RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI Valutazione finale del programma “Fiscalis 2013” /* COM/2014/0745 final - 2014/
Sommario
Sommario. 2 1. Contesto. 3 2. Il programma. 3 3. Struttura della valutazione. 4 3.1. Requisiti, finalità e portata. 4 3.2. Metodologia. 4 3.3. Logica d’intervento. 5 3.4. Valutazioni e conclusioni 5 4. Efficacia di “Fiscalis 2013”
– Storia del suo contributo. 6 4.1. Minore evasione ed elusione fiscale. 6 4.2. Attuazione uniforme, efficace ed
efficiente della normativa dell’UE in materia fiscale. 8 4.3. Minori oneri per le amministrazioni e i
contribuenti 9 5. Efficienza. 11 6. Valore aggiunto europeo. 13 6.1. Complementarità del programma “Fiscalis
2013” rispetto ad altre iniziative nazionali, regionali e internazionali 13 6.2. Contributo agli obiettivi fiscali più
ampi 14 6.3. Importanza della cooperazione a livello
di UE ai fini della riduzione dei costi e degli oneri amministrativi 14 6.4. Carattere transeuropeo della
cooperazione in materia fiscale e cultura amministrativa comune 15 6.5. Sostenibilità dei risultati 15 7. Fattori contestuali con
effetti sui risultati del programma. 16 8. Conclusioni e
raccomandazioni 17
1.
Contesto
Il programma “Fiscalis 2013” è stato istituito con
decisione n. 1482/2007/CE[1]
come programma d’azione comunitario pluriennale inteso a migliorare il
funzionamento dei sistemi di imposizione nel mercato interno. Si tratta del
quarto[2]
di una serie di programmi di cooperazione che sono stati avviati successivamente
alla creazione del mercato unico europeo nel 1993. L’abolizione dei controlli
fisici e fiscali sulle merci che attraversano le frontiere interne dell’Unione
europea ha fatto emergere l’urgente necessità di promuovere un’intensa
cooperazione tra le amministrazioni fiscali. Le successive edizioni del programma si sono evolute con il
tempo e mirano sostanzialmente a migliorare il funzionamento dei sistemi di
imposizione nel mercato interno. Per corretto funzionamento dei sistemi di
imposizione nel mercato interno s’intende, come suggerito dal legislatore e
interpretato dalla valutazione, la protezione degli interessi finanziari
nazionali mediante la lotta all’evasione e all’elusione fiscale, la tutela del
mercato dalla concorrenza sleale e la riduzione degli oneri fiscali per le amministrazioni
e i contribuenti. Nel quadro di “Fiscalis 2013” questo obiettivo generale
doveva essere raggiunto mediante un’attuazione efficace, uniforme ed efficiente
della normativa dell’UE in materia fiscale, nonché attraverso uno scambio di
informazioni e una cooperazione amministrativa efficienti ed efficaci, compresa
la condivisione delle buone prassi amministrative in settori quali: IVA, accise
su alcole e tabacchi lavorati nonché imposte su prodotti energetici ed elettricità
e imposte dirette.
2.
Il programma
I principali beneficiari del programma sono state le amministrazioni
fiscali degli Stati membri dell’UE, seguite dalle amministrazioni fiscali dei
paesi candidati e dei paesi potenziali candidati. Relativamente ai paesi
candidati e ai paesi potenziali candidati, il programma intendeva aiutare le
amministrazioni di tali paesi ad adottare le misure necessarie nel settore
della normativa fiscale e della capacità amministrativa in vista dell’adesione.
Gli operatori economici non erano direttamente interessati dal programma;
tuttavia, alcune delle sue attività hanno apportato anche a loro benefici attraverso
la riduzione dell’onere amministrativo. Per conseguire gli obiettivi del programma sono state realizzate
le seguenti attività: 1) sviluppo e gestione di sistemi di comunicazione e di
scambio di informazioni; 2) azioni congiunte: controlli multilaterali, seminari,
gruppi di progetto, visite di lavoro e qualsiasi altra attività necessaria per
la realizzazione degli obiettivi del programma; 3) attività di formazione. La dotazione finanziaria complessiva per la durata del
programma (6 anni) è stata fissata a 156,9 milioni di euro. “Fiscalis
2013” ha stanziato quasi il 75% del proprio bilancio per lo sviluppo e la
manutenzione di sistemi informatici transeuropei in tutti gli Stati membri dell’UE,
con responsabilità distribuite tra le amministrazioni nazionali e la
Commissione europea. La collaborazione avviene attraverso una rete comune di
comunicazione/interfaccia comune di sistema (CCN/CSI) sicura, che garantisce l’interoperabilità
tra tutti i sistemi informatici nazionali. Verso la fine del periodo di
programmazione si contavano nei settori delle dogane e della fiscalità circa 60
applicazioni informatiche transeuropee basate sulla piattaforma CCN/CSI. Le principali applicazioni informatiche erano: ·
il sistema di scambio di informazioni sull’IVA
(VIES) e il VIES sul web, ·
i formulari elettronici (e-form) di scambio in
materia di rimborso dell’IVA, IVA e imposizione diretta, ·
il modulo relativo al numero identificativo fiscale
(TIN) sul web, ·
il sistema di controllo informatico dei movimenti
dei prodotti soggetti ad accisa (EMCS), ·
il sistema di scambio dei dati relativi alle accise
(SEED).
3.
Struttura della valutazione
3.1.
Requisiti, finalità e portata
In conformità dell’articolo 19, paragrafo 1, della
decisione che istituisce il programma, la Commissione europea ha elaborato il
quadro per la valutazione finale e ne ha commissionato la realizzazione a un
consulente esterno. Lo studio valutativo[3]
è stato realizzato dalla Ramboll Management Consulting AS, con l’assistenza
del gruppo direttivo composto dai funzionari responsabili della Commissione e
dai rappresentanti di quattro paesi partecipanti. La presente relazione si basa
sui risultati e sui giudizi presentati nella relazione di valutazione esterna e
convalidati dal gruppo direttivo. La relazione soddisfa l’obbligo di cui all’articolo
19, paragrafo 3, lettera b), di presentare una relazione di valutazione finale
al Parlamento europeo e al Consiglio. La valutazione copriva l’intera durata del programma (periodo
2008-2013) e tutti i tipi di attività. Vista la crescente enfasi sull’efficienza
della spesa dell’UE e al fine di garantire un’analisi proporzionale, la
valutazione ha esaminato con particolare attenzione i succitati sistemi
informatici finanziati dal programma, dal momento che il loro corretto
funzionamento era ritenuto fondamentale per il successo globale del programma
Fiscalis.
3.2.
Metodologia
La valutazione si articolava in cinque domande valutative
principali: 1) la misura in cui il contesto fiscale elettronico paneuropeo ha contribuito
al miglior funzionamento dei sistemi di imposizione nel mercato interno e alla
lotta antifrode; 2) i risultati e gli impatti inattesi e/o indesiderati e il loro
ruolo nelle attività del programma; 3) la divulgazione del programma (sensibilizzazione,
conoscenza e attuazione); 4) il rapporto costi-benefici; 5) il valore aggiunto europeo. La valutazione del programma “Fiscalis 2013” ha dovuto
tenere conto di diverse limitazioni. In primo luogo, molte attività del
programma proseguivano dall’edizione precedente “Fiscalis 2007”; pertanto,
solo in rari casi i risultati e gli impatti erano unicamente ascrivibili a “Fiscalis
2013”. In secondo luogo, non esistevano parametri di riferimento o confronti
(controfattuali) sulla base dei quali valutare il programma e non era possibile
valutare uno scenario senza Fiscalis, se non in maniera ipotetica. In terzo
luogo, i valutatori avevano a disposizione pochissimi dati quantitativi, ad
esempio il numero di frodi individuate o le imposte recuperate in generale, tanto
meno gli importi attribuibili al programma “Fiscalis 2013”; i valutatori
si sono quindi ampiamente basati sulle percezioni delle parti interessate
consultate (attraverso sondaggi generali, interviste mirate e studi di casi sul
campo), anche se sovente le stesse parti interessate erano incapaci di
quantificare i benefici o i vantaggi comunque percepiti. Inoltre, le irregolarità individuate utilizzando gli
strumenti offerti dal programma Fiscalis normalmente richiederebbero ulteriori
indagini o darebbero origine a procedimenti legali. Per contro, la prevenzione,
in particolare la prevenzione della frode, è di per sé difficile da stimare,
tanto più da valutare. Infine, anche se tali dati fossero accessibili, non
sarebbe possibile stabilire un forte nesso causale tra un cambiamento osservato
e le attività di “Fiscalis 2013” senza incorrere in innumerevoli errori
metodologici. Alla luce di tali limitazioni e visto il contesto del
programma, per rispondere alle succitate domande la valutazione ha utilizzato
il metodo dell’analisi del contributo, una metodologia
particolarmente adatta a valutare il probabile contributo di un dato intervento
ai risultati attesi e osservabili, nell’ambito di un contesto complesso. Tale
approccio è stato scelto tenendo in debito conto il contesto del programma
Fiscalis, un contesto in cui una classica domanda di causalità non potrebbe
produrre i risultati attesi, in quanto i risultati sono stati determinati da innumerevoli
meccanismi e fattori, interni o esterni al programma, e da eventuali fattori
contestuali che lo hanno influenzato. L’analisi del contributo ha piuttosto
cercato di mostrare il probabile contributo del programma mettendo
in evidenza il suo diretto utilizzo da parte delle amministrazioni fiscali
nazionali e i benefici da esso prodotti.
