—

per il governo dei Paesi Bassi, da C.S. Schillemans e C. Wissels, in qualità di agenti;

—

per la Commissione europea, da B. Burggraaf e H. Tserepa-Lacombe, in qualità di agenti,

1

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 23, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio, del 19 gennaio 2009, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto agli agricoltori nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, e che modifica i regolamenti (CE) n. 1290/2005, (CE) n. 247/2006, (CE) n. 378/2007 e abroga il regolamento (CE) n. 1782/2003 (GU L 30, pag. 16).

2

Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Maatschap L.A. en D.A.B. Langestraat en P. Langestraat-Troost (in prosieguo: la «Maatschap») e lo Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (in prosieguo: lo «Staatssecretaris») riguardo alla riduzione dell’aiuto accordatole a titolo della politica agricola comune.

3

L’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio, del 29 settembre 2003, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori e che modifica i regolamenti (CEE) n. 2019/93, (CE) n. 1452/2001, (CE) n. 1453/2001, (CE) n. 1454/2001, (CE) n. 1868/94, (CE) n. 1251/1999, (CE) n. 1254/1999, (CE) n. 1673/2000, (CEE) n. 2358/71 e (CE) n. 2529/2001 (GU L 270, pag. 1) disponeva, nella sua versione iniziale, quanto segue:

«In caso di inosservanza dei criteri di gestione obbligatori o delle buone condizioni agronomiche e ambientali in conseguenza di un’azione o di un’omissione direttamente attribuibile al singolo agricoltore, l’ammontare progressivo dei pagamenti diretti corrisposti nell’anno civile in cui si è verificata l’inosservanza è, previa applicazione degli articoli 10 e 11, ridotto o annullato conformemente alle modalità di applicazione di cui all’articolo 7».

4

L’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 1782/2003, come modificato dal regolamento (CE) n. 146/2008 del Consiglio, del 14 febbraio 2008 (GU L 46, pag. 1), dal 1o aprile 2008 recitava come segue:

«In caso d’inosservanza dei criteri di gestione obbligatori o delle buone condizioni agronomiche e ambientali in qualsiasi momento nel corso di un determinato anno civile (in prosieguo denominato: “l’anno civile in questione”) e qualora tale inosservanza sia la conseguenza di atti o omissioni direttamente imputabili all’agricoltore che ha presentato la domanda di aiuto nel corso dell’anno civile in questione, l’importo totale dei pagamenti diretti da corrispondere (…) a tale agricoltore è ridotto o annullato conformemente alle modalità di applicazione di cui all’articolo 7.

Il primo comma si applica anche qualora l’inosservanza in questione sia la conseguenza di atti o omissioni direttamente imputabili alla persona a cui o da cui la terra agricola è stata ceduta.

(...)

Ai fini del presente paragrafo, per “cessione” si intende qualsiasi operazione per effetto della quale la terra agricola cessa di essere a disposizione del cedente».

5

Il regolamento n. 1782/2003 è stato abrogato, a partire dal 1o gennaio 2009, dal regolamento n. 73/2009.

6

I considerando 2 e 3 del regolamento n. 146/2008 recitano come segue:

7

Il regolamento (CE) n. 769/2004 della Commissione, del 21 aprile 2004, recante modalità di applicazione della condizionalità, della modulazione e del sistema integrato di gestione e di controllo di cui al regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, nonché modalità di applicazione della condizionalità di cui al regolamento (CE) n. 479/2008 del Consiglio (GU L 141, pag. 18), come modificato dal regolamento n. 1266/2008 della Commissione, del 16 dicembre 2008 (GU L 338, pag. 34), verte sulle modalità di applicazione delle sanzioni in caso di inadempienza alle regole relative alla condizionalità.

