COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO - Verso la piena integrazione della cooperazione con i paesi ACP nel bilancio dell'UE

INDICE

1. Relazione

2. Contesto

2.1. Efficacia degli aiuti - una priorità internazionale

2.2. Cooperazione UE: bilancio più FES

2.3. Cooperazione UE: confronto tra bilancio e FES

2.4. Sostenere il programma di riforma della Commissione

3. L'opportunità politica del cambiamento: possibilità offerte dall'integrazione nel bilancio

3.1. L'integrazione degli ACP nelle relazioni esterne dell'UE - un passo verso la normalità

3.2. Contrastare il rischio di marginalizzazione politica degli ACP

3.3. Una maggiore legittimità per un'efficace politica d'aiuto dell'UE

3.4. Ulteriori miglioramenti in termini di efficacia

3.5. Miglioramenti in termini d'efficienza

4. Preoccupazioni relative all'integrazione nel bilancio

4.1. Mantenere la qualità del partenariato con i paesi ACP

4.2. Mantenere gli impegni in materia di aiuti a favore dei paesi ACP

4.3. Dalle "chiavi di finanziamento" speciali alla "chiave di bilancio" generale

5. Un'agenda ambiziosa ma realizzabile

6. Conclusioni: un'opportunità politica e pratica di cambiamento

1. RELAZIONE

Grazie all'allargamento a dieci nuovi Stati membri il 2004 sarà un anno d'importanza storica per l'Unione europea. La Conferenza intergovernativa sulla riforma del trattato, avviando i propri lavori nell'ottobre 2003 sulla base delle proposte della Convenzione europea, doterà l'Unione europea di una Costituzione che renderà il suo ruolo e le sue istituzioni conformi alla sua nuova situazione. Alla Commissione spetta invece lanciare il dibattito sul quadro finanziario che sarà in vigore dopo il 2006, ossia per il primo periodo completo dell'UE allargata. Anche la cooperazione con i paesi dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP) è tra le principali priorità per il 2004 e la Convenzione raccomanda l'integrazione nel bilancio della cooperazione EU-ACP. Nel 2004 inizieranno i negoziati sulle possibili modifiche dell'accordo di partenariato ACP-CE (accordo di Cotonou). Nel contempo, la Comunità dovrà stabilire il livello futuro delle risorse destinate al sostegno della cooperazione finanziaria con i paesi ACP dopo la scadenza del vigente protocollo finanziario del nono Fondo europeo di sviluppo (FES). Anche se questi due aspetti finanziari - il quadro finanziario generale e lo strumento destinato a succedere al nono FES - possono sembrare alquanto tecnici, essi rivestono una grande importanza sul piano politico e sono fondamentalmente legati al ruolo che l'UE allargata intende assumere in futuro.

La Commissione ritiene che, in questo contesto, sia politicamente auspicabile ed opportuno standardizzare il quadro finanziario degli aiuti concessi dalla Comunità ai paesi ACP e ai paesi e territori d'oltremare (PTOM) [1]. Questo cambiamento metterà fine al sistema dei FES successivi e permetterà di inserire integralmente il finanziamento della cooperazione UE-ACP nel sistema del bilancio generale, ossia nel bilancio annuo dell'UE, e nel suo quadro di programmazione a medio termine, cioè nelle prospettive finanziarie. La concomitanza degli eventi che avranno luogo nel 2004 fornisce l'occasione ideale per procedere a quest'integrazione.

[1] I riferimenti ai paesi ACP che figurano nel presente documento comprendono sempre un riferimento ai PTOM.

Il FES è sin dal 1958 il principale strumento di finanziamento della cooperazione della CE con ACP e PTOM. Il FES è uno strumento di natura particolare: il suo finanziamento è intergovernativo, viene gestito dalla Commissione al di fuori del bilancio generale, ma è soggetto ad una procedura di scarico da parte del Parlamento europeo. Ha conservato, nel corso degli anni, un regolamento finanziario distinto e modalità d'esecuzione proprie, diverse dalle disposizioni applicate agli aiuti esterni finanziati dal bilancio generale. Le risorse del FES, inoltre, provengono sempre dai contributi finanziari degli Stati membri in base ad una formula di ripartizione dei costi diversa da quella stabilita per il bilancio generale. I contributi dovevano essere rinegoziati ad ogni rinnovo dei protocolli finanziari, della durata di cinque anni.

Anche se questo sistema particolare era giustificabile una cinquantina di anni fa, oggi l'interesse di un fondo specifico e distinto si è notevolmente ridotto. I paesi ACP ed i PTOM corrono sempre più il rischio di venire marginalizzati, soprattutto perché restano al di fuori delle discussioni principali e della fissazione delle priorità a livello di Unione europea. La situazione attuale è anacronistica: perché un elemento particolare (il FES) di una politica prettamente comunitaria (la cooperazione allo sviluppo) dovrebbe continuare a essere gestito al di fuori del bilancio generale, senza una piena partecipazione parlamentare, ed a basarsi su criteri di ripartizione specificamente negoziati per gli Stati membri, diversi da quelli convenuti per i loro contributi a tutte le altre spese comunitarie?

L'idea dell'integrazione nel bilancio del FES è stata esaminata più di una volta in passato; l'ultima volta ciò è avvenuto in occasione dei negoziati che hanno condotto al nono FES. Nonostante la reazione positiva della maggior parte degli Stati membri, a questo stadio non è stato ancora possibile raggiungere alcun accordo finale. La Commissione ha dunque dichiarato che avrebbe elaborato una comunicazione sui vantaggi e gli inconvenienti dell'integrazione nel bilancio [2].

[2] Consiglio dell'Unione europea, rif. 14084/99 del 14 dicembre 1999.

Il presente documento fa seguito all'impegno assunto, sottolineando che l'integrazione nel bilancio offre delle possibilità molto interessanti, sia sul piano politico che su quello pratico.

* In occasione del vertice di Barcellona del marzo 2002, l'Unione ha assunto l'impegno di operare per l'armonizzazione delle procedure e delle pratiche (dei donatori) e di presentare risultati concreti prima del 2004. L'integrazione nel bilancio costituirebbe una misura concreta in questo senso, permettendo di realizzare incrementi di efficienza nei paesi beneficiari, che ricevono attualmente risorse della Comunità in base a norme diverse. L'unificazione delle procedure produrrebbe vantaggi significativi anche per la coerenza della gestione, la razionalizzazione della comitologia tra la Commissione e gli Stati membri e la semplificazione dei compiti per il personale della Commissione, sia presso le sedi centrali delle istituzioni che nelle delegazioni, e si iscriverebbe perfettamente nel quadro della ristrutturazione del settore delle relazioni estere avviata nel 2000.