3.3.
Logica d’intervento
La valutazione si è basata su un quadro logico, la logica
d’intervento, che collega le attività di “Fiscalis 2013” (varie azioni
congiunte e sistemi informatici) con il suo obiettivo ultimo (il migliore
funzionamento dei sistemi di imposizione nel mercato interno e la lotta antifrode),
traducendole in risultati (minore evasione ed elusione fiscale, minor onere
amministrativo, attuazione uniforme ed efficace della normativa fiscale dell’UE,
e paesi candidati più preparati[4]).
Questa logica d’intervento, illustrata con un grafico nella pagina successiva, rispecchia
la comprensione e l’interpretazione concordate con il gruppo direttivo e il
consulente esterno riguardo ai nessi causali previsti tra attività, realizzazioni,
risultati e impatto (obiettivo globale).
3.4.
Valutazioni e conclusioni
Le valutazioni e le conclusioni sono direttamente tratte
dai risultati ricavati dalle prove raccolte. Per garantire una maggiore
solidità ai risultati, la valutazione ha utilizzato vari metodi di raccolta dei
dati, fra cui sondaggi, interviste, ricerche documentali (incluse le analisi e
i dati di monitoraggio esistenti) e studi di casi. Questo mix metodologico è
stato ritenuto globalmente adeguato dalle parti interessate e dal gruppo
direttivo e ha prodotto le informazioni attese.
4.
Efficacia di “Fiscalis 2013” – Storia del suo contributo
Nel complesso, la valutazione ha concluso che il contributo
di “Fiscalis 2013” al miglior funzionamento dell’imposizione fiscale nel
mercato interno è evidente, seppur quasi sempre non quantificabile. La presente
sezione presenta i risultati della valutazione per quanto riguarda l’efficacia
del programma in termini di contributo al raggiungimento dei risultati attesi: una
minore evasione ed elusione fiscale (4.1), un’attuazione efficace, uniforme ed
efficiente della normativa dell’UE in materia fiscale (4.2), una riduzione
degli oneri per le amministrazioni e i contribuenti (4.3).
4.1.
Minore evasione ed elusione fiscale
L’obiettivo principale dei sistemi informatici nel settore
fiscale è consentire un rapido scambio di informazioni sicure tra le
amministrazioni fiscali e quindi rendere più efficace la lotta antifrode. Questi
sistemi informatici sono da considerarsi cruciali, in quanto sostengono i
funzionari tributari di tutta l’UE nelle loro attività quotidiane, e sono stati
perfettamente incorporati nelle amministrazioni nazionali. Due sistemi informatici chiave contribuiscono in modo
particolare al raggiungimento del succitato obiettivo: il sistema di scambio di
informazioni sull’IVA (VIES) e il sistema di controllo
informatico dei movimenti dei prodotti soggetti ad accisa (EMCS),
con le informazioni fornite dalla banca dati incorporata del sistema di scambio
dei dati relativi alle accise (SEED). Il sistema VIES consente
alle amministrazioni fiscali degli Stati membri di scambiarsi tra loro
informazioni sulle cessioni intra-UE di beni, ai fini del controllo dell’IVA;
VIES sul web consente di identificare rapidamente il numero di partita IVA di
un partner commerciale, mentre l’EMCS è un sistema computerizzato integrato obbligatorio,
utilizzato dalle amministrazioni delle accise per monitorare i movimenti dei
prodotti soggetti ad accisa. Questi sistemi informatici sono strumenti attraverso i
quali le autorità nazionali possono verificare la presenza di irregolarità
nelle transazioni transfrontaliere. In campo IVA ciò è possibile grazie alle
informazioni sul volume, sulla natura e sulle parti di una transazione soggetta
a IVA. Le recenti modifiche alla banca dati VIES hanno portato a un minor
numero di correzioni retroattive e discrepanze, ad aggiornamenti più rapidi e a
una maggiore affidabilità dei dati sul volume di affari. Inoltre, la riduzione
dei termini per la presentazione e la trasmissione degli elenchi riepilogativi
ha accelerato lo scambio di informazioni, fornendo in tal modo alle
amministrazioni tributarie un importante vantaggio[5]. Le prove ottenute
dalle parti interessate nell’ambito della valutazione esterna indicano
chiaramente che il sistema VIES ha aiutato le amministrazioni nazionali a
individuare le frodi poiché consente di effettuare un controllo incrociato
delle dichiarazioni del contribuente presentate a livello nazionale con quelle
presentate altrove, e quindi di rilevare più rapidamente le irregolarità. Oltre alle informazioni provenienti dal sistema VIES, il
programma “Fiscalis 2013” ha offerto ai funzionari tributari la possibilità di
scambiarsi richieste o informazioni più specifiche tramite il sistema CCN
mail, in particolare la casella di posta VIES, progettata per lo
scambio di formulari elettronici relativi all’IVA, e la casella postale
TAXFRAUD. Questi due canali legati all’individuazione delle frodi hanno
registrato rispettivamente oltre 578 000 e 187 000 messaggi scambiati tra gli Stati
membri nel periodo di riferimento del programma 2008-2013. Questi messaggi sono
scambi confidenziali tra Stati membri e la Commissione europea non è al
corrente del loro contenuto. È quindi impossibile valutare direttamente i
risultati che sono emersi da questi scambi, ma già solo le cifre indicano che
la cooperazione è ben presente e dinamica. Nel settore delle accise l’EMCS ha fornito
gli strumenti necessari per verificare la presenza di irregolarità nelle
transazioni transfrontaliere, attraverso il monitoraggio in tempo reale dei
movimenti dei prodotti in regime di sospensione dei diritti di accisa, dalla
notifica preliminare all’arrivo sino all’immissione in consumo, nonché attraverso
la verifica istantanea degli operatori autorizzati a inviare e a ricevere i
prodotti soggetti ad accisa tramite la banca dati SEED. Le parti
interessate sono inoltre del parere che i sistemi informatici abbiano reso il
comportamento fraudolento più difficoltoso, rischioso e costoso,
disincentivando in tal modo le frodi. In seguito all’introduzione dell’EMCS, ad
esempio, affinché possa essere commessa una frode, è necessaria un’intesa tra
lo speditore e il destinatario, ossia la partecipazione volontaria a una
transazione fraudolenta. Inoltre, grazie alle garanzie elettroniche legate a
ciascuna transazione è diventato più facile per i funzionari tributari
assicurare la debita riscossione dell’imposta. Dalla valutazione esterna emerge che i formulari
elettronici standard nel settore dell’IVA e delle imposte dirette hanno
contribuito a prevenire le frodi, benché non tanto attraverso l’individuazione
delle transazioni fraudolente quanto aiutando i funzionari tributari a
calcolare il corretto obbligo fiscale. Risultati simili si sono ottenuti grazie
allo scambio automatico di informazioni di cui alla direttiva sul risparmio[6], utilizzando uno schema
XML comune che consente una corretta valutazione fiscale, purché le
informazioni siano puntuali e corrette. Oltre agli strumenti informatici, il programma “Fiscalis 2013”
ha offerto agli Stati membri efficaci strumenti di cooperazione per contrastare
gli abusi fiscali, vale a dire le azioni congiunte, nell’ambito delle quali le
amministrazioni fiscali hanno potuto condividere le loro competenze e la loro
esperienza. Il programma ha finanziato le operazioni logistiche e tecniche
della piattaforma EUROFISC, che è stata regolarmente considerata
dai funzionari tributari un importante canale per promuovere e facilitare la
cooperazione multilaterale e decentrata tra Stati membri, consentendo azioni mirate
e rapide contro specifici tipi di frode. Ad esempio, lo scambio rapido di
informazioni tra le unità antifrode in materia di IVA di diversi Stati membri e
lo sviluppo di modelli comuni di analisi dei rischi sono stati ritenuti dalle
parti interessate importanti strumenti per individuare precocemente le frodi “carosello”[7], per le quali è
notoriamente importante una reazione tempestiva da parte delle autorità. D’altra parte, i controlli multilaterali
hanno consentito ai revisori fiscali degli Stati membri di applicare
congiuntamente le loro conoscenze, portando all’identificazione di ulteriori
entrate fiscali esigibili del valore di circa 3,26 miliardi di euro[8].
