Bruxelles, 1.3.2005

COM(2005) 64 definitivo

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE

RELAZIONE DEL 2003 SUL PROGRAMMA PHARE E SUGLI STRUMENTI DI PREADESIONE PER CIPRO, MALTA E LA TURCHIA

{SEC(2005) 273}

Introduzione

In questa relazione annuale presentata al Parlamento europeo, al Consiglio dell'Unione europea e al Comitato economico e sociale europeo, la Commissione europea valuta i progressi compiuti dal programma Phare nei dieci paesi beneficiari e analizza gli strumenti di preadesione per Cipro, Malta e la Turchia.

Un documento tecnico presentato in allegato contiene alcune sezioni sulla programmazione e attuazione del programma Phare in ciascuno dei 13 paesi beneficiari.

1. L’ANNO IN RASSEGNA

1.1. Principali sviluppi del processo di allargamento nel 2003

In seguito alla decisione, adottata dal Consiglio di Copenaghen del 2002, di accogliere 10 nuovi Stati membri nell’UE ( Cipro, Repubblica ceca, Estonia, Ungheria, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovacchia e Slovenia ) a decorrere dal 1° maggio 2004, il trattato di adesione e l’atto di adesione sono stati firmati ad Atene il 16 aprile 2003 e successivamente sottoposti al processo di ratifica da parte degli attuali Stati membri e dei paesi aderenti, in conformità con le rispettive procedure nazionali di ratifica.

A partire dalla firma del trattato di adesione i paesi aderenti partecipano in veste di “osservatori attivi” agli organi del Consiglio nonché ai comitati presieduti dalla Commissione europea.

Al fine di fornire informazioni valide sul processo di allargamento, la Commissione ha adottato una strategia di comunicazione sull'allargamento , indirizzata ai cittadini dell’UE e alle popolazioni dei nuovi Stati membri.

Per quanto riguarda i paesi candidati, nelle sue relazioni periodiche adottate il 5 novembre 2003 la Commissione ha indicato che la Bulgaria e la Romania hanno continuato a rispettare i criteri politici, ma che non soddisfacevano ancora pienamente i criteri economici. Entrambi i paesi registravano progressi incoraggianti ed avevano buone prospettive di completare il previsto allineamento in campo legislativo; tuttavia, essi dovevano impegnarsi a fondo per sviluppare una capacità amministrativa e giuridica sufficiente al fine di garantire un'adeguata attuazione dell’ acquis . Per aiutare questi paesi a realizzare tali obiettivi, il 14 aprile il Consiglio ha adottato dei partenariati di adesione riveduti, basati sulle proposte presentate dalla Commissione. Inoltre, è stata aumentata in maniera significativa l'assistenza di preadesione[1].

Per quanto riguarda la Turchia, il governo turco ha accelerato le riforme ed ha compiuto notevoli sforzi per soddisfare i criteri politici di Copenaghen, realizzando nel contempo significativi progressi in termini di rispetto dei criteri economici. La relazione segnalava tuttavia la necessità di un maggiore impegno in diversi settori, come ad esempio il controllo dell'apparato militare da parte degli organi civili e l'esercizio delle libertà fondamentali, ivi compresa la libertà di culto. Nell'aprile 2003 è stato adottato un partenariato di adesione riveduto che fornisce orientamenti dettagliati sui settori che necessitano di ulteriori riforme. Il documento conteneva una proposta di aumento del sostegno finanziario fino al raggiungimento di un bilancio complessivo di 1050 milioni di euro nell'arco di tre anni.

In tale contesto va inoltre ricordato che la Croazia ha presentato una domanda di adesione nel febbraio 2003. Il 18 giugno 2004 le è stato riconosciuto lo status di paese candidato.

1.2. Principali conclusioni dei Consigli europei del 2003

Per quanto riguarda la Bulgaria e la Romania, il Consiglio europeo di Bruxelles del 12 dicembre ha accolto con favore i risultati e le raccomandazioni contenuti nelle relazioni di controllo, nel documento di strategia e nelle relazioni periodiche della Commissione adottati da quest'ultima a novembre. All’inizio del 2004 il Consiglio ha invitato la Commissione a presentare una proposta sul quadro finanziario per la Bulgaria e la Romania sulla base della quale sarebbero stati presentati, nella primavera del 2004, dei progetti riveduti di posizione comune relativi ai capitoli rimasti aperti. Il Consiglio ha preso nota della dichiarazione della Commissione, secondo la quale essa intendeva basare la propria proposta sui principi e i metodi applicati nel corso dei negoziati con i dieci paesi aderenti. Oltre a preparare i paesi candidati ad aderire all’UE, il programma Phare punta anche ad assicurare la transizione dal sostegno di preadesione ai fondi strutturali. Per ulteriori informazioni si rinvia alla parte II.1 dell’allegato.

