DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE SINTESI DELLA RELAZIONE SULLA VALUTAZIONE D'IMPATTO SULLE RELAZIONI COMMERCIALI UE-GIAPPONE che accompagna il documento Raccomandazione di decisione del Consiglio che autorizza l’avvio di negoziati su un accordo di libero scambio (ALS) fra l’Unione europea e il Giappone /* SWD/2012/0210 final */
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA
COMMISSIONE SINTESI DELLA RELAZIONE SULLA VALUTAZIONE
D'IMPATTO SULLE RELAZIONI COMMERCIALI UE-GIAPPONE che accompagna il documento Raccomandazione di decisione del
Consiglio che autorizza l’avvio di negoziati su un accordo di libero scambio
(ALS) fra l’Unione europea e il Giappone Questo
è un documento di lavoro dei servizi della Commissione europea e ha scopo
informativo. Esso non rappresenta una posizione ufficiale della Commissione su
tale questione, né anticipa tale posizione
1.
Definizione del problema
Termini reali del problema Da vari anni si constata un declino degli
scambi commerciali tra l'Unione europea e il Giappone, operatori di primo piano
a livello mondiale. Nel periodo 2006/2010 le esportazioni dell'UE in Giappone
sono diminuite dello 0,6% annuo, a fronte di un aumento delle esportazioni
comunitarie globali del 3,8%. Nel corso dello stesso periodo le esportazioni
giapponesi nell’UE sono diminuite del 3,2% all’anno, mentre le esportazioni
globali dal Giappone sono aumentate del 3,1%. Livelli così bassi delle relazioni bilaterali,
commerciali e sotto il profilo degli investimenti, tra due grandi economie come
UE e Giappone comportano perdite di concorrenzialità, di produttività e di
benessere, sia a livello bilaterale sia nel contesto economico mondiale; riduzione
della scelta e aumento dei prezzi per i consumatori; scarso sostegno
all'occupazione e diminuzione dei salari. Studi economici e consultazioni pubbliche
indicano che le relazioni bilaterali commerciali e di investimento fra UE e
Giappone non stanno esprimendo appieno il loro potenziale. Le ragioni
principali sono un insieme di misure tariffarie e non tariffarie: sono queste
ultime a rappresentare il deterrente principale per gli esportatori e gli investitori
dell’UE in Giappone. Principali danni La situazione ha ripercussioni negative per UE
e Giappone a livello non solo di economie, ma anche di imprenditoria, di
lavoratori e consumatori. I settori dell'industria dell’Unione maggiormente
colpiti sono quelli che potrebbero invece trarre beneficio dall'eliminazione
delle misure non tariffarie, come i settori agroalimentare,
automobilistico, farmaceutico e dei dispositivi medici. Necessità di un intervento pubblico In assenza di risposte concordate ai problemi
che deprimono commercio e investimenti la situazione è destinata a peggiorare.
In considerazione di ciò, al vertice UE-Giappone del 28 maggio 2011 i leader
presenti hanno deciso di comune accordo di avviare negoziati paralleli per: ·
un accordo di libero scambio (ALS)/accordo di
partnership economica (APE) approfondito e globale riguardante tutte le
questioni di interesse comune per entrambe le parti, ivi comprese tariffe,
misure non tariffarie, servizi, investimenti, diritti di proprietà intellettuale,
concorrenza e appalti pubblici; nonché ·
un accordo vincolante che contempli la cooperazione
politica, oltre che sul piano mondiale e settoriale nel suo complesso,
sostenuto da un comune impegno per il rispetto dei valori e principi
fondamentali. I rappresentanti
presenti al vertice hanno inoltre deciso di avviare quanto prima uno studio
esplorativo al fine definire la portata, anche in termini di risultati
perseguibili, di entrambi i negoziati. Cause dei problemi Vi sono molti fattori che riducono o limitano
il potenziale commerciale e per gli investimenti tra l'Unione europea ed il
Giappone. Alcuni di essi potrebbero essere affrontati mediante riforme interne
o di politica commerciale, negoziati commerciali compresi, mentre per altri (ad