* L'efficacia degli aiuti comunitari ai paesi ACP migliorerebbe grazie alla disciplina di bilancio ed a meccanismi di riassegnazione più flessibili. La combinazione di tutte le risorse destinate alla cooperazione allo sviluppo nel bilancio generale faciliterebbe la cooperazione regionale tra i paesi in via di sviluppo, ACP e non ACP, e permetterebbe maggiori sinergie. Aumenterebbe anche l'attenzione prestata ai paesi ACP nel dibattito sulle questioni dello sviluppo in seno all'UE. Le discussioni annuali sul bilancio in sede di Consiglio e di Parlamento sono diventate la principale occasione di dibattito sulla sostanza della politica di sviluppo, le priorità politiche dell'Unione e le loro conseguenze sulle risorse. L'integrazione nel bilancio aumenterebbe la visibilità della cooperazione con i paesi ACP e ne rafforzerebbe la legittimità grazie all'autorizzazione da parte del Parlamento europeo. L'Assemblea parlamentare paritetica ACP-UE avrebbe una maggiore influenza grazie alla presenza di alcuni dei suoi membri nel Parlamento europeo.

* I fondi sarebbero disponibili rapidamente (dopo l'adozione del o dei regolamenti necessari da parte del Consiglio e del Parlamento europeo), senza dover attendere la ratifica di un protocollo finanziario da parte di venticinque (o più) Stati membri dell'UE e dei due terzi dei paesi ACP.

* L'integrazione nel bilancio fornisce l'occasione di modernizzare le relazioni tra i paesi ACP e l'UE, passando da un sistema di finanziamento ad hoc, fondato in parte su legami storici, ad un sistema interamente finanziato dall'UE. In questo modo si eviterebbero specifici e difficoltosi negoziati sui contributi FES ogni cinque anni. Esisterebbe un sistema unico di ripartizione degli oneri tra gli Stati membri, anziché due meccanismi distinti che diventerebbero ancora più difficili da gestire in un'Unione europea allargata a 25 Stati membri. Visti tutti gli interessi in gioco, è ovvio che le discussioni condotte nel quadro del FES rischiano di diventare marginali.

In questo contesto, la Commissione ha condotto la sua analisi nella prospettiva di preparare le istanze decisionali alle importanti scelte da operare nei prossimi mesi. La presente comunicazione conferma che una piena integrazione nel bilancio dovrebbe determinare un cambiamento positivo standardizzando il quadro politico e di bilancio e favorendo la semplificazione e l'armonizzazione delle procedure, senza compromettere la qualità di quanto realizzato in 45 anni di cooperazione con gli stati ACP. La comunicazione si conclude con una breve tabella di marcia che illustra la fattibilità dell'integrazione completa degli aiuti ai paesi ACP nel bilancio generale a partire dal 2007/2008 [3], a condizione che le misure necessarie siano adottate immediatamente.

[3] IL PRIMO PROTOCOLLO FINANZIARIO SI APPLICA UFFICIALMENTE AL PERIODO COMPRESO TRA IL MARZO 2000 E IL MARZO 2005. È TUTTAVIA ENTRATO IN VIGORE SOLO NELL'APRILE 2003, A CAUSA DI RITARDI NELLA PROCEDURA DI RATIFICA. L'ACCORDO DI COTONOU SPECIFICA CHE LE RISORSE DEL PRIMO PROTOCOLLO FINANZIARIO RIGUARDANO IL PERIODO 2000-2007. CIÒ SIGNIFICA CHE I NUOVI FONDI DOVREBBERO ESSERE DISPONIBILI AL PIÙ TARDI A PARTIRE DAL 1° GENNAIO 2008.

2. CONTESTO

2.1. Efficacia degli aiuti - una priorità internazionale

Negli ultimi anni la politica di sviluppo ha ripreso slancio, sia a livello di UE che a livello internazionale.

Molte conferenze importanti hanno avuto luogo nel quadro delle Nazioni Unite, in particolare l'Assemblea del Millennio nel settembre 2000, la Conferenza Internazionale sui Finanziamenti per lo Sviluppo a Monterrey ed il Vertice mondiale sullo Sviluppo Sostenibile a Johannesburg, che si sono svolti nel 2002. È stato così possibile arrivare alla definizione di una serie di norme condivise, di principi e di valori riconosciuti, nonché alla fissazione di priorità a livello mondiale. Gli scopi essenziali della politica di sviluppo sono fissati negli "Obiettivi di Sviluppo del Millennio", volti soprattutto ad eliminare la povertà. I principi fondamentali e le buone prassi di cooperazione allo sviluppo, come i concetti di "partenariato" e di "responsabilità" da parte del paese beneficiario nel proprio processo di sviluppo, sono ormai accettati a livello internazionale. Il cosiddetto Consenso di Monterrey ha ulteriormente sottolineato la necessità di rafforzare l'efficacia dell'aiuto pubblico allo sviluppo (APS), in particolare riducendo i costi di transazione, armonizzando le procedure dei paesi donatori, svincolando gli aiuti ed applicando i meccanismi di concessione degli aiuti più adeguati alle necessità dei paesi in via di sviluppo. È stata riconosciuta anche la necessità della prevedibilità delle risorse.

In questo contesto, l'Unione europea si è impegnata [4] ridurre i costi di transazione: misure concrete di coordinamento delle politiche e di armonizzazione delle procedure devono essere adottate prima del 2004, sia a livello comunitario che a quello degli Stati membri, conformemente alle migliori prassi concordate in ambito internazionale.

[4] Conclusioni del Consiglio europeo sulla Conferenza internazionale sul finanziamento dello sviluppo, 14 marzo 2002.

L'integrazione completa nel bilancio della cooperazione con i paesi ACP e l'armonizzazione delle procedure in relazione a tutti i paesi in via di sviluppo sono i provvedimenti più evidenti e più concreti che vanno in questo senso, dato che i paesi ACP devono attualmente affrontare vari sistemi e procedure per l'attuazione dei programmi di sviluppo finanziati dalla Comunità.