Per quanto concerne Cipro , il Consiglio europeo di Salonicco di giugno ha accolto favorevolmente la comunicazione della Commissione intitolata “ Come promuovere lo sviluppo economico della parte settentrionale di Cipro e avvicinarla all'Unione ”. La Commissione ha proposto di svolgere un ruolo attivo nella fornitura di assistenza finanziaria per lo sviluppo economico delle regioni settentrionali turco-cipriote al fine di promuovere gli scambi con la parte settentrionale e avvicinarla all’Unione.

2. ATTUAZIONE DEI PROGRAMMI: QUADRO GENERALE

2.1. Attuazione degli orientamenti Phare

Il 2003 è stato l'ultimo anno di programmazione degli interventi di preadesione per i 10 nuovi Stati membri. A partire dal 2004 tale programmazione riguarderà soltanto la Bulgaria e la Romania.

La programmazione si è basata sugli orientamenti Phare[2], rivisti successivamente il 6 settembre 2002[3] con l’adozione, da parte della Commissione, di una strategia ad hoc per la graduale eliminazione di Phare per gestire la transizione senza precedenti dagli aiuti di preadesione al sostegno strutturale e per accompagnare i cambiamenti apportati al regolamento (CE) n. 2760/98 sulla cooperazione transfrontaliera , al fine di integrare il particolare approccio richiesto nel settore della sicurezza nucleare e porre in risalto la transizione verso il sistema SADE (vedi anche sezione 3.1).

Il 22 dicembre gli orientamenti sono stati ulteriormente rivisti in una comunicazione[4] che ridefinisce il concetto di ‘potenziamento istituzionale’[5] e sottolinea l'esigenza di accelerare il decentramento delle responsabilità finanziarie e di gestione verso i paesi beneficiari.

È stata portata avanti l'attuazione della strategia di graduale eliminazione del programma Phare per facilitare la transizione ai paesi che avrebbero aderito all'UE il 1° maggio 2004.

Oltre alla modifica del regolamento sulla cooperazione transfrontaliera nel quadro di Phare, gli orientamenti riveduti di Phare contengono due messaggi importanti riguardanti la cooperazione transnazionale e interregionale e la cooperazione con i paesi terzi e i paesi non candidati: i 10 paesi Phare sono stati incoraggiati ad utilizzare le risorse dei rispettivi programmi Phare per fornire sostegno alle azioni di tipo transfrontaliero lungo le proprie frontiere esterne, in maniera tale da far fronte alle eventuali linee di divisione lungo la futura frontiera esterna dell’Unione. Inoltre, la Bulgaria e la Romania sono state invitate a continuare ad utilizzare le risorse dei rispettivi programmi nazionali per finanziare la loro partecipazione ai programmi Interreg III B (transnazionale) o Interreg III C (interregionale).

Sebbene gli aiuti di preadesione per Malta, Cipro e la Turchia siano disciplinati da regolamenti diversi[6], i programmi del 2003 di questi tre paesi applicano in grandi linee la metodologia e la comitatologia Phare.

2.2. Volume complessivo degli impegni Phare[7]

Il volume complessivo degli impegni ammonta a 1.699 milioni di euro, ripartiti come segue:

Programmi nazionali | 1.223 milioni di euro |

Cooperazione transfrontaliera | 161 milioni di euro |

Programmi regionali e orizzontali | 187 milioni di euro |

Sicurezza nucleare | 128 milioni di euro |

I programmi nazionali sono stati ripartiti come segue:

Bulgaria | 99 milioni di euro | Lituania | 67 milioni di euro |

Repubblica ceca | 95 milioni di euro | Polonia | 403 milioni di euro |

Estonia | 40 milioni di euro | Romania | 272 milioni di euro |

Ungheria | 107 milioni di euro | Slovacchia | 57 milioni di euro |

Lettonia | 46 milioni di euro | Slovenia | 38 milioni di euro |

Inoltre, sono stati concordati dei programmi di assistenza preadesione per Malta, Cipro e la Turchia e un pacchetto speciale di aiuti per la parte settentrionale di Cipro:

Cipro | 12 milioni di euro | Cipro settentrionale | 12 milioni di euro |

Malta | 13 milioni di euro | Turchia | 145 milioni di euro |

La parte I dell’allegato alla presente relazione (sezione Paesi) contiene informazioni dettagliate su Phare nei singoli paesi.

