COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO Istituzione di adeguate relazioni tra l'Unione europea e l'Agenzia spaziale europea /* COM/2012/0671 final */
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL
CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO Istituzione di adeguate relazioni tra
l'Unione europea e l'Agenzia spaziale europea L'entrata in vigore del trattato di Lisbona ha
conferito all'Unione europea una competenza in campo spaziale, ferme restando
le competenze proprie degli Stati membri. Lo spazio è diventato uno strumento
per realizzare gli obiettivi dell'Unione europea e una politica UE a pieno
titolo. L'articolo 189 del trattato sul funzionamento
dell'Unione europea invita l'UE a instaurare collegamenti utili con l'ESA. La presente comunicazione è basata sulla
comunicazione dell'aprile 2011 "Verso una strategia spaziale dell'Unione
europea al servizio dei cittadini"[1]
nella quale la Commissione ha esposto le riflessioni iniziali relative allo
sviluppo di relazioni tra l'UE e l'ESA. 1. Contesto Durante l'ultimo decennio l'Unione europea ha
assunto un ruolo di rilievo nello spazio. EGNOS e Galileo così come
l'iniziativa GMES e la ricerca spaziale nell'ambito del settimo programma
quadro sono diventati punti di riferimento importanti nel panorama spaziale
europeo. Le proposte della Commissione relative allo
spazio nell'ambito del quadro finanziario pluriennale comportano un impegno
ancora maggiore dell'Unione europea in questo campo. Il ruolo crescente dell'UE nel settore
spaziale va di pari passo con relazioni sempre più strette con gli Stati membri
e l'ESA, gli altri due principali protagonisti della politica spaziale europea.
In questo contesto la Commissione ha affidato all'ESA alcune responsabilità
relative all'attuazione di determinati programmi spaziali UE. Per quanto
riguarda i sistemi globali di navigazione satellitare (GNSS) europei, l'ESA è
attualmente responsabile della progettazione, dello sviluppo e dell'acquisizione
dei segmenti terrestri e spaziali dei sistemi, mentre la responsabilità della
gestione operativa connessa all'esercizio dei sistemi sarà affidata all'Agenzia
del GNSS europeo (GSA)[2].
Relazioni più strette con l'ESA consentirebbero ulteriori sviluppi nella
divisione dei compiti. L'ESA è un organismo di livello mondiale, al
quale va riconosciuto il merito dei successi registrati dall'Europa negli
ultimi quattro decenni. Grazie alle attività svolte dall'ESA e dagli Stati
membri attraverso i programmi spaziali nazionali, l'Europa dispone ormai di una
solida base industriale e tecnologica ed è considerata un partner affidabile
nei programmi internazionali. L'Unione europea conta molto sull'eccellenza
tecnica dell'ESA, alla quale delega gran parte del suo bilancio spaziale, in
misura tale che il contributo UE all'ESA ora è uno dei più importanti. Il fatto che lo spazio sia diventato una
politica dell'UE, la crescente importanza dei programmi spaziali UE e la
dipendenza dell'Unione europea dalla competenza tecnica dell'ESA non si sono
tuttavia ancora tradotti in un'evoluzione della governance delle questioni
spaziali a livello europeo. Conformemente alle disposizioni dell'articolo 189,
la presente comunicazione delinea possibili percorsi a breve e lungo termine per
le relazioni dell'UE con l'ESA al fine di portare avanti la loro efficace
cooperazione. La presente comunicazione espone riflessioni iniziali. Ulteriori
proposte dovranno fondarsi su una solida analisi costi-benefici e su una
valutazione d'impatto. 2. Ostacoli strutturali nelle attuali
relazioni UE-ESA 2.1. Discordanza tra le norme
finanziarie La gestione dei finanziamenti UE da parte
dell'ESA è troppo complessa, poiché l'Unione europea e l'ESA hanno norme
diverse che devono coesistere nell'ambito dell'ESA. I maggiori programmi
dell'ESA sono finanziati principalmente mediante partecipazioni degli Stati
membri. Le commesse industriali per tali programmi perseguono l'obiettivo del
ritorno geografico e le procedure finanziarie dell'ESA sono volte in primo luogo
al rispetto di tale norma. Per l'attuazione dei programmi UE l'ESA è tenuta a
rispettare le norme UE e il principio rigoroso dell'offerta economicamente più
vantaggiosa sancito dal regolamento finanziario dell'Unione europea[3]. Questo ha dato luogo a difficoltà,
soprattutto quando i programmi sono finanziati attraverso partecipazioni miste
dell'ESA e dell'Unione europea. 2.2. Composizione asimmetrica Attualmente 17 Stati membri dell'Unione
europea fanno parte dell'ESA[4].