2.2. Cooperazione UE: bilancio più FES

Attualmente, gli aiuti allo sviluppo concessi dall'Unione europea sono gestiti attraverso 1) il bilancio dell'UE, 2) il Fondo europeo di sviluppo e 3) i programmi degli Stati membri dell'UE. Una parte di questi aiuti passa attraverso istituzioni internazionali (Banca mondiale, Nazioni Unite, ecc.). La BEI è inoltre una fonte importante di capitali per i paesi in via di sviluppo.

Attraverso i canali summenzionati, l'UE nel suo complesso concede la metà degli aiuti allo sviluppo accordati a livello mondiale (circa 29 miliardi di USD nel 2002) a favore degli Stati membri del Comitato d'aiuto allo sviluppo (DAC, Development Assistance Committee) dell'OCSE (cfr. allegato 1, tabella 1). Un quinto circa di questi aiuti è gestito dalla Commissione per conto della Comunità.

Nel 2002 gli esborsi complessivi per aiuti esterni della Comunità sono stati pari a 6,3 miliardi di euro (cfr. allegato 1, tabella 2), di cui 4,4 miliardi provenivano dal bilancio dell'UE e 1,9 miliardi dal FES [5]. Su 4,4 miliardi di euro provenienti dal bilancio, circa 650-700 milioni di euro all'anno sono destinati ai paesi ACP. Le linee di bilancio vanno a sostegno di attività in settori quali gli aiuti umanitari, i diritti umani, gli aiuti alimentari o il cofinanziamento di ONG. Anche la cooperazione con alcuni membri attuali (Sudafrica) o nuovi (Timor Est) del gruppo ACP è coperta dal bilancio, come avviene anche per un numero considerevole di accordi internazionali sulla pesca e per gli interventi realizzati attraverso il meccanismo di reazione rapida.

[5] La maggior parte del FES è utilizzata per i paesi ACP. Una piccola parte, pari a circa 20-30 milioni di euro l'anno, è impiegata per i paesi e territori d'oltremare.

Oggi la Comunità è un donatore attivo in quasi tutti i paesi in via di sviluppo del mondo, ma mediante due sistemi diversi. L'aiuto ai paesi in via di sviluppo non ACP è gestito esclusivamente secondo le disposizioni applicabili al bilancio generale, mentre l'aiuto ai paesi ACP è gestito secondo dette disposizioni, da un lato, e secondo le disposizioni dell'accordo di Cotonou e dei regolamenti applicabili al FES, dall'altro.

In occasione dell'entrata in vigore dell'accordo di Cotonou, il 1° aprile 2003 [6], erano disponibili le seguenti risorse per la cooperazione con i paesi ACP ed i PTOM:

[6] GU L 317 del 15.12.2000, pag. 3 e GU L 83 del 1.4.2003, pag. 69.

* nel quadro del 6°, 7° e 8° FES, un totale di 32,8 miliardi di euro (compresi i trasferimenti dei FES precedenti), di cui 30,2 miliardi di euro sono stati impegnati e 21,8 miliardi versati. 2,6 miliardi di euro erano dunque ancora disponibili per nuovi impegni e 11 miliardi per esborsi;

* nel quadro del 9° FES: da 12,5 a 13,5 miliardi di euro per i paesi ACP (in funzione della decisione presa dagli Stati membri sulla disponibilità di un miliardo di euro, il cui impiego è subordinato ad alcune condizioni), 175 milioni di euro per i PTOM e 125 milioni di euro per i costi d'attuazione sostenuti dalla Commissione. Un importo totale compreso fra 12,8 e 13,8 miliardi di euro è dunque disponibile nel quadro del 9° FES.

Di conseguenza, più di 15 miliardi di euro erano disponibili per nuovi impegni nel periodo 2003-2007 e più 23 di miliardi di euro per esborsi.

Il grafico di cui all'allegato 1 - tabella 3 mostra l'evoluzione delle decisioni di impegno e dei pagamenti attraverso il FES nel periodo 1989-2002. Gli impegni erano in media superiori ai 3 miliardi di euro l'anno nei primi tre anni dopo l'entrata in vigore dell'8° FES (1998) e sono diminuiti nel 2001 e nel 2002, il che è un fenomeno normale nel sistema del FES, che si basa su protocolli finanziari quinquennali.

È importante tuttavia concentrarsi sui pagamenti, che corrispondono alle risorse effettivamente messe a disposizione e che sono il riferimento dei dati sull'APS elaborati dal DAC. Un'analisi dei dati dell'allegato 1 - tabella 3 dimostra che la riforma della gestione degli aiuti esterni, intrapresa dalla Commissione a partire dal 2000, ha iniziato a migliorare l'erogazione delle risorse del FES. Anche se il livello medio degli esborsi ha oscillato attorno ai 1,5 miliardi di euro annui tra il 1996 e il 2000, a partire dal 2001 è stato raggiunto un livello medio di 2 miliardi di euro l'anno. Nonostante questi miglioramenti, il volume degli esborsi è rimasto inferiore alle attese ed il loro livello resta lontano dagli obiettivi della Comunità, che erano di impegnare e sborsare tra 3,0 e 3,5 miliardi di euro all'anno nel quadro del FES.

2.3. Cooperazione UE: confronto tra bilancio e FES

Il FES, in quanto fondo, presenta alcune caratteristiche significative che lo distinguono dal bilancio.

Una volta deciso tra gli Stati membri dell'UE e tra di loro ed i paesi ACP, l'importo complessivo della dotazione quinquennale del FES è stabilito per contratto tra gli Stati membri dell'UE nell'"accordo interno" [7] e tra questi ultimi ed i paesi ACP nel protocollo finanziario [8] allegato all'accordo di Cotonou. Questo protocollo deve essere firmato e ratificato da tutti gli Stati membri e da due terzi dei paesi ACP, il che richiede generalmente molti anni. L'importo può essere messo a disposizione dei paesi ACP soltanto una volta completato il processo di ratifica. Una volta disponibile, il suddetto importo diventa un obiettivo di spesa, il che significa che le rimanenze non impegnate e non versate rimangono nel fondo fino al loro utilizzo completo. Per questo motivo esistono ancora rimanenze che risalgono al 6° FES, che alla fine sono state trasferite al 9° FES.

[7] GU L 317 del 15.12.2000 pag. 355.

[8] Cfr. nota 6.

