RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sull'attuazione da parte degli Stati membri delle decisioni quadro 2008/909/GAI, 2008/947/GAI e 2009/829/GAI relative al reciproco riconoscimento delle sentenze penali che irrogano pene detentive o misure privative della libertà personale, delle decisioni di sospensione condizionale e delle sanzioni sostitutive e delle misure alternative alla detenzione cautelare /* COM/2014/057 final */
INDICE 1........... Introduzione................................................................................................................. 3 2........... Contesto delle decisioni quadro: un
pacchetto legislativo coerente
e complementare........................................................................................................... 4 3........... Stato dell'attuazione e conseguenze
del mancato recepimento.................................... 5 4........... Valutazione preliminare delle
legislazioni di recepimento notificate............................ 6 4.1........ Ruolo dell'interessato nel processo
di trasferimento..................................................... 7 4.2........ Principio della fiducia reciproca:
di norma, nessun adattamento della pena................ 7 4.3........ Ulteriori decisioni: differenze nell'esecuzione
della pena............................................. 8 4.4........ Obbligo di accettare un
trasferimento, a meno che non siano applicabili
motivi di rifiuto............................................................................................................. 9 4.5........ Termini.......................................................................................................................... 9 4.6........ Legame tra le decisioni quadro e la
decisione quadro sul mandato
di arresto europeo....................................................................................................... 10 4.7........ Dichiarazioni sulla disposizione
transitoria................................................................. 11 5........... Un nuovo ambiente giuridico per garantire
l'applicazione concreta
degli strumenti giuridici del terzo pilastro.................................................................. 11 6........... Conclusione................................................................................................................ 12 RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO
EUROPEO E AL CONSIGLIO sull'attuazione da parte degli Stati membri
delle decisioni quadro 2008/909/GAI, 2008/947/GAI e 2009/829/GAI relative al
reciproco riconoscimento delle sentenze penali che irrogano pene detentive o
misure privative della libertà personale, delle decisioni di sospensione
condizionale e delle sanzioni sostitutive e delle misure alternative alla detenzione
cautelare 1. Introduzione In uno spazio comune europeo di giustizia basato
sulla fiducia reciproca, l'Unione europea è intervenuta per garantire che le
persone sottoposte a procedimento penale non residenti nello Stato del processo
non siano trattate in maniera diversa dai residenti, elemento particolarmente
importante alla luce del numero rilevante di cittadini dell'Unione detenuti in
altri Stati membri. In tale spirito, nel 2008 e nel 2009 l'Unione
europea ha adottato le tre seguenti decisioni quadro complementari, i cui
rispettivi termini di recepimento sono scaduti: –
la decisione quadro 2008/909/GAI del Consiglio relativa
all'applicazione del principio del reciproco riconoscimento alle sentenze
penali che irrogano pene detentive o misure privative della libertà personale,
ai fini della loro esecuzione nell'Unione europea[1] (decisione quadro
sul trasferimento dei detenuti), che doveva essere attuata entro il 5
dicembre 2011, la quale, da un lato, consente a uno Stato membro di eseguire
una pena detentiva pronunciata in un altro Stato membro nei confronti di una
persona che resta nel primo Stato membro e, dall'altro, istituisce un sistema
per trasferire i detenuti condannati verso lo Stato membro di cui sono
cittadini o in cui risiedono abitualmente (o verso un altro Stato membro con
cui hanno stretti legami) al fine di scontare la pena detentiva; –
la decisione quadro 2008/947/GAI del Consiglio relativa
all'applicazione del principio del reciproco riconoscimento alle sentenze e
alle decisioni di sospensione condizionale in vista della sorveglianza delle