2.3. Assistenza finanziaria e tecnica

Gli attuali orientamenti Phare stabiliscono che circa il 65% delle risorse Phare viene destinato alle azioni di potenziamento istituzionale. Il principale strumento per il potenziamento istituzionale e il trasferimento del know-how consiste nelle azioni di gemellaggio o gemellaggio parziale (distacco di esperti degli Stati membri presso i paesi candidati per aiutare a sviluppare le capacità necessarie per attuare aspetti specifici dell’ acquis ). La restante percentuale indicativa delle risorse Phare (35%) viene destinata agli investimenti finalizzati a promuovere la coesione economica e sociale.

In seguito all’accento posto nel 2002 sulla creazione di piani d’azione per far fronte agli interventi prioritari riguardanti la capacità amministrativa e giuridica necessaria prima dell'adesione e sull'attuazione di misure specifiche a tal riguardo, nel 2003 è stata data priorità alle azioni di sostegno alla coesione economica e sociale e ai preparativi in vista dei fondi erogati dall’UE dopo l'adesione.

Per gestire i nuovi problemi altamente prioritari legati all'adesione, che potrebbero essere risolti meglio sfruttando le economie di scala di tali programmi, sono stati attuati diversi programmi multinazionali o orizzontali. Tali programmi riguardavano lo sviluppo delle PMI, le infrastrutture comunali, le finanze comunali, le operazioni TAIEX, la partecipazione ai comitati della Comunità, la sicurezza nucleare, il programma per i progetti di entità minore, la cooperazione in campo statistico, la tutela ambientale e il programma per l'informazione e la comunicazione. Per informazioni più dettagliate riguardo a queste attività si rinvia alle parti II.2.2.2 e II.2.2.3 dell’allegato.

2.4. Coordinamento degli aiuti comunitari per la preadesione

L'obiettivo di SAPARD [8] (programma speciale di adesione per l'agricoltura e lo sviluppo rurale) è aiutare i paesi candidati ad affrontare i problemi di adeguamento strutturale nei rispettivi settori agricoli e nelle zone rurali e ad attuare l' acquis comunitario riguardante la politica agricola comune. Per informazioni dettagliate sulle attività del programma SAPARD si rimanda alla relazione annuale SAPARD del 2003.

L'obiettivo principale di ISPA [9] (strumento per le politiche strutturali di preadesione) è allineare gli standard infrastrutturali dei paesi candidati a quelli comunitari e finanziare le grandi infrastrutture nel settore dell'ambiente e dei trasporti. Informazioni più dettagliate sulle attività del programma ISPA sono contenute nella relazione annuale ISPA del 2003.

Una relazione annuale distinta sul coordinamento degli aiuti di preadesione fornisce informazioni più dettagliate sul coordinamento tra Phare, ISPA e SAPARD. Il comitato di coordinamento della Commissione, responsabile dei tre strumenti di preadesione, si è riunito tre volte a livello di direttori.

Il 9 aprile è stato presentato al comitato di gestione Phare un documento generale sull’assistenza, con il quale la Commissione fornisce informazioni riguardo al coordinamento degli aiuti di preadesione, in particolare sulle indicazioni finanziarie orientative per ciascun paese in relazione ai tre strumenti, sul coordinamento con la BEI e le IFI e sui progressi e le prospettive della gestione decentrata.

2.5. Cooperazione con la BEI e le istituzioni finanziarie internazionali

La cooperazione con la BEI e le altre IFI è proseguita nel quadro nel memorandum di intesa sulla cooperazione nel campo degli aiuti di preadesione.

I servizi della Commissione organizzano periodicamente delle riunioni con la BEI e le altre IFI per coordinare gli aspetti riguardanti la programmazione e l’attuazione nonché le questioni procedurali. Per organizzare la transizione dal sostegno per la preadesione al sostegno per l’adesione a pieno titolo all’UE dei paesi che sarebbero entrati nell’UE nel maggio 2004, la Commissione ha presieduto il 26 marzo 2004 il gruppo di lavoro CE/IFI e il gruppo ad alto livello CE/IFI, che riunisce gli alti rappresentanti della CE e di tutte le IFI.