Il bilancio dell'UE segue per contro la regola dell'annualità. L'annualità è una prassi comune per i bilanci pubblici. Le autorizzazioni di spese restano valide un anno. Se non sono impegnati nel corso dell'esercizio, gli stanziamenti autorizzati sono annullati alla fine dell'anno. Tuttavia, l'annualità delle autorizzazioni dell'autorità di bilancio, che rappresenta i contribuenti, è completata da altre disposizioni che permettono una dimensione pluriennale, indispensabile per una sana programmazione delle finanze pubbliche. Questa dimensione pluriennale nel quadro dell'UE consiste principalmente in un quadro finanziario generalmente adottato per 5-7 anni e in importi di riferimento finanziari inclusi nei regolamenti applicabili ai programmi. Questi importi, nel caso dei regolamenti adottati con procedura di codecisione dal PE e dal Consiglio dell'UE - che sarà il modello applicabile dopo l'integrazione nel bilancio - rappresentano degli orientamenti importanti per la Commissione e l'autorità di bilancio, che si sono impegnati a non discostarsi, nel processo di bilancio annuale, da questi importi pluriennali, tranne che in circostanze definite in modo molto restrittivo.

L'utilizzo di un fondo determina in genere variazioni cicliche nella struttura generale di impegni e esborsi. Dà collettivamente ai paesi ACP, ed a ciascuno di loro dopo la notifica di un'assegnazione, una certa "flessibilità nel tempo", in base alla quale gli impegni e gli esborsi possono essere concentrati all'inizio del periodo oppure rinviati, senza rischio immediato di perdere l'importo promesso.

L'integrazione nel bilancio permette d'altro canto una flessibilità simile, a condizione che gli stanziamenti non utilizzati per i paesi che hanno difficoltà d'assorbimento in un dato esercizio possano essere utilizzati per paesi, regioni o iniziative globali in grado di assorbire un finanziamento. Per un programma che copre un gran numero di paesi - come quelli della regione ACP - è molto improbabile che una tale flessibilità non funzioni. Gli importi indicativi assegnati ai paesi nel quadro di strategie pluriennali non sono ovviamente interessati da questa flessibilità all'interno di esercizio finanziario particolare, a meno che un paese continui a non essere in grado di assorbire gli stanziamenti per un periodo prolungato.

La natura contrattuale del fondo e la certezza di disporre della somma totale prevista sono state spesso considerate come vantaggi rispetto al bilancio. L'esperienza acquisita con il Fondo dalla sua creazione in poi dimostra tuttavia che l'effettiva erogazione degli aiuti, espressa dal volume degli esborsi, non riflette il livello degli stanziamenti accordati. Ciò ha favorito la costituzione di rimanenze non impegnate e non versate per le quali gli Stati membri continuano ad avere un obbligo giuridico. Questa situazione è dovuta anche alla scarsa capacità d'assorbimento e alla mancanza di flessibilità del sistema del FES stesso. Inoltre, gli obiettivi di spesa derivanti dalle assegnazioni non hanno incoraggiato un'esecuzione rapida.

A causa del fatto che molti FES si sovrappongono nella loro esecuzione e dato che la conclusione dei programmi e dei progetti determina spesso il disimpegno di risorse che rimangono nell'ambito dei vari FES, l'utilizzo di un fondo richiede regolarmente decisioni di riassegnazione. Gli importi disponibili per le riassegnazioni e i reimpegni variano costantemente, il che non facilita né la gestione efficace né la chiarezza sugli importi disponibili. In alcuni casi, in particolare per quanto riguarda le rimanenze non utilizzate e le risorse non assegnate dei vecchi FES, la creazione di nuovi stanziamenti è sottoposta all'approvazione del Consiglio dei ministri ACP-CE. La procedura, che richiede una decisione della Commissione, l'accordo del COREPER, l'adozione del testo da parte del Consiglio dei ministri dell'UE, un dibattito nell'ambito del comitato ACP-CE di cooperazione per il finanziamento dello sviluppo e l'adozione da parte del Consiglio dei ministri ACP-UE, dura solitamente non meno di sei mesi.

Infine, l'accordo di Cotonou prevede per il FES un tipo specifico di cogestione da parte della Commissione e del paese ACP. Anche la responsabilità e la cogestione sono caratteristiche importanti della cooperazione integrata nel bilancio. Di conseguenza, i programmi nazionali sono sempre redatti in stretta collaborazione con le autorità degli Stati beneficiari. Per quanto riguarda l'esecuzione, il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale contiene un modello d'esecuzione decentrata da parte del paese terzo beneficiario, soggetta al rispetto da parte di detto paese di una serie di criteri di sana gestione finanziaria. I programmi d'aiuto comunitario seguono queste norme in tutte le altre regioni del mondo senza difficoltà significative. Per un paese ACP, il Sudafrica, la cooperazione è già di fatto inserita in bilancio, poiché beneficia di stanziamenti di bilancio annuali in base ad un regolamento specifico, che stabilisce anche l'importo totale per un periodo pluriennale (attualmente dal 2000 al 2006).

2.4. Sostenere il programma di riforma della Commissione

L'integrazione nel bilancio del FES è anche conforme agli obiettivi della riforma della gestione degli aiuti esterni, avviata dalla Commissione il 16 maggio 2000. Onde migliorare la velocità e la qualità dell'erogazione degli aiuti, è stato posto l'accento soprattutto sul rafforzamento della programmazione degli aiuti, creando l'Ufficio di cooperazione EuropeAid, decentrando le responsabilità di gestione dei progetti presso le delegazioni della Commissione ed elaborando una serie di misure volte a migliorare la gestione finanziaria. La riforma del settore delle relazioni estere fa naturalmente parte dell'ampio processo di riforma interna della Commissione, di cui un elemento importante è il nuovo regolamento finanziario applicabile a partire dal 2003.

Per quanto riguarda in particolare i paesi ACP, il processo di deconcentrazione dovrebbe essere completato entro la metà del 2004. È risultato più difficile finanziare la deconcentrazione per i paesi ACP rispetto alle altre regioni finanziate attraverso il bilancio. Queste ultime beneficiano di stanziamenti concessi nel quadro di programmi ed autorizzati dall'autorità di bilancio per le spese d'assistenza tecnica e di sostegno amministrativo. Il FES non dispone di una capacità di risposta a sostegno dell'esecuzione così elastica come quella del bilancio, poiché gli stanziamenti amministrativi sono fissati ogni cinque anni nell'accordo interno e qualsiasi modifica deve essere ratificata da tutti gli Stati membri. Attualmente questi fondi sono insufficienti per sostenere la riforma. La Commissione ha quindi dovuto lanciare l'operazione di deconcentrazione nelle delegazioni ACP senza avere l'assicurazione formale di disporre delle risorse finanziarie necessarie per il periodo 2006 e 2007. Si spera che i partner ACP forniranno quest'assicurazione non appena la questione potrà essere affrontata formalmente, alla fine del 2004. L'importo destinato alle spese di sostegno amministrativo previsto nell'accordo interno relativo al 9° FES equivale ad appena l'1% del bilancio operativo, mentre gli aiuti esterni inseriti in bilancio beneficiano del 3%.