misure di sospensione condizionale e delle sanzioni sostitutive[2] (decisione quadro
sulla sospensione condizionale e sulle sanzioni sostitutive), che doveva
essere attuata entro il 6 dicembre 2011, la quale si applica a molte misure
alternative alla detenzione e alle misure che agevolano la liberazione anticipata
(ad esempio, il divieto di frequentare determinate località, l'obbligo di
svolgere un lavoro o una prestazione socialmente utile, oppure istruzioni
riguardanti la residenza, la formazione o l'esercizio di un'attività
professionale). La decisione di sospensione condizionale o altra sanzione sostitutiva
può essere eseguita in un altro Stato membro purché l'interessato vi acconsenta; –
la decisione quadro 2009/829/GAI del Consiglio sull'applicazione
tra gli Stati membri dell'Unione europea del principio del reciproco
riconoscimento alle decisioni sulle misure alternative alla detenzione cautelare[3] (decisione quadro
sull'ordinanza cautelare europea), che doveva essere attuata entro il 1° dicembre
2012, la quale riguarda la libertà provvisoria nella fase pre-processuale. Essa
consente di trasferire una misura cautelare non detentiva (ad esempio, l'obbligo
di rimanere in un luogo determinato o l'obbligo di presentarsi nelle ore
stabilite presso una determinata autorità) dallo Stato membro dove la persona
non residente è indagata di un reato verso lo Stato membro dove l'indagato risiede
abitualmente, permettendogli, in attesa del processo nello Stato membro
straniero, di essere sottoposto a una misura cautelare non detentiva nello
Stato membro di origine anziché essere posto in custodia cautelare. Dall'esame delle numerose risposte al libro verde
della Commissione del giugno 2011 sull'applicazione della normativa dell'UE sulla
giustizia penale nel settore della detenzione[4]
risulta che la corretta e tempestiva attuazione delle decisioni quadro dovrebbe
avere la massima priorità. Lo scopo della presente relazione è, pertanto,
duplice: in primo luogo, valutare lo stato di attuazione delle decisioni quadro
nel contesto del potere della Commissione di avviare procedure d'infrazione a
decorrere dal 1° dicembre 2014[5];
in secondo luogo, fornire una valutazione preliminare delle legislazioni di
recepimento nazionali comunicate alla Commissione. 2. Contesto
delle decisioni quadro: un pacchetto legislativo coerente e complementare Ogni anno, decine di migliaia di cittadini dell'Unione
sono sottoposti a procedimenti penali per presunti reati o condannati in un
altro Stato membro dell'Unione europea. Molto spesso gli organi giurisdizionali
penali ordinano la detenzione di non residenti per timore che non si presentino
al processo, mentre, in una situazione analoga, un indagato residente sarebbe probabilmente
sottoposto a una misura cautelare meno coercitiva, come l'obbligo di
presentarsi alla polizia giudiziaria o il divieto di espatrio. Le decisioni quadro vanno viste come un pacchetto
di normative coerenti e complementari diretto ad affrontare la questione della
detenzione dei cittadini dell'Unione in altri Stati membri e suscettibile di condurre
a una riduzione della durata della custodia cautelare o agevolare la
riabilitazione sociale dei detenuti in un contesto transfrontaliero. Esistono
infatti nessi operativi tra le tre decisioni quadro, nonché tra le decisioni
quadro e la decisione quadro relativa al mandato di arresto europeo[6]. La corretta attuazione della decisione quadro
sull'ordinanza cautelare europea da parte di tutti gli Stati membri
consentirà agli indagati oggetto di mandato di arresto europeo di rientrare
rapidamente nel paese di residenza in attesa dell'avvio del procedimento in un
altro Stato membro, evitando così una lunga custodia cautelare in un paese
straniero a seguito dell'esecuzione di un mandato di arresto europeo fino all'effettivo
avvio del processo. Inoltre, la corretta attuazione della decisione quadro
sulla sospensione condizionale e sulle sanzioni sostitutive
incoraggerà i giudici – certi che l'interessato sarà adeguatamente sorvegliato in
un altro Stato membro – a irrogare una sanzione alternativa da eseguirsi all'estero
anziché una pena detentiva. Sussiste altresì un legame tra la decisione
quadro sull'ordinanza cautelare europea e la decisione quadro sulla sospensione
condizionale e sulle sanzioni sostitutive. Infatti, se l'imputato è