Inoltre, secondo le autorità fiscali, insieme allo scambio automatico di
informazioni previsto dalla direttiva sul risparmio, il programma ha incentivato
l’adempimento fiscale tra i contribuenti, rendendoli consapevoli del fatto che
le informazioni relative alle loro transazioni e ai loro obblighi fiscali
vengono condivise tra gli Stati membri. Il programma ha quindi direttamente disincentivato
l’evasione fiscale aumentando la probabilità del suo rilevamento. Altre azioni congiunte, in particolare gli eventi mirati come
i seminari e le visite di lavoro, hanno consentito
alle amministrazioni nazionali di comprendere meglio l’assetto organizzativo e le
pratiche amministrative dei loro omologhi di altri Stati membri. Benché tali
scambi non abbiano direttamente prodotto livelli più bassi di frode, le
autorità fiscali li hanno trovati utili per l’efficace scambio di informazioni
finalizzato a tale obiettivo, facilitando i contatti diretti tra i dipartimenti
interessati.
4.2.
Attuazione uniforme, efficace ed efficiente della normativa
dell’UE in materia fiscale
I sistemi informatici sostenuti dal programma “Fiscalis 2013”
sono stati pienamente utilizzati e globalmente apprezzati (anche se le
potenzialità di alcuni di essi non sono ancora pienamente sfruttate, come
spiegato di seguito). Per esempio, tramite il solo sistema VIES le
amministrazioni nazionali si sono scambiate oltre 500 milioni di messaggi[9] l’anno sulle
transazioni transfrontaliere dell’UE e tale sistema è uno degli elementi
centrali su cui si fonda la cooperazione amministrativa ai sensi del
regolamento (UE) n. 904/2010 del Consiglio[10].
Dalla valutazione è emerso che tale sistema, tra i vari strumenti utilizzati dalle
amministrazioni tributarie degli Stati membri, è stato fondamentale per
condurre analisi dei rischi in materia di IVA, motivo per cui molti funzionari
lo hanno utilizzato su base giornaliera. Inoltre, alcuni sistemi sostengono direttamente l’attuazione
dell’acquis dell’UE per la cooperazione amministrativa in materia fiscale; è il
caso ad esempio dell’EMCS e di VIES, rispettivamente per le accise[11]
e per l’IVA[12],
finanziati da Fiscalis, o dei formulari elettronici nel settore della fiscalità
diretta[13]
(sebbene solo a partire dal gennaio 2013, quando questi ultimi sono stati
introdotti). Inoltre, la cooperazione attraverso sistemi elettronici paneuropei
ha aiutato gli Stati membri a rispettare meglio i termini regolamentari per lo
scambio di informazioni previsti dalla succitata normativa dell’UE in materia
di cooperazione amministrativa, consentendo uno scambio di informazioni più
rapido e più preciso (grazie ad esempio ai formulari elettronici standardizzati).
Per quanto riguarda il sistema EMCS, il tasso estremamente basso di errori
tecnici (si verificano in meno dell’1% dei movimenti)[14] mostra anche che il
sistema ha offerto un vantaggio significativo rispetto al vecchio sistema
cartaceo soggetto a errori, consentendo un’efficace attuazione dell’acquis
sulle accise. La corretta applicazione della normativa dell’UE è stata
ulteriormente facilitata dalle azioni congiunte, che hanno consentito agli
Stati membri di scambiarsi pareri circa l’interpretazione delle disposizioni
dell’UE, le sfide dell’attuazione e del controllo dell’applicazione, le
caratteristiche nazionali e le migliori prassi. Inoltre, le azioni congiunte
hanno consentito agli Stati membri di focalizzare l’attenzione su specifiche aree
problematiche, come la definizione e l’attuazione di un nuovo formulario
elettronico (ad es. il formulario per la dichiarazione IVA che occorreva creare
per lo sviluppo del mini-sportello unico) o l’attuazione di una data
applicazione informatica (come l’EMCS o il sistema per il rimborso dell’IVA). Il
contesto informale offerto dal programma per discutere sulle suddette questioni
ha reso possibile una più ampia convergenza tra gli Stati membri ed è stato elogiato
da tutti i soggetti interessati nel corso della valutazione. Tutti questi
aspetti insieme hanno contribuito a raggiungere una sempre più uniforme comprensione,
interpretazione ed elaborazione della normativa UE in materia di IVA, nonché un
adeguamento delle aspettative reciproche e la mappatura delle diverse pratiche
e procedure.
4.3.