3. L'OPPORTUNITÀ POLITICA DEL CAMBIAMENTO: POSSIBILITÀ OFFERTE DALL'INTEGRAZIONE NEL BILANCIO

3.1. L'integrazione degli ACP nelle relazioni esterne dell'UE - un passo verso la normalità

In passato sono stati avanzati vari argomenti a favore del mantenimento della spesa ACP in un fondo particolare esterno al bilancio, con chiavi di finanziamento ad hoc e norme specifiche. Essi hanno tuttavia gradualmente perso la loro pertinenza nell'attuale quadro della politica esterna e della cooperazione.

Il primo FES risale al 1958. All'epoca il contesto internazionale e il livello d'integrazione dell'UE erano completamente diversi. A quel tempo la CEE (Comunità economica europea) non aveva politiche esterne e di sicurezza né disponeva di un sistema di risorse proprie e gli Stati membri avevano ancora legami istituzionali con molti dei paesi interessati. Il FES è stato creato per rispondere alle sfide che si presentavano a quell'epoca ed ha svolto il suo compito con successo per numerosi anni, ma il contesto odierno è molto diverso.

Il gruppo dei paesi ACP si è allargato e si è sviluppato, come l'UE. La politica di sviluppo è stata definita a livello dell'UE e negli anni sono stati sottoscritti accordi di partenariato con quasi tutti i paese e le regioni del mondo: paesi del Mediterraneo, America latina, Asia, ecc. Questi accordi, come l'accordo di Cotonou, affrontano una serie di questioni d'interesse comune: dialogo politico, accordi commerciali, obiettivi in materia di democrazia, ecc. Sono completati da un complesso quadro istituzionale a livello internazionale, nel quale sono prese decisioni importanti che hanno effetti per il gruppo ACP: l'OMC, il G-8, le Nazioni Unite, ecc. Oggigiorno l'Unione europea ha raggiunto un elevato livello d'integrazione ed ha responsabilità globali che implicano relazioni collettive con tutte le regioni del mondo, indipendentemente dai legami storici con i singoli Stati membri.

Il finanziamento esterno al bilancio risale ad un periodo precedente all'introduzione del sistema delle risorse proprie. Anche dopo la sua introduzione nel 1973, gli Stati membri hanno tuttavia deciso di conservare il sistema del FES, nel quale era necessario negoziare i loro contributi (le cosiddette "chiavi di finanziamento") ad intervalli regolari. Questo sistema ha inizialmente permesso, da un FES all'altro, aumenti abbastanza generosi degli stanziamenti complessivi, dato che alcuni Stati membri avevano un interesse particolare per i paesi ACP ed erano disposti perciò a concedere contributi più consistenti a livello comunitario. Tuttavia, gli aumenti delle dotazioni del FES si sono recentemente stabilizzati (cfr. allegato 1 - tabella 3) ed i negoziati sul finanziamento degli ultimi FES sono stati difficoltosi.

È poco probabile che i negoziati saranno più facili per il sistema che succederà al 9° FES e che riguarderà almeno 25 Stati membri, con la maggioranza dei nuovi Stati membri nella zona bassa della classifica UE del RNL pro capite. Continuare a negoziare le chiavi di finanziamento per la cooperazione dell'UE con una particolare regione del mondo - sviluppando praticamente delle relazioni esterne dell'Unione à la carte - è contrario allo spirito del processo d'integrazione europea.

L'integrazione nel bilancio del FES, al contrario, significa che il suo finanziamento seguirà il sistema generale delle risorse proprie, che si applica a tutte le spese di bilancio, per programmi sia interni che esterni. Il finanziamento acquisirebbe così una maggiore indipendenza rispetto a contributi volontari e negoziati nell'ambito di un sistema ad hoc e presenterebbe dunque migliori prospettive di continuità. Per gli Stati membri, ciò significa che la cooperazione finanziaria con gli ACP sarà realmente a livello comunitario e rappresenterà un obbligo legato all'adesione all'UE, senza altra espressione degli interessi e legami preferenziali iniziali. Ciò permetterà anche ai nuovi Stati membri di associarsi più facilmente al finanziamento degli aiuti allo sviluppo UE-ACP dal 2007-2008 in poi.

3.2. Contrastare il rischio di marginalizzazione politica degli ACP

Le convenzioni di Lomé e, oggi, l'accordo di Cotonou, hanno creato relazioni particolari tra l'Unione europea e gli ACP. Analogamente, il finanziamento separato della cooperazione a partire da un fondo speciale è stato considerato come una situazione privilegiata per i paesi ACP. Questo è avvenuto fino a quando i programmi di cooperazione con gli ACP sono stati predominanti negli aiuti esterni europei. Con l'espansione delle relazioni esterne dell'Unione, la conclusione di accordi di cooperazione con numerose altre regioni e l'aumento nel bilancio degli importi destinati agli aiuti esterni, un finanziamento distinto non costituisce più un privilegio, ma piuttosto un inconveniente, essendo il fondo basato su contributi volontari che dipendono dai punti di vista nazionali. Nel nuovo contesto dinamico dell'Unione europea, i paesi ACP corrono il rischio di essere un lasciati in disparte a causa delle particolarità del sistema del FES, che combina elementi istituzionali intergovernativi e comunitari piuttosto che di essere una componente a pieno titolo del sistema generale dell'UE.

Essendo il cuore del processo decisionale democratico, le successive letture del bilancio da parte del Consiglio ed il Parlamento sono diventate le principali sedi di discussione sulla sostanza della politica di sviluppo, sulle priorità politiche dell'Unione e sulle loro conseguenze sulle risorse. Nello stesso spirito, le prospettive finanziarie a medio termine stabiliscono le risorse necessarie per concretizzare la visione politica dell'Europa. Non essendo parte del bilancio, la cooperazione con i paesi ACP è chiaramente esclusa da uno dei più importanti processi decisionali dell'Unione. Attualmente, invece, ogni cinque anni gli Stati membri discutono e decidono tra loro le risorse da destinare a questa cooperazione, senza la partecipazione del Parlamento. Il rischio, già elevato, che le relazioni con i paesi ACP diventino marginali rispetto a quelle con altre regioni del mondo, più avanzate sul piano economico, è aumentato dalla loro mancanza di visibilità nelle sedi politiche dell'Unione. L'integrazione nel bilancio del FES inserirà pienamente gli ACP nel processo politico dell'Unione mettendo le relazioni con loro sullo stesso piano di quelle con le altre regioni. L'influenza dell'Assemblea parlamentare paritetica ACP-UE sarà rafforzata grazie alla presenza di alcuni suoi membri nel Parlamento europeo.