8

A tenore dei considerando 56 e 57 di tale regolamento:

9

Il considerando 3 del regolamento n. 73/2009 enuncia quanto segue:

«Il regolamento (CE) n. 1782/2003 ha sancito il principio secondo cui gli agricoltori che non rispettano determinati requisiti in materia di sanità pubblica, salute degli animali e delle piante, ambiente e benessere degli animali sono soggetti a riduzioni dei pagamenti o all’esclusione dal beneficio del sostegno diretto. Questo dispositivo, cosiddetto di “condizionalità”, fa parte integrante del sostegno comunitario nell’ambito dei pagamenti diretti e dovrebbe pertanto essere mantenuto. L’esperienza ha però dimostrato che determinati requisiti nell’ambito del campo di applicazione della condizionalità non sono sufficientemente pertinenti per l’attività agricola o per i terreni agricoli oppure riguardano più le autorità nazionali che gli agricoltori. Appare pertanto opportuno adeguare il campo di applicazione della condizionalità».

10

L’articolo 23 del regolamento n. 73/2009, intitolato «Riduzioni ed esclusioni in caso di inadempienza alle regole della condizionalità», recita al paragrafo 1 come segue:

«Se in qualsiasi momento di un dato anno civile (in seguito denominato “anno civile considerato”) i criteri di gestione obbligatori o le buone condizioni agronomiche e ambientali non sono rispettati a causa di atti o omissioni direttamente imputabili all’agricoltore che ha presentato la domanda di aiuto nell’anno civile considerato, il totale dei pagamenti diretti erogati o che devono essere erogati (…) a tale agricoltore è ridotto oppure l’agricoltore è escluso dal beneficio di tali pagamenti, secondo le modalità di applicazione stabilite nell’articolo 24.

Il primo comma si applica anche quando l’inadempienza è imputabile a atti o omissioni direttamente attribuibili alla persona alla quale o dalla quale è stata ceduta la superficie agricola.

Ai fini del presente paragrafo, per “cessione” si intende qualsiasi tipo di transazione in virtù della quale la superficie agricola cessa di essere a disposizione del cedente.

In deroga al secondo comma, dal 2010, se la persona a cui è direttamente attribuibile l’atto o l’omissione ha presentato una domanda di aiuto nell’anno civile considerato, la riduzione o l’esclusione dal beneficio sono applicate agli importi totali dei pagamenti diretti erogati o che devono essere erogati a detta persona».

11

L’articolo 24 di tale medesimo regolamento, intitolato «Modalità di applicazione delle riduzioni ed esclusioni in caso di inadempienza alle regole della condizionalità», dispone quanto segue:

«1.   Le modalità d’applicazione delle riduzioni e delle esclusioni di cui all’articolo 23 sono stabilite secondo la procedura di cui all’articolo 141, paragrafo 2. In tale contesto si tiene conto della gravità, della portata, della durata e della frequenza dell’inadempienza constatata, nonché dei criteri enunciati nei paragrafi 2, 3 e 4 del presente articolo.

2.   In caso di negligenza, la percentuale di riduzione non supera il 5% e, in caso di recidiva, il 15%.

(...)

3.   In caso di inadempienza intenzionale, la percentuale di riduzione non è, in linea di massima, inferiore al 20% e può arrivare fino all’esclusione totale da uno o più regimi di aiuto ed essere applicata per uno o più anni civili.

(...)».

12

La società semplice L. Oosthoek en J.P. Groen (in prosieguo: la «Oosthoek/Groen») ha affittato una parcella di terreno agricola alla Maatschap affinché quest’ultima possa coltivarvi cipolle. Il contratto di affitto era munito di una clausola condizionale che permetteva alla Oosthoek/Groen di continuare ad arare tale parcella ed a spandervi qualche carico di fertilizzante. Le parti hanno convenuto che l’affitto avrebbe preso effetto dal 1o gennaio 2009, ma che la locataria Maatschap avrebbe avuto il godimento effettivo della suddetta parcella solo dopo i lavori di aratura.

13

La Oosthoek/Groen ha effettivamente spanto il fertilizzante sulla parcella in questione, ma l’aratura non è stata effettuata in maniera conforme alla legislazione nazionale che prevede un impiego di fertilizzante che produca poche emissioni. Alla Oosthoek/Groen è stata inflitta un’ammenda a tale titolo.