Minori oneri per le amministrazioni e i contribuenti
La valutazione esterna e altri dati qualitativi disponibili
indicano che molti dei sistemi informatici hanno portato alla percezione di una
riduzione dell’onere amministrativo per le amministrazioni e gli operatori
economici nazionali. I formulari elettronici e la piattaforma
CCN/CSI, utilizzati insieme, hanno contribuito in misura
maggiore alla riduzione degli oneri per le amministrazioni nazionali. Hanno
portato a una maggiore efficienza grazie alla riduzione delle lente procedure
cartacee ad alta intensità di risorse e hanno sveltito e semplificato lo
scambio elettronico di informazioni grazie al modello comune e ai campi
predefiniti per formulare le richieste e rispondervi. Hanno altresì accresciuto
l’efficacia di questa cooperazione grazie alla maggiore accuratezza e utilità
delle informazioni scambiate. Ciò è stato possibile soprattutto grazie a una
selezione mirata delle informazioni richieste e presentate e all’interpretazione
comune delle richieste. Benefici significativi derivano anche dall’utilizzo
regolare dei sistemi VIES, VIES sul web e EMCS,
anche se il loro obiettivo principale era quello di garantire l’adeguata
riscossione di imposte e accise. Le amministrazioni fiscali ritengono che tali
sistemi abbiano accelerato l’individuazione delle irregolarità, abbiano reso la
cooperazione e il monitoraggio più agevoli e abbiano abbreviato i tempi di
reazione rispetto alla precedente procedura cartacea. Per quanto riguarda il
sistema EMCS, l’analisi statistica ha evidenziato che il tempo medio per l’appuramento
della circolazione di prodotti sottoposti ad accisa (tempo che intercorre tra
la convalida del documento elettronico e l’invio della nota di ricevimento a
destinazione) era di 6,8 giorni, un lasso di tempo ritenuto molto breve[15]. Il sistema VIES sul web ha consentito agli operatori
economici di ridurre direttamente i tempi di convalida delle partite IVA dei
loro partner commerciali, evitando loro di passare per il tramite dell’amministrazione
nazionale. In un solo anno sono state effettuate 157 milioni di convalide
attraverso questa applicazione. Considerato che ciascuna di queste convalide avrebbe
richiesto una telefonata di cinque minuti, il sistema VIES sul web ha consentito
alle amministrazioni fiscali nazionali di ridurre i costi di conformità di
circa 160 milioni di euro e agli operatori economici di risparmiare un importo
analogo. Inoltre, a gennaio del 2010 è diventata operativa la procedura
elettronica di rimborso dell’IVA, che ha semplificato il processo di rimborso
consentendo alle imprese di richiedere direttamente nello Stato membro di
stabilimento il rimborso dell’IVA pagata in un altro Stato membro. Anche se,
stando alla valutazione, è troppo presto per valutare il reale contributo dell’applicazione
alla riduzione dei costi per le imprese, dall’analisi dei sondaggi inviati
dalla Commissione ai funzionari tributari nel 2012, allo scopo di condurre un’analisi
dei costi-benefici dei principali sistemi informatici sostenuti da “Fiscalis 2013”,
emergono informazioni preliminari provenienti da alcuni Stati membri che
indicano un’effettiva crescita dell’efficienza dell’amministrazione. La
valutazione ha altresì raccomandato che le attività e la valutazione del
programma siano mirate specificamente ai contribuenti (raccomandazione 7). Per quanto riguarda l’EMCS, questo sistema ha apportato anche
alcuni vantaggi amministrativi agli operatori economici, fra cui il ridotto
utilizzo di documenti cartacei, una più rapida conclusione delle procedure di
sospensione dei dazi e l’integrazione dell’elaborazione con i sistemi
informatici esistenti. Questi benefici sono stati percepiti in modo particolare
dalle imprese più grandi, che hanno scambi commerciali più frequenti e
dispongono di maggiori capacità informatiche; le imprese più piccole, invece,
che ricorrono più sporadicamente alle procedure di sospensione dei dazi, hanno
avuto maggiore difficoltà ad adattarsi, a causa dei requisiti tecnici e
finanziari relativamente elevati (ad esempio il requisito di una garanzia) richiesti
per la circolazione dei prodotti in sospensione dei dazi. Nel settore della fiscalità diretta il programma ha
sostenuto l’applicazione “numero identificativo fiscale (TIN) sul web”. Si
tratta di un’interfaccia basata sul web che consente agli utenti finali di
verificare i numeri identificativi fiscali per qualsiasi Stato membro al fine
di identificare rapidamente i contribuenti, facilitare la gestione delle loro
problematiche fiscali nazionali o identificare i contribuenti che investono in
altri paesi dell’UE. Secondo la valutazione, l’applicazione “TIN sul web” è
stata sottoutilizzata, motivo per cui non è stato possibile valutare la
riduzione auspicata dell’onere amministrativo. Il basso livello di utilizzo di
questo sistema non è dovuto, tuttavia, al programma, ma a vari fattori, primo
fra tutti l’assenza di un TIN a livello europeo, come pure al fatto che non
tutti i paesi dell’UE ne hanno uno o lo utilizzano. Alcuni paesi hanno altri
identificatori, che per motivi legali o di altro tipo non possono essere
considerati TIN, mentre altri paesi non li rilasciano automaticamente a tutti i
contribuenti.
5.
Efficienza
Una cospicua percentuale dei fondi del programma è stata
destinata alla gestione e al sostegno dei sistemi informatici (circa il 75%), di
cui la fetta più grande è stata assegnata alla rete CCN/CSI. Considerato il
fatto che la rete CCN/CSI sostiene lo scambio di informazioni tra gli Stati
membri per tutti i sistemi informatici transeuropei e consente a tutti gli
Stati membri di partecipare a parità di condizioni allo scambio di
informazioni, questo investimento è stato giudicato dalle amministrazioni
nazionali necessario ed estremamente utile. Poiché la rete CCN/CSI è una piattaforma che interessa
anche il programma “Dogane 2013”, l’investimento in tale rete, secondo la
valutazione, non è stato soltanto utile per le attività informatiche, ma ha consentito
di realizzare economie di scala di un’unica architettura informatica. Se da un
lato una maggiore armonizzazione delle procedure fiscali e doganali è ancora
possibile (ad esempio per l’interoperabilità tra l’EMCS e i sistemi doganali)
ed è oggetto di una raccomandazione (raccomandazione 6), la Commissione e le
amministrazioni nazionali hanno cercato di accrescere le sinergie e lo sviluppo
condiviso di moduli informatici attraverso l’organizzazione di gruppi di progetto
congiunti tra le autorità fiscali e doganali. Sul piano operativo si sono registrati miglioramenti in
termini di efficienza nell’attuazione e nella gestione dei sistemi informatici grazie
alla promozione del riutilizzo delle tecnologie e allo sviluppo di servizi
comuni. Fra questi si annoverano strategie orientate alla riduzione dei costi,
quali una singola metodologia per gestire i sistemi informatici, il
consolidamento dei centri dati e ambienti di pubblicazione web condivisi con
gli Stati membri nei vari settori della fiscalità. Inoltre, per garantire uno
sviluppo efficiente del supporto alle funzionalità e alle operazioni, le attività
informatiche sono state per lo più esternalizzate, mantenendo internamente solo
poche attività operative o di sviluppo. Oltre il 40% del bilancio assegnato alle spese informatiche
nell’ambito del programma “Fiscalis 2013”, ovvero una percentuale considerevole,
è stato destinato al sostegno operativo agli Stati membri per l’attuazione e la
gestione dei sistemi informatici. La Commissione ha lavorato a stretto contatto
con gli Stati membri per garantire la massima perizia e adeguatezza. Nell’ambito
di tale collaborazione sono state messe a punto specifiche e applicazioni
comuni applicabili nei singoli Stati membri e sono state organizzate visite
negli Stati membri per aiutare a risolvere eventuali problematiche o per
eseguire i test di connettività necessari. La verifica della conformità è stata
uno dei settori che ha presentato il miglior rapporto qualità-prezzo, poiché
gli strumenti sviluppati a livello centrale hanno potuto essere utilizzati da
tutti gli Stati membri (ad es. il sistema di verifica self-service (SSTS) progettato
per garantire agli Stati membri maggior controllo per eseguire la loro verifica
di conformità). La valutazione ha suggerito di sviluppare ulteriori
applicazioni a livello centrale (raccomandazione 5). Le risposte al sondaggio condotto dalla Commissione nel 2012
sull’analisi costi-benefici dei principali sistemi informatici sostenuti da “Fiscalis
2013” mettono in evidenza le difficoltà riscontrate dagli Stati membri nel calcolare
il costo di attuazione a livello nazionale. Nessuno Stato membro ha presentato
valutazioni o studi esistenti condotti a livello nazionale, mentre le stime di 17
Stati membri relative ai costi di attuazione e di gestione dell’EMCS tra il 2007
e il 2011 variavano tra 1,1 milioni di euro e 18,8 milioni di euro. Ancora
di meno sono gli Stati membri che sono riusciti a monetizzare i benefici e le