già stato rimpatriato in forza di un'ordinanza cautelare europea nella
fase pre-processuale e ha dimostrato di ottemperare alle condizioni impostegli
in detta fase, il giudice sarà ovviamente più incline a comminare una sanzione
alternativa (in luogo della detenzione), che potrà essere eseguita all'estero dopo
il processo. Inoltre, l'articolo 25 della decisione quadro sul
trasferimento dei detenuti stabilisce un legame con la decisione quadro
sul mandato di arresto europeo. Detta disposizione, unitamente all'articolo
4, punto 6, e all'articolo 5, punto 3, della decisione quadro sul mandato
di arresto europeo, permette a uno Stato membro di rifiutarsi di consegnare
propri cittadini, residenti o persone che si trovano nel suo territorio a
condizione che lo Stato membro si impegni a eseguire la pena detentiva
conformemente alla decisione quadro sul trasferimento dei detenuti. Affinché il potenziale di tale pacchetto normativo
sia sfruttato appieno, è necessario che le decisioni quadro siano recepite
correttamente nella legislazione nazionale. 3. Stato
dell'attuazione e conseguenze del mancato recepimento Al momento della stesura della presente relazione,
rispettivamente 10, 14 e 16 Stati membri non avevano ancora recepito le
decisioni quadro, sebbene il termine di attuazione fosse scaduto da oltre,
rispettivamente, 2 anni e 1 anno. Alla Commissione erano state notificate le legislazioni
di recepimento nazionali soltanto dai seguenti Stati membri: –
decisione sul trasferimento dei detenuti: DK, FI, IT, LU e UK entro il termine di attuazione e AT,
BE, CZ, FR, HR, HU, LV, MT, NL, PL, RO, SI e SK dopo tale termine; –
decisione sulla sospensione condizionale e sulle
sanzioni sostitutive: DK e FI entro il termine di
attuazione e AT, BE, BG, CZ, HR, HU, LV, NL, PL, RO, SI e SK dopo tale termine; –
decisione sull'ordinanza cautelare europea: DK, FI, LV e PL entro il termine di attuazione e AT, CZ, HR,
HU, NL, RO, SI e SK dopo tale termine. Non sono pervenute
le notifiche dei seguenti Stati membri[7]: –
decisione sul trasferimento dei detenuti: BG, CY, DE, EE, EL, ES, IE, LT, PT e SE; –
decisione sulla sospensione condizionale e sulle
sanzioni sostitutive: CY, DE, EE, EL, ES, FR, IE,
IT, LT, LU, MT, PT, SE e UK; –
decisione sull'ordinanza cautelare europea: BE, BG, CY, DE, EE, EL, ES, FR, IE, IT, LT, LU, MT, PT, SE e UK. Nel documento di lavoro dei servizi della
Commissione allegato alla presente relazione sono riportate una tabella
riepilogativa dello stato dell'attuazione delle decisioni quadro e una tabella
con le dichiarazioni degli Stati membri al riguardo. Le decisioni quadro devono essere attuate dagli
Stati membri come qualunque altro elemento dell'acquis dell'Unione europea. Per
loro natura, le decisioni quadro sono vincolanti per gli Stati membri quanto al
risultato da conseguire, ma le autorità nazionali sono libere di scegliere la
forma e il metodo di attuazione. Le decisioni quadro non comportano effetti
diretti. Tuttavia, il principio di interpretazione conforme si impone riguardo alle
decisioni quadro adottate nell'ambito del titolo VI del precedente trattato
sull'Unione europea[8]. Il mancato recepimento delle decisioni quadro da
parte di alcuni Stati membri comporta seri problemi, in quanto gli Stati membri
che hanno attuato correttamente le decisioni quadro non possono beneficiare
delle loro disposizioni di cooperazione nelle relazioni con gli Stati membri
che non le hanno recepite per tempo. Il principio del reciproco riconoscimento,
pietra angolare dello spazio giudiziario europeo, impone infatti il reciproco
recepimento e non può operare se gli strumenti non sono attuati in maniera
corretta nei due Stati membri interessati. Pertanto, quando cooperano con uno
Stato membro che non ha recepito nei termini previsti una decisione quadro, gli
Stati membri che l'hanno recepita dovranno comunque continuare ad applicare le
corrispondenti convenzioni del Consiglio d'Europa per trasferire detenuti dell'Unione
europea o sanzioni in altri Stati membri. 4. Valutazione
preliminare delle legislazioni di recepimento notificate Durante le riunioni con gli esperti degli Stati
membri è emerso con chiarezza che alcuni temi e disposizioni giuridiche richiedono
maggiore attenzione. Ciò è stato confermato anche da un'analisi preliminare