14

La Maatschap, che ha preso possesso della suddetta parcella all’inizio del marzo 2009, ha presentato una domanda di pagamenti diretti per il 2009, segnatamente per la parcella in questione. Secondo la decisione di rinvio, essa è stata messa al corrente dell’infrazione commessa dalla Oosthoek/Groen solo con una lettera dello Staatssecretaris del 23 novembre 2009, in cui si annunciava una possibile riduzione dei pagamenti diretti in ragione della violazione della legislazione nazionale, per il non impiego di fertilizzante in un modo che produca poche emissioni.

15

Con decisione del 3 marzo 2010, lo Staatssecretaris ha applicato alla Maatschap una riduzione del 20% dei pagamenti diretti per violazione dei criteri di gestione obbligatori in materia di agricoltura in ragione della suddetta infrazione. Con lettera dell’8 marzo 2010, la Maatschap ha presentato un reclamo avverso tale decisione. Con decisione del 1o aprile 2010, lo Staatssecretaris ha dichiarato il reclamo infondato. La Maatschap ha quindi proposto un ricorso avverso la suddetta decisione dinanzi al giudice del rinvio.

16

Il giudice del rinvio considera che la Oosthoek/Groen deve essere considerata come la persona dalla quale era stata ceduta la superficie agricola, ai sensi dell’articolo 23, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 73/2009. Di conseguenza i pagamenti diretti da versare alla Maatschap dovrebbero essere ridotti o esclusi in ragione dell’inadempienza ai criteri di gestione obbligatori in materia di agricoltura all’origine della quale è la Oosthoek/Groen. Tale giudice ritiene che le dichiarazioni emesse dai responsabili della suddetta società al servizio di ispezione generale giustifichino la conclusione nel senso dell’inadempienza intenzionale ai criteri stessi da parte di quest’ultima.

17

Il giudice del rinvio, mentre non ha rilevato alcuna intenzionalità da parte della Maatschap quanto all’infrazione commessa dalla Oosthoek/Groen, nutre però taluni dubbi circa la possibilità di applicare la riduzione dei pagamenti diretti per inadempienza intenzionale ai criteri di gestione obbligatori in materia di agricoltura alla Maatschap, che non è all’origine dell’infrazione.

18

Esso rileva segnatamente che, secondo i considerando 56 e 57 del regolamento n. 796/2004, il sistema di riduzioni e di esclusioni è preordinato al fine di incoraggiare gli agricoltori a rispettare la normativa vigente nei vari settori della condizionalità e che il sistema in parola è istituito tenendo conto del principio di proporzionalità. Così, da una parte, le riduzioni e le esclusioni possono essere applicate soltanto se l’agricoltore ha dimostrato negligenza o ha agito deliberatamente e, dall’altra, esse devono essere graduate secondo la gravità dell’irregolarità commessa.

19

Secondo il giudice del rinvio, vi sono due interpretazioni possibili dell’articolo 23 del regolamento n. 73/2009, cioè sia che l’inadempienza intenzionale commessa dalla Oosthoek/Groen debba essere direttamente imputata alla Maatschap, sia che solo l’inadempienza di per sé ai criteri di gestione obbligatori in materia di agricoltura debba essere imputata a quest’ultima.

20

Dati tali elementi, il College van Beroep voor het bedrijfsleven ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:

«Se l’articolo 23, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 73/2009 (…) debba essere interpretato nel senso che all’agricoltore, che ha presentato una domanda di aiuto, viene inflitta una riduzione o un’esclusione, come quella che sarebbe stata inflitta, per l’infrazione constatata, al soggetto che l’ha di fatto commessa, al quale o dal quale il terreno è stato ceduto, se tale soggetto avesse presentato esso stesso la domanda, ovvero se la disposizione in parola significhi unicamente che l’infrazione constatata è imputata a colui che ha presentato la domanda di aiuto, ma che, per statuire sul (tasso) della riduzione o dell’esclusione occorre ulteriormente determinare il grado di negligenza, colpa o dolo dell’agricoltore medesimo».

