COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 9.9.2015
COM(2015) 454 final
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO
sulle norme di aggiudicazione degli appalti pubblici in relazione all'attuale crisi nel settore dell'asilo
COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 9.9.2015
COM(2015) 454 final
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO
sulle norme di aggiudicazione degli appalti pubblici in relazione all'attuale crisi nel settore dell'asilo
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO
sulle norme di aggiudicazione degli appalti pubblici in relazione all'attuale crisi nel settore dell'asilo
L'Unione europea affronta attualmente numerose sfide in relazione a un afflusso improvviso e in rapida crescita di richiedenti asilo. Gli Stati membri devono tra l'altro soddisfare adeguatamente e tempestivamente i bisogni più immediati di tali richiedenti (alloggi, beni e servizi).
La presente comunicazione fornisce un quadro generale delle possibilità a disposizione dei committenti pubblici – le amministrazioni aggiudicatrici 1 – per mettere rapidamente a disposizione infrastrutture (alloggi), beni e servizi di prima necessità.
La normativa europea in materia di appalti pubblici offre tutti gli strumenti necessari per soddisfare detti bisogni grazie alle disposizioni dell'attuale direttiva 2004/18/CE 2 (in appresso "la direttiva") e della più recente direttiva sugli appalti pubblici 2014/24/UE 3 . Quest'ultima dovrà essere recepita entro il 18 aprile 2016 ed è attualmente applicabile solo negli Stati membri in cui sono già entrate in vigore le misure di recepimento.
La presente comunicazione si basa sulla direttiva 2004/18/CE ma menziona le specificità della direttiva 2014/24/UE ove rilevanti nelle attuali circostanze 4 .
La presente comunicazione non crea alcuna nuova disposizione legislativa. Essa espone l'interpretazione della Commissione dei trattati, delle direttive in materia di appalti pubblici e della giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea (in appresso "la Corte"). È opportuno rilevare che l'interpretazione vincolante del diritto dell'Unione spetta comunque in ultima istanza alla Corte.
1.Ambito di applicazione delle norme UE in materia di appalti pubblici
1.1.Infrastrutture – lavori
Le infrastrutture, per esempio gli alloggi, possono essere messe a disposizione sia mediante la locazione di fabbricati esistenti che non richiedono notevoli adeguamenti (ossia lavori) sia mediante l'edificazione ex novo o la ristrutturazione di fabbricati esistenti.
La locazione di fabbricati esistenti non è soggetta alla normativa sugli appalti pubblici [cfr. articolo 16, lettera a) della direttiva 5 ]. In base alla disponibilità gli alloggi possono essere forniti senza procedure di aggiudicazione di appalti affittando fabbricati già esistenti sul mercato o adibendo ad alloggio infrastrutture pubbliche esistenti (p.es. caserme, scuole, strutture sportive). Ove fosse necessario edificare ex novo, ristrutturare o adeguare in altro modo fabbricati esistenti, le norme UE sugli appalti pubblici possono essere d'applicazione 6 .
Affinché la direttiva sia applicabile il valore stimato del progetto concreto di edificazione/ristrutturazione/adeguamento deve essere pari o superiore all'attuale soglia di 5 186 000 euro 7 . Ciò si applica a ogni progetto funzionalmente indipendente. Un comune che preveda di realizzare una serie di progetti abitativi diversi calcolerà in generale il valore di ogni singolo progetto separatamente per stabilire se la soglia è stata raggiunta. Non è consentito frazionare un progetto d'opera al fine di escluderlo dall'applicazione della direttiva (articolo 9, paragrafo 3, della direttiva).
Al di sotto di questa soglia si applica la normativa nazionale. Tuttavia, i principi fondamentali del diritto dell'Unione in materia, ossia la non discriminazione sulla base della nazionalità, l'uguaglianza di trattamento e la trasparenza, si applicano se il progetto ha un interesse transfrontaliero certo 8 .
1.2.Forniture
Con l'arrivo di numerosi richiedenti asilo sarà necessario approntare urgentemente forniture quali tende, container, indumenti, coperte, letti, generi alimentari.
La direttiva si applica a tutti gli appalti di forniture aggiudicati da un'amministrazione aggiudicatrice 9 purché il valore stimato sia pari o superiore alla soglia applicabile, ossia 134 000 euro o 207 000 euro 10 a seconda della natura dell'amministrazione aggiudicatrice 11 .
Al di sotto di queste soglie si applica la normativa nazionale. Gli anzidetti principi fondamentali del diritto dell'Unione si applicano alle stesse condizioni degli appalti di lavori.
1.3.Servizi
Con l'arrivo dei richiedenti asilo sono infine necessari appalti di servizi (pulizia, servizi sanitari, ristorazione, sicurezza ecc.).
Per quanto riguarda gli appalti di servizi le norme dell'attuale direttiva e della direttiva 2014/24/UE sono sostanzialmente diverse.