della legislazione attuativa degli Stati membri pervenuta alla Commissione. La presente relazione si concentra pertanto su determinati
articoli chiave delle decisioni quadro alla luce dei loro obiettivi. Poiché la
relazione riguarda le tre decisioni quadro, gli articoli sono raggruppati per
argomento. Trattandosi di una valutazione preliminare, è
prematuro trarre conclusioni generali sulla qualità dell'attuazione, considerato
anche che molti Stati membri non hanno ancora assolto il proprio obbligo di
recepire le decisioni quadro. Inoltre, gli Stati membri sinora hanno poca
esperienza pratica nell'applicazione delle decisioni quadro. Al momento della
stesura della relazione la Commissione aveva ricevuto informazioni succinte sull'applicazione
pratica delle decisioni quadro da tre Stati membri (BE, FI e NL). I pochi dati disponibili
dimostrano che la decisione quadro sul trasferimento dei detenuti è già
applicata, mentre non sono stati effettuati trasferimenti in virtù della decisione
quadro sulla sospensione condizionale e sulle sanzioni sostitutive e
della decisione quadro sull'ordinanza cautelare europea. L'impegno profuso dagli Stati membri che hanno
recepito le decisioni quadro in tempo utile è encomiabile e le osservazioni relative
a tali Stati membri vanno contestualizzate nell'approccio della Commissione
diretto a prestare assistenza nel processo di attuazione. 4.1. Ruolo
dell'interessato nel processo di trasferimento (Articolo 6 della decisione
quadro sul trasferimento dei detenuti, articolo 5 della decisione quadro sulla
sospensione condizionale e sulle sanzioni sostitutive e articolo 9 della decisione
quadro sull'ordinanza cautelare europea) Vista l'importanza della riabilitazione sociale
come principio guida delle decisioni quadro, è necessario che la legislazione
attuativa degli Stati membri garantisca una corretta consultazione dell'interessato
nelle decisioni di trasferimento. Tuttavia, l'articolo 6 della decisione
quadro sul trasferimento dei detenuti prevede, in certe circostanze, la
possibilità di trasferimento senza il consenso della persona condannata. Trattandosi
di un aspetto nuovo rispetto alla convenzione del Consiglio d'Europa del 1983[9], è importante che gli
Stati membri abbiano recepito correttamente tale disposizione. La legislazione
attuativa dovrebbe ammettere il trasferimento del condannato senza il suo consenso
unicamente nelle tre fattispecie chiaramente indicate in detto articolo. A tal
fine, tale legislazione dovrebbe perlomeno contenere disposizioni sull'obbligo
di prendere in considerazione il parere del condannato (se si trova ancora
nello Stato di emissione) e di fornirgli informazioni, sulla consultazione tra
le autorità competenti e sulla possibilità offerta alle autorità dello Stato di
esecuzione di formulare un parere motivato. Da un'analisi preliminare della legislazione
attuativa degli Stati membri emerge che non è sempre espressamente previsto che
la persona sia informata e gli venga offerta l'opportunità di manifestare il
proprio parere, del quale è indispensabile tenere conto. Nell'ambito della decisione quadro sulla
sospensione condizionale e sulle sanzioni sostitutive, il consenso della
persona condannata è sempre necessario, a meno che questa non sia rientrata
nello Stato di esecuzione, nel qual caso il consenso è implicito. Tale elemento
è importante perché la decisione quadro non può essere applicata contro la
volontà dell'interessato. Ciò si spiega con il fatto che la decisione quadro
entra in gioco soltanto se la persona è già stata rilasciata nello Stato di emissione,
desidera ritornare nel proprio paese di origine come "persona libera"
ed è disposta a cooperare con le autorità di sorveglianza. Lo stesso vale per la
decisione sull'ordinanza cautelare europea, che riguarda la fase pre-processuale
in cui la persona è ancora presunta innocente. La Commissione verificherà se gli Stati membri
hanno fissato correttamente nella rispettiva legislazione attuativa una
procedura efficace che riconosca il ruolo del condannato nel processo di trasferimento. 4.2. Principio
della fiducia reciproca: di norma, nessun adattamento della pena (Articolo 8 della decisione
quadro sul trasferimento dei detenuti, articolo 9 della decisione quadro sulla
sospensione condizionale e sulle sanzioni sostitutive e articolo 13 della decisione
quadro sull'ordinanza cautelare europea) È importante garantire il giusto equilibrio tra il