3.3. Una maggiore legittimità per un'efficace politica d'aiuto dell'UE

Affinché gli sforzi dell'UE per realizzare gli Obiettivi di sviluppo del millennio (MDG, Millennium Development Goals) siano efficaci e credibili è necessario un processo decisionale politico coerente. Non si possono fare scelte informate in materia di politiche e di gestione né stabilire piani di spese adeguati se i bilanci sono frammentati in fonti distinte di finanziamento con strutture decisionali e calendari diversi. È fondamentale, per l'efficacia globale dell'aiuto, fornire alle istanze decisionali politiche ed economiche i mezzi per fare scelte globali con cognizione di causa. Grazie all'integrazione nel bilancio, inoltre, l'autorità di bilancio ed i cittadini potrebbero farsi un'idea più precisa delle azioni esterne e della politica di sviluppo dell'UE, grazie ad una presentazione coerente e confrontabile dei bilanci. Le decisioni diventeranno probabilmente più coerenti, poiché saranno prese nel quadro di un processo politico unificato e non diviso. L'impegno complessivo per la riduzione della povertà sarà più facilmente perseguibile ed individuabile in un quadro di bilancio coerente. A livello tecnico, sarebbero rispettati i principi di unità e di universalità del bilancio.

Non essendo parte del bilancio, il FES non è attualmente soggetto all'autorizzazione del Parlamento europeo, pur essendo relativo ad un importante settore politico dell'UE, per il quale il trattato prevede esplicitamente una procedura di codecisione, il che rappresenta un'evidente contraddizione. A causa della sua importanza politica, come pure della sua portata finanziaria, il FES dovrebbe essere sottoposto ad un esame completo del Parlamento, come tutte le altre spese di politica esterna dell'UE. L'integrazione del FES nel bilancio generale metterebbe fine a quest'anomalia. La legittimità della cooperazione con i partner ACP sarà rafforzata se il Parlamento europeo potrà esercitare interamente il suo potere di gestione, dall'autorizzazione delle spese fino allo scarico. Nel complesso, gli aiuti esterni a livello dell'Unione acquisterebbero una maggiore trasparenza rispetto ai cittadini ed ai contribuenti europei.

La cooperazione allo sviluppo ai sensi dell'accordo di Cotonou sarà garantita, come vero strumento politico dell'UE, soltanto in un contesto di bilancio, nel quale i negoziati sui contributi di finanziamento non sono scissi dai processi politici dell'Unione. Gli aiuti allo sviluppo a favore dei paesi ACP devono fare parte delle normali responsabilità di ogni Stato membro dell'UE per poter essere legittimamente l'espressione della responsabilità collettiva dell'UE.

3.4. Ulteriori miglioramenti in termini di efficacia

Oltre alle considerazioni soprattutto politiche ed istituzionali sopra esposte, la Commissione spera che l'integrazione del FES nel bilancio fornirà un quadro propizio per produrre ulteriori miglioramenti in termini di efficacia.

Una volta integrate in bilancio, le spese ACP saranno soggette al principio d'annualità. Gli stanziamenti saranno valutati ed autorizzati su base annua dal Consiglio e dal Parlamento, il che costituisce un notevole incentivo per un miglioramento continuo, anno dopo anno, dell'esecuzione. Il ritmo degli impegni diventerà più regolare. Sarà più facile identificare l'accumulo di stanziamenti non spesi, in modo che il problema possa essere affrontato più tempestivamente e in modo più deciso.

Grazie ad una maggiore flessibilità nell'ambito del gruppo ACP, si compenseranno più facilmente le difficoltà temporanee d'assorbimento di alcuni paesi portando avanti impegni finanziari in altri. La somma totale spesa e gli aiuti allo sviluppo effettivamente forniti potranno così raggiungere più facilmente il livello potenziale stabilito nel quadro di riferimento pluriennale per l'assegnazione delle risorse.

Attraverso l'integrazione nel bilancio il FES sarà interamente soggetto ai principi di gestione applicabili al bilancio generale. Questi principi sono più costrittivi: gli accordi di finanziamento dovranno essere conclusi al più tardi nel corso dell'anno che segue quello dell'impegno di bilancio e i contratti individuali che attuano questi accordi di finanziamento dovranno essere stipulati al più tardi entro tre anni dalla data dell'impegno di bilancio. I fondi non che saranno oggetto di contratti entro i termini previsti saranno annullati. Questi principi applicabili al bilancio generale sono presenti anche nel regolamento finanziario relativo al 9° FES, ma hanno un carattere meno contraente.

Annualità e clausole di durata massima più rigorose non implicano tuttavia che la cooperazione UE-ACP, una volta inserita in bilancio, perderebbe il suo carattere pluriennale, la sua prevedibilità e la tutela del suo finanziamento complessivo. Anche i programmi finanziati dal bilancio vengono gestiti in un quadro prevedibile e pluriennale. La prevedibilità non rappresenta tuttavia una garanzia incondizionata, in quanto il quadro di bilancio comprende delle disposizioni - rafforzate a partire dal 2003 - che incentivano l'avanzamento di impegni, contratti e pagamenti e che contribuiscono ad evitare i divari eccessivi tra le promesse/impegni e l'esecuzione effettiva. Questi incentivi più forti integreranno gli sforzi intrapresi dalla Commissione e dai paesi ACP per rafforzare la capacità istituzionale nell'erogazione degli aiuti.

Dopo l'integrazione del FES, tutti i grandi programmi geografici faranno parte della struttura del bilancio. Da un punto di vista tecnico, ciò determinerà maggiori sinergie tra i programmi imperniati sull'approccio geografico/nazionale e quelli che perseguono obiettivi tematici, facilitando il dibattito sul rapporto ottimale tra i due tipi di strumenti. I programmi di cooperazione con i paesi ACP hanno permesso di raccogliere una grande quantità di esperienze e di buone pratiche, che meritano di essere applicate ad altri programmi di cooperazione con altre regioni in via di sviluppo. La separazione dei sistemi ostacola l'arricchimento reciproco tra i vari programmi.