esempio distanza geografica, problemi di comunicazione e preferenze dei
consumatori) provvedimenti di questo tipo non hanno grandi possibilità di
dimostrarsi efficaci. Grazie ai negoziati è possibile cambiare le
misure tariffarie e non tariffarie nonché le caratteristiche discriminatorie od
onerose del contesto normativo che incidono sugli scambi di beni e servizi,
sugli investimenti e sugli appalti pubblici. Tanto l’UE quanto
il Giappone hanno dazi bassi sui beni; il Giappone mantiene tuttavia dazi alti
nel settore agricolo e degli alimenti trasformati e per le bevande, settori in
cui l'UE è uno dei maggiori esportatori. I dazi medi applicati dal Giappone ad
altre importanti esportazioni dell'UE sono generalmente bassi. I dazi dell’UE sulle principali esportazioni
giapponesi sono più elevati. Le esportazioni giapponesi nell’UE rientrano
perlopiù in un numero limitato di settori manifatturieri, ad esempio veicoli a
motore, elettronica e macchinari. Nei negoziati gli interessi giapponesi si
concentrano sull’abolizione delle tariffe, soprattutto dopo l’entrata in vigore
dell’ALS UE-Corea, data la concorrenza tra Giappone e Corea in tali settori di
esportazione. Le consultazioni pubbliche e gli studi
evidenziano il fatto che le misure non tariffarie rappresentano un forte ostacolo
per le esportazioni dell'UE in Giappone. Vi sono parti del mercato giapponese,
come quelle riguardanti alcuni prodotti agricoli e alcune attrezzature di
trasporto e prodotti aeronautici, quasi totalmente chiuse alle esportazioni
dell'UE. Sono sette i settori di attività che coprono la maggior parte delle
esportazioni dell'Unione europea verso il Giappone maggiormente colpiti dalle
misure non tariffarie in vigore: i prodotti chimici (compresi quelli
farmaceutici), i veicoli a motore, i dispositivi medici, i prodotti alimentari
trasformati, le attrezzature di trasporto, le telecomunicazioni e i servizi
finanziari. Anche la mancanza di trasparenza negli appalti pubblici e i
problemi in tema di DPI sono stati identificati come pesanti ostacoli non
tariffari che rendono il mercato giapponese di fatto inaccessibile per le
imprese dell'UE.
2.
Analisi della sussidiarietà
La politica commerciale e la possibilità di
negoziare gli accordi commerciali internazionali sono settori di esclusiva
competenza dell’Unione: articolo 207 del trattato sul funzionamento dell’Unione
europea - TFUE. Il principio di sussidiarietà non si applica in questo caso. La
proposta rispetta inoltre il criterio di proporzionalità: anche le opzioni di
più ampia portata non trascendono il conseguimento degli obiettivi dichiarati
della politica.
3.
Obiettivi
L'obiettivo generale della politica dell’UE
per quanto riguarda le relazioni economiche e commerciali è ·
rafforzare e sviluppare ulteriormente il commercio
bilaterale, ·
abolire le restrizioni esistenti su commercio e
investimenti esteri, e ·
abbassare le barriere doganali e di altro tipo. . Gli obiettivi
generali della politica commerciale europea comprendono pertanto: ·
una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva
grazie all'espansione del commercio; ·
la creazione di posti e opportunità di lavoro e il
miglioramento del benessere; ·
l’abbassamento dei prezzi al consumo e altri
vantaggi per i consumatori; ·
una maggiore concorrenzialità sui mercati mondiali. Per quanto concerne i
futuri rapporti economici e commerciali fra UE e Giappone, gli obiettivi
strategici specifici dell'UE sono: ·
aumentare il volume degli scambi bilaterali di beni
e servizi riducendo gli ostacoli; ·
aumentare i flussi di investimenti tra l' Unione
europea ed il Giappone riducendo gli ostacoli; ·
conseguire un accesso equilibrato ai mercati degli
appalti pubblici di entrambe le parti. Gli obiettivi specifici all'interno di ognuno
di questi quattro ambiti si traducono in ulteriori obiettivi operativi più
dettagliati nella relazione principale.
4.