In base alla direttiva 2004/18/CE i servizi sono pienamente soggetti alla direttiva solo se presenti nell'elenco esaustivo 12 . Di questi servizi, quelli relativi al trasporto in autobus e alla pulizia possono essere particolarmente necessari per i richiedenti asilo. Per tutti i servizi diversi da quelli presenti nell'elenco esaustivo la direttiva 13 prevede solamente una trasparenza ex post 14 e il rispetto delle disposizioni in materia di specifiche tecniche.
Gli appalti di servizi sono soggetti alla direttiva a partire dalle stesse soglie degli appalti di forniture. Agli appalti di servizi si applicano inoltre i principi fondamentali del diritto dell'Unione se sussiste un interesse transfrontaliero certo, alle stesse condizioni degli appalti di lavori 15 .
In linea di principio la direttiva 2014/24/UE si applica pienamente a tutti i servizi; un regime speciale è tuttavia previsto per i "servizi sociali e altri servizi specifici" 16 , ossia il "regime alleggerito" 17 . Nel contesto dei servizi offerti ai richiedenti asilo tale regime alleggerito potrebbe essere d'interesse, per esempio per i servizi di catering, sanitari e sociali. Alcuni servizi sono completamente esclusi dall'ambito di applicazione della direttiva 2014/24/UE. Tale esclusione riguarda i servizi di soccorso e di ambulanza in determinate condizioni 18 .
In generale la direttiva 2014/24/UE sarà applicabile a partire dalla stessa soglia della precedente direttiva 19 . Per i servizi assoggettabili al "regime alleggerito" la soglia è stata fissata a 750 000 euro 20 .
Il "regime alleggerito" obbliga le amministrazioni aggiudicatrici a garantire una pubblicità a livello UE sia prima che dopo l'aggiudicazione dell'appalto e a rispettare alcuni obblighi procedurali di base (in particolare quello di garantire il principio della non discriminazione). Le procedure per l'aggiudicazione di queste categorie di servizi saranno disciplinate dalla normativa nazionale. I principi generali del diritto dell'Unione si applicheranno a questi servizi al di sotto della soglia stabilita purché sussista un interesse transfrontaliero certo 21 .
2.Scelta delle procedure e dei termini di scadenza ai sensi delle norme UE sugli appalti pubblici
2.1.Generale
Per gli appalti che rientrano nell'ambito di applicazione della direttiva, l'amministrazione aggiudicatrice può scegliere di aggiudicare l'appalto seguendo una procedura aperta o ristretta (articolo 28 della direttiva) 22 . Il termine minimo di ricezione delle offerte nelle procedure aperte è di 52 giorni, ma può essere ridotto a 40 giorni se si utilizzano i mezzi elettronici (articolo 38 della direttiva). Nelle procedure ristrette i termini di scadenza sono di 37 giorni per la ricezione delle domande di partecipazione e ulteriori 40 giorni per la ricezione delle offerte dopo che l'amministrazione aggiudicatrice ha selezionato i candidati invitati a presentare un'offerta (articolo 38, paragrafo 3, della direttiva; questi termini possono essere fissati rispettivamente a 30 e 35 giorni se si utilizzano i mezzi elettronici 23 ).
Nelle procedure aperte soggette alla direttiva 2014/24/UE si applicherà un termine di 35 giorni per la ricezione delle offerte 24 . Per le procedure ristrette la direttiva 2014/24/UE prevede un termine di 30 giorni per la ricezione delle domande di partecipazione seguito da un ulteriore termine di 30 giorni per la ricezione delle offerte 25 . Quest'ultimo termine può, se la legislazione nazionale ha attuato questa opzione, essere fissato di concerto tra le amministrazioni aggiudicatrici sub-centrali, quali gli enti regionali e locali, e i partecipanti; in assenza di un accordo, si può applicare un termine minimo di 10 giorni 26 .
2.2.Urgenza
Se sussiste un'urgenza la direttiva prevede una notevole riduzione dei termini generali. In questo caso le amministrazioni aggiudicatrici possono optare per una procedura ristretta "accelerata" in cui il termine per la ricezione delle domande di partecipazione è di 15 giorni e il termine per la ricezione delle offerte di 10 giorni 27 . L'aggiudicazione è in questo modo più celere.
La direttiva 2014/24/UE mantiene tale procedura 28 e introduce inoltre una procedura aperta "accelerata" prevedendo che il termine per la ricezione delle offerte possa essere ridotto a 15 giorni per motivi di urgenza debitamente dimostrati 29 .
Ricorrere a una procedura ristretta "accelerata" significa applicare un minimo di uguaglianza di trattamento e di trasparenza, ciò che permette di salvaguardare un certo livello di concorrenza anche nell'urgenza. In molti casi potrebbe essere possibile aggiudicare gli appalti necessari tramite la procedura ristretta "accelerata" (o la procedura aperta "accelerata" a norma della direttiva 2014/24/UE).
3.Procedura negoziata senza previa pubblicazione in caso di estrema urgenza
Con la "procedura negoziata senza previa pubblicazione" il diritto dell'Unione fornisce uno strumento ulteriore che permette di aggiudicare appalti per soddisfare i bisogni dei richiedenti asilo anche nei casi di maggiore urgenza.