prove a riguardo sono estremamente aneddotiche; per esempio, uno Stato membro
ha riferito di aver registrato un aumento delle entrate del 10% nell’anno
successivo all’introduzione dell’EMCS. Risposte positive sono pervenute tuttavia
in merito all’impatto dei sistemi informatici sull’efficienza dell’amministrazione;
la maggior parte degli Stati membri ritiene infatti che, in seguito all’introduzione
dei sistemi EMCS, VIES o di rimborso dell’IVA, l’efficienza delle loro
amministrazioni sia migliorata. Secondo prove aneddotiche, la scoperta in uno
Stato membro di varie operazioni di frode d’importo elevato avrebbe più che
ammortizzato il costo di applicazione del sistema EMCS. Per facilitare e ottimizzare ulteriormente la condivisione
delle informazioni, l’organizzazione di attività e il networking, la
Commissione ha avviato nel 2012 un sistema on line denominato “spazio di
informazione e collaborazione dei programmi” (PICS), mettendolo a disposizione
del programma “Fiscalis 2013” e del suo programma gemello “Dogane 2013”. Questo
sistema ha offerto alle amministrazioni nazionali uno spazio di lavoro comune on
line dove scambiarsi informazioni e collaborare e in generale è stato considerato
utile ai fini di un uso più efficiente delle risorse. Tuttavia, dalla
valutazione è emerso chiaramente che le funzionalità e le modalità di utilizzo di
questo strumento sono complessivamente ancora poco conosciute e che, attualmente,
le sue potenzialità non sono pienamente sfruttate. A tal riguardo è stata
formulata una raccomandazione (raccomandazione 3). Poiché il programma “Fiscalis 2013” è stato per lo più
operativo in un periodo di austerità economica, la Commissione e i paesi
partecipanti hanno cercato con determinazione di raggiungere la massima
efficienza, rafforzando ulteriormente la loro collaborazione per sviluppare di
congiunto strumenti comuni o applicazioni nazionali, o per condividere le
migliori prassi in materia di soluzioni informatiche. In ogni caso i sistemi informatici finanziati dal programma
“Fiscalis 2013” non possono essere considerati isolatamente, senza tenere conto
del valore delle informazioni stesse che essi fanno circolare. È estremamente
difficile monetizzare il valore dello scambio di informazioni, dal momento che
i dati sulle imposte riscosse o rettificate sono sovente inaccessibili. Il
valore reale dei sistemi informatici andrebbe tuttavia considerato attraverso
il prisma del loro elevato utilizzo e del loro contributo a uno scambio di
informazioni più rapido e sicuro tra gli Stati membri. Lo scambio di
informazioni tra tutti i paesi dell’UE attraverso i sistemi informatici
finanziati da Fiscalis è stato ritenuto fondamentale dai soggetti interessati
in quanto ha permesso ai funzionari tributari di monitorare più efficacemente
le transazioni o i movimenti intraunionali e di stabilire le imposte esigibili
associate. Se si dovessero sviluppare sistemi simili singolarmente su
scala nazionale, la loro efficienza sarebbe ben lontana dai livelli attuali, in
quanto tali sistemi sarebbero meno interoperabili, meno uniformi e quindi meno
efficaci. I costi di attuazione e di successiva gestione di tali sistemi
sarebbero inoltre molto più elevati, se non proibitivi. Anche se le azioni congiunte hanno assorbito una quota più
esigua del bilancio globale di “Fiscalis 2013”, i paesi partecipanti hanno
riconosciuto in tali azioni il valore unico del programma. Oltre 23 400
funzionari hanno partecipato a vari seminari, workshop, gruppi di progetto,
corsi di formazione e controlli multilaterali. Il costo medio per partecipante,
finanziato dal programma, è stato di quasi 1 000 euro, un costo del tutto
ragionevole, stando alla valutazione esterna, se si considera che erano incluse
le spese di viaggio e di soggiorno, nonché i necessari costi organizzativi, compresa
l’assistenza linguistica. Secondo la valutazione, analogamente al caso dei
sistemi informatici, è quasi del tutto impossibile quantificare il valore dello
scambio di informazioni e delle conoscenze ottenute tramite queste attività, mentre
i benefici maggiori risiedono nelle reti umane sostenibili e nell’uniforme comprensione,
interpretazione e applicazione della normativa UE. L’esempio dei controlli multilaterali illustra bene il potenziale
del programma in rapporto ai suoi costi. L’importo dell’imposta dovuta
riportato, ovverosia 3,26 miliardi di euro, identificato sulla base di circa l’85%
dei controlli multilaterali conclusi, si traduce in un rapporto di circa 1:1 350
euro (rapporto tra 2,41 milioni di euro effettivamente spesi su tutti i
controlli multilaterali e 3,26 miliardi di euro di imposta dovuta identificata
e riportata). Benché occorrano ulteriori indagini a livello nazionale per
stabilire l’effettivo tasso di riscossione dell’imposta dovuta e nonostante questo
esempio non possa essere ritenuto rappresentativo dell’efficienza complessiva
del programma, esso illustra bene i possibili benefici economici che il
programma può generare, che indubbiamente superano i suoi costi.
6.
Valore aggiunto europeo
Nell’ambito del programma “Fiscalis 2013” il valore
aggiunto europeo viene definito ai fini della valutazione finale come l’insieme
dei benefici aggiuntivi derivanti da un’azione a livello unionale rispetto a un’iniziativa
nazionale, multilaterale o persino a un’altra iniziativa internazionale. Per
dimostrare più chiaramente il valore aggiunto europeo, la valutazione ha utilizzato
i seguenti criteri: 1) la complementarità del programma rispetto alle succitate
iniziative; 2) il suo contributo complessivo al raggiungimento degli obiettivi,
incorporati negli obiettivi fiscali più ampi e condivisi con altre iniziative (p.
es. lotta alla frode fiscale); 3) la riduzione dei costi e degli oneri
amministrativi (p. es. tramite piattaforme informatiche, orientamenti,
procedure, etc. comuni; l’attuazione trasversale delle migliori prassi
identificate nel corso delle attività del programma; la riduzione delle duplicazioni
e sovrapposizioni; le sinergie, ecc.); 4) il carattere transeuropeo della cooperazione
in materia fiscale, una lotta alla frode fiscale più efficace a livello
transeuropeo anziché nazionale, i valori di una cultura amministrativa comune e
delle reti umane create attraverso il programma; 5) la sostenibilità dei
risultati/degli impatti se il programma dovesse essere interrotto.
6.1.
Complementarità del programma “Fiscalis 2013” rispetto ad
altre iniziative nazionali, regionali e internazionali
La valutazione ha identificato diverse iniziative
nazionali, regionali e internazionali esterne al programma “Fiscalis 2013”
volte a promuovere lo scambio di informazioni in materia fiscale tra taluni
paesi, su base bilaterale o multilaterale. Secondo la valutazione, il programma
“Fiscalis 2013” ha nel complesso integrato tali iniziative e ha creato sinergie
fra le medesime. A livello nazionale il programma ha perlopiù contribuito a
creare sinergie nell’ambito delle quali “Fiscalis 2013” e le
iniziative nazionali si sono alimentati reciprocamente al fine di potenziare
gli effetti auspicati. Ad esempio, alcune amministrazioni hanno integrato
informazioni provenienti dal sistema VIES nel software utilizzato dai loro
funzionari tributari, rendendo notevolmente più agevole l’accesso alle
informazioni e la loro elaborazione. Grazie alla flessibilità del programma e
alla partecipazione volontaria alle azioni congiunte, le amministrazioni
fiscali hanno potuto utilizzare “Fiscalis 2013” per sostenere le loro priorità
nazionali, ad esempio partecipando a controlli multilaterali talvolta molto
specifici. Anche sul piano delle iniziative regionali il programma “Fiscalis
2013” ha ricoperto un analogo ruolo di supplemento. La valutazione ha citato
due esempi: la stretta collaborazione in materia fiscale tra i paesi del
Benelux e il Gruppo di lavoro nordico per la lotta all’evasione fiscale (NAIS).
Tuttavia, queste e simili iniziative sono state considerate in gran parte complementari
al programma “Fiscalis 2013”, perché queste altre iniziative regionali avevano
una copertura e una portata differenti[16]. Il programma “Fiscalis 2013” ha operato in un contesto
simile a quello di due importanti organizzazioni internazionali, vale a dire l’Organizzazione
per la cooperazione e lo sviluppo economici (OCSE) e l’Organizzazione
intraeuropea delle amministrazioni fiscali (IOTA) [17], dal momento che le attività,
gli obiettivi e i destinatari di tali organizzazioni coincidevano in parte con
quelli di Fiscalis. Se da un lato le sovrapposizioni con l’OCSE sono state
marginali, visto l’ampio mandato dell’organizzazione, il contributo della IOTA
agli stessi risultati perseguiti dal programma “Fiscalis 2013” è stato evidente.
Tali sovrapposizioni riguardano tuttavia solo le azioni congiunte di Fiscalis, ad
es. i seminari o i workshop; nessuna iniziativa della IOTA (e nessun’altra
iniziativa regionale) potrebbe sostituire in alcun modo il fondamentale scambio
elettronico di informazioni con tutti i paesi sostenuto da “Fiscalis 2013”.