Opzioni strategiche
Al fine di conseguire questi obiettivi, sono
stati analizzati vari scenari strategici. Tra questi rientrano: (a) il mantenimento del quadro attuale del
piano d’azione 2001, con dialoghi bilaterali in tema di economia e programmi di
cooperazione tra imprese, quali il dialogo sulla riforma della
regolamentazione, il dialogo ad alto livello sul commercio e altri dialoghi
settoriali bilaterali (per esempio il dialogo sulla politica industriale, il
dialogo sui servizi finanziari, il dialogo bilaterale sulla proprietà
intellettuale), eventualmente migliorandone il funzionamento e l’efficacia; (b) un ALS UE-Giappone di ampia portata con
abolizione delle tariffe, liberalizzazione degli scambi di servizi e
liberalizzazione e agevolazione dei flussi di investimenti nel settore dei
servizi e non, che comprenda inoltre la riduzione dei costi delle misure non
tariffarie. Nel quadro di questa opzione, l’analisi prende in considerazione
quattro diversi scenari possibili, ognuno dei quali prevede un grado diverso di
liberalizzazione degli scambi: due scenari prudenziali e due ambiziosi, con uno
scenario simmetrico e uno asimmetrico in ciascun caso. Gli scenari prudenziali e quelli ambiziosi che
prendono in considerazione la riduzione dei costi relativi a misure non
tariffarie hanno lo scopo di fornire un ventaglio di risultati possibili. La
riduzione del 20% fornisce una soglia minima molto al di sotto dei risultati
effettivamente raggiunti nel negoziato dell’accordo di libero scambio UE/Corea,
mentre il 50% delle riduzioni dei costi valuta la possibilità di pervenire a un
risultato assai ambizioso riguardo alle misure non tariffarie[1].
I risultati all’interno di questa forcella sono sempre positivi e variano solo
a livello di vantaggio globale. Gli scenari simmetrici e asimmetrici
forniscono una visione più completa delle ambizioni e degli obiettivi di
entrambe le parti. Gli scenari simmetrici offrono una visione di completa
parità. Gli scenari asimmetrici ammettono che, ancorché uno degli obiettivi più
prioritari per l’UE sia ridurre gli oneri causati dalle misure non tariffarie e
per il Giappone sia altrettanto prioritario mantenere i dazi UE nei settori
chiave per il paese, un certo grado di asimmetria potrebbe risultare necessario
per ottenere un equilibrio accettabile del risultato finale dei negoziati.
Negli scenari asimmetrici presi in esame, da parte dell'UE si dovrebbe avere
una riduzione dei costi delle misure non tariffarie sui beni pari a un terzo di
quella che avrebbe luogo sul fronte giapponese. Gli scenari ambiziosi prevedono un accordo in
linea con la nuova generazione di accordi commerciali che la UE sta attualmente
negoziando con partner commerciali come il Canada. I recenti accordi
commerciali dell'UE tendono ad andare oltre gli ALS conclusi dal Giappone, sia
come portata, sia come traguardi. Un ALS
globale tra l'UE e il Giappone dovrebbe riguardare un numero elevato di
questioni in tema di accesso ai mercati che interessi entrambe le parti,
inclusi i dazi, le misure non tariffarie riguardanti gli scambi di beni
(compresi gli aspetti concernenti TBT e SPS) e gli scambi di servizi, un
ulteriore accesso al mercato per servizi, investimenti e appalti pubblici e
comprendere la tutela degli investimenti, la concorrenza e i diritti di proprietà
intellettuale. La decisione presa al vertice del 28 maggio
2011 di avviare il processo verso negoziati ALS ha indicato un ALS globale tra
l'Unione europea ed il Giappone come l'opzione più adeguata, purché sia
possibile creare le condizioni giuste per poterlo realizzare. È ragionevole ritenere che nei prossimi anni
sia l’UE sia il Giappone concluderanno una serie di ALS con paesi terzi. Gli
accordi che l’UE sta attualmente negoziando con altri partner commerciali
(Canada, India, Mercosur e paesi ASEAN) o ha recentemente concluso (ad esempio
l'ALS UE-Corea) sono stati tenuti in considerazione. I diversi scenari sono analizzati partendo dal
presupposto che l'agenda di Doha per lo sviluppo dell'Organizzazione mondiale
del commercio sarà coronata dal successo. Ai fini del confronto sono stati
tuttavia inseriti e valutati anche i dati disponibili sulla liberalizzazione
degli scambi bilaterali a prescindere dall'effetto di un futuro accordo
dell'agenda di Doha per lo sviluppo.
5.