L'integrazione del FES nel bilancio faciliterà la cooperazione tra le regioni. Gli attuali strumenti di cooperazione finanziaria con l'Africa sono soprattutto il FES per l'Africa subsahariana, il programma individuale per il Sudafrica ed il programma MEDA per l'Africa del Nord. Questa situazione crea un problema particolare quando si tenta di sostenere l'Unione africana e le sue iniziative. Un'altra difficoltà di questo tipo deriva dal carattere sempre più complesso ed esteso delle relazioni dell'UE con l'Africa. Rimediando alla dispersione degli strumenti disponibili per le relazioni esterne dell'Unione, sarebbe certamente possibile realizzare una maggiore coerenza ed efficacia alle politiche relative ai rapporti UE-Africa. Senza pregiudicare l'unità del gruppo ACP, un aumento di coerenza simile potrebbe essere ottenuto per i paesi dei Caraibi rispetto all'America latina e per il gruppo degli Stati del Pacifico rispetto all'Asia.

Infine, le esperienze recenti hanno dimostrato che il bilancio può rispondere più rapidamente a nuove necessità ed a nuove priorità, comprese quelle che rappresentano l'essenza dei problemi della regione ACP. Ciò è in parte dovuto al carattere annuale del processo decisionale del bilancio, che permette aggiornamenti più frequenti, e in parte alla partecipazione attiva dell'autorità di bilancio alle varie scelte. Fra gli esempi recenti è possibile citare la maggiore rapidità di reazione, dal punto di vista del bilancio, per contribuire ad iniziative come il Fondo mondiale per la lotta contro l'HIV/AIDS, la tubercolosi e la malaria o iniziative a favore della salute riproduttiva. Inoltre, dopo una crisi, in determinati casi sarà più semplice riprendere le relazioni con i paesi ACP tramite programmi finanziati dal bilancio anziché tramite il FES. Esistono molti meccanismi di flessibilità nell'ambito del FES, ma, in generale, la loro messa in atto richiede procedure più lunghe e complicate.

3.5. Miglioramenti in termini d'efficienza

Per la Commissione, le cui risorse umane ed amministrative disponibili per l'attuazione degli aiuti sono sottoposte a restrizioni rigorose, i miglioramenti in termini di efficienza sono un aspetto importante dell'integrazione nel bilancio. Benché ciò sia difficile da quantificare con precisione, vi sono pochi dubbi sul fatto che l'integrazione nel bilancio di tutti gli aiuti ACP si tradurrà in una maggiore efficienza nella gestione e dunque in un miglior rapporto costi/benefici. Si potranno così eliminare la duplicazione di determinate attività che è attualmente imposta ai vari operatori e alle parti interessate, sia che si tratti dei servizi della Commissione, dei delegati degli Stati membri, dei partner ACP, delle ONG partecipanti o dei contraenti.

L'attuazione dell'assistenza esterna nel quadro del bilancio dell'UE e del FES è stata armonizzata per quanto lo permettono le diverse concezioni ed i diversi quadri giuridici. Nonostante questi sforzi, persistono differenze tra il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale e quello applicabile al 9° FES. Di conseguenza, la Commissione deve continuare ad applicare due diversi tipi di procedura di gestione, con differenze nella ripartizione delle responsabilità tra la Commissione ed i paesi partner, mantenendo due sistemi contabili molto diversi. I membri del personale che passano da un tipo di cooperazione all'altra devono seguire una formazione specifica. I diversi metodi di cooperazione si riflettono nell'organigramma della Commissione, il che determina di fatto una mobilità insufficiente del personale tra le regioni. Per decenni, inoltre, sia la Commissione che degli Stati membri hanno moltiplicato gli sforzi di coordinamento.

L'integrazione del FES nel bilancio darà alla Comunità l'occasione di utilizzare un solo sistema di procedure che verrà applicato a tutte le attività di cooperazione, mettendo fine in questo modo alla situazione attuale, nella quale i medesimi paesi ACP ricevono aiuti dalla stessa amministrazione in base a due meccanismi diversi. Rispetto alla situazione attuale, in cui devono seguire due diversi tipi di procedura, le delegazioni nei paesi ACP potranno attuare molto più facilmente la gestione decentrata.

Non soltanto i programmi diversi sono gestiti secondo due sistemi diversi, ma le stesse attività sono spesso finanziate con due fonti diverse. Gli aiuti umanitari ai paesi ACP, concessi dall'Ufficio per gli aiuti umanitari (ECHO), sono finanziati in primo luogo dal bilancio dell'UE e - se questo non è possibile - ECHO può richiedere fondi FES conformemente alle disposizioni dell'accordo di Cotonou. Attualmente, il contributo della CE al Fondo mondiale per la lotta contro l'HIV/AIDS, la tubercolosi e la malaria è finanziato sia dal FES che dal bilancio. Si potrebbero citare ancora altri esempi. Tutti questi casi implicano sovrapposizioni nelle decisioni di finanziamento, negli impegni giuridici, nei pagamenti, ecc. Se tutti gli aiuti ACP dipendessero dal bilancio, sarebbe ovviamente possibile sviluppare un sistema atto a rispondere in modo più efficace alle crisi umanitarie ed alle sfide mondiali che toccano i paesi in via di sviluppo, ACP o meno.

I protocolli finanziari del FES devono essere ratificati (entro scadenze che possono andare fino a tre anni), il che a volte ha peggiorato le tendenze sistemiche irregolari nella fissazione di impegni e pagamenti. Grazie alla soppressione dei negoziati ad hoc sul finanziamento del FES ed al passaggio agli stanziamenti annuali, l'integrazione del FES nel bilancio consentirebbe un sistema di esecuzione più regolare e continuo e permetterebbe dunque un utilizzo più semplice delle capacità nelle delegazioni.

4. PREOCCUPAZIONI RELATIVE ALL'INTEGRAZIONE NEL BILANCIO

4.1. Mantenere la qualità del partenariato con i paesi ACP

Le relazioni UE-ACP sono diventate, nel corso degli ultimi 45 anni, un "acquis" le cui principali pietre angolari sono i principi di responsabilità e di partenariato. Questo acquis verrà mantenuto in caso d'integrazione nel bilancio oppure il Fondo ne rappresenta un elemento indispensabile?