21

Con la sua questione, il giudice del rinvio intende accertare, in sostanza, se l’articolo 23, paragrafo 1, del regolamento n. 73/2009 debba interpretarsi nel senso che l’inadempienza alle regole della condizionalità da parte della persona alla quale o dalla quale è stata ceduta la superficie agricola, che implichi la riduzione dell’importo totale dei pagamenti diretti o l’esclusione dal beneficio di questi ultimi, debba essere integralmente imputata all’agricoltore il quale ha presentato la domanda di aiuto.

22

Occorre preliminarmente ricordare che l’articolo 23, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 73/2009 prevede una riduzione dell’importo totale dei pagamenti diretti erogati o da erogare ad un agricoltore che ha presentato una domanda di aiuto quando i criteri di gestione obbligatori o le buone condizioni agronomiche e ambientali non sono rispettati in qualsiasi momento nell’anno civile a titolo del quale la domanda di aiuto è stata presentata.

23

A tenore dell’articolo 23, paragrafo 1, secondo comma, del suddetto regolamento, la riduzione dell’importo totale dei pagamenti diretti è prevista anche quando l’inadempienza in questione è imputabile a atti od omissioni direttamente attribuibili alla persona alla quale o dalla quale è stata ceduta la superficie agricola.

24

Il tenore letterale di tale disposizione è chiaro quanto all’imputazione ad un agricoltore, il quale ha presentato una domanda di aiuto, in un caso di inadempienza alle regole della condizionalità ad opera della persona alla quale o dalla quale è stata ceduta la superficie agricola. Tuttavia il regolamento n. 73/2009 non precisa se le conseguenze della constatazione dell’esistenza di un elemento intenzionale imputabile alla suddetta persona debbano essere imputate all’agricoltore stesso.

25

In proposito il regolamento n. 796/2004 precisa che il tasso di riduzione applicabile in caso di negligenza dell’agricoltore varia tra l’1% ed il 15%. Viceversa, nell’ipotesi in cui la riduzione sia inflitta in seguito ad un atto intenzionale dell’agricoltore, lo stesso tasso varia, in linea di principio, tra il 20% ed il 100%.

26

In tale contesto deve rilevarsi che la lettera dell’articolo 23, paragrafo 1, del regolamento n. 73/2009 non permette, da sola, di apportare una risposta alla questione sollevata dal giudice del rinvio.

27

Conformemente alla giurisprudenza della Corte, ai fini dell’interpretazione di una norma di diritto dell’Unione, si deve tener conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (v. sentenza del 21 luglio 2011, Beneo-Orafti, C-150/10, Racc. pag. I-6843, punto 41 e la giurisprudenza citata).

28

Orbene, in primo luogo, occorre ricordare che la «regola dei dieci mesi», contenuta nell’articolo 44, paragrafo 3, del regolamento n. 1782/2003, a norma della quale, per poter presentare una domanda di aiuto, gli agricoltori erano tenuti ad avere a loro disposizione le parcelle di terreno corrispondenti agli ettari ammissibili per un periodo di almeno dieci mesi, è stata ridotta ad un solo giorno dal regolamento n. 146/2008. È pertanto sufficiente che l’agricoltore disponga di una parcella di terreno alla data di riferimento per ottenere il pagamento diretto per l’anno nel corso del quale è stata presentata la domanda di aiuto.

29

Come risulta dal considerando 2 del regolamento n. 146/2008, tale semplificazione delle regole di ammissibilità aveva per scopo di alleggerire l’onere amministrativo, sia per gli agricoltori che per le amministrazioni interessate.

30

Ne risulta anche che una data parcella può più facilmente essere oggetto di varie cessioni durante un anno civile, il che può avere per conseguenza di aumentare la probabilità che l’agricoltore il quale ha presentato una domanda di aiuto non abbia arato egli stesso il terreno.