Per PHARE, il principale strumento di cofinanziamento era costituito ancora una volta dal dispositivo per le PMI, al quale partecipano la BEI, la BERS e la Banca di sviluppo del Consiglio d'Europa/KfW. L’obiettivo è continuare a cofinanziare gli interventi di potenziamento delle capacità del settore finanziario al fine di sviluppare i finanziamenti per le PMI (attraverso il dispositivo per le PMI) ed i comuni (attraverso il dispositivo per i finanziamenti ai comuni). Il 5 dicembre la Commissione ha approvato due programmi PHARE riguardanti il dispositivo 2003 per le PMI. Tali programmi comprendevano per la prima volta una sottocomponente per i problemi rurali, che consente una gestione mirata delle azioni di sviluppo del credito rurale tra gli intermediari finanziari locali. Le due IFI interessate sono la BERS e la CEB/KfW. Per ulteriori dettagli relativi a questi strumenti si rinvia alla parte II.2.2.3 dell’allegato.

3. GESTIONE DEL PROGRAMMA

3.1. Passaggio al sistema di attuazione decentrato esteso (SADE)

Il SADE prevede il totale decentramento del sostegno UE, il che significa che la gestione dei fondi di preadesione dell’UE viene affidata alle amministrazioni dei paesi candidati. Da parte sua, la Commissione non esercita alcun controllo sistematico ex-ante sulle singole transazioni, bensì si limita ad un controllo ex-post, mantenendo comunque la responsabilità globale per l'esecuzione generale del bilancio.

I preparativi per il SADE sono stati accelerati in tutti i paesi candidati nel corso del 2003[10]. Il passaggio al SADE si articola in quattro fasi, descritte nel documento di lavoro della Commissione intitolato “Preparazione al decentramento esteso” (inviato ai paesi candidati nel 2000) e nel documento “Tabella di marcia SADE per ISPA e Phare” (inviato ai paesi candidati nel 2001).

La Commissione e le amministrazioni nazionali dei paesi candidati e dei paesi aderenti hanno continuato a controllare il processo attraverso i gruppi ad alto livello, istituiti nel 2002 in tutti i paesi Phare per vigilare sul passaggio al SADE e fornire orientamenti concreti sulle questioni specifiche riguardanti tale passaggio.

A marzo è stato organizzato a Bruxelles un seminario sugli appalti pubblici per il personale competente nelle amministrazioni nazionali dei paesi candidati e dei paesi aderenti. Esso ha esaminato le questioni riguardanti i cambiamenti verificatisi in seguito all'introduzione del nuovo regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee[11] e le implicazioni dei progetti di preadesione ed ha analizzato la transizione, a decorrere dal 1° maggio 2004, dalle norme sugli appalti riguardanti gli aiuti esterni alle direttive UE sugli appalti pubblici.

La Commissione ha dato seguito a questa iniziativa con interventi di formazione, a livello nazionale, per il personale delle autorità preposte all'assegnazione dei contratti Phare e attraverso l'elaborazione e la divulgazione di uno studio comparato (con l'assistenza di SIGMA) delle norme sugli aiuti esterni e delle direttive UE.

L’obbligo di introdurre il SADE prima della data di adesione è stato inserito nell'atto di adesione (articolo 33) ed ha fornito un chiaro impulso ai preparativi finali in vista del passaggio al SADE.

Per i 12 paesi interessati, la situazione alla fine del 2003 riguardante l'introduzione del SADE era la seguente:

- la Bulgaria e la Romania avevano compiuto ulteriori progressi nella fase 1 (valutazione del divario).

- la Polonia e l’ Estonia avevano completato la fase 3 (valutazione della conformità), ma non avevano ancora presentato alla Commissione le richieste SADE necessarie per avviare la fase finale 4 della tabella di marcia. Entrambe le richieste sono state presentate all'inizio del 2004.

- la Repubblica ceca, l' Ungheria, la Lituania, la Lettonia, la Slovacchia e la Slovenia avevano presentato alla Commissione le previste richieste SADE, innescando in tal modo la fase finale e una verifica contabile da parte dei servizi competenti della Commissione. In caso di valutazione positiva, ciò avrebbe determinato la concessione del SADE mediante una decisione della Commissione, con rinuncia al controllo ex ante sulla gestione dei fondi di preadesione. A novembre e dicembre i revisori della DG Allargamento hanno eseguito delle verifiche contabili in loco in Ungheria e in Slovenia . Tuttavia, l’esito di tali revisioni non ha portato all’avvio del processo di adozione di una decisione della Commissione sulla concessione del SADE prima dell’adesione.

- A Malta e a Cipro sono stati effettuati dei controlli di follow-up sulle revisioni del 2002. L’esito di tali revisioni non ha portato all’avvio del processo di adozione di una decisione della Commissione sulla concessione del SADE prima dell’adesione.

