DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE SINTESI DELLA VALUTAZIONE DI IMPATTO Riesame del regolamento (CE) n. 842/2006 su alcuni gas fluorurati a effetto serra che accompagna il documento Proposta di REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO sui gas fluorurati a effetto serra /* SWD/2012/0363 final */
1. Introduzione I gas fluorurati[1] sono sempre più utilizzati in
una serie di settori, come la refrigerazione e il condizionamento dell'aria, le
schiume, gli aerosol, i sistemi antincendio e le apparecchiature elettriche. I
gas fluorurati sono tuttavia gas climatici estremamente potenti[2]. L'attuale regolamento sui gas
fluorurati si concentra principalmente sulla riduzione delle emissioni di tali
gas ad effetto serra nel corso della durata di vita delle apparecchiature e del
relativo trattamento di fine vita, senza limitare veramente l'uso dei gas
fluorurati in nuove apparecchiature. Al tempo stesso, oggi sono disponibili
alternative ai gas fluorurati sicure e efficienti sul piano energetico in quasi
tutti i settori di applicazione. La Commissione ha pubblicato una relazione
sull'attuazione, gli effetti e l'adeguatezza del regolamento sui gas fluorurati[3]. Nell'attuazione sono state
individuate alcune carenze cui occorre ovviare. La piena applicazione del
regolamento sui gas fluorurati e della direttiva sugli impianti di
condizionamento d'aria installati sui veicoli (direttiva 2006/40/CE) potrebbe
bloccare le emissioni di gas fluorurati ai livelli attuali. Tuttavia, la
relazione ha anche concluso che l'UE dovrebbe adottare iniziative supplementari
in relazione ai gas fluorurati, visto il potenziale di ulteriore riduzione
delle emissioni a costi relativamente bassi. Analogamente, il Parlamento europeo ha
ripetutamente auspicato interventi ambiziosi in questo settore[4], [5]. A livello
internazionale, più di 100 paesi auspicano un'azione sui gas fluorurati nel
quadro del protocollo di Montreal sulle sostanze che riducono lo strato di
ozono[6]. Dal 2009 l'Unione europea sostiene, in linea di principio, le
proposte miranti ad una eliminazione graduale nell'ambito del protocollo di
Montreal. Inoltre l'iniziativa "Climate and Clean Air Coalition on
Short-Lived Climate Pollutants" cui partecipano gli Stati Uniti,
i paesi del G8, la Commissione europea (CE), la Banca mondiale e l'UNEP,
promuove varie azioni relative ai gas fluorurati[7]. 2. Definizione del problema I cambiamenti climatici hanno ripercussioni su
tutti in termini di condizioni meteorologiche estreme e costi di adattamento.
La comunità scientifica internazionale concorda sulla necessità di limitare l'aumento
della temperatura del pianeta a 2 °C per prevenire effetti indesiderati
sul clima[8].