“Fiscalis 2013” è stato l’unico strumento a perseguire l’obiettivo principale di
migliorare sul piano pratico i sistemi di imposizione nel mercato interno, il
che lo rende una soluzione unica, studiata su misura per far fronte alle
problematiche fiscali transfrontaliere nell’UE.
6.2.
Contributo agli obiettivi fiscali più ampi
Nella relazione Monti del 2010[18], la necessità di avviare
uno scambio di informazioni in materia fiscale e una cooperazione tra le
amministrazioni fiscali è stata riconosciuta come una misura fiscale
suscettibile di migliorare il funzionamento del mercato interno. Il piano d’azione
della Commissione del 2012[19],
volto a rafforzare la lotta alla frode fiscale e all’evasione fiscale ha
peraltro sottolineato la necessità di garantire la piena attuazione e
applicazione di un quadro per la cooperazione amministrativa in materia di IVA,
fiscalità diretta e accise. Questa lotta è da allora rimasta una priorità
europea fondamentale. Il programma “Fiscalis 2013” si è inserito bene nel
suddetto quadro poiché ha fornito alle amministrazioni fiscali gli strumenti
con cui scambiarsi informazioni in maniera efficace (p. es. il sistema VIES, l’EMCS,
i formulari fiscali elettronici standardizzati, ecc.) o ha riunito esperti per promuovere
la collaborazione nell’ambito di incarichi specifici (p. es. tramite i
controlli multilaterali, la piattaforma EUROFISC, i workshop, i seminari e
altre azioni congiunte).
6.3.
Importanza della cooperazione a livello di UE ai fini della
riduzione dei costi e degli oneri amministrativi
Secondo la valutazione il programma “Fiscalis 2013” ha
contribuito a ridurre i costi e gli oneri amministrativi soprattutto in tre
modi: 1) standardizzando in parte lo scambio di informazioni tra
le amministrazioni fiscali (ad esempio tramite i formulari elettronici), 2) mettendo
a disposizione piattaforme per lo scambio sicuro di dati (la
piattaforma CCN/CSI con tutte le applicazioni informatiche ad essa ancorate) e 3)
fornendo sistemi informatici comuni destinati a essere utilizzati
direttamente dalle amministrazioni fiscali (ad esempio l’EMCS o il VIES). Per
una descrizione dettagliata del contributo del programma alla riduzione degli
costi e degli oneri amministrativi si rimanda al capitolo 4 della presente
relazione. Le parti interessate consultate nell’ambito della valutazione non
sono state in grado di identificare alcuna alternativa nazionale o
internazionale a “Fiscalis 2013”, che avrebbe potuto contribuire in misura
simile o superiore alla riduzione dell’onere amministrativo per le
amministrazioni nazionali e gli operatori economici.
6.4.
Carattere transeuropeo della cooperazione in materia
fiscale e cultura amministrativa comune
L’efficacia del programma “Fiscalis 2013” risiede prevalentemente
nel suo approccio paneuropeo e nelle sue soluzioni
transfrontaliere, che non avrebbero potuto essere avviate a livello
nazionale. Tali soluzioni riguardavano a volte sistemi informatici
centralizzati che portavano tutti i paesi partecipanti allo stesso livello,
altre volte il raggiungimento di un livello superiore di coordinamento e di allineamento
degli obiettivi e delle aspettative grazie alle azioni congiunte. Anche se il
programma non intendeva sostenere la creazione di una cultura amministrativa
comune (né tale cultura è attualmente desiderata), esso ha consentito ai
funzionari tributari di far convergere gradualmente il modo di rapportarsi ai
loro omologhi di altri Stati membri, di comprenderli e di cooperare con loro. Secondo
tutte le parti interessate era inimmaginabile raggiungere livelli simili di
cooperazione agendo singolarmente e in maniera non coordinata. Il ruolo di
coordinatore e di facilitatore della Commissione è stato anche riconosciuto
dalle parti interessate e se ne è raccomandato il proseguimento (raccomandazione
4).
6.5.
Sostenibilità dei risultati
La sostenibilità dei risultati viene analizzata nella
prospettiva di un’interruzione del programma, dal momento che quasi tutte le
attività di Fiscalis non sono per loro natura interventi singoli e necessitano
di un sostegno continuo da parte del programma. Secondo le parti interessate,
se il programma fosse sospeso, gli effetti di “Fiscalis 2013” in parte permarrebbero
nel breve termine. Tali effetti includono le realizzazioni più evidenti del
programma, come le nuove competenze o le reti umane. Secondo le parti
interessate, tuttavia, tali effetti non permarrebbero nel lungo termine
dal momento che le amministrazioni fiscali operano in un contesto complesso ed
estremamente dinamico, con priorità, condizioni economiche e ristrutturazioni
che variano da un paese all’altro. I paesi partecipanti potrebbero organizzare
formalmente attività simili alle attività congiunte di propria iniziativa, ma
nella pratica è improbabile che riuscirebbero ad assicurare i fondi necessari e
a coordinare tali azioni. Le parti interessate sono giunte a conclusioni simili per
quanto riguarda i sistemi informatici: sarebbe molto difficile mantenere ai
livelli attuali il loro supporto, la loro manutenzione e il loro sviluppo se si
disponesse unicamente di un’organizzazione, di finanziamenti e di iniziative a
livello nazionale. Infatti, secondo tutte le parti interessate, tali sistemi
diverrebbero rapidamente inutilizzabili e inadeguati, portando rapidamente a
una minore capacità di scambiare, monitorare e controllare le
informazioni e a maggiori costi e oneri amministrativi. Questo
fatto è importante se si considera che molti dei sistemi informatici non sono
solo pratici, ma hanno in realtà una funzione di sostegno della normativa
(ad esempio l’EMCS o i requisiti della normativa sulla cooperazione
amministrativa), e che la loro interruzione potrebbe ostacolare la conformità all’acquis
dell’UE in materia fiscale. La valutazione conclude infine che, in assenza del programma
Fiscalis e vista l’enfasi riservata alla lotta antifrode e all’evasione fiscale
transfrontaliera, probabilmente alcuni Stati membri collaborerebbero
maggiormente nell’ambito di accordi bilaterali o regionali, il che porterebbe in
definitiva a un’asimmetria tra gli Stati membri nell’accesso alle
informazioni e potrebbe quindi facilitare le frodi e falsare gli scambi
commerciali.
7.
Fattori contestuali con effetti sui risultati del
programma
La valutazione, attraverso l’analisi del contributo, ha
anche esaminato i fattori contestuali esterni al programma e quindi al di fuori
del suo diretto controllo, che hanno ostacolato (fattori di freno) o
contribuito (fattori trainanti) ai risultati del programma. La finalità di tale
esame non era quello di stabilire con precisione il loro peso rispetto ai
risultati del programma, ma quello di identificarli per chiarire le condizioni
in cui ha operato “Fiscalis 2013”. I fattori più importanti vengono presentati
di seguito e sono stati osservati in diversi Stati membri. La valutazione ha rilevato che le strategie di
gestione delle conoscenze in seno alle amministrazioni nazionali, ossia
come le amministrazioni nazionali hanno organizzato la cooperazione in materia
di controlli multilaterali e sistemi informatici, e suddiviso le responsabilità
nell’ambito delle attività legate a “Fiscalis 2013”, hanno contribuito in
maniera positiva ai risultati del programma. Per esempio, un’organizzazione
orizzontale con pochi livelli gestionali sembra essere stata più adatta ad
eseguire in maniera più rapida e agevole i controlli multilaterali, mentre la
stretta collaborazione tra l’amministrazione e il dipartimento informatico ha
creato maggiore flessibilità e la capacità di rispondere rapidamente e in
maniera efficiente ai problemi informatici. La valutazione ha rivelato che, in parte nel medesimo
contesto, le responsabilità per i compiti legati alle attività di “Fiscalis 2013”
non erano sempre chiaramente assegnate in seno alle amministrazioni nazionali, il
che potrebbe aver influito negativamente sul coordinamento e sull’attuazione
globale del programma nei paesi partecipanti (in alcuni di essi). La
valutazione si è concentrata prevalentemente sul ruolo dei coordinatori
nazionali, che hanno operato nell’ambito di mandati e assetti
organizzativi diversi, e con diverse disponibilità di risorse, il che, in
alcuni casi, potrebbe aver influenzato la loro capacità di promuovere il
programma. È stato quindi raccomandato di chiarire il loro ruolo (raccomandazione
2). I sistemi informatici nazionali risultano
aver integrato le funzionalità dei sistemi finanziati da Fiscalis e, in questi
casi, tali sistemi si sono rafforzati reciprocamente creando potenti sinergie,
come nel caso del sistema informativo sui contribuenti spagnoli, Zujar, il
quale usato unitamente al sistema VIES, consente di effettuare un rapido
controllo incrociato delle transazioni soggette a IVA. D’altro canto, laddove i
sistemi nazionali non erano interoperabili con i sistemi informatici finanziati
da “Fiscalis 2013”, le potenzialità non sfruttate erano immediatamente evidenti.