Sono membri dell'ESA anche la Norvegia e la Svizzera, che non fanno parte
dell'UE. Il Canada ha un accordo di cooperazione bilaterale con l'ESA. Nella
misura in cui la collaborazione tra l'Unione europea e l'ESA si intensifica,
tale asimmetria, associata a un sistema di voto nel Consiglio dell'ESA in cui
ogni Stato membro dispone di un voto e le decisioni fondamentali sono adottate
all'unanimità, conferisce ai membri dell'ESA che non fanno parte dell'UE
un'influenza sproporzionata in questioni che possono avere ripercussioni
sull'Unione europea. L'asimmetria complica inoltre le discussioni, in
particolare per quanto riguarda la sicurezza e la difesa, come indicato di
seguito. 2.3. Asimmetrie in materia di
sicurezza e di difesa La competenza dell'Unione europea in materia
di sicurezza e di difesa è stata potenziata con l'adozione del trattato di
Lisbona e l'istituzione del Servizio europeo per l'azione esterna. Le
infrastrutture spaziali spesso possono essere utilizzate per scopi civili e di
difesa. Al fine di contribuire agli obiettivi della politica di sicurezza e di
difesa comune, l'Unione europea deve intensificare e rafforzare i legami e le
sinergie tra la dimensione civile e quella della difesa in campo spaziale. La
collaborazione tra gli Stati membri e l'ESA è essenziale a questo fine. Le
relazioni tra l'Unione europea e l'ESA sono tuttavia complicate dal fatto che
l'ESA conti tra i suoi membri Stati che non fanno parte dell'UE, il che
rappresenta un problema evidente in termini generali, il quale diventa ancor
più grave quando si tratta di sicurezza e di difesa. 2.4. Assenza di meccanismi di
coordinamento delle politiche Le attività spaziali dell'ESA non dispongono
di un meccanismo strutturale che assicuri il collegamento il coordinamento con
la più generale elaborazione delle politiche dell'Unione europea. Nonostante la
sua ampia portata, l'accordo quadro UE/ESA del 2004[5] non prevede tale meccanismo.
Meccanismi specifici di coordinamento e cooperazione vanno concordati a livello
di programma nel corso di laboriosi negoziati. Non esiste un meccanismo formale
a livello politico che permetta di garantire la coerenza delle iniziative prese
nell'ambito dell'ESA con le politiche dell'Unione europea. Questa situazione è
particolarmente preoccupante dal punto di vista delle relazioni internazionali. 2.5. Assenza di responsabilità
politica dell'ESA Le relazioni tra l'Unione europea e l'ESA sono
infine complicate dall'asimmetria in materia di responsabilità politica. Il
fatto che l'ESA in quanto agenzia europea non abbia alcun legame formale con il
Parlamento europeo la priva del legame diretto con i cittadini di cui beneficia
ogni politica dell'Unione europea. 3. La via da seguire L'Unione europea può apportare una dimensione
politica (anche a livello internazionale) e una legittimità nonché collegamenti
con altri settori d'intervento. La necessità di una maggiore efficienza
operativa, di una simmetria in materia di difesa e di sicurezza così come di
coordinamento e responsabilità politici può essere soddisfatta solo nel lungo
termine, mediante un ravvicinamento dell'ESA all'Unione europea. La Commissione ritiene che occorra fissare un
termine chiaro tra il 2020 e il 2025 per tale obiettivo a lungo termine. La
Commissione, in stretta collaborazione con l'ESA, potrebbe presentare agli
Stati membri una serie di possibili opzioni per tale ravvicinamento entro la
fine del 2013. Tra tali opzioni si potrebbe considerare di migliorare la
cooperazione nell'ambito dello status quo, di porre l'ESA sotto l'autorità
dell'Unione europea in qualità di organizzazione intergovernativa (seguendo, in
certa misura, il modello dell'Agenzia europea per la difesa), o di trasformare
l'ESA in un'agenzia dell'UE (secondo il modello delle attuali agenzie di
regolamentazione). La Commissione, in stretta collaborazione con l'ESA, effettuerà