Valutazione degli impatti
Visti i risultati estremamente limitati
conseguiti in molti anni fino ad oggi, è improbabile che l’opzione a),
cioè il mantenimento di accordi analoghi a quelli attualmente in vigore, possa
produrre una crescita sostanziale del volume degli scambi e degli investimenti
bilaterali. Essa non permetterebbe quindi di ottenere notevoli incrementi del
PIL né nell'UE né in Giappone. L’opzione (b), un ALS globale, mostra
benefici notevoli per il PIL dell'UE entro il 2020: lo 0,75% nel caso dello
scenario prudente e simmetrico, o lo 0,34% per lo scenario prudente e
asimmetrico; e l’1,9% nel caso dello scenario ambizioso e simmetrico, o lo 0,8%
per lo scenario ambizioso e asimmetrico[2]. Per il Giappone
l'aumento del PIL è stimato come pari allo 0,27% in entrambi gli scenari
prudenti e allo 0,7% in entrambi quelli ambiziosi. Sia negli scenari prudenti sia in quelli
ambiziosi si prevede che le esportazioni globali aumentino negli stessi settori
con forte aumento in quelli degli alimenti trasformati, dei macchinari
elettrici e dei servizi alle imprese. Nel quadro degli scenari ambiziosi le
importazioni globali dell’UE aumenterebbero notevolmente nei settori degli
alimenti trasformati, del trasporto aereo e dei servizi alle imprese e
diminuirebbero drasticamente nel settore dei macchinari elettrici. L’industria
automobilistica vedrebbe un aumento sia delle esportazioni [il 6,37%/ nello
scenario asimmetrico] sia delle importazioni [2,6%/ nello scenario asimmetrico]
globali dell’UE. Per il Giappone le esportazioni mondiali
aumenterebbero in particolare nel settore dei macchinari elettrici, dei veicoli
a motore, di altri macchinari, di altri mezzi di trasporto e di altri
manufatti. Il Giappone sperimenterebbe un aumento sostanziale delle
importazioni globali nel settore degli alimenti trasformati, dei prodotti
chimici, delle attrezzature da trasporto, degli autoveicoli, dei metalli e dei
servizi alle imprese. Le PMI dell’UE trarrebbero verosimilmente
benefici da un ALS UE/Giappone, se ed in quanto esse sostengono costi più
onerosi per conformarsi alla normativa e occupano una posizione di primo piano
in settori che beneficerebbero di un tale accordo, come quello degli alimenti
trasformati. Per l'ambiente eventuali effetti negativi sui
rifiuti, sulla biodiversità e sulle risorse naturali sarebbero probabilmente
attenuati almeno in parte da un aumento degli scambi di beni e di servizi
sostenibili dal punto di vista ambientale. Per le emissioni globali l’aumento a
seguito di un ALS dovrebbe essere prossimo a zero [1,5 milioni di tonnellate di
CO2]. Un aumento degli scambi tra Unione europea e
Giappone farebbe lievitare la domanda di manodopera e il benessere di entrambe
le parti: quanto maggiore la liberalizzazione, tanto maggiore sarebbe l’aumento
del benessere. Nell’UE l’occupazione dovrebbe aumentare notevolmente, ad
esempio nel settore dei macchinari elettrici, con perdite limitate nel settore
automobilistico [tra -0,40% per un ALS prudente e asimmetrico e -0.10% per un
ALS ambizioso e asimmetrico]. Essendo l’UE e il Giappone due democrazie
altamente sviluppate, un ALS non dovrebbe avere ripercussioni dirette sui
diritti umani. L'Unione europea, il Giappone e i paesi terzi
trarranno beneficio dalla semplificazione derivante dalla riduzione delle
misure non tariffarie in entrambi i paesi, diminuendo i costi amministrativi
per gli scambi con l'UE e il Giappone.
6.
Confronto delle opzioni
L’opzione a), mantenere lo status quo, non
consegue gli obiettivi operativi di cui sopra. È improbabile che proseguire
programmi bilaterali di cooperazione economica come il dialogo sulla riforma
della regolamentazione, intensificando la cooperazione nei settori in cui gli
accordi sono già stati firmati, possa produrre buoni risultati. La sua
efficacia nel conseguimento degli obiettivi operativi può essere considerata
pari a zero o addirittura potenzialmente negativa. L’opzione b), con i suoi diversi scenari,
invita a negoziare ALS a tutto campo con vari gradi di liberalizzazione degli
scambi e riduzioni nei costi commerciali, il che comporterebbe notevoli vantaggi
sia per l’UE sia per il Giappone. Tra tali vantaggi rientrano comprendono
aumenti del PIL, aumenti delle esportazioni, crescita complessiva
dell'occupazione e aumenti dei salari per lavoratori sia qualificati che
semi-qualificati, nonché un’accresciuta concorrenzialità e una migliore
posizione sia per l’UE sia per il Giappone rispetto ad altri concorrenti
globali. Un confronto tra i risultati principali per le
varie opzioni di un ALS figura sotto forma di una tabella nell’allegato 1.
7.
