[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 29.11.2006

COM(2006) 725 definitivo

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO

sulla valutazione dei piani nazionali di assegnazione delle quote di emissione di gas serra nel secondo periodo di scambio del sistema UE di scambio delle quote di emissione che correda le decisioni della Commissione, del 29 novembre 2006, sui piani nazionali di assegnazione di Germania, Grecia, Irlanda, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Slovacchia, Svezia e Regno Unito a norma della direttiva 2003/87/CE

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO

sulla valutazione dei piani nazionali di assegnazione delle quote di emissione di gas serra nel secondo periodo di scambio del sistema UE di scambio delle quote di emissione che correda le decisioni della Commissione, del 29 novembre 2006, sui piani nazionali di assegnazione di Germania, Grecia, Irlanda, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Slovacchia, Svezia e Regno Unito a norma della direttiva 2003/87/CE

1. Introduzione

La lotta ai cambiamenti climatici rappresenta un obiettivo importante per l'Unione europea. Il sistema UE di scambio delle quote di emissione istituito dalla direttiva 2003/87/CE è lo strumento comunitario fondamentale per realizzare gli obiettivi del protocollo di Kyoto nel periodo 2008-2012 in maniera economicamente efficace. Il sistema UE continuerà ad essere il fulcro delle iniziative che consentiranno all'UE di abbattere maggiormente le emissioni di gas serra nel medio-lungo termine.

Finora, la prima fase di applicazione del sistema UE, dal 2005 al 2007, ha permesso di trarre preziosi insegnamenti, che stanno ispirando il processo di riesame[1], finalizzato a rafforzare il sistema prendendone in considerazione le modalità di funzionamento e l'ambito di applicazione, ed in particolare la possibilità di estenderlo ad altri settori e gas dopo il secondo periodo di scambio (2008-2012). La prima serie di comunicazioni delle emissioni per il 2005, verificate in maniera indipendente, si è però rivelata estremamente importante, perché ha messo in luce che le emissioni complessive del 2005, di poco superiori a 2 miliardi di tonnellate, si attestavano molto al di sotto dell'assegnazione media annua effettuata nel primo periodo, che raggiungeva quasi 2,2 miliardi di tonnellate[2].

Il primo periodo è sempre stato considerato come fase di apprendimento. Al contempo, l'ultima relazione[3] dell'Agenzia europea dell'ambiente sottolinea l'urgente necessità di intervenire più decisamente in alcuni Stati membri al fine di rispettare gli impegni che l'Europa ha assunto nell'ambito del protocollo di Kyoto. Per questo, se gli Stati membri dovessero assegnare più quote di quante dovrebbero essere verosimilmente emesse dagli impianti interessati nel periodo 2008-2012. il conseguimento degli obiettivi di Kyoto sarebbe gravemente compromesso e il sistema UE di scambio delle quote finirebbe per avere scarsi benefici ambientali o per non averne affatto. Lo sviluppo e la diffusione delle tecnologie pulite nuove ed esistenti subirebbero una battuta d'arresto e vi sarebbero gravi ripercussioni anche per la crescita di un mercato globale dinamico e liquido.

La Commissione valuta pertanto i piani di assegnazione relativi al secondo periodo di scambio in modo da garantire che i criteri fissati nella direttiva siano applicati in modo corretto e coerente e che ci sia la necessaria scarsità di quote nell'ambito del sistema UE di scambio; tutto ciò, a sua volta, farà sì che le emissioni vengano ridotte e che il mercato emergente del carbonio risulti rafforzato. In tal modo il sistema UE di scambio delle quote di emissione potrà esplicare tutte le sue potenzialità in termini di benefici ambientali ed economici.

La presente comunicazione definisce l'impostazione che la Commissione ha deciso di dare alla valutazione dei piani relativi al secondo periodo ed è corredata di una prima serie di decisioni destinate a 10 Stati membri.

2. Valutazione dei piani nazionali di assegnazione

Per ciascun periodo di scambio ogni Stato membro è tenuto a notificare alla Commissione il proprio piano nazionale di assegnazione. A norma della direttiva, la Commissione deve valutare ciascun piano sulla base dei criteri istituiti nell'allegato III[4] e dell'articolo 10 della direttiva medesima. La Commissione adotta una decisione distinta per ogni piano entro tre mesi dalla notifica di un piano completo[5].

Al 29 novembre 2006, 19 Stati membri avevano notificato alla Commissione il proprio piano nazionale di assegnazione; dieci di questi piani erano sufficientemente completi da consentire alla Commissione di prendere una decisione sulla loro compatibilità con la direttiva. I piani in questione corrispondono a circa la metà della quantità complessiva stimata delle quote assegnate per il primo periodo di scambio. Il 12 ottobre 2006 la Commissione ha avviato procedimenti di infrazione nei confronti degli Stati membri che non avevano ancora inviato piani completi e continuerà a fare pressione con azioni legali per far sì che tutti i piani mancanti siano comunicati al più presto.

La Commissione è stata particolarmente attenta a valutare i piani per il secondo periodo di scambio in maniera coerente, equa e trasparente. In questo processo, sono emersi vari punti che sono stati esaminati approfonditamente per verificarne la compatibilità con i criteri dell'allegato III e che riguardano in particolare i seguenti aspetti:

- definizione di un tetto alle emissioni che risulti compatibile con l'impegno che ogni Stato membro si è assunto nell'ambito del protocollo di Kyoto, con l'andamento delle sue emissioni e con il potenziale di riduzione delle stesse;

- adeguamenti a posteriori;

- compatibilità con gli obblighi di supplementarità (limite dei crediti ottenibili con i progetti di attuazione congiunta o del meccanismo di sviluppo pulito);

- altri elementi specifici di ciascun piano, onde evitare indebite distorsioni della concorrenza e del mercato interno.

Ognuno di questi aspetti è illustrato in modo più approfondito nei capitoli che seguono e che riprendono gli elementi comuni della valutazione della Commissione che si ritrovano nelle decisioni e rappresentano ulteriori motivazioni per le decisioni stesse.