rispetto della pena originariamente irrogata e il rispetto delle tradizioni
giuridiche degli Stati membri, onde evitare conflitti che possano nuocere al
funzionamento delle decisioni quadro. Poiché le decisioni quadro si basano
sulla fiducia reciproca nei sistemi giuridici degli altri Stati membri, la
decisione del giudice dello Stato di emissione dovrebbe essere rispettata e, di
norma, non dovrebbe essere rivista né adattata. Soltanto qualora la durata o la
natura della pena sia incompatibile con il diritto nazionale dello Stato di
esecuzione (ad esempio, pena massima prevista dalla legge), la pena potrà
essere adattata. In tal caso, tuttavia, la pena adattata dovrà corrispondere il
più possibile alla pena originaria. L'adattamento non può aggravare, in termini
di durata o natura, la pena irrogata nello Stato emittente. Alcuni Stati membri hanno ampliato le possibilità
di adattamento introducendo alcune condizioni aggiuntive (PL e LV) che consentono
allo Stato di esecuzione di valutare se la pena irrogata nello Stato di
emissione corrisponde a quella che sarebbe stata normalmente comminata per il
reato in questione nello Stato di esecuzione, il che è contrario alla finalità e
allo spirito delle decisioni quadro. Per quanto riguarda le pene non detentive, la decisione
quadro sulla sospensione condizionale e sulle sanzioni sostitutive
garantisce la possibilità di trasferire una sanzione alternativa anche se questa
non sarebbe comminata per un reato analogo nello Stato membro di esecuzione. Inoltre,
poiché è necessario che gli Stati membri prevedano almeno le misure di
sospensione condizionale e le sanzioni sostitutive di cui all'articolo 4,
paragrafo 1, della medesima decisione quadro, un altro effetto positivo di tale
decisione quadro sarà la promozione e il ravvicinamento delle misure alternative
alla detenzione nei vari Stati membri. Da una valutazione preliminare delle
legislazioni si evince che alcuni Stati membri non hanno attuato tutte le
misure obbligatorie (BG e PL). Lo stesso dicasi per la decisione quadro sull'ordinanza
cautelare europea, che impone agli Stati membri di prevedere perlomeno sei
misure obbligatorie (indicate all'articolo 8, paragrafo 1). HU permette
soltanto il trasferimento di tre misure cautelari. 4.3. Ulteriori
decisioni: differenze nell'esecuzione della pena (Articolo 17 della decisione
quadro sul trasferimento dei detenuti, articolo 14 della decisione quadro sulla
sospensione condizionale e sulle sanzioni sostitutive e articolo 18 della decisione
quadro sull'ordinanza cautelare europea) Il tempo che il condannato effettivamente
trascorre in carcere dipende in larga misura dalle disposizioni in materia di liberazione
anticipata o condizionale nello Stato di esecuzione. Le differenze al riguardo
tra gli Stati membri sono notevoli: in alcuni il condannato è rilasciato dopo
aver scontato due terzi della pena, in altri dopo averne scontato un terzo. Ai sensi dell'articolo 17 della decisione
quadro sul trasferimento dei detenuti, l'esecuzione della pena,
compresi i motivi per la liberazione anticipata o condizionale, deve essere
disciplinata dalla legislazione dello Stato di esecuzione. Tuttavia, tale Stato
membro deve, su richiesta, informare lo Stato membro che ha irrogato la pena
originaria delle disposizioni applicabili nello Stato di esecuzione in materia
di liberazione anticipata o condizionale. Se lo Stato di emissione teme che il
trasferimento porti a una liberazione che esso riterrebbe prematura, può decidere
di non trasferire l'interessato e ritirare il certificato. È dunque importante
che gli Stati membri abbiano introdotto correttamente l'obbligo di fornire, su
richiesta, tali informazioni prima del trasferimento e dell'esecuzione della
pena, il che non è avvenuto nella legislazione attuativa di alcuni Stati
membri. La Commissione incoraggerà lo scambio di
informazioni sulla liberazione anticipata e condizionale attraverso banche
dati, in collaborazione con gli Stati membri e le parti interessate. 4.4. Obbligo
di accettare un trasferimento, a meno che non siano applicabili motivi di
rifiuto (Articolo 9 della decisione
quadro sul trasferimento dei detenuti, articolo 11 della decisione quadro sulla
sospensione condizionale e sulle sanzioni sostitutive e articolo 15 della decisione