31

In secondo luogo, l’abbandono della «regola dei dieci mesi» ha implicato una modifica dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 1782/2003 ad opera del regolamento n. 146/2008, mentre tale disposizione è stata ripresa a sua volta dall’articolo 23, paragrafo 1, del regolamento n. 73/2009, che sancisce la responsabilità dell’agricoltore in caso di inadempienza alle regole della condizionalità, aggiungendo che un agricoltore il quale presenta una domanda di aiuto a titolo di una parcella rimane responsabile di quest’ultima, in caso di trasferimento della stessa, durante tutto l’anno in cui è stata presentata la domanda di aiuto.

32

Si deve pertanto constatare che l’articolo 23, paragrafo 1, del regolamento n. 73/2009 non effettua alcuna distinzione tra i casi di inadempienza alle regole della condizionalità dovuti, da una parte, alla negligenza e, dall’altra, all’atto intenzionale della persona alla quale o dalla quale è stata ceduta la superficie agricola. Non può quindi escludersi l’imputazione ad un agricoltore che ha presentato una domanda di aiuto delle conseguenze di un atto commesso dalla persona alla quale o dalla quale è stata ceduta la superficie agricola.

33

Alla luce di quanto precede, l’interpretazione dell’articolo 23, paragrafo 1, del regolamento n. 73/2009 deve effettuarsi prendendo in considerazione l’evoluzione della legislazione invocata supra.

34

Risulta dal considerando 2 del regolamento n. 146/2008 che la semplificazione dell’accesso ai pagamenti diretti permette agli agricoltori un ricorso più facile agli aiuti in materia agricola. Inoltre il considerando 3 del regolamento n. 73/2009 ricorda che l’erogazione dell’aiuto è subordinata al requisito che il suo beneficiario rispetti le regole della condizionalità.

35

Conseguentemente la sanzione applicabile in caso di inadempienza alle suddette regole costituisce uno strumento amministrativo specifico che è parte integrante del regime di aiuti in materia agricola ed è destinato a promuovere il rispetto delle regole stesse.

36

In proposito la Corte ha sottolineato a più riprese che le norme violate sono rivolte unicamente agli operatori economici che hanno scelto, in piena libertà, di usufruire di un regime di aiuti in materia agricola (v. sentenze del 18 novembre 1987, Maizena e a., 137/85, Racc. pag. 4587, punto 13; del 27 ottobre 1992, Germania/Commissione, C-240/90, Racc. pag. I-5383, punto 26; dell’11 luglio 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C-210/00, Racc. pag. I-6453, punto 41, nonché del 5 giugno 2012, Bonda, C-489/10, punto 30).

37

Ne consegue che l’agricoltore il quale percepisce l’aiuto anche se non ha il godimento effettivo della parcella per cui ha chiesto il pagamento diretto durante tutto l’anno civile, deve sopportare il rischio dell’imputazione di un caso di inadempienza alle regole della condizionalità riguardo a tale parcella dovuto sia alla negligenza che all’atto intenzionale della persona alla quale o dalla quale è stata ceduta la suddetta parcella, il che può implicare la riduzione dell’importo totale dei pagamenti diretti o un’esclusione dal beneficio di questi ultimi. L’agricoltore in questione può quindi essere ritenuto responsabile dell’infrazione commessa dal beneficiario o dall’autore della cessione della superficie agricola di cui trattasi, ivi compreso per le conseguenze degli atti intenzionali.

38

Tuttavia il considerando 57 del regolamento n. 796/2004 afferma che le riduzioni dell’importo totale dei pagamenti diretti e le esclusioni dal beneficio di questi ultimi devono essere istituite tenendo conto del principio di proporzionalità. Occorre quindi verificare se la soluzione accolta al punto precedente rispetti tale principio.