dettagliate analisi costi-benefici e analisi dei rischi delle diverse opzioni,
allo scopo di ottimizzare le sinergie tra i diversi soggetti, tra cui la GSA. Queste opzioni manterrebbero le attuali
caratteristiche essenziali dell'ESA (ossia i programmi facoltativi cui possono
partecipare gli Stati membri) pur conferendole caratteristiche fondamentali
dell'Unione europea, quali il processo decisionale a maggioranza qualificata o
la responsabilità nei confronti del Parlamento europeo. Nel frattempo è possibile assicurare una
coabitazione efficace tra l'Unione europea e l'ESA che potrà contribuire a
realizzare l'obiettivo a lungo termine del ravvicinamento. Gli accordi di
delega conclusi tra l'Unione europea e l'ESA hanno già contribuito a un ravvicinamento
dell'ESA all'UE, il cui migliore esempio è la direzione della Navigazione
dell'ESA nell'ambito del programma Galileo. Nella comunicazione dell'aprile 2011[6] la Commissione ha proposto che
l'ESA continui ad evolversi verso un modello organizzativo caratterizzato da
una dimensione intergovernativa e da una dimensione UE, nel quale coesistono
programmi militari e civili. L'ESA dovrebbe continuare a sviluppare le
strutture di gestione destinate esclusivamente ai programmi UE. È opportuno che
il modello sia inoltre a geometria variabile per consentire alla Svizzera e
alla Norvegia di partecipare ad alcuni programmi, previo accordo con l'Unione
europea. Sulla base di tali riflessioni iniziali la
Commissione propone che l'Unione europea: –
lavori attraverso il Consiglio dell'Unione europea,
applicando se del caso il metodo aperto di coordinamento per assicurare la
coerenza all'interno dell'UE così come tra le posizioni degli Stati membri
dell'UE nell'ambito dell'ESA e le politiche dell'UE; –
ricorra sistematicamente all'ESA per la
progettazione e lo sviluppo delle infrastrutture spaziali dell'Unione europea,
mentre le attività connesse al loro esercizio saranno svolte da altri
organismi, quali la GSA; –
assicuri un approccio omogeneo in linea con il
regolamento finanziario dell'Unione europea per quanto riguarda la delega
all'ESA di responsabilità relative ai programmi spaziali UE, in modo da
preparare l'ESA a lavorare nell'ambito dell'UE, e per quanto riguarda
l'istituzione di partenariati con gli Stati membri, ove necessario. L'ESA potrebbe: –
effettuare i necessari adeguamenti strutturali (a
livello finanziario e decisionale interno) per far sì che le attività delegate
all'ESA dalla Commissione siano gestite in un contesto analogo a quello
dell'Unione europea (ad es. tramite un'apposita direzione incaricata di gestire
programmi UE nell'ambito dell'ESA); –
effettuare le modifiche necessarie affinché la
Commissione europea abbia un accesso illimitato agli organi statutari
pertinenti dell'ESA (ad esempio il Consiglio dell'ESA e gli organi subordinati)
e possa così apportare il proprio contributo e provvedere al coordinamento con
le politiche dell'UE utilizzando i meccanismi esistenti nell'ambito dell'ESA. 4. Conclusione La Commissione invita il Consiglio e il
Parlamento europeo a presentare osservazioni su queste riflessioni riguardanti
le relazioni tra l'Unione europea e l'ESA e l'obiettivo a lungo termine di un
ravvicinamento dell'ESA al quadro dell'UE. Su tale base la Commissione potrebbe
presentare una dettagliata analisi costi-benefici delle possibili opzioni. [1] COM(2011) 152 [2] COM(2011) 814 [3] Regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002, modificato
dal regolamento (CE, Euratom) n. 1081/2010. [4] Austria, Belgio, Danimarca, Finlandia, Francia,
Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo, Regno
Unito, Repubblica Ceca, Romania, Spagna e Svezia. La Polonia sta completando il
processo di ratifica per diventare il ventesimo Stato membro dell'ESA. [5] GU L 261 del 6.8.2004, pag. 64. [6] COM(2011) 152