La tabella 1 riassume la valutazione della Commissione e mette in luce i criteri che non sono stati rispettati.

2.1. Tetti massimi di emissione compatibili con gli impegni assunti a Kyoto, con l'andamento delle emissioni e il potenziale di riduzione delle stesse

La quantità totale di quote da assegnare (il cosiddetto "tetto") deve essere valutata in base ai criteri nn. 1, 2 e 3 dell'allegato III della direttiva 2003/87/CE, che riguardano, rispettivamente, l'impegno assunto ai fini del protocollo di Kyoto, l'andamento delle emissioni (cioè i progressi realizzati) e il potenziale di riduzione delle stesse. Nello stesso tempo è necessario evitare indebite distorsioni della concorrenza e del mercato interno. L'allegato III stabilisce che la Commissione deve, in generale, garantire una rigida applicazione di tutti i criteri fissati[6].

Per la valutazione, la Commissione si è basata sulle migliori informazioni disponibili. I dati sulle emissioni sono di qualità elevata e sono stati verificati da soggetti indipendenti; oltre a questi, vengono utilizzate cifre affidabili sulla crescita economica prevista e sui possibili miglioramenti in termini di intensità di carbonio. Questi ultimi sono due elementi fondamentali ai fini dell'adempimento degli obblighi di Kyoto da parte dell'UE nel periodo 2008-2012. La Commissione tiene inoltre conto delle emissioni supplementari verificate e comprovate che rientrano nel sistema UE di scambio delle quote nell'ambito del piano relativo al secondo periodo di scambio se uno Stato membro ha inserito impianti di combustione supplementari che operano in settori non previsti dal primo piano di assegnazione. La Commissione sta valutando in particolare la verifica indipendente di tali emissioni supplementari.

Nell'utilizzare i dati sulle emissioni verificate relativi al primo anno di applicazione del sistema UE di scambio la Commissione è stata particolarmente attenta a valutare se il primo anno di funzionamento fosse un anno rappresentativo e un punto di riferimento giustificato per la valutazione. Per il momento non sono disponibili cifre sulle emissioni totali di gas serra che permettano di comparare i dati relativi al 2005 con le medie degli ultimi anni, ma secondo Eurostat[7] il consumo di energia dell'UE-25 è rimasto stabile nel 2004 e 2005 (con 1 637,6 milioni di tonnellate di equivalente petrolio nel 2004 rispetto a 1 627,2 milioni di tonnellate nel 2005). Per gli anni precedenti al 2005, dunque prima dell'introduzione del sistema UE di scambio delle quote, non sono disponibili sistematicamente cifre comparabili per gli impianti che rientrano nel sistema, perché manca una verifica indipendente svolta a norma della direttiva.

La Commissione ritiene che ogni anno siano in gioco vari fattori che incidono sulle emissioni degli impianti che aderiscono al sistema UE, ad esempio le condizioni meteorologiche, e i cui effetti in genere si bilanciano in termini di emissioni totali annue. Se opportuno, la Commissione valuta se sono disponibili altri dati sulle emissioni e sul consumo energetico antecedenti al 2005 e ne verifica la qualità. In generale, alla Commissione non risulta che nel 2005 si siano verificate circostanze eccezionali che vadano prevalentemente in una stessa direzione; ritiene pertanto che i dati verificati sulle emissioni del 2005 possano, di norma, essere considerati rappresentativi. In caso di circostanze eccezionali, tuttavia, la Commissione esamina attentamente in che misura sia giustificato adeguare le emissioni verificate da esperti indipendenti del 2005 applicando un opportuno fattore di conversione.

Per verificare il rispetto del criterio n. 2 sui progressi in termini di emissioni e del criterio n. 3 sul potenziale di riduzione la Commissione ha tenuto conto delle previsioni di crescita economica e degli sviluppi in termini di intensità di carbonio nel periodo compreso tra il 2005 e il 2010[8]. Per valutare in maniera omogenea tutti i piani di assegnazione, la Commissione applica le tendenze relative alla crescita economica[9] e all'intensità di carbonio desunte da un'unica metodologia e serie di ipotesi coerenti illustrate nel documento European Energy and Transport Trends to 2030 [10] (aggiornato al 2005).

Per valutare il criterio n. 3, riguardante il potenziale di riduzione delle emissioni di gas serra, è importante tener presente che il sistema UE di scambio ha introdotto un prezzo per le quote nel 2005 che avrà ripercussioni positive sull'andamento dell'intensità in termini di carbonio.

L'impegno risoluto dimostrato dall'UE e dagli Stati membri nella lotta ai cambiamenti climatici dà un segnale chiaro e prolungato agli impianti partecipanti al sistema UE che l'emissione dei gas serra comporta un costo economico, che sarà anche più elevato in futuro; un tale segnale rafforza gli incentivi economici a lungo termine a ridurre le emissioni. Di conseguenza, con il tempo si registreranno progressi per quanto riguarda l'intensità di carbonio, almeno alla velocità indicata nel caso in cui in cui si abbia un "basso vincolo in termini di emissioni di carbonio/nessuna attività di cattura e stoccaggio del carbonio (CCS)"[11].

Secondo la Commissione, questo grado di miglioramento in termini di intensità di carbonio non rispecchia adeguatamente le tendenze future più probabili, perché non vengono considerati tutti gli altri fattori in gioco. Oltre agli incentivi economici introdotti dal sistema UE di scambio, è probabile che i gestori degli impianti investano sempre di più nelle tecnologie efficienti dal punto di vista energetico per ridurre i costi di combustibili ed elettricità. Saranno inoltre sempre più incentivati dalle politiche e misure adottate dagli Stati membri e dall'opinione pubblica stessa ad accelerare il processo di innovazione dei metodi di produzione a risparmio energetico e ad agire, di conseguenza, risolutamente contro i cambiamenti climatici. In ambito UE, il piano d'azione per l'efficienza energetica[12] e le iniziative collettive finalizzate a ridurre la dipendenza dalle importazioni di energia saranno ulteriori incentivi a realizzare una maggiore efficienza energetica e a ridurre, in generale, anche l'intensità di carbonio delle attività svolte. Alla luce delle precedenti considerazioni, pertanto, la Commissione ritiene necessario basare la valutazione del criterio n. 3 su un miglioramento dell'intensità di carbonio che superi quello previsto dallo scenario che tiene conto di un "basso vincolo in termini di emissioni di carbonio" dello 0,5% annuo, cioè del 2,5% nel quinquennio 2005-2010.