Controllo e valutazione
Una tabella che riepiloga i principali
indicatori proposti per verificare i progressi compiuti verso il conseguimento
degli obiettivi generali, specifici e operativi dichiarati figura nell’allegato
2. ALLEGATO 1 Criterio || Opzioni strategiche A || B1 || B2 || B3 || B4 Crescita economica più rapida e sostenibile || 0 || + || + || + || + Miglioramento delle opportunità di lavoro e dei vantaggi per i consumatori e per il benessere || 0 || + || + || ++ || ++ Miglioramento della concorrenzialità dell'Europa sui mercati mondiali || 0 || + || + || ++ || +++ Aumento del volume degli scambi bilaterali di beni grazie alla riduzione degli ostacoli || 0 || + || + || ++ || +++ Aumento del volume degli scambi bilaterali di servizi grazie alla riduzione degli ostacoli || 0 || + || + || ++ || +++ Aumento dei flussi di investimenti tra l'Unione europea e il Giappone grazie alla riduzione delle barriere; || 0 || + || + || ++ || ++ Conseguimento dell'accesso al mercato degli appalti pubblici giapponesi paragonabile a quello offerto dall'UE || 0 || + || + || ++ || ++ Efficacia (globale) || 0/- || + || + || ++ || +++ Efficienza (tempo e risorse investite in relazione all’efficacia stimata) || 0/- || + || + || ++ || ++ Coerenza con gli obiettivi strategici generali dell'UE (illustrati per esempio nella strategia UE 2020) || 0 || + || + || ++ || ++ Capacità di trarre vantaggio da effetti sinergici (per esempio, lo scambio di competenze specifiche) || 0 || + || + || ++ || ++ Vantaggi degli effetti della semplificazione (ad esempio grazie ad una riduzione delle misure non tariffarie) || 0 || + || + || ++ || ++ ALLEGATO 2 Obiettivi generali || Indicatori Crescita economica || - variazione percentuale del PIL - variazione assoluta del reddito nazionale Creazione di opportunità di lavoro e vantaggi in termini di welfare || - variazione percentuale dell’occupazione più o meno qualificata - variazione percentuale dei salari dei lavoratori più o meno qualificati Miglioramento della concorrenzialità relativa dell’UE || Collocamento degli Stati membri dell'Unione europea nelle classifiche di concorrenzialità globale quale la relazione sulla concorrenzialità globale del World Economic Forum Obiettivi specifici || Aumento degli scambi bilaterali di beni || - variazione percentuale relativa e assoluta del valore di esportazioni e importazioni bilaterali di beni per settore Aumento degli scambi bilaterali di servizi || - variazione percentuale relativa e assoluta del valore di esportazioni e importazioni bilaterali di servizi per settore Aumento degli investimenti bilaterali || - variazione percentuale relativa e assoluta dei flussi di investimento bilaterali Maggiore accesso al mercato, soprattutto per l'UE, nel settore degli appalti pubblici || Aumento del numero di offerte presentate da società della UE Obiettivi operativi || Eliminazione delle tariffe su beni industriali e prodotti agricoli || Elenchi tariffari giapponesi Riduzione delle misure non tariffarie relative agli scambi di beni || - convergenza delle norme/regolamentazioni tecniche - allegati specifici - modifica di regolamenti/disposizioni legislative - maggiore trasparenza/disponibilità delle informazioni - indagini sulle imprese Riduzione delle misure non tariffarie ed estensione dell'accesso ai mercati per gli scambi di servizi || - convergenza delle norme/regolamentazioni tecniche - modifica di regolamenti/disposizioni legislative - elenco di impegni e allegati specifici - maggiore trasparenza/disponibilità delle informazioni - indagini sulle imprese Riduzione delle misure non tariffarie relative agli investimenti esteri diretti || - convergenza delle norme/regolamentazioni tecniche - elenco di impegni e allegati specifici - modifica di regolamenti/disposizioni legislative - maggiore trasparenza/disponibilità delle informazioni - indagini sulle imprese Riduzione delle misure non tariffarie ed estensione dell'accesso al mercato degli appalti pubblici del Giappone || - convergenza delle norme/regolamentazioni tecniche - modifica di regolamenti/disposizioni legislative - maggiore trasparenza/disponibilità delle informazioni - elenco di impegni e Allegato specifico - indagini sulle imprese [1] Poiché le disposizioni nazionali rispondono ad una serie
di motivi legittimi, non è realistico supporre che tutte le misure non
tariffarie possano essere eliminate, e neanche che le discrepanze normative
possano essere uniformate. Una riduzione dei costi del 50% può pertanto essere
considerata un obiettivo ambizioso. [2] NB: Nello scenario asimmetrico, la riduzione dei costi
delle misure non tariffarie sui beni sul fronte dell’UE è prevista a un
terzo della riduzione sul fronte giapponese.