Attualmente i gas fluorurati rappresentano complessivamente nell'UE il 2% del
totale dei gas a effetto serra ma hanno un potenziale di riscaldamento
atmosferico molto più potente del CO2. Secondo una strategia
efficace sotto il profilo dei costi per "decarbonizzare" l'economia
dell'UE, le emissioni di gas fluorurati dovrebbero essere ridotte del 70-78%
entro il 2050 e del 72-73% entro il 2030 a costi di abbattimento marginali di circa
50 euro per tonnellata di CO2 equivalente[9]. Questo significa, per il
settore di gas fluorurati una riduzione di circa 70 milioni di tonnellate di CO2
equivalenti (Mt di CO2 eq.) rispetto alle emissioni previste nel 2030
nel caso di una piena applicazione della legislazione in vigore. L'uso complessivo di gas fluorurati è
aumentato rapidamente dal 1990 e, qualora non si intervenga, porterà ad un
notevole aumento delle emissioni. Le apparecchiature e i prodotti contenenti
gas fluorurati hanno una durata di vita fino a 50 anni (ad esempio schiume
isolanti per l'edilizia), pertanto in assenza di un intervento pubblico si
verificherebbero elevate emissioni per svariati decenni. Pertanto, oltre ad affrontare le lacune
esistenti nell'applicazione dell'attuale regolamento sui gas fluorurati, è
indispensabile ridurre ulteriormente le emissioni future. L'analisi[10] evidenzia che due terzi delle
emissioni[11]
previste nell'UE potrebbero essere evitati a minor costo[12] entro il 2030, se viene
adottata un'iniziativa per evitare l'uso di gas fluorurati, ove esistano
alternative idonee. Complessivamente nel periodo 2015 - 2030 si
possono ottenere riduzioni delle emissioni pari a circa 625 Mt di CO2
equivalente all'insegna dell'efficienza dei costi. In assenza di un
intervento l'UE non riuscirebbe a conseguire i suoi obiettivi in termini di
emissioni di gas serra o altri settori industriali sarebbero costretti a
realizzare azioni più costose, causando quindi una perdita di competitività in
termini di costi per l'industria nel suo complesso. Inoltre, esiste un potenziale non sfruttato
per incentivare la penetrazione sul mercato di tecnologie ecologiche
alternative, stimolando nel contempo l'innovazione, la crescita e l'occupazione[13]. 3. Obiettivi strategici L'obiettivo generale del riesame del
regolamento sui gas fluorurati è garantire un contributo, all'insegna dell'efficienza
dei costi[14],
per ridurre le emissioni di gas a effetto serra nell'UE dell'80-95% nel 2050
nell'intento di mantenere i cambiamenti climatici globali al di sotto di 2 °C
rispetto ai livelli preindustriali. Ciò dovrebbe essere realizzato in particolare: –
scoraggiando l'uso di gas fluorurati con un elevato
potenziale di riscaldamento globale laddove esistono alternative adeguate; –
incoraggiando l'uso di sostanze o di tecnologie
alternative senza compromettere la sicurezza, la funzionalità e l'efficienza
energetica; –
evitando le perdite da apparecchiature e garantendo
un adeguamento trattamento di fine vita delle applicazioni di gas fluorurati; –
agevolando la convergenza verso un potenziale
futuro accordo per la riduzione graduale degli HFC nel quadro del protocollo di
Montreal; –
rafforzando la crescita sostenibile, stimolando l'innovazione
e sviluppando tecnologie "verdi"; –
limitando gli effetti indesiderabili per le PMI, la
competitività e l'occupazione e gli oneri amministrativi per le imprese e le
autorità e preservando la concorrenza nel mercato interno, per quanto
possibile. 4. Opzioni strategiche Nella valutazione d'impatto sono state
esaminate cinque opzioni: La prima opzione analizzata è "nessun
cambiamento di strategia" (opzione A) che non introduce prescrizioni
legislative nuove ma prevede chiarimenti sulle definizioni e sugli interventi
non legislativi a livello dell'UE per sostenere una migliore applicazione delle
prescrizioni vigenti. La legislazione in vigore è ritenuta essenziale ma non
sufficiente per raggiungere tali obiettivi e pertanto è stata utilizzata come
quadro di riferimento per la valutazione di quattro diverse opzioni
supplementari: –
Opzione B: L'uso di "accordi volontari"
tra gli operatori dell'industria nei settori in cui tali accordi sono state
giudicati realistici visti i costi di abbattimento ridotti; –
Opzione C: L'opzione "rafforzamento del
contenimento e del recupero" presuppone il contenimento in settori
attualmente non contemplati dal regolamento sui gas fluorurati; –
Opzione D: L'opzione "eliminazione
progressiva" introduce una riduzione graduale fino al 2030 per le
quantità di HFC che possono essere immesse sul mercato UE. Anche questa opzione
prevede misure destinate agli HFC nelle apparecchiature precaricate per evitare
che il limite valga unicamente per i prodotti UE; –