quadro sull'ordinanza cautelare europea) Uno dei nuovi aspetti delle decisioni quadro è che
esse impongono, in linea di principio, l'obbligo di accettare le richieste di
trasferimento. Ciò discende dal principio del reciproco riconoscimento sul
quale si basano le decisioni quadro e si rispecchia nella disposizione, che le
accomuna, secondo cui lo Stato di esecuzione è tenuto a riconoscere la
sentenza trasmessa dallo Stato di emissione. Il trasferimento può essere
rifiutato soltanto in determinati casi (segnatamente, se sono applicabili i
motivi di rifiuto previsti dalle varie decisioni quadro). Viceversa, non
sussiste alcun obbligo per lo Stato di emissione di trasmettere una sentenza
(si veda l'articolo 4, paragrafo 5, della decisione quadro sul trasferimento
dei detenuti). Da un'analisi preliminare della legislazione
attuativa degli Stati membri emergono notevoli differenze nel recepimento dei
motivi di rifiuto. Alcuni Stati membri non hanno introdotto tutti i motivi di
rifiuto indicati nelle decisioni quadro (HU, LU, NL, DK e LV) e altri ne hanno
aggiunti di ulteriori (AT, BE e DK). Alcuni Stati membri hanno recepito correttamente
i motivi di rifiuto come facoltativi per l'autorità competente (FI, LV e BG),
altri li hanno resi obbligatori (AT, IT, MT e SK). Infine, in un terzo gruppo, vi
è una commistione di motivi facoltativi e obbligatori (BE, DK, HU, LU, NL e
PL). Introdurre ulteriori motivi di rifiuto e renderli
obbligatori sembra contrario alla lettera e allo spirito delle decisioni
quadro. Quanto alla possibilità di applicazione
facoltativa dei motivi di rifiuto da parte delle autorità competenti che
decideranno in merito al riconoscimento e all'esecuzione, il testo delle
decisioni quadro afferma chiaramente che l'autorità competente "può" rifiutare
il riconoscimento della sentenza e l'esecuzione della pena se ricorrono motivi
di rifiuto. Tale formulazione indica che l'autorità competente deve godere del
potere discrezionale di decidere caso per caso se applicare o meno un motivo di
rifiuto, tenuto conto dell'aspetto della riabilitazione sociale alla base di
tutte e tre le decisioni quadro. Di conseguenza, i motivi di rifiuto dovrebbero
essere facoltativi per l'autorità competente. Tale approccio è nello spirito delle decisioni
quadro, secondo cui il trasferimento deve migliorare le prospettive di
riabilitazione sociale e può avvenire su esplicita richiesta dell'imputato o
del condannato. In tal caso, l'obbligo di rifiutare il trasferimento in presenza
di un motivo di rifiuto generalmente non sarebbe nell'interesse del condannato. 4.5. Termini (Articolo 12 della decisione
quadro sul trasferimento dei detenuti, articolo 12 della decisione quadro sulla
sospensione condizionale e sulle sanzioni sostitutive e articolo 12 della decisione
quadro sull'ordinanza cautelare europea) Le decisioni quadro stabiliscono un nuovo sistema
semplificato e più efficace per il trasferimento delle pene al fine di
agevolare e accelerare la cooperazione giudiziaria, e prevedono quindi termini
fissi per l'effettuazione del trasferimento. Gli Stati membri dovrebbero attuare i termini in
modo che, come regola generale, l'iter della decisione definitiva, procedura di
ricorso compresa, si concluda entro il termine stabilito. Il superamento dei
termini potrebbe avvenire soltanto in circostanze eccezionali. Sebbene sia comunemente ammesso che tutti gli
Stati membri dovrebbero garantire ai condannati la possibilità di accedere a una
serie di diritti e di mezzi di impugnazione conformemente al diritto nazionale,
la legislazione attuativa di AT, HU e LV non fissa un termine massimo per le
decisioni degli organi giurisdizionali sulle impugnazioni dei trasferimenti. Gli Stati membri dovrebbero garantire che l'introduzione
di mezzi di ricorso nel loro sistema non vada a discapito dell'importanza del
rispetto dei termini stabiliti dalle decisioni quadro[10]. 4.6. Legame
tra le decisioni quadro e la decisione quadro sul mandato di arresto europeo (Articolo 25 della decisione
quadro sul trasferimento dei detenuti e articolo 21 della decisione quadro sull'ordinanza
cautelare europea) L'articolo 25 della decisione quadro sul
trasferimento dei detenuti, in combinato disposto con l'articolo 4, punto
6, e l'articolo 5, punto 3, della decisione quadro sul mandato di
arresto europeo, consente a uno Stato membro di rifiutarsi di consegnare una