A livello pratico , la Commissione valuta la conformità di un piano ai criteri n. 2 e 3 applicando la seguente formula:

Tetto medio annuo massimo consentito di quote assegnate = (CIVE * GTD * CITD) + ADD

dove: CIVE = emissioni verificate in maniera indipendente e corrette per il 2005

GTD = andamento della crescita nel periodo 2005-2010

CITD = andamento dell'intensità di carbonio nel periodo 2005-2010

ADD = emissioni supplementari imputabili all'aggiunta di altri impianti di combustione[13]

CIVE = IVE + AWIVE + EOPT

dove: IVE = emissioni verificate in maniera indipendente per il 2005

AWIVE = quote medie annue assegnate a impianti che non hanno comunicato emissioni soggette a verifica indipendente

EOPT = emissioni prodotte nel 2005 da impianti esclusi temporaneamente (cosiddetto opting out) [14].

Per valutare se un piano è compatibile con l'impegno assunto a Kyoto con riferimento al criterio n. 1, la Commissione ha tenuto conto dei seguenti elementi:

- progressi realizzati nell'adempimento dell'impegno di Kyoto e, se applicabile, eventuale divario da colmare;

- stato di preparazione e di applicazione delle misure per l'acquisto, finanziato dallo Stato, delle unità di riduzione delle emissioni ("unità di Kyoto") e ruolo di tali misure nel piano;

- stato di preparazione e di applicazione delle misure nei settori esclusi dallo scambio e ruolo di tali misure nel piano;

- validità delle previsioni per il settore dei trasporti[15] utilizzate ai fini del piano nazionale di assegnazione.

Progressi verso il conseguimento dell'obiettivo di Kyoto e lacune da colmare

In base alla relazione sull'avanzamento e ai dati in essa contenuti, il punto di partenza per analizzare il rispetto del criterio n. 1 con riferimento all'impegno assunto a Kyoto sono i progressi realizzati dallo Stato membro interessato e la strada ancora da fare nel periodo 2008-2012 rispetto alle emissioni totali di gas serra del 2004 indicate nella relazione stessa. Come ha illustrato negli orientamenti complementari sui piani nazionali di assegnazione che ha predisposto[16], la Commissione ritiene necessario che gli Stati membri che abbiano ancora un divario da colmare utilizzino il piano di assegnazione relativo al secondo periodo di scambio per conseguire almeno una parte equa dei progressi ancora da realizzare, che corrisponda cioè alla percentuale che gli impianti partecipanti al sistema UE di scambio rappresentano rispetto alle emissioni totali di gas serra.

Acquisto previsto, finanziato dallo Stato, delle unità di Kyoto

Secondo quanto indicato nei due documenti di orientamento[17], la Commissione valuta se il previsto acquisto di unità di Kyoto da parte dello Stato sia adeguatamente fondato e a tal fine prende in esame gli elementi contenuti nell'allegato V degli orientamenti complementari.

La Commissione ritiene che tale acquisto sia giustificato solo se uno Stato membro dispone di un programma operativo, se ha già firmato un contratto o indetto appalti per l'acquisto delle unità di carbonio e se ha impegnato una parte adeguata delle necessarie dotazioni di bilancio previste.

Se uno Stato membro che deve ancora colmare il divario tra le emissioni effettive prodotte e le emissioni assegnate ai fini dell'obiettivo di Kyoto non motiva o non motiva adeguatamente l'intenzione di acquistare unità di Kyoto, si considera che non adempia al criterio n. 1 e pertanto la quantità totale di quote che intende assegnare viene decurtata in proporzione. Per determinare in che misura decurtare le quote, occorre prendere in considerazione la proporzione delle emissioni totali rappresentate dal sistema di scambio rispetto alle emissioni provenienti da fonti che non rientrano nel campo di applicazione della direttiva.

A livello pratico , la Commissione determina la riduzione necessaria in base alla seguente formula:

Riduzione media annua richiesta = (UNSUB GP) * TSS

dove: UNSUB GP = unità di Kyoto medie annue che uno Stato intende acquistare e per le quali non fornisce adeguate motivazioni

TSS = percentuale del settore che partecipa allo scambio

TSS = CIVE / GHG

dove: GHG = emissioni totali di gas serra prodotte nel 2004[18].

Ricorso ad altre politiche e misure e motivazione

La Commissione valuta, in base alle indicazioni contenute nel documento sugli orientamenti complementari, in che modo si fa ricorso ad altre politiche e misure. Se gli Stati membri fanno ampio ricorso a tali misure, la Commissione esamina con attenzione se la prevista attuazione di tali politiche e misure sia adeguatamente comprovata, basandosi sugli elementi contenuti nell'allegato 6 degli orientamenti complementari.

La Commissione ritiene che una politica o una misura sia giustificata se, in particolare, si dimostra che il potenziale di riduzione che s'intende realizzare è realistico e conseguibile nel periodo 2008-2012, se ci sono garanzie sufficienti che la politica o la misura in questione sarà messa in atto dopo la decisione della Commissione sul piano nazionale di assegnazione e se si dimostra che gli effetti della misura non si sovrappongono in maniera rilevante agli effetti di riduzione delle emissioni negli impianti che partecipano al sistema UE di scambio delle quote.