Opzione E: "divieti" sull'uso di
gas fluorurati in settori in cui le tecnologie alternative sono già disponibili
per la totalità delle applicazioni. Alcune di queste opzioni politiche e delle
misure di accompagnamento non sono incompatibili tra loro, e possono essere
associate alle altre opzioni prese in considerazione. Ulteriori opzioni e subopzioni sono state
esaminate e eliminate sulla base di quattro criteri: –
efficacia (meno di 1 Mt di CO2 eq.); –
efficienza (più di 50 euro per tonnellata di CO2
eq., eliminata); –
vincoli tecnici come la sicurezza o l'efficienza
energetica; –
altri vincoli, come la coerenza con altre politiche
dell'Unione. Di conseguenza, tutte le opzioni e le relative
subopzioni scelte sono sin dall'inizio efficaci, efficienti in termini di costi
e di consumo energetico e sicure, in quanto gli aspetti sanitari e il ciclo di
vita dei gas serra riguarda sono considerati nell'analisi di screening. 5. Impatti 5.1. Ambientali L'opzione più efficace per ridurre le
emissioni di gas serra è l'approccio "eliminazione graduale" (D), con
un risparmio di 71 Mt di CO2 equivalente entro il 2030 o due terzi
delle emissioni attuali. I divieti in alcuni settori (E) consentirebbero di
abbattere le emissioni a 53 Mt di CO2 equivalente, cioè circa
la metà delle emissioni attuali, mentre l'introduzione di accordi volontari (B)
consentirebbe di raggiungere 22 Mt di CO2 equivalente) entro il 2030
(tabella 1). L'abbattimento delle emissioni legato all'ampliamento del campo di
applicazione del contenimento (C) sarebbe molto ridotto in quanto si
limiterebbe ad alcuni modi di trasporto. Queste riduzioni di emissioni
comprendono gli impatti in termini di efficienza energetica (ossia un risparmio
complessivo grazie alle opzioni alternative). La base metodologica per questi
risultati è un'analisi dettagliata ed esauriente della possibilità di
introdurre alternative sicure ed efficienti sul piano energetico a costi
inferiori a 50 euro per ogni tonnellata di CO2 equivalente,
abbattuta in ognuno dei 28 principali sottosettori che utilizzano gas
fluorurati[15].
Si ritiene che i rischi ecotossicologici legati al rilascio di sostanze nell'ambiente
siano ridotti o trascurabili per tutte le opzioni. 5.2. Economici Il settore dei gas
fluorurati consta di una serie di operatori del mercato che possono risentire
in modo diverso dei cambiamenti strategici: i produttori di gas fluorurati, i
fabbricanti di apparecchiature, le aziende elettriche, imprese del di
manutenzione, gli importatori e gli esportatori, gli utilizzatori di
attrezzature, i settori delle materie prime e della vendita al dettaglio (ad
esempio, metalli e prodotti). Sono stati esaminati una serie di impatti
economici diversi (tabella 1), utilizzando un modello di input/output (EmIO-F)
e un modello di equilibrio generale (GEM-E3). Gli effetti complessivi sono
limitati: il modello input/output suggerisce un piccolo impatto positivo sulla
produzione generale (fino a 0,009%) mentre il modello GEM-E3 prevede un lieve
calo (fino a − 0,006%). Questi effetti sono più rilevanti in caso di
eliminazione graduale (D), un po' meno nel caso dei divieti (E). Per i settori
direttamente interessati, il settore della produzione di apparecchiature potrebbe
registrare piccoli risparmi mentre il settore dell'approvvigionamento di
energia elettrica potrebbe registrare delle perdite dovute a una maggiore
efficienza energetica delle apparecchiature alternative. L'impatto nel settore
chimico è limitato. I modelli prevedono perdite limitate per il settore dei
servizi a causa del minor numero di apparecchiature di gas fluorurati per le
quali i controlli delle perdite sono obbligatori. Queste potenziali perdite
dovrebbero comunque essere pienamente bilanciate dalle nuove esigenze di
manutenzione per le apparecchiature alternative e dalle opportunità ancora non
sfruttate nell'applicazione delle disposizioni vigenti in materia di
contenimento. L'eliminazione graduale (D) riguarda il
maggior numero di settori e quindi incentiva al massimo le nuove tecnologie (ecologiche)
determinando l'uso più elevato di soluzioni alternative. Per lo stesso motivo i
costi diretti totali (investimenti e operazioni) per gli utilizzatori di
apparecchiature saranno leggermente più elevati (seguiti da divieti (E) e
accordi volontari (B)). La valutazione si basa su un approccio prudente che
prende in considerazione unicamente le opzioni di sostituzione che sono
attualmente disponibili e i calcoli sono stati effettuati sulla base dei costi
attuali. La probabile diminuzione dei costi dovuti al futuro sviluppo
tecnologico e alle economie di scala non è stata quindi presa in
considerazione. Gli effetti indiretti sono ritenuti marginali.