Le amministrazioni aggiudicatrici possono aggiudicare appalti pubblici mediante procedura negoziata senza previa pubblicazione "nella misura strettamente necessaria, quando l'estrema urgenza, risultante da eventi imprevedibili per le amministrazioni aggiudicatrici in questione, non è compatibile con i termini imposti dalle procedure aperte, ristrette o negoziate con pubblicazione [...]. Le circostanze invocate per giustificare l'estrema urgenza non devono essere in alcun caso imputabili alle amministrazioni aggiudicatrici." (articolo 31, paragrafo 1, lettera c) della direttiva 30 ).
Poiché le amministrazioni aggiudicatrici derogano in questo caso al principio della trasparenza sancito dal trattato, la Corte di giustizia esige che il ricorso a questa procedura rimanga eccezionale. Tutte le condizioni devono essere soddisfatte cumulativamente e interpretate in senso restrittivo (cfr. per esempio le cause C-275/08, Commissione/Germania, e C-352/12, Consiglio Nazionale degli Ingegneri). Una "procedura negoziata senza previa pubblicazione" consente alle amministrazioni aggiudicatrici di negoziare direttamente con i potenziali contraenti; non permette l'aggiudicazione diretta a un operatore economico preselezionato a meno che non sia l'unico in grado di provvedere alla fornitura entro i vincoli tecnici e temporali imposti dall'estrema urgenza.
Ogni amministrazione aggiudicatrice dovrà valutare se siano rispettate le condizioni per il ricorso a una "procedura negoziata senza previa pubblicazione" e dovrà giustificare la propria scelta in una relazione unica 31 . Nella valutazione individuale di ogni singolo caso devono essere soddisfatti i criteri illustrati qui di seguito.
3.1."Eventi imprevedibili per l'amministrazione aggiudicatrice in questione"
In molti Stati membri il numero delle persone richiedenti asilo è aumentato in modo significativo in un periodo di tempo relativamente breve.
Si può supporre che, in generale, una determinata amministrazione aggiudicatrice non sia stata in grado o non abbia avuto modo di conoscere con sufficiente anticipo il numero dei richiedenti asilo a cui deve prestare assistenza. Non si è potuta quindi programmare in anticipo l'esigenza specifica di un determinato comune di fornire alloggi, beni o servizi ai richiedenti asilo. Tale circostanza costituirebbe quindi un evento imprevedibile per il comune in questione.
3.2.Impossibilità di rispettare i termini di scadenza generali a causa dell'estrema urgenza
È fuor di dubbio che i bisogni immediati dei richiedenti asilo che giungono nei vari Stati membri (alloggi, beni e servizi) devono essere soddisfatti quanto più tempestivamente possibile.
Se ciò permetta o no di rispettare anche i termini molto ridotti della procedura ristretta accelerata (o della procedura aperta accelerata di cui alla direttiva 2014/24/UE) dovrà essere valutato caso per caso.
Come risulta dalla giurisprudenza della Corte 32 , il richiamo all'estrema urgenza implica che la necessità di un appalto sia soddisfatta nel più breve tempo possibile. La deroga non può essere invocata per l'aggiudicazione di appalti che richiede più tempo di quanto non sia necessario per dare corso a una procedura trasparente, aperta o ristretta, oppure anche (ristretta) accelerata.
3.3.Nesso di causalità tra l'evento imprevedibile e l'estrema urgenza
Per quanto riguarda la risposta alle esigenze più immediate dei richiedenti asilo in un brevissimo lasso di tempo, non si può ragionevolmente mettere in dubbio il nesso di causalità tra l'aumento dei richiedenti asilo e la necessità di soddisfare i loro bisogni.
3.4."Nella misura strettamente necessaria"
Le procedure negoziate senza previa pubblicazione possono dare la possibilità di rispondere adeguatamente alle necessità immediate. Possono supplire fino a quando non si troveranno soluzioni più stabili, quali contratti quadro di forniture e servizi aggiudicati tramite procedure regolari (comprese quelle accelerate).
4.Conclusioni
Le amministrazioni aggiudicatrici dovranno valutare caso per caso la procedura da scegliere per l'aggiudicazione di appalti volti a soddisfare le necessità immediate dei richiedenti asilo (alloggi, beni e servizi).
Per quanto riguarda i singoli progetti che superano le soglie fissate per l'applicazione delle direttive dell'Unione sugli appalti pubblici, se la necessità deve essere soddisfatta attraverso una nuova gara d'appalto 33 , le amministrazioni aggiudicatrici valuteranno innanzitutto la possibilità di avvalersi di tutte le opzioni esistenti per ridurre sostanzialmente i termini utilizzando una procedura accelerata (ristretta o, a norma della direttiva 2014/24/UE, aperta).
Se tali possibilità non permettessero di fornire in tempi sufficientemente celeri gli alloggi, i beni e i servizi, può essere considerata una procedura negoziata senza previa pubblicazione.
La normativa UE in materia di appalti pubblici comporta norme adeguate per soddisfare i bisogni più immediati dei richiedenti asilo nelle attuali circostanze eccezionali.