Se uno Stato membro che deve ancora colmare il divario tra le emissioni effettive prodotte e le emissioni assegnate ai fini dell'obiettivo di Kyoto non motiva o non motiva adeguatamente il ricorso a un'altra politica o misura, si considera che non adempia al criterio n. 1 e pertanto la quantità totale di quote che intende assegnare viene decurtata in proporzione. Per determinare in che misura decurtare le quote, occorre prendere in considerazione la proporzione delle emissioni totali rappresentate dal sistema di scambio rispetto alle emissioni provenienti da fonti che non rientrano nel campo di applicazione della direttiva.

A livello pratico , la Commissione determina la riduzione necessaria in base alla seguente formula:

Riduzione media annua richiesta = (UNSUB PM) * TSS

dove: UNSUB PM = politica o misura non motivata

Proiezioni delle emissioni di biossido di carbonio nel settore dei trasporti

Le emissioni di biossido di carbonio del settore dei trasporti UE sono aumentate sensibilmente e ci vorrà molto tempo prima che le misure di riduzione adottate nel comparto ottengano gli effetti desiderati. Per valutare la conformità al criterio n. 1 è pertanto fondamentale esaminare l'affidabilità delle tendenze previste relativamente alle emissioni di biossido di carbonio del settore dei trasporti.

La Commissione ha comparato le tendenze a livello di emissioni di biossido di carbonio del settore dei trasporti presentate dagli Stati membri nel piano nazionale di assegnazione delle quote con quelle illustrate nel documento European Energy and Transport Trends to 2030 (aggiornamento del 2005).

Se uno Stato membro deve ancora colmare il divario tra le emissioni effettive prodotte e le emissioni assegnate ai fini dell'obiettivo di Kyoto e se l'andamento delle tendenze presunte nel proprio piano nazionale di assegnazione delle quote è molto inferiore a quello previsto nel documento European Energy and Transport Trends to 2030 (aggiornamento del 2005), la Commissione considera che non adempia al criterio n. 1 e pertanto la quantità totale di quote che intende assegnare viene decurtata in proporzione. Per determinare in che misura decurtare le quote, occorre prendere in considerazione la proporzione delle emissioni totali rappresentate dal sistema di scambio rispetto alle emissioni provenienti dalle fonti che non rientrano nel campo di applicazione della direttiva.

A livello pratico , la Commissione determina la riduzione necessaria in base alla seguente formula:

Riduzione media annua richiesta = [TRANS EM * (ETT – NAPT)] * TSS

dove: TRANS EM = emissioni di biossido di carbonio dei trasporti nel 2005

ETT = andamento delle tendenze nel periodo 2005-2010 presentato nel documento European Energy and Transport Trends to 2030 ( aggiornamento del 2005)

NAPT = andamento delle tendenze nel periodo 2005-2010 presentato nel piano nazionale di assegnazione.

2.2. Adeguamenti a posteriori

All'allegato III, criterio 10, e all'articolo 11 la direttiva prevede l'obbligo per gli Stati membri di stabilire anticipatamente (prima cioè dell'inizio del periodo di scambio) la quantità assoluta di quote assegnate complessivamente e a ciascun gestore di impianti. Tale decisione non può essere modificata e le quote non possono essere riassegnate aggiungendole o sottraendole alla quantità determinata per ciascun gestore in base a una decisione statale o a una regola prestabilita.

Adeguamenti a posteriori di questo tipo sono contrari al concetto fondamentale attorno al quale ruota un sistema come quello concepito dalla direttiva, che si basa sulla definizione di un tetto massimo di quote e sulla possibilità di scambiarle (il cosiddetto principio del cap-and-trade ). Ad ogni impianto è assegnato un determinato quantitativo di quote nel contesto di una decisione come stabilito all'articolo 11, paragrafo 2, della direttiva; questo quantitativo può essere utilizzato liberamente al fine di prendere le decisioni ottimali sotto il profilo economico. In tal senso il gestore ha tre possibilità principali di intervento, tutte legittime: può fare investimenti per ridurre le emissioni e vendere le quote di emissione non utilizzate, può ridurre la produzione di emissioni e vendere le quote non consumate o può mantenere/aumentare le emissioni prodotte e acquistare le quote in più di cui ha bisogno.

Secondo la Commissione non c'è alcuna necessità, sotto il profilo amministrativo, di apportare aggiustamenti a posteriori né altra motivazione di altro genere. Gli Stati membri devono utilizzare i migliori dati disponibili quando devono stabilire anticipatamente le quote da assegnare. In effetti, l'uso di previsioni comporta sempre che si debba in certo modo stimare in anticipo il volume effettivo delle emissioni che può essere diverso da quello che poi realmente si realizza, ma si tratta di una caratteristica intrinseca di qualsiasi sistema basato sul concetto di tetto di emissione e scambio e non può dunque giustificare un cambiamento retroattivo della quantità di quote da assegnare decisa anticipatamente. Inoltre, non è possibile determinare con certezza le cause del divario tra emissioni previste ed effettive, che può benissimo essere imputabile a una riduzione delle emissioni dovuta ad investimenti effettivamente realizzati dagli operatori secondo gli incentivi economici introdotti dal sistema.

Come già avvenuto nel primo periodo di scambio, le decisioni della Commissione consentono di apportare modifiche al quantitativo di quote che si intende assegnare se si rendono disponibili dati più affidabili e ciò può avvenire in qualsiasi momento prima che venga adottata la decisione sull'assegnazione di cui all'articolo 11, paragrafo 2.

È possibile adeguare le quote dopo l'adozione della decisione definitiva sull'assegnazione nazionale solo nei casi seguenti:

- nel caso in cui un impianto venga chiuso nel periodo considerato, lo Stato membro interessato può stabilire che non vi è più un gestore cui rilasciare le quote;

- laddove l'assegnazione ai nuovi entranti sia effettuata ricorrendo alla riserva fissata in anticipo, il quantitativo esatto di quote assegnato a ciascun nuovo entrante sarà stabilito dopo l'adozione della decisione di assegnazione a norma dell'articolo 11, paragrafo 2.