Per esempio, il sistema olandese di controllo delle esportazioni (ECS) non era
integrato o collegato con l’EMCS, di conseguenza tutti i movimenti che
terminavano al di fuori dei Paesi Bassi dovevano essere chiusi manualmente, il
che generava un maggiore carico di lavoro e una minore capacità di monitoraggio
e di controllo in tempo reale. Uno dei principali fattori che hanno ostacolato la piena
realizzazione del potenziale di “Fiscalis 2013” è stata la crisi economica
che ha colpito l’UE per tutta la durata del programma. Anche se la
valutazione non ha riscontrato vistose differenze nelle risorse assegnate a
specifiche aree fiscali, le parti interessate hanno perlopiù sottolineato la
pressione sulle risorse e la spinta verso l’efficienza in generale. In termini
pratici, l’austerità di bilancio ha ridotto la partecipazione degli Stati
membri alle attività del programma nonché le risorse necessarie per attuare le
componenti nazionali dei sistemi informatici. Quest’ultimo aspetto è stato
maggiormente segnalato dalle parti interessate. Ciononostante, la valutazione ha concluso che la crisi
economica ha portato a una maggiore attenzione per il contenimento dei costi
delle attività e a un maggior volume di informazioni scambiate tramite il
programma, dal momento che gli Stati membri hanno posto maggiore enfasi sulla
riscossione delle entrate. Le barriere linguistiche sono state in gran
parte citate dalle parti interessate come un fattore di ostacolo, che ha
pregiudicato l’efficacia della comunicazione e dell’informazione orale o
scritta e ha ridotto la partecipazione alle azioni congiunte. Anche la consapevolezza e la conoscenza del
programma “Fiscalis 2013” hanno ovviamente inciso sui livelli di cooperazione e
di scambio di informazioni. Nonostante la consapevolezza diffusa e l’ampia divulgazione
dei risultati del programma, la maggior parte delle parti interessate e dei
potenziali beneficiari conosceva poco o molto poco il programma. La valutazione
indica anche che i sistemi informatici erano sovente “dati per scontati” dai
paesi partecipanti e che vi era poca consapevolezza del collegamento con
Fiscalis, un aspetto, questo, che andrebbe ulteriormente esaminato
(raccomandazione 1). Altri fattori contestuali citati dalle parti interessate,
che hanno avuto minor peso sui risultati complessivi del programma o che sono
stati menzionati solo in maniera aneddotica, includono: i criteri di
selezione dei funzionari nazionali incaricati di partecipare alle
azioni congiunte, la normativa nazionale che vieta la comunicazione
di talune informazioni o l’utilizzo di alcuni sistemi volontari (per esempio l’applicazione
“TIN sul web” sottoutilizzata), alcuni fenomeni locali (per
esempio la crescita dei lavoratori transfrontalieri che accresce la pressione
verso un maggiore scambio di informazioni sulle imposte dirette o l’aumento
degli scambi transfrontalieri di taluni prodotti, che ha intensificato l’uso e ha
accresciuto l’utilità dell’EMCS). Infine, la valutazione ha messo in evidenza anche l’importante
influenza, o la coesistenza, di altre iniziative, in particolare
le attività della IOTA, descritte in dettaglio nel capitolo 6.
8. Conclusioni e raccomandazioni
Sebbene il funzionamento del mercato interno dipenda da
molteplici fattori, la valutazione ha concluso che “Fiscalis 2013” ha
probabilmente contribuito al suo migliore funzionamento. È plausibile che la
frode e l’evasione fiscale abbiano subito un calo e/o siano state evitate, il
che a sua volta ha scongiurato distorsioni della concorrenza nel mercato
interno. Le lacune identificate che rientrano nell’ambito del programma hanno
condotto alla formulazione delle raccomandazioni pertinenti. I risultati principali possono essere sintetizzati come
segue: a)
i sistemi informatici (l’EMCS, il VIES
e i formulari elettronici per la cooperazione in materia di
imposizione fiscale diretta) hanno direttamente sostenuto l’attuazione dell’acquis
dell’UE per la cooperazione amministrativa in campo fiscale; b)
il sistema VIES ha aiutato le
amministrazioni nazionali a individuare le frodi ed è diventato parte
integrante della serie di strumenti in materia di IVA utilizzati
quotidianamente dai funzionari tributari delle amministrazioni fiscali; c)
VIES sul web ha
direttamente ridotto i tempi di convalida delle partite IVA degli operatori
economici, portando a un risparmio per le amministrazioni fiscali stimato a 160
milioni di euro nonché a un risparmio di importo analogo per gli operatori
economici; d) L’EMCS ha reso il comportamento
fraudolento più difficoltoso, rischioso e costoso grazie al monitoraggio in
tempo reale e alla verifica istantanea degli operatori autorizzati. Grazie alle
garanzie elettroniche legate a ciascuna transazione nell’ambito dell’EMCS
è diventato più facile per i funzionari tributari assicurare la debita
riscossione dell’imposta; e)
i formulari elettronici standardizzati nel
settore dell’IVA e delle imposte dirette hanno aiutato i funzionari tributari a
calcolare il corretto obbligo fiscale; f)
i formulari elettronici e la
piattaforma CCN/CSI hanno snellito, semplificato e migliorato la
qualità delle informazioni scambiate per via elettronica; g)
le azioni congiunte hanno consentito
alle amministrazioni nazionali di condividere le loro competenze e la loro
esperienza, di scambiarsi pareri in merito all’interpretazione, attuazione e
applicazione delle disposizioni legislative dell’UE, di comprendere meglio gli
assetti normativi e organizzativi delle varie amministrazioni fiscali e di
creare preziose reti umane; h)
la piattaforma EUROFISC è stata per
gli ufficiali tributari un importante canale di promozione e di facilitazione
della cooperazione multilaterale e decentrata e ha consentito l’adozione di azioni
mirate e rapide per combattere specifici tipi di frode; i)
i controlli multilaterali hanno
consentito agli Stati membri di identificare ulteriori importi di tasse
esigibili del valore di circa 3,26 miliardi di euro e, insieme alle
disposizioni sullo scambio automatico di informazioni previste dalla
direttiva sul risparmio, hanno incentivato l’adempimento fiscale tra i
contribuenti; j)
i dati quantitativi disponibili sui costi e sui benefici
dei sistemi informatici attuati a livello nazionale sono scarsi e le stime dei
costi variano notevolmente, da 1,1 milioni di euro a 18,8 milioni di euro; i
benefici (in termini di valore delle informazioni scambiate) sono difficili da
monetizzare, ma l’efficienza complessiva dei sistemi informatici è stata
giudicata positivamente dalle parti interessate; k)
i singoli Stati membri non sarebbero stati in grado
di sviluppare e mantenere sistemi informatici più efficaci, efficienti e
interoperabili; l)
il programma “Fiscalis 2013” ha favorito lo
sviluppo di sinergie con altre iniziative in materia di cooperazione fiscale a livello
nazionale, regionale e internazionale, integrandole, e ha registrato solo poche
sovrapposizioni nell’ambito delle azioni congiunte; è il solo strumento sviluppato
specificamente per i bisogni del mercato interno e l’unico a fornire
applicazioni informatiche; m) il programma “Fiscalis 2013” ha consentito di ridurre i costi e gli
oneri amministrativi principalmente in tre modi: i) standardizzando
lo scambio di informazioni (per es. tramite i formulari elettronici), ii) offrendo
piattaforme per lo scambio sicuro dei dati (la piattaforma CCN/CSI)
