un dialogo responsabile tra le parti sociali e il mondo politico per la risoluzione del problema.

Il Consiglio europeo di Essen definì inoltre cinque assi prioritari per le politiche degli Stati membri in materia di occupazione:

la promozione degli investimenti nella formazione professionale, affinché i lavoratori possano adattarsi all'evoluzione della tecnologia in tutto l'arco della loro vita;
l'aumento dell'intensità dell'occupazione nei periodi di crescita (in particolare attraverso un'organizzazione più flessibile del lavoro, una politica salariale favorevole agli investimenti che creano posti di lavoro e l'incoraggiamento di iniziative a livello regionale e locale);
l'abbassamento dei costi salariali indiretti per favorire le assunzioni, in particolare dei lavoratori meno qualificati;
una politica del mercato del lavoro più efficace, definendo meglio le misure di integrazione dei redditi e valutando regolarmente l'efficacia degli strumenti della politica del mercato del lavoro;
il rafforzamento delle misure a favore dei gruppi particolarmente colpiti dalla disoccupazione, segnatamente da quella di lunga durata (i giovani che abbandonano il sistema educativo senza un diploma, i lavoratori anziani e le donne).

Negli Stati membri queste raccomandazioni si sono tradotte in programmi pluriennali. Ogni anno la Commissione redige una relazione sull'evoluzione dell'occupazione e sulle politiche adottate dagli Stati membri, valutandole alla luce delle priorità fissate.

Il patto di fiducia

Nel giugno 1996, la Commissione europea lanciò una "Azione per l'occupazione in Europa: un patto di fiducia" allo scopo di mobilitare tutti gli interlocutori a livello comunitario, nazionale e locale, di valorizzare l'effetto moltiplicatore che possono avere iniziative europee e di inserire la lotta contro la disoccupazione in una visione sociale a medio e a lungo termine. Il Consiglio europeo di Dublino (13-14 dicembre 1996), reagendo positivamente a quest'iniziativa che puntava a stimolare l'impegno di tutti gli operatori economici e sociali, chiese l'attuazione rapida dei progetti di patti territoriali per l'occupazione (80 di questi patti vennero firmati nel giugno 1997).

D'altra parte, l'Unione europea ha votato parecchie iniziative per l'occupazione per il tramite dei Fondi strutturali e del Fondo sociale europeo. Grazie all'inserimento dell'occupazione tra le politiche comunitarie, oltre che nell'ordine del giorno di tutti i Consigli europei, il trattato di Amsterdam permette lo sviluppo delle iniziative comunitarie in materia di occupazione e la creazione di una politica coerente a livello europeo.

UNA NUOVA POLITICA COMUNITARIA

Il nuovo Titolo VIII predispone una strategia coordinata per l'occupazione volta a promuovere una manodopera qualificata e capace di adattarsi, nonché mercati del lavoro in grado di reagire rapidamente ai cambiamenti economici.

Orientamenti comuni

In primo luogo, il Consiglio europeo adotta conclusioni sulla situazione dell'occupazione nella Comunità, basandosi sulla relazione annuale elaborata dal Consiglio dell'Unione europea e dalla Commissione.

Ogni anno, queste conclusioni permettono alla Commissione di proporre orientamenti in materia di politica dell'occupazione, compatibili con gli indirizzi economici di massima decisi nel quadro dell'Unione monetaria (articolo 99, ex articolo 103). Previa consultazione del Parlamento europeo, del Comitato economico e sociale, del Comitato delle regioni e del Comitato per l'occupazione, il Consiglio adotta tali orientamenti a maggioranza qualificata. Questo iter si basa sul modello della procedura di convergenza delle politiche economiche nazionali. Se gli orientamenti comuni non puntano all'armonizzazione delle disposizioni nazionali, essi esercitano pur sempre un'influenza indiretta sulla politica degli Stati membri.

Questi ultimi devono infatti tener conto di questi obiettivi comuni nella loro politica dell'occupazione. Il Consiglio prende poi in esame le relazioni annuali degli Stati membri in questo settore e, se lo ritiene necessario, può indirizzare - su proposta della Commissione - una raccomandazione ad uno Stato membro. Questa raccomandazione è in seguito adottata a maggioranza qualificata dal Consiglio.

Questo meccanismo è simile a quello previsto per la politica economica, con la differenza che, in materia di politica dell'occupazione, per gli Stati membri che non rispettano le raccomandazioni del Consiglio non è prevista alcuna sanzione. Inoltre, il trattato non prevede che queste raccomandazioni siano rese pubbliche.

Infine, contrariamente alle disposizioni vigenti per l'Unione economica e monetaria, il Titolo VIII non fissa un obiettivo macroeconomico da raggiungere come fanno invece i criteri di convergenza in materia economica; questo perché alcuni Stati membri hanno espresso il desiderio che nel trattato non vengano inseriti obiettivi vincolanti, giacché l'attuazione di una strategia coordinata rappresenta già un passo importante.

Misure di incentivazione

Il Consiglio, a maggioranza qualificata e conformemente alla procedura di codecisione con il Parlamento europeo, può decidere azioni di incentivazione.

Esse sono destinate "a promuovere la cooperazione tra Stati membri e a sostenere i loro interventi nel settore dell'occupazione, mediante iniziative volte a sviluppare gli scambi di informazioni e delle migliori prassi, a fornire analisi comparative e indicazioni, nonché a promuovere approcci innovativi e a valutare le esperienze realizzate, in particolare mediante il ricorso a progetti pilota". Esse "non comportano l'armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri". La strategia coordinata per l'occupazione dovrebbe tuttavia esercitare un'influenza indiretta su di esse.

Due dichiarazioni precisano le modalità di dette misure di incentivazione:

le azioni devono precisare le ragioni della loro adozione, la durata (cinque anni al massimo) e l'importo massimo del finanziamento;
il loro finanziamento è limitato, giacché si basa sulla rubrica 3 delle prospettive finanziarie, la quale rappresenta circa il 6% del bilancio comunitario.

IL COMITATO PER L' OCCUPAZIONE

Un Comitato per l'occupazione e per il mercato del lavoro, cui sono attribuite competenze limitate, esiste dal dicembre 1996. Il nuovo articolo 130 del trattato CE prevede che il Consiglio istituisca un comitato - denominato Comitato per l'occupazione - sul modello del Comitato monetario creato nell'ambito dell'Unione economica e monetaria.

Questo comitato consultivo promuove il coordinamento delle politiche nazionali in materia di occupazione e di mercato del lavoro; segue l'evoluzione di queste politiche negli Stati membri e nella Comunità europea, formula pareri su richiesta del Consiglio o della Commissione, o di propria iniziativa, e contribuisce alla preparazione delle delibere del Consiglio.

Come il precedente Comitato per l'occupazione e per il mercato del lavoro, esso sarà composto da due rappresentanti di ogni Stato membro e della Commissione e consulta le parti sociali.

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