3.2. Controllo e valutazione

La funzione di controllo e valutazione punta innanzitutto a controllare e valutare il sostegno finanziario ai paesi beneficiari nella realizzazione degli obiettivi di preadesione valutando i risultati del programma e traendo le opportune lezioni. Il secondo obiettivo consiste nel favorire lo sviluppo della capacità locale di controllo e valutazione come mezzo per rafforzare la capacità del paese di gestire e controllare gli aiuti di preadesione.

3.2.1. Valutazione ex ante

La relazione di valutazione ex ante del meccanismo di programmazione Phare nel 2004 e oltre segnalava la necessità di definire un approccio alla programmazione più strategico, aumentare le risorse per l'elaborazione dei progetti e rendere più sistematico il controllo della qualità. Il risultato è stato un piano d'azione con misure di pertinenti[12] che applicano le raccomandazioni della relazione.

3.2.2. Controllo e valutazione intermedia

Il sistema di controllo e valutazione intermedia Phare ha generato circa 123 relazioni di valutazione nazionali, settoriali e tematiche dei programmi Phare. Inoltre, la valutazione intermedia del programma di aiuti di preadesione per la Turchia è stata appaltata all'inizio del 2003 e il sistema di valutazione intermedia è stato introdotto anche a Malta e a Cipro.

Complessivamente, le valutazioni intermedie giudicavano soddisfacenti i risultati di Phare. Le priorità dei progetti erano in linea con quelle dei partenariati di adesione, delle relazioni periodiche e dei piani d'azione. La stessa valutazione intermedia viene ora ampiamente accettata come parte integrante del ciclo di gestione del progetto. L'applicazione dei risultati e delle raccomandazioni della valutazione ha prodotto numerosi benefici, contribuendo nel contempo alla diffusione della cultura della valutazione. Per informazioni più dettagliate sulle valutazioni intermedie nei nuovi Stati membri si rimanda alla parte II.3 dell'allegato.

3.2.3. Valutazione ex post

La valutazione ex post 2003 dei programmi nazionali Phare 1997-98 ha posto in evidenza la notevole pertinenza di Phare (che affrontava problemi che rappresentavano degli ostacoli particolarmente gravi o piuttosto gravi sulla via dell’adesione), il fortissimo impatto sulle politiche orientate all’ acquis (terzo criterio di Copenaghen) e il ruolo predominante esercitato dai servizi della Commissione sul processo di programmazione, che riflettono in parte le carenze dei paesi candidati sul fronte della programmazione. Vedi anche la parte II.3 dell’allegato.

3.3. Altre attività

I servizi della Commissione hanno condotto una serie di altre attività per migliorare la qualità dei programmi nel 2004 e per fornire sostegno allo sviluppo della capacità locale di controllo e valutazione. Le singole azioni sono descritte nella parte II.3.3 dell’allegato.

[1] L'aumento ammontava in media al 30% nel periodo 2004-2006, il che corrisponde ad un bilancio annuale medio di 400 milioni di euro per la Bulgaria e 1 miliardo di euro per la Romania.

[2] (SEC (1999) 1596), approvato dalla Commissione il 13 ottobre 1999.

[3] C (2002) 3303-2.

[4] C (2003) 4906.

[5] A titolo indicativo, attualmente il 65% delle risorse Phare va al potenziamento istituzionale (30% per le misure ‘soft’, ad es. il know-how, e 35% per le misure strutturali, ad es. gli investimenti nelle attrezzature). Ciò è in contrasto con la precedente ripartizione, che attribuiva il 30% al potenziamento istituzionale (soltanto misure ‘soft’) e il 70% agli investimenti (35% per la coesione economica e sociale e 35% per gli investimenti destinati al potenziamento istituzionale).

[6] Regolamento (CE) n. 555/2000, adottato il 13 marzo 2000 per Cipro e Malta, e regolamento (CE) n. 2500/2001, adottato il 30 dicembre 2001 per la Turchia.

[7] La parte III dell’allegato contiene ulteriori informazioni finanziarie su PHARE.

[8] Per le informazioni di carattere generale, vedi anche il sito web della DG Agricoltura http://europa.eu.int/comm/agriculture/external/enlarge/index_en.htm

[9] Per le informazioni di carattere generale, vedi anche il sito web della DG Politica regionale http://europa.eu.int/comm/regional_policy/funds/ispa/ispa_en.htm

[10] Ad eccezione della Turchia, che è passata al sistema di attuazione decentrata nel 2003.

[11] Regolamento (CE) n. 1605/2002 del Consiglio, del giugno 2002 – GU L248 del 16.9.2002.

[12] Tra cui la definizione di orientamenti per la programmazione pluriennale, il miglioramento delle schede dei progetti e l’applicazione delle matrici logiche.