La Commissione respinge ogni altro tipo di adeguamento perché sarebbe contrario al criterio n. 10, conformemente a quanto aveva fatto nel corso della valutazione dei piani di assegnazione applicabili al primo periodo di scambio.

2.3. Coerenza con obblighi supplementari (limite di crediti da progetti di attuazione congiunta/meccanismo di sviluppo pulito)

Oltre alle iniziative che gli Stati membri possono intraprendere in ambito nazionale per ridurre le proprie emissioni di gas serra, il protocollo di Kyoto consente loro di investire in progetti nell'ambito dei meccanismi flessibili di attuazione congiunta (JI) e del meccanismo di sviluppo pulito (CDM) che si realizzano in altri paesi e di utilizzare i crediti derivanti da tali progetti per adempiere in parte ai rispettivi obblighi di abbattimento. Gli Stati membri sono tenuti a dimostrare che il ricorso ai meccanismi flessibili di Kyoto va ad aggiungersi agli interventi in ambito nazionale ed è finalizzato a ridurre le differenze pro capite di emissioni prodotte dai paesi industrializzati e in via di sviluppo.[19]

Ma gli Stati membri non sono i soli a poter utilizzare i meccanismi flessibili; la direttiva permette infatti anche ai gestori degli impianti partecipanti al sistema UE di scambio di utilizzare i crediti JI e CDM per adempiere a una parte degli obblighi di riduzione previsti dalla direttiva. La parte di obblighi in questione deve essere coerente con gli impegni assunti dallo Stato membro in termini di supplementarità e deve essere stabilita nel piano nazionale di assegnazione.

La Commissione deve pertanto verificare se il limite fissato è compatibile con gli impegni in termini di supplementarità assunti da ogni Stato membro. Gli obblighi ai fini della supplementarità abbracciano sia l'acquisto di unità di Kyoto da parte dello Stato che l'utilizzo dei crediti JI e CDM da parte del settore privato mentre, ai fini della direttiva, la Commissione si limita a valutare l'impiego dei crediti del settore privato.

Per valutare se i limiti proposti riguardanti i crediti JI/CDM sono compatibili con l'allegato III della direttiva la Commissione procede come indicato di seguito.

Il grado d'impegno che uno Stato membro è tenuto ad assumere per abbattere i gas serra è determinato valutando l'entità di riduzione che deve ottenere con riferimento alle:

- emissioni dell'anno di riferimento,

- emissioni di gas serra nel 2004,

- emissioni previste per il 2010[20].

Successivamente, si divide per due la cifra corrispondente all'impegno più elevato: il risultato rappresenta il quantitativo massimo complessivo di crediti JI/CDM che uno Stato membro può utilizzare in aggiunta agli interventi in ambito nazionale, per rispettare l'impegno assunto di far sì che il ricorso ai meccanismi di Kyoto sia supplementare rispetto all'azione nazionale.

Se uno Stato membro non intende acquistare unità di Kyoto con fondi statali, può consentire ai gestori che rientrano nel sistema comunitario di utilizzare i crediti JI/CDM fino al limite massimo nella sua interezza. Tale limite è espresso in percentuale e rappresenta una parte del tetto massimo approvato per il settore che partecipa allo scambio. Se gli Stati membri consentono di superare il limite in questione nell'uso dei crediti, la Commissione ritiene che il criterio n. 12 non sia rispettato.

Se uno Stato membro intende acquistare unità di Kyoto con fondi statali, le unità acquistate vengono prese in considerazione. Pertanto, i crediti JI/CDM che gli impianti di quello Stato membro che partecipano al sistema comunitario possono utilizzare si riducono del quantitativo medio annuo di unità che lo Stato intende acquistare o dimostra di acquistare.

Se, dopo la valutazione effettuata su questa linea, risulta che gli impianti partecipanti al sistema UE di scambio nello Stato membro interessato potrebbero utilizzare i crediti JI/CDM per meno del 10%, la Commissione ritiene che essi debbano poter utilizzare i crediti JI/CDM almeno fino al 10%. Questa soglia rappresenta un compromesso ragionevole tra la necessità di ridurre le emissioni in ambito nazionale e quella di incentivare i gestori degli impianti a investire in progetti nei paesi in via di sviluppo.

A livello pratico , la Commissione valuta la compatibilità con gli obblighi in materia di supplementarità secondo le seguenti formule:

A = emissioni anno di riferimento – emissioni consentite nell'ambito dell'obiettivo di Kyoto

B = emissioni gas serra del 2004 – emissioni consentite nell'ambito dell'obiettivo di Kyoto

C = emissioni previste per il 2010 – emissioni consentite nell'ambito dell'obiettivo di Kyoto

D = 50% di (A, B, C) mass. – unità di Kyoto medie annue acquistate dallo Stato

Limite massimo consentito (in %) = (D/tetto medio annuo) o 10%.

2.4. Aspetti specifici dei singoli piani

Garanzie sull'assegnazione delle quote dopo il periodo di scambio

La Commissione rileva che la direttiva 2003/87/CE stabilisce che un piano nazionale di assegnazione riguardi il rispettivo periodo di scambio; ne consegue che nella sua valutazione di ogni piano essa si limita agli aspetti inerenti al periodo di scambio interessato. Per questo, nei casi in cui i piani di assegnazione relativi al primo periodo di scambio (2005-2007) contenevano disposizioni, soprattutto in relazione alle garanzie per l'assegnazione[21], riferite al periodo successivo al 2007, la Commissione ha mantenuto una riserva.