39

Si deve ricordare al riguardo che il principio di proporzionalità è parte integrante dei principi generali del diritto dell’Unione, ed esige che gli strumenti istituiti da un atto dell’Unione siano idonei a realizzare l’obiettivo perseguito e non eccedano quanto è necessario per raggiungerlo (v. sentenza del 12 luglio 2012, Association Kokopelli, C-59/11, punto 38 e giurisprudenza citata).

40

Discende dai punti 34-37 della presente sentenza che la responsabilità dell’agricoltore il quale presenta una domanda di aiuto, in ragione di un caso di inadempienza alle regole della condizionalità dovuto sia alla negligenza che all’atto intenzionale della persona alla quale o dalla quale è stata ceduta la superficie agricola, permette di realizzare l’obiettivo sotteso al regime di riduzioni dell’importo totale dei pagamenti diretti e di esclusioni dal beneficio dei medesimi, come ricorda il considerando 3 del regolamento n. 73/2009, cioè l’integrazione delle norme di base in materia di ambiente, sicurezza degli alimenti, sanità e benessere degli animali nonché di buone condizioni agronomiche ed ambientali nelle organizzazioni comuni dei mercati.

41

Circa la questione se una siffatta responsabilità dell’agricoltore il quale ha presentato una domanda di aiuto ecceda quanto è necessario per raggiungere il suddetto obiettivo, occorre rilevare che l’agricoltore il quale percepisce l’aiuto rimane il solo responsabile nei confronti dell’amministrazione. Tuttavia, come fanno valere fondatamente il governo dei Paesi Bassi e la Commissione europea, niente impedisce alle parti di un contratto di cessione di una superficie agricola di convenire tra loro disposizioni più precise circa i rischi finanziari di un contratto siffatto, ivi compreso il rischio di un’eventuale riduzione o esclusione delle sovvenzioni agricole. Inoltre, pur in assenza di una clausola del genere, non si può escludere prima facie il ricorso ai meccanismi del diritto civile che permette di tutelare gli interessi dell’agricoltore il quale ha presentato una domanda di aiuto.

42

Pertanto l’imputazione integrale di un’infrazione commessa dalla persona alla quale o dalla quale è stata ceduta la superficie agricola all’agricoltore che ha presentato una domanda di aiuto per la parcella per la quale si è contestata l’inadempienza alle regole della condizionalità non eccede quanto è necessario a raggiungere l’obiettivo perseguito.

43

Si deve peraltro rilevare che, se l’agricoltore cha ha commesso l’infrazione o l’agricoltore che era in possesso della parcella in questione alla data di riferimento non presentano una domanda di aiuto, non sarà inflitta alcuna sanzione. Infatti il regime delle riduzioni dell’importo totale dei pagamenti diretti e delle esclusioni dal beneficio dei medesimi costituisce una misura amministrativa connessa agli incentivi sotto forma di pagamenti diretti.

44

Di conseguenza occorre rispondere alla questione sollevata dichiarando che l’articolo 23, paragrafo 1, del regolamento n. 73/2009 deve essere interpretato nel senso che l’inadempienza alle regole della condizionalità da parte della persona alla quale o dalla quale è stata ceduta la superficie agricola, che implichi la riduzione dell’importo totale dei pagamenti diretti o l’esclusione dal beneficio di questi ultimi, deve essere integralmente imputata all’agricoltore il quale ha presentato la domanda di aiuto.

45

Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara:

L’articolo 23, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio, del 19 gennaio 2009, che stabilisce regole comuni relative ai regimi di sostegno diretto agli agricoltori nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, e che modifica i regolamenti (CE) n. 1290/2005, (CE) n. 247/2006, (CE) n. 378/2007 e abroga il regolamento (CE) n. 1782/2003, deve essere interpretato nel senso che l’inadempienza alle regole della condizionalità da parte della persona alla quale o dalla quale è stata ceduta la superficie agricola, che implichi la riduzione dell’importo totale dei pagamenti diretti o l’esclusione dal beneficio di questi ultimi, deve essere integralmente imputata all’agricoltore il quale ha presentato la domanda di aiuto.