Visti i costi limitati, in linea di massima la competitività non subisce
effetti negativi, soprattutto perché nessuna delle opzioni strategiche richiede
la sostituzione delle apparecchiature esistenti: i costi diretti di
investimento si verificherebbe soltanto dopo la fine del ciclo di vita di tali
apparecchiature. Le ripercussioni sui prezzi al consumo saranno limitate
per tutte le opzioni e trascurabili in termini macroeconomici (da − 0,01
a 0,00% per le opzioni D e E, secondo il modello GEM-E3). Per quanto
riguarda le ripercussioni regionali, l'impatto diretto potrebbe essere di una
maggiorazione di 1 euro per abitante dei paesi dell'Europa meridionale, per via
dell'utilizzo più diffuso degli impianti di condizionamento d'aria. Le PMI costituiscono un'ampia percentuale
delle imprese attive nei settori che utilizzano gas fluorurati. Conformemente
agli effetti limitati osservati nell'analisi, non si prevedono oneri eccessivi
per queste imprese. L'eliminazione graduale (D) offre una maggiore flessibilità
per gli operatori del settore rispetto all'introduzione di divieti (E), come è
stato spesso ricordato dalle parti interessate. Si possono prevedere delle
garanzie, come le clausole de minimis, per esonerare i piccolissimi
operatori del mercato da alcuni obblighi di comunicazione e di altro tipo. Tutte le opzioni sono concepite in modo che i fabbricanti e gli
importatori nazionali di apparecchi siano soggetti alle stesse condizioni per l'immissione
sul mercato UE. Pertanto la competitività internazionale rimane inalterata.
Probabilmente le imprese europee beneficeranno dei vantaggi "del primo
arrivato" a livello internazionale, in particolare qualora si concluda un
accordo globale per porre fine ai gas fluorurati. L'opzione D
(eliminazione graduale) e l'opzione E (divieti) creerebbero un importante
mercato per le tecnologie a basso potenziale di riscaldamento, incentivando lo
sviluppo di tali tecnologie anche nei paesi terzi esportatori. I costi
amministrativi possono essere mantenuti relativamente bassi in quanto l'attuale
sistema di comunicazione predisposto dal regolamento sui gas fluorurati
costituirà la base del fabbisogno di dati per l'attuazione delle future opzioni
politiche. Soltanto le verifiche indipendenti determinerebbero un aumento dei
costi, e ciò si verificherebbe nel caso di accordi volontari adeguatamente
applicati (B). Tabella 1: Riepilogo degli impatti
ambientali, economici e sociali delle opzioni strategiche entro il 2030[16] IMPATTI || Opzione B || Opzione C || Opzione D || Opzione E || || Accordi volontari || Ampliamento del campo di applicazione || Eliminazione graduale || Divieti || AMBIENTALE || || || || || Riduzione delle emissioni Somma [Mt CO2 eq] || 22,2 || 1,4 || 70,7 || 53,3 || Costi totali diretti [Mio EUR/anno] || 530 || 66 || 1500 || 1330 || Costi amministrativi [Mio EUR/anno] || 10,7 || 0 || 0,2 (+ 1,9 una tantum) || 1,2 || Effetti diretti sulla produzione del settore (variazione in %) [% del 2007, modello I/O] || 0,006 || Trasc. || 0,009 || 0,003 || — macchinari/attrezzature || 0,38 || Trasc. || 0,52 || 0,23 || — servizi/manutenzione || − 0,09 || Trasc. || − 0,38 || − 0,37 || — sostanze chimiche || − 0,19 || Trasc. || 0,17 || 0,03 || — elettricità || − 0,19 || Trasc. || − 0,59 || − 0,26 || Impatti sul PIL (variazione in % modello GEM-E3) || inferiore all'opzione D || Trasc. || − 0,006 || − 0,003 || Impatti a livello regionale || Trasc. || Trasc. || Effetti ridotti nel Sud dell'UE || inferiore all'opzione D || Impatti sulle PMI || Impatti non significativi || Trasc. || Impatti non significativi || Impatti non significativi || Mercato interno || assente || assente || assente || assente || Competitività, commercio e investimenti. || piccoli || Trasc. || piccoli Positivo per le alternative || piccoli Positivo per le alternative || Paesi terzi || Trasc. || Trasc. || Incentiva alternative a livello mondiale || Incentiva alternative a livello mondiale || Prezzo al consumo || Trasc. || Trasc. || Trasc. || Trasc. || Innovazione e ricerca || Facilita le nuove tecnologie a basso livello || Trasc. || Facilita nuovi prodotti e nuove tecnologie || Facilita nuovi prodotti e nuove tecnologie || SOCIALE || || || || || Occupazione: impatto nel 2030 [N. posti di lavoro] || + 600 || Trasc. || Da − 16 000 a + 7 000 || Da − 12 000 a + 4 000 || Sicurezza e rischi sanitari || Trasc. || Trasc. || Trasc. || Trasc. || 5.3. Sociale Gli effetti sull'occupazione sono limitati.
Per l'opzione "eliminazione graduale" (D) la modellizzazione degli
effetti varia da un incremento di circa 7 000 a una diminuzione da 1 600
a 16 000 posti di lavoro. Dato che gli effetti delle altre opzioni sono
più limitati, il massimo effetto previsto per l'occupazione varia da + 0,003%
a − 0,007% (opzione D). La creazione di posti di lavoro si
verificherebbe nel settore dei macchinari e delle attrezzature, nonché nei
settori che forniscono materie prime (ad esempio metalli di base, prodotti
metallici). Nel settore energetico e dei servizi sono previste perdite di posti
di lavoro, ma questi effetti sono probabilmente compensati da altri effetti. I rischi sanitari e professionali delle
alternative non dovrebbero subire aumenti a condizione che si rispettino le
norme e le procedure di sicurezza. L'analisi di fattibilità delle alternative
si basava sul presupposto che si sarebbero impiegate solo le tecnologie
comprovate, sicure e efficienti a livello energetico. I requisiti minimi di
formazione proposti per il personale certificato che riguardano anche le
sostanze alternative riduce ulteriormente i rischi per la sicurezza. 6. Confronto delle opzioni La valutazione d'impatto conclude che l'eliminazione
graduale (D) comporterebbe i massimi benefici ambientali, stimolerebbe l'innovazione
al più alto livello e avrebbe un costo ridotto per l'economia e la società nel
suo insieme. Comporterebbe una riduzione di circa il 60% nel 2030 rispetto al 2005,
in linea con la tabella di marcia verso un'economia competitiva a basse
emissioni di carbonio ed è pertanto l'unica opzione sufficientemente efficace.