persona che forma oggetto di un mandato di arresto europeo (o permette una
consegna subordinata alla condizione che l'interessato sia rinviato nello Stato
membro) qualora la persona ricercata dimori nello Stato membro, ne sia
cittadino o vi risieda, se tale Stato si impegna a eseguire la pena detentiva
conformemente alla decisione quadro sul trasferimento dei detenuti. Alcuni Stati membri non hanno indicato nella propria
legislazione attuativa che le disposizioni nazionali di recepimento della decisione
quadro sul trasferimento dei detenuti dovrebbero applicarsi nelle
succitate fattispecie (DK, HU, LU, LV, MT e SK). AT prevede tale possibilità
soltanto quando la richiesta di consegna riguarda i propri cittadini. Anziché
rispettare l'obbligo di eseguire la pena così come è stata irrogata nello Stato
emittente, NL si è riservato il diritto di procedere a una valutazione per
stabilire se la pena detentiva irrogata corrisponde a quella che sarebbe stata
comminata nei Paesi Bassi per lo stesso reato. Ciò pare contrario alla lettera
e allo spirito delle decisioni quadro. L'articolo 21 della decisione quadro sull'ordinanza
cautelare europea prevede la possibilità che sia emesso un mandato di
arresto europeo affinché una persona faccia ritorno nel paese qualora sia tenuta
a comparire in giudizio o non soddisfi le condizioni imposte dall'ordinanza
cautelare europea. Non tutti gli Stati membri hanno attuato l'articolo 21 (HU,
LV e PL). Ciò è motivo di rammarico visto che, per sua
natura, l'ordinanza cautelare europea sarebbe molto utile per consentire alle
persone in attesa di giudizio per reati relativamente minori di tornare nel
proprio paese. Riconoscendo tale realtà, l'articolo 21 della decisione
quadro sull'ordinanza cautelare europea espressamente esonera dal normale
requisito del mandato di arresto europeo, ovverosia che il reato per il quale è
emesso il mandato di arresto europeo sia punibile con una pena massima privativa
della libertà di almeno 12 mesi[11]. 4.7. Dichiarazioni
sulla disposizione transitoria (Articolo 28 della decisione
quadro sul trasferimento dei detenuti) L'articolo 28 della decisione quadro sul trasferimento
dei detenuti consente agli Stati membri, al momento dell'adozione della decisione
quadro, di formulare una dichiarazione secondo cui, per quanto concerne le
sentenze definitive pronunciate entro una determinata data (non successiva al 5
dicembre 2011), continueranno ad applicare gli strumenti giuridici vigenti sul
trasferimento dei condannati. Detta decisione quadro è stata adottata il 27
novembre 2008. Secondo le informazioni trasmesse alla Commissione,
quattro Stati membri (IE, MT, NL e PL) hanno formulato la succitata
dichiarazione. Tuttavia, stando ai dati più recenti IE, MT, e PL l'hanno fatto dopo
il 27 novembre 2008, data di adozione della decisione quadro. La Commissione ritiene
che tali dichiarazioni non siano valide e che gli Stati membri debbano
eliminare immediatamente la limitazione dalla legislazione attuativa vigente o
proposta. 5. Un
nuovo ambiente giuridico per garantire l'applicazione concreta degli strumenti
giuridici del terzo pilastro Le decisioni quadro adottate nell'ambito del
cosiddetto "terzo pilastro" sono state approvate all'unanimità da
tutti gli Stati membri, che si sono impegnati ad attuarle entro il termine di
recepimento. Gli Stati membri hanno pertanto creato un
ordinamento giuridico che li vincola come in altri settori del diritto dell'Unione,
anche se non saranno disponibili meccanismi coercitivi fino alla scadenza del
periodo transitorio di cui al protocollo 36 del trattato di Lisbona. È comunemente ammesso che la forza esecutiva del
diritto dell'Unione, comprese le misure adottate nell'ambito del terzo
pilastro, non può variare da uno Stato membro all'altro a seconda del livello
di recepimento nell'ordinamento giuridico nazionale senza mettere a repentaglio
la realizzazione di un'effettiva cooperazione giudiziaria. A partire dal 1° dicembre 2014 la Corte di
giustizia dell'Unione europea avrà piena competenza, anche a livello di
pronunce pregiudiziali sull'interpretazione della legislazione, nel settore della
cooperazione di polizia e della cooperazione giudiziaria in materia penale. La
Commissione e gli Stati membri avranno la facoltà di avviare procedure d'infrazione
contro gli Stati membri che non hanno recepito il diritto dell'Unione o lo