La Commissione sta valutando ora, per la prima volta, l'applicazione concreta delle garanzie di assegnazione proposte nel primo periodo se queste devono essere applicate nel secondo periodo. La Commissione ritiene che tali garanzie vadano contro il criterio n. 5 e introducano discriminazioni tra imprese, perché favoriscono indebitamente alcune imprese o attività, contravvenendo così alle disposizioni del trattato ed in particolare agli articoli 87 e 88. Le garanzie comporterebbero infatti un'assegnazione preferenziale di quote, a titolo gratuito, agli impianti che ne beneficiano rispetto alla percentuale di quote assegnate gratuitamente ad altri impianti esistenti come prevede il metodo generale di assegnazione. Un trattamento favorevole di questo tipo riservato ad un solo gruppo di impianti esistenti crea distorsioni o compromette la concorrenza con altri gruppi di impianti esistenti; ha inoltre effetti transfrontalieri se si considera che lo scambio di quote coinvolge tutti i settori a livello di UE che rientrano nella direttiva 2003/87/CE.

Secondo la Commissione, in questa fase ogni aiuto di Stato sarebbe, con ogni probabilità, ritenuto incompatibile con il mercato interno alla luce degli articoli 87 e 88 del trattato.

Dal punto di vista ambientale, inoltre, la Commissione è preoccupata per il fatto che le garanzie mettano a disposizione una percentuale elevata di quote a titolo gratuito per modalità di produzione ad alta intensità di carbonio per molti anni futuri: in questo modo possono incentivare investimenti in modalità produttive ad elevate emissioni di carbonio, limitando di conseguenza il ricorso alle alternative disponibili per ridurre ulteriormente le emissioni di gas serra dopo il 2012. Al contempo qualsiasi tipo di garanzia che si protragga oltre il 2012 riduce la possibilità di armonizzare maggiormente il metodo di assegnazione in tutto il mercato interno nell'ambito del riesame del sistema UE di scambio delle quote.

Accantonamento delle quote

L'accantonamento[22] delle quote è teoricamente un valido elemento nell'architettura di un sistema di scambio delle emissioni e gli Stati membri devono consentirlo a partire dal secondo periodo di scambio. Il riporto delle quote dal primo al secondo periodo era a discrezione di ciascuno Stato membro e 23 Stati su 25 hanno deciso di non autorizzarlo.

L'accantonamento delle quote dal primo al secondo periodo, se fatto a discrezione dello Stato membro, comporta un aiuto di Stato, perché gli Stati membri dovrebbero rilasciare quote gratuitamente quando invece avrebbero potuto venderle sotto forma di "unità di quantità assegnata". Al contempo, il riporto di quote dal primo al secondo periodo da parte di uno Stato membro è compatibile solo con il criterio relativo al potenziale di riduzione, se le quote accantonate sono detratte dal tetto massimo ritenuto compatibile con i criteri di assegnazione fissati dalla direttiva[23].

La Commissione ritiene che ogni disposizione nazionale riguardante l'intenzione di autorizzare l'accantonamento delle quote, a discrezione dello Stato membro, dal primo al secondo periodo debba esserle notificata come previsto dall'articolo 88, paragrafo 3, del trattato. In questa fase la Commissione è del parere che il rilascio, nel secondo periodo di scambio, di quote accantonate in precedenza che non sia basato su una contropartita ambientale in termini di riduzioni effettive e dimostrate delle emissioni nel primo periodo di scambio rappresenti un aiuto di Stato, che sarebbe ritenuto incompatibile con il mercato interno alla luce degli articoli 87 e 88 del trattato.

Vendita all'asta

La direttiva 2003/87/CE permette di mettere all'asta o di vendere fino al 10% delle quote che ogni Stato membro assegna nel secondo periodo di scambio.

Come ha rilevato il Gruppo ad alto livello sulla competitività, l'energia e l'ambiente[24], presumibilmente l'insufficiente maturità raggiunta dai mercati dell'energia ha esercitato una scarsa pressione in termini di concorrenza per ridurre l'impatto del valore delle quote sul prezzo dell'elettricità e, di conseguenza, sui cosiddetti "utili a cascata" ( windfall profits ) per i produttori di elettricità. Il gruppo ha inoltre raccomandato che gli Stati membri considerino la possibilità di procedere ad un'assegnazione differenziata tra i settori nel secondo periodo di assegnazione previsto dal sistema UE di scambio, per tener conto degli aspetti esterni connessi alla competitività.

Vari Stati membri intendono aumentare la percentuale di quote messe all'asta e procedere ad un'assegnazione più rigida per le attività di produzione di energia elettrica; alcuni Stati stanno invece ancora valutando se ricorrere alle aste. Le decisioni in merito ai piani per il secondo periodo di scambio consentono pertanto agli Stati membri di aumentare la percentuale di quote messe all'asta entro i limiti definiti dall'articolo 10 della direttiva 2003/87/CE dopo che la Commissione ha concluso la propria valutazione ma prima che venga adottata la decisione definitiva sull'assegnazione nazionale delle quote di cui all'articolo 11, paragrafo 2.

La Commissione ritiene inoltre che alle aste debbano poter partecipare tutti i soggetti comunitari, senza restrizioni.

Impianti di combustione

Se uno Stato membro non applica la definizione di impianti di combustione presentata al punto 36 del documento sugli orientamenti complementari, chiarita dalle "definizioni coordinate" degli impianti di combustione aggiuntivi contenute nei verbali della riunione del comitato sui cambiamenti climatici del 31 maggio 2006, la Commissione respinge il piano, ritenendolo non conforme al criterio n. 10.

Se uno Stato membro propone di assegnare quote supplementari a fronte di emissioni supplementari prodotte da tali impianti di combustione, che non figuravano nel piano relativo al primo periodo, la Commissione valuta se le quote che s'intendono assegnare a questi impianti siano state determinate secondo i metodi generali descritti nel piano nazionale di assegnazione e sulla base di dati verificati e comprovati sulle emissioni.

Se dal calcolo delle quote da assegnare per le emissioni supplementari determinate secondo il metodo generale e sulla base di dati verificati e comprovati sulle emissioni si ottiene un quantitativo inferiore di quote, la Commissione impone che il tetto fissato nella decisione della Commissione sia ridotto di un importo corrispondente a tale differenza.