Questa opzione è anche considerata più flessibile da molte parti interessate, a
differenza dei divieti (opzione E). Gli accordi volontari (B) e ancora di più l'ampliamento
dell'ambito di applicazione del contenimento e del recupero (C) sono ben lungi
da generare riduzioni sufficienti delle emissioni in vista dell'obiettivo
generale. L'impatto sociale ed economico è considerato trascurabile per tutte
le opzioni. Nel complesso, la massima efficacia può essere
ottenuta integrando l'eliminazione graduale (opzione D) con l'estensione delle
disposizioni in materia di contenimento ad alcuni modi di trasporto (opzione
C), e i divieti di immissione in commercio in pochi settori specifici (gas non
interessati dall'eliminazione graduale e dalla distruzione dei sottoprodotti,
che sono subopzioni incluse nell'opzione E). Le misure volte a garantire che i
quantitativi importati nelle apparecchiature precaricate siano conteggiati in
considerazione dei limiti massimi sono indispensabili per l'integrità
ambientale del meccanismo di eliminazione graduale e per l'equità delle
condizioni di concorrenza sul mercato. Alcuni portatori di interesse[17] raccomandano di associare l'eliminazione
graduale con alcuni divieti "di sostegno" ad esempio nel settore
della refrigerazione, per dare maggiore certezza della disponibilità di gas
fluorurati per quei settori in cui è più difficile reperire una sostituzione.
Tale divieto non dovrebbe, in linea di massima, incidere sull'impatto
ambientale, economico o sociale, in quanto "l'eliminazione graduale"
riguarda comunque questi settori. Di conseguenza, l'opzione D insieme all'opzione
C, congiuntamente a divieti complementari e di supporto, consentirebbe di
realizzare una riduzione delle emissioni di circa 72 Mt di CO2
equivalente (aggiungendo circa 1 Mt di CO2 equivalente di riduzione
delle emissioni all'opzione D). [1] I gas fluorurati comprendono gli idrofluorocarburi
(HFC), i perfluorocarburi (PCF) e l'esafluoruro di zolfo (SF6). In peso 98% dei
gas fluorurati immessi in commercio nell'UE erano HFC (dati 2010). [2] I gas fluorurati hanno potenziali di riscaldamento
globale fino a 23 000 volte superiori a quello del CO2. [3] COM(2011) 581. "Applicazione, effetti e adeguatezza
del regolamento su taluni gas fluorurati ad effetto serra (regolamento (CE) n. 842/2006)".
26 settembre 2011. ec.europa.eu/clima/policies/F-gas/docs/report_en.pdf [4] Risoluzione del Parlamento europeo del 14 settembre
2011. "Approccio globale alle emissioni antropiche diverse dal CO2
che incidono sul clima." P7_TA-PROV(2011)0384. [5] Risoluzione del Parlamento europeo del 15 marzo 2012. "Economia
competitiva a basse emissioni di carbonio nel 2050 — Risoluzione del Parlamento
europeo su una tabella di marcia verso un'economia competitiva a basse
emissioni di carbonio nel 2050" [2011/2095(INI)], P7_TA-PROV(2012)0086. [6] ozone.unep.org/Meeting_Documents/mop/22mop/MOP-22-9E.pdf [7] www.unep.org/ccac/ [8] IPCC, quarta relazione di valutazione, Cambiamenti
climatici 2007: Gruppo di lavoro III: Mitigation of Climate Change. www.ipcc.ch/publications_and_data/ar4/wg3/en/contents.html [9] COM(2001) 112. “Una tabella di marcia verso un'economia
competitiva a basse emissioni di carbonio nel 2050”. eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52011DC0112:IT:NOT [10] Schwarz et al. (2011) "Preparatory
study for a review of Regulation (EC) No 842/2006 on certain fluorinated
greenhouse gases." Öko-Recherche et al. ec.europa.eu/clima/policies/F-gas/docs/2011_study_en.pdf. [11] Proiezioni qualora il regolamento sui gas fluorurati
sia pienamente attuato. [12] Spesso molto meno di 50 EUR a t. di CO2 eq. [13] Molte di queste imprese a "crescita verde",
spesso PMI, hanno dichiarato che hanno difficoltà a commercializzare i loro
prodotti alle condizioni di mercato correnti. [14] Costi di abbattimento inferiori a 50 EUR per tonnellata di
CO2 eliminata sono considerati efficienti. [15] Schwarz et al. (2011) "Preparatory
study for a review of Regulation (EC) No 842/2006 on certain fluorinated
greenhouse gases." Öko-recherche et al. [16] Trasc. = trascurabile [17] Ad esempio la Rete delle agenzie di protezione ambientale.