hanno fatto in maniera non corretta. Queste nuove opportunità saranno particolarmente
importanti nei confronti dei principali strumenti legislativi adottati nel
settore della giustizia penale prima dell'entrata in vigore del trattato di
Lisbona, incluse, a giudizio della Commissione, le tre decisioni quadro in
questione. 6. Conclusione Sebbene si debba riconoscere l'impegno sinora
profuso da alcuni Stati membri, il livello di attuazione di questi tre
importanti strumenti legislativi è tutt'altro che soddisfacente. L'obiettivo di sviluppare uno spazio di libertà,
sicurezza e giustizia per tutti i cittadini dell'Unione, sancito dall'articolo
3 del trattato sull'Unione europea, non può essere conseguito se gli Stati
membri non recepiscono correttamente gli strumenti approvati all'unanimità. Il recepimento parziale e incompleto delle
decisioni quadro ostacola l'applicazione del principio del reciproco
riconoscimento nel settore della giustizia penale, tradendo peraltro le
aspettative legittime dei cittadini dell'Unione – soprattutto quelli oggetto di
mandato di arresto europeo in fase pre-processuale – che sono privati di uno
strumento prezioso per ridurre l'impatto negativo sulla loro vita derivante dal
fatto di essere indagati o imputati in un altro Stato membro. Parallelamente,
tale situazione preclude la possibilità di conseguire l'obiettivo delle
decisioni quadro, ossia garantire la giustizia favorendo nel contempo la
riabilitazione sociale delle persone indagate o condannate. Infine, l'attuazione tardiva è deprecabile in
quanto le decisioni quadro potrebbero comportare una riduzione delle pene
detentive irrogate dai giudici ai non residenti, il che permetterebbe non
soltanto una diminuzione del sovraffollamento carcerario – e quindi un
miglioramento delle condizioni di detenzione – ma anche, di conseguenza, un
risparmio notevole nei bilanci stanziati dagli Stati membri alle strutture
detentive. Ricordando che, a partire dal 1° dicembre 2014, la
Commissione potrà avviare procedure d'infrazione, è della massima importanza
che tutti gli Stati membri tengano in considerazione la presente relazione e
forniscano alla Commissione tutte le ulteriori informazioni pertinenti per
assolvere gli obblighi che derivano loro dal trattato. Inoltre, la Commissione
incoraggia gli Stati membri che hanno segnalato l'avvio dei lavori preparatori
della pertinente legislazione nazionale ad adottare e comunicare quanto prima
le rispettive misure. La Commissione esorta tutti gli Stati membri che non
hanno ancora provveduto in tal senso ad adottare rapidamente le misure per
recepire il più possibile le decisioni quadro e invita gli Stati membri che le
hanno recepite in maniera non corretta a rivedere la legislazione attuativa per
allinearla alle disposizioni delle decisioni quadro. [1] Decisione quadro 2008/909/GAI del Consiglio adottata il 27
novembre 2008 (GU L 327 del 5.12.2008, pag. 27). [2] Decisione quadro 2008/947/GAI del Consiglio adottata il 27
novembre 2008 (GU L 337 del 16.12.2008, pag. 102). [3] Decisione quadro 2009/829/GAI del Consiglio adottata il 23
ottobre 2009 (GU L 294 dell'11.11.2009, pag. 20). [4] COM(2011) 327 def.: http://ec.europa.eu/justice/newsroom/criminal/opinion/110614_en.htm [5] Data di fine del periodo transitorio di cui al
protocollo 36 del trattato di Lisbona (cfr. sezione 5). [6] Decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio, del 13
giugno 2002, relativa al mandato di arresto europeo e alle procedure di
consegna tra Stati membri (decisione quadro sul mandato di arresto europeo)
(GU L 190 del 18.7.2002, pag. 1). [7] Alcuni Stati membri hanno informato la Commissione dello
stato dei lavori di preparazione della pertinente legislazione nazionale.
Tuttavia, nessuno di loro l'ha adottata o notificata alla Commissione prima di
dicembre 2013. [8] Cfr. la sentenza della Corte di giustizia europea del 16
giugno 2005 nella causa C-105/03, Pupino. [9] Il protocollo addizionale del 1997 di detta convenzione
prevedeva già il trasferimento dei detenuti senza il loro consenso in
circostanze limitate. Tale protocollo tuttavia non è stato ratificato da tutti
gli Stati membri. [10] Cfr. la sentenza della Corte di giustizia del 30 maggio 2013
nella causa C-168/13 PPU, Jeremy F. c/ Primo ministro. [11] Cfr. l'articolo 2, paragrafo 1, della decisione quadro
sul mandato di arresto europeo.