3. Conclusioni

È fondamentale che il sistema UE di scambio delle quote ottenga dei risultati, perché in tal modo contribuirà a rafforzare la credibilità dell'UE rispetto al regime che verrà instaurato per la lotta ai cambiamenti climatici dopo il 2012. D'altra parte, un maggiore utilizzo di questo sistema è determinante per rispettare gli impegni che l'UE ha assunto nell'ambito del protocollo di Kyoto per il periodo 2008-2012. Alcuni dei piani nazionali di assegnazione presentati alla Commissione comprometterebbero, da un lato, l'adempimento degli impegni di Kyoto e, dall'altro, creerebbero distorsioni inammissibili del mercato interno.

Con la valutazione oggettiva e trasparente dei piani relativi al secondo periodo di scambio che la Commissione propone nella presente comunicazione essa preserva il raggiungimento degli obiettivi di Kyoto e aiuta a realizzare un mercato del carbonio sempre più esteso e positivo per gli anni a venire.

Tabella 1: Sintesi dei criteri non rispettati[25]

Germania | Grecia | Irlanda | Lettonia | Lituania | Lussemburgo | Malta |

1. Obiettivo di Kyoto | X | X | X |

2. Progressi in termini di emissioni | X | X | X | X | X | X |

3. Potenziale di riduzione | X | X | X | X | X | X |

4. Altri strumenti legislativi |

5. Non discriminazione | X | X |

6. Nuovi entranti | X | X | X |

7. Azioni intraprese in fasi precoci |

8. Tecnologie pulite |

9. Consultazione del pubblico |

10. Elenco degli impianti con i valori delle quote di ciascuno | X | X | X | X | X |

11. Concorrenza esterna |

12. Limite crediti JI/CDM | X | X |

Articolo 10 |

Tabella 1 (continua): Sintesi dei criteri non rispettati

Repubblica slovacca | Svezia | Regno Unito |

1. Obiettivo di Kyoto |

2. Progressi in termini di emissioni | X | X |

3. Potenziale di riduzione | X | X |

4. Altri strumenti legislativi |

5. Non discriminazione | X |

6. Nuovi entranti | X |

7. Azioni intraprese in fasi precoci |

8. Tecnologie pulite |

9. Consultazione del pubblico |

10. Elenco degli impianti con i valori delle quote di ciascuno | X | X |

11. Concorrenza esterna |

12. Limite crediti JI/CDM | X |

Articolo 10 |

ALLEGATO I Criteri applicabili ai piani nazionali di assegnazione di cui all'allegato III della direttiva 2003/87/CE

1. La quantità totale delle quote da assegnare per il periodo interessato è coerente con l'obbligo degli Stati membri di limitare le proprie emissioni ai sensi della decisione 2002/358/CE e del Protocollo di Kyoto, tenendo conto, da un lato, della percentuale delle emissioni complessive che tali quote rappresentano rispetto alle emissioni prodotte da fonti che non rientrano nel campo di applicazione della presente direttiva e, dall'altro, delle politiche energetiche nazionali, e dovrebbe essere coerente con il programma nazionale sui cambiamenti climatici. La quantità totale delle quote da assegnare non deve superare le minime esigenze per la rigorosa applicazione dei criteri del presente allegato. Fino al 2008, la quantità deve essere conforme ad un orientamento mirato al raggiungimento o al superamento dell'obiettivo di ciascuno Stato membro, come previsto dalla decisione 2002/358/CE e dal protocollo di Kyoto. |

2. La quantità totale delle quote da assegnare è coerente con le valutazioni dei progressi già realizzati o da realizzare per rispettare i contributi degli Stati membri agli impegni assunti dalla Comunità ai sensi della decisione 93/389/CEE. |

3. La quantità delle quote da assegnare è coerente con il potenziale, compreso il potenziale tecnologico, di riduzione delle emissioni delle attività contemplate dal presente sistema. Gli Stati membri possono basare la ripartizione delle quote sulla media delle emissioni dei gas ad effetto serra relative ai prodotti di ciascuna attività e sui progressi realizzabili in ciascuna attività. |

4. Il piano è coerente con altri strumenti legislativi e politici della Comunità. Occorre tener conto di inevitabili incrementi delle emissioni dovuti a disposizioni di nuovi atti legislativi. |

5. Il piano non opera discriminazioni tra imprese o settori per favorire indebitamente talune imprese o attività, conformemente alle prescrizioni del trattato, in particolare agli articoli 87 e 88. |

6. Il piano contiene informazioni sulle modalità alle quali i nuovi entranti potranno cominciare ad aderire al sistema comunitario in ciascuno Stato membro. |

7. Il piano può tener conto delle azioni intraprese in fasi precoci e contenere informazioni su come si tiene conto delle azioni intraprese in fasi precoci. I parametri provenienti dai documenti di riferimento relativi alle migliori tecnologie disponibili possono essere utilizzati dagli Stati membri nell'elaborazione dei loro piani di assegnazione nazionali; tali parametri possono incorporare un elemento che tenga conto delle azioni intraprese in fasi precoci. |

8. Il piano contiene informazioni su come si tiene conto delle tecnologie pulite, comprese le tecnologie ad alto rendimento energetico. |

9. Il piano prevede disposizioni riguardanti le osservazioni che il pubblico può presentare e contiene informazioni sulle modalità con le quali si terrà conto delle suddette osservazioni prima di adottare una decisione in materia di assegnazione delle quote. |

10. Il piano include un elenco degli impianti disciplinati dalla presente direttiva con i valori delle quote che saranno assegnate a ciascuno. |

11. Il piano può contenere informazioni su come tener conto dell'esistenza di concorrenza da parte di paesi/entità esterne all'Unione. |

12. Il piano specifica l'importo massimo di CER e di ERU che può essere utilizzato dai gestori nell'ambito del sistema comunitario e inteso come percentuale delle quote di emissioni assegnate a ciascun impianto. La percentuale è coerente con gli obblighi di supplementarità assunti dallo Stato membro ai sensi del Protocollo di Kyoto e delle decisioni adottate a norma della convenzione UNFCCC e del Protocollo di Kyoto. |

ALLEGATO II Andamento della crescita economica nel periodo 2005-2010

Stato membro | Crescita nel periodo 2005-2010 |

Germania | 9,6 % |

Grecia | 19,9 % |

Irlanda | 27,2 % |

Lettonia | 50,0 % |

Lituania | 37,4 % |

Lussemburgo | 27,2 % |

Malta | 11,9 % |

Repubblica slovacca | 32,4 % |

Svezia | 16,6 % |

Regno Unito | 14,3 % |

Fonte: DG TREN, Energy and Transport Trends to 2030 (aggiornamento del 2005) e DG ECFIN, Economic forecasts autumn 2006 .