e iii) fornendo sistemi informatici comuni per l’uso diretto da
parte delle amministrazioni fiscali (p. es. l’EMCS o il VIES); n)
senza il supporto del programma gli effetti delle
azioni congiunte e dei sistemi informatici non permarrebbero nel lungo termine. Sulla base delle prove raccolte i valutatori hanno
formulato diverse raccomandazioni nell’ottica di migliorare le
attività e il potenziale del programma. Le raccomandazioni sono sintetizzate
nella tabella sottostante e sono state largamente accettate dal gruppo
direttivo. La Commissione intende occuparsi in maniera specifica delle
raccomandazioni elaborando un piano d’azione per la loro attuazione e per il
loro follow-up, tenendo conto della loro natura, della loro influenza sul
programma e dell’eventuale tempistica per la loro attuazione (p. es. nel corso
del programma o nel prossimo ciclo legislativo). N. || Raccomandazione || Principale responsabile 1 || Si dovrebbero avviare attività di sensibilizzazione sui (prossimi) programmi Fiscalis, sugli obiettivi e sui risultati. In particolare si potrebbe pubblicizzare il collegamento tra i sistemi informatici europei e i finanziamenti di Fiscalis. || Commissione europea e paesi partecipanti 2 || Il programma dovrebbe fornire una descrizione del ruolo e delle responsabilità del coordinatore nazionale, mentre i paesi partecipanti dovrebbero garantire che i coordinatori nazionali dispongano di un adeguato sostegno e di risorse sufficienti per adempiere al loro ruolo. || Commissione europea e paesi partecipanti 3 || Il programma dovrebbe continuare a divulgare informazioni sulle modalità di utilizzo e sulle funzionalità dello “Spazio di informazione e collaborazione dei programmi” (PICS). || Commissione europea 4 || La Commissione dovrebbe continuare a svolgere un ruolo attivo di promozione della collaborazione tra gli Stati membri per quanto riguarda le applicazioni informatiche nazionali. || Commissione europea e Stati membri 5 || La Commissione dovrebbe continuare a sviluppare applicazioni a livello centrale che possano essere utilizzate da tutti gli Stati membri. || Commissione europea e Stati membri 6 || La Commissione e gli Stati membri dovrebbero promuovere l’ulteriore integrazione delle procedure fiscali e doganali. || Commissione europea e Stati membri 7 || In futuro Fiscalis dovrebbe concentrarsi maggiormente sulla riduzione degli oneri per i contribuenti e intensificare le attività del programma finalizzate al raggiungimento di tale obiettivo, onde contribuire al migliore funzionamento del mercato interno. || Commissione europea e Stati membri La Commissione ha apprezzato la qualità complessiva dello
studio esterno su cui si basa questa valutazione; ha inoltre riconosciuto le
difficoltà metodologiche e tenuto conto degli sforzi profusi per attenuarle. I
risultati della valutazione illustrati nella presente relazione sono stati
giudicati credibili e le conclusioni tratte in maniera accurata. Il contributo
di “Fiscalis 2013” al migliore funzionamento del mercato interno, in
termini di un’accresciuta capacità delle amministrazioni fiscali di individuare
e prevenire le frodi in maniera efficace ed efficiente, nonché di attuare la
legislazione fiscale dell’UE, può essere pertanto considerato significativo. La valutazione finale del programma “Fiscalis 2013” servirà
da base per le future discussioni sulla portata e sulla struttura del programma
dopo il 2020. Altri risultati operativi, come il miglioramento dei sistemi informatici
e delle applicazioni o la divulgazione più capillare dei risultati del
programma, verranno direttamente esaminati nel corso dell’attuale programma “Fiscalis
2020”. [1] Decisione n. 1482/2007/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2007, che istituisce un programma comunitario inteso a migliorare il
funzionamento dei sistemi di imposizione nel mercato interno (Fiscalis 2013)
e che abroga la decisione n. 2235/2002/CE. [2] Matthaeus-Tax (1993), Fiscalis 2002 (1998-2002), Fiscalis 2007 (2003-2007)
e Fiscalis 2013 (2008-2013). [3] http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/studies/fiscalis2013_final_evaluation.pdf [4] Ai fini della valutazione, i paesi candidati e i paesi potenziali
candidati sono stati considerati come gli altri paesi partecipanti, pur tenendo
conto del loro status specifico laddove necessario. [5] COM(2014)71 final “Relazione della Commissione al Consiglio e al
Parlamento europeo sull’applicazione del regolamento (UE) n. 904/2010 relativo
alla cooperazione amministrativa e alla lotta contro la frode in materia d’imposta
sul valore aggiunto”. [6] Direttiva 2003/48/CE del Consiglio in materia di tassazione dei
redditi da risparmio sotto forma di pagamenti di interessi. [7] Le frodi “carosello” implicano l’importazione di prodotti esenti
dall’IVA da altri paesi dell’UE. Tuttavia tali beni, anziché essere venduti ai
consumatori, vengono venduti attraverso una serie di società prima di essere
riesportati. Ogni società richiede illecitamente il rimborso dell’IVA che le è
stata addebitata. [8] Questa cifra si riferisce solo alle imposte esigibili identificate
unicamente nell’ambito dei controlli multilaterali. [9] Il contenuto dei messaggi scambiati resta confidenziale tra gli
Stati membri, la Commissione non ne è conoscenza. [10] Regolamento (UE) n. 904/2010 del Consiglio relativo alla cooperazione
amministrativa e alla lotta contro la frode in materia d’imposta sul valore
aggiunto. [11] Regolamento (UE) n. 389/2012 del Consiglio relativo alla
cooperazione amministrativa in materia di accise e regolamento (CE) n. 684/2009
della Commissione recante modalità di attuazione della direttiva 2008/118/CE
del Consiglio per quanto riguarda le procedure informatizzate relative alla
circolazione di prodotti sottoposti ad accisa in sospensione dall’accisa. [12] Regolamento (UE) n. 904/2010 del Consiglio. [13] Direttiva 2011/16/UE del Consiglio relativa alla cooperazione
amministrativa nel settore fiscale. [14] COM(2013)850 final, “Relazione della Commissione al Parlamento
europeo e al Consiglio sul funzionamento del sistema di controllo informatico
dei movimenti dei prodotti soggetti ad accisa in regime sospensivo e sull’applicazione
delle norme in materia di cooperazione amministrativa nel settore delle accise,
in conformità dell’articolo 8, paragrafo 3, della decisione n. 1152/2003/CE,
dell’articolo 45, paragrafo 1, della direttiva 2008/118/CE, dell’articolo 35,
paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 2073/2004 del Consiglio e del regolamento
(UE) n. 389/2012 del Consiglio. [15] COM(2013)850 final. [16] L’obiettivo del NAIS era concludere accordi per lo scambio mirato di
informazioni con diversi altri paesi, inclusi i cosiddetti “paradisi fiscali” e
alcuni Stati membri. Questa collaborazione tuttavia era intesa ad agevolare lo
scambio di informazioni con i paesi interessati. [17] L’Organizzazione intra-europea delle amministrazioni fiscali (IOTA)
è un’organizzazione intergovernativa senza scopo di lucro che offre un forum
volto ad aiutare i membri nei paesi europei a migliorare le amministrazioni
fiscali. Conta 46 membri. [18] Una nuova strategia per il mercato unico. Al servizio dell’economia
e della società europea, Mario Monti, 9 maggio 2010, pag. 80. [19] Comunicazione della Commissione al Parlamento
europeo e al Consiglio, Piano d’azione per rafforzare la
lotta alla frode fiscale e all’evasione fiscale, SWD(2012) 403 final.