[1] Realizzare un mercato globale del carbonio, COM(2006) 676.

[2] Questa cifra comprende le quote assegnate per le riserve destinate ai nuovi entranti e che avrebbero dovuto essere immesse sul mercato UE delle quote tramite aste.

[3] Greenhouse gas emission trends and projections in Europe 2006, rapporto n. 9/2006 dell'AEA, consultabile al seguente indirizzo: http://reports.eea.europa.eu/eea_report_2006_9/en/eea_report_9_2006.pdf

[4] Cfr. allegato 1.

[5] Se necessario, prima di concludere la valutazione la Commissione chiede informazioni supplementari allo Stato membro interessato.

[6] "La quantità totale delle quote da assegnare non deve superare le minime esigenze per la rigorosa applicazione dei criteri del presente allegato" (criterio 1, seconda frase).

[7] "Statistical aspects of the EU energy economy in 2005", Eurostat, Environment and Energy , 13/2006.

[8] Si prende in considerazione il 2010 perché è l'anno intermedio nel periodo di riferimento 2008-2012.

[9] L'andamento previsto della crescita economica per la prima serie di piani valutati figura all'allegato II. I dati sulla crescita economica rispecchiano le più recenti previsioni della Commissione per il 2006, il 2007 e il 2008. Cfr. http://europa.eu.int/comm/economy_finance/publications/european_economy/2006/ee506en.pdf.

[10] http://ec.europa.eu/dgs/energy_transport/figures/trends_2030_update_2005/energy_transport_trends_2030_update_2005_en.pdf

[11] Questo scenario è stato predisposto ai fini del riesame della direttiva 2001/81/CE (direttiva sui limiti nazionali di emissione) e utilizza una metodologia e una serie di ipotesi identiche a quelle usate nel documento European Energy and Transport Trends to 2030 (aggiornato al 2005), ma prevede in più un miglioramento in termini di intensità di carbonio partendo dal presupposto che una quota raggiunga il prezzo di 12 euro nel 2010 e aumenti fino a 20 nel 2020. Cfr. http://ec.europa.eu/environment/air/baseline.htm.

[12] Piano d'azione per l'efficienza energetica: Concretizzare le potenzialità, COM(2006) 545.

[13] Cfr. il punto 36 del COM(2005) 703.

[14] Se non sono disponibili dati di qualità sufficiente sulle emissioni la valutazione si basa sulle quote medie annue assegnate che gli impianti temporaneamente esclusi avrebbero ricevuto.

[15] Le emissioni di biossido di carbonio del settore dei trasporti UE sono aumentate sensibilmente negli ultimi dieci anni e ci vorrà molto tempo prima che le misure di riduzione adottate nel comparto ottengano gli effetti desiderati.

[16] Il secondo documento di orientamento è contenuto nella comunicazione della Commissione “Orientamenti complementari sui piani nazionali di assegnazione per il periodo di scambio 2008-2012 nell’ambito del sistema di scambio delle quote di emissione dell’UE”, COM(2005) 703.

[17] Il primo documento di orientamento è contenuto nella comunicazione della Commissione sugli orientamenti destinati ad assistere gli Stati membri nell'applicazione dei criteri elencati all'allegato III della direttiva 2003/87/CE che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio, e sulle circostanze in cui è dimostrata la forza maggiore, COM(2003) 830.

[18] Secondo i dati forniti nella relazione sui progressi realizzati contenuta nella comunicazione COM(2006) 658 del 27.10.2006, in particolare nella tabella 1 dell'allegato del documento [SEC(2006) 1412] del 27.10.2006.

[19] Decisione 2/CMP.1 della Conferenza delle Parti che funge da Riunione delle Parti del protocollo di Kyoto, Principles, nature and scope of the mechanisms pursuant to Articles 6, 12 and 17 of the Kyoto Protocol , dicembre 2005, FCCC/KP/CMP/2005/8/Add. 1, pag. 4.

[20] Tutte le cifre si basano sulla relazione della Commissione del 2006, tabelle 1 e 2 dell'allegato, SEC(2006) 1412 del 27.10.2006.

[21] Tra le garanzie ai fini dell'assegnazione c'è la disposizione secondo la quale, ad un nuovo entrante che inizia le attività nel 2006, lo Stato membro garantisce un'assegnazione completa e gratuita di quote per 14 anni, cioè fino al 2020, anno che rientra nel quarto periodo di scambio previsto dal sistema UE.

[22] Per accantonamento s'intende la possibilità di riportare le quote non utilizzate al successivo periodo di scambio se il gestore non ne ha bisogno per bilanciare le emissioni prodotte o non le ha vendute sul mercato. Cfr. articolo 13, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2003/87/CE.

[23] Cfr. criterio 3 dell'allegato III della direttiva.

[24] Cfr. http://ec.europa.eu/enterprise/environment/hlg/doc_06/first_report_02_06_06.pdf

[25] Secondo i principi istituiti nel criterio 1, seconda frase, i piani di Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Repubblica slovacca e Svezia contravvengono al criterio 1 dell'allegato III anche perché non applicano in maniera rigorosa tutti i criteri.