La risposta a questa domanda è chiara: il Fondo è un elemento storico, ma non fondamentale, nelle relazioni privilegiate che esistono tra gli ACP e l'UE. L'accordo siglato a Cotonou è un'espressione di questo partenariato. È stato concepito per dare, dopo 40 anni di cooperazione, un nuovo impulso alle relazioni UE-ACP. Non è stato facile definire una nuova struttura per un vero partenariato, che mira ad affrontare sfide essenziali, quali la riduzione della povertà, i conflitti, le minacce per l'ambiente, nonché il rischio di marginalizzazione economica e tecnologica. Il rinnovo del partenariato presenta vari elementi di innovazione: gli obiettivi, la natura del partenariato ed i mezzi per raggiungere tali obiettivi. Questo partenariato continuerà come in passato a disciplinare le relazioni ACP-UE.

Tuttavia, gli strumenti della cooperazione devono essere rinnovati: l'accordo di Cotonou ha introdotto molte idee nuove per migliorare l'efficacia e l'efficienza dei meccanismi finanziari, ad esempio migliori meccanismi di revisione, compresa la revisione intermedia. Anche se altri miglioramenti potrebbero essere ottenuti in un sistema imperniato su un fondo, l'integrazione nel bilancio può rappresentare una differenza più marcata pur preservando la qualità delle relazioni. Gli impegni a favore dei singoli paesi ACP continueranno a essere adottati in base a programmi elaborati ed approvati con loro. I governi di tutti i paesi continueranno ad essere strettamente implicati nella programmazione indicativa pluriennale, nell'elaborazione dei piani d'azione annuali, così come in tutte le questioni relative alla definizione, preparazione ed attuazione di programmi e progetti. La Comunità ritiene scontata l'assunzione di responsabilità da parte dei nostri partner nella cooperazione e la sfida che si pone per i paesi ACP rimane la stessa: sfruttare in modo ottimale per le loro necessità di sviluppo le possibilità loro offerte dagli aiuti dell'UE e dal solido partenariato che si è costituito nel corso degli anni e che può essere considerato un riferimento per tutti i programmi di cooperazione dell'UE.

Per quanto riguarda la gestione finanziaria, saranno applicate anche le disposizioni generali applicabili alle azioni esterne. Tra queste disposizioni vi è il sistema di gestione decentrata in virtù della quale le autorità dei paesi partner possono vedersi affidare un certo numero di competenze in materia di gestione finanziaria a condizione che sia soddisfatto determinati criteri relativi alla qualità dei sistemi finanziari statali.

4.2. Mantenere gli impegni in materia di aiuti a favore dei paesi ACP

L'integrazione nel bilancio rimetterà in questione gli impegni finanziari dell'UE a favore di paesi ACP? Come verrebbe garantito il volume finanziario complessivo? Vi sarà un impegno prevedibile a favore dei paesi ACP?

L'analisi della storia del FES ha dimostrato che l'effettiva concessione di aiuti ai paesi ACP è sempre stata inferiore agli impegni, il che ha comportato un accumulo di significative rimanenze non utilizzate. Le garanzie previste dal Fondo sono rimaste in gran parte delle promesse. Gli Stati membri stessi lo hanno riconosciuto ed hanno previsto nel protocollo finanziario delle disposizioni che permettono loro di fissare un termine ai nuovi impegni finanziari rispetto al 9° FES.

L'integrazione nel bilancio, d'altro canto, implicherà che la cooperazione dell'UE con gli ACP sia fondata, come tutti i programmi che dipendono dal bilancio, su opportune basi giuridiche comunitarie, ossia atti legislativi adottati dal Consiglio e dal Parlamento secondo la procedura di codecisione. Disposizioni finanziarie adeguate verranno inserite in questi atti legislativi, stabilendo il contributo finanziario del programma per tutta la sua durata. La prevedibilità sarà mantenuta: il regolamento stabilirà il quadro di riferimento pluriennale per le risorse finanziarie ed una base per iscrivere ogni anno le spese a bilancio. L'accordo interistituzionale tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione stabilisce che la procedura di bilancio annuale deve rispettare l'importo pluriennale programmato, salvo in caso di nuove circostanze oggettive e durature, esposte con motivazioni esplicite e precise, considerando i risultati raggiunti nell'attuazione del programma.

Per quanto riguarda il bilancio pluriennale complessivo da inserire nel o nei relativi regolamenti e nel prossimo quadro finanziario (successivo al 2006), la Commissione intende proporre finanziamenti adeguati agli impegni internazionali assunti dall'UE. In altre parole, gli importi che prevede di inserire nella proposta di "integrazione nel bilancio" mireranno almeno a mantenere il livello totale degli aiuti attualmente accordati alla regione tramite il FES e saranno determinati dall'evoluzione generale del RNL nell'Unione. Si cercherà di raggiungere un consenso con i partner ACP rispettando nel contempo le prerogative dell'autorità di bilancio dell'UE.

4.3. Dalle "chiavi di finanziamento" speciali alla "chiave di bilancio" generale

L'integrazione nel bilancio aumenterà l'utilizzo delle risorse proprie. Tuttavia, questo è semplicemente dovuto al fatto che gli importi destinati alla cooperazione con i paesi ACP verranno gestiti con un sistema diverso. L'integrazione nel bilancio non ha di per sé alcuna incidenza sull'importo complessivo che verseranno gli Stati membri.

L'integrazione nel bilancio comporta il rischio di raggiungere il massimale delle risorse proprie?

Nel periodo 2000-2002, gli esborsi a titolo del FES hanno rappresentato in media lo 0,021% del RNL dell'UE. Inoltre, una capacità di esborso del FES in linea con la sua capacità in materia di impegni per il 9° FES avrebbe rappresentato in media circa lo 0,031% del RNL nello stesso periodo. Questo livello dovrebbe almeno essere mantenuto dopo l'integrazione nel bilancio.

Questi importi dovrebbero essere considerati rispetto al massimale delle risorse proprie. Quest'ultimo è attualmente fissato all'1,24% del RNL, mentre il livello previsto dal PPB 2004 è dello 0,99% del RNL per l'UE-25. La questione relativa alla necessità di modificare o meno il massimale delle risorse proprie a seguito dell'integrazione nel bilancio deve essere esaminata in un altro contesto, quello delle discussioni sul quadro finanziario successivo al 2006.

Le chiavi di finanziamento negoziate dagli Stati membri per i loro contributi al FES sono diverse dalle chiavi di bilancio, sia che si tratti della chiave di bilancio marginale (chiave RNL) o della chiave media (tutte le risorse proprie). Di conseguenza, si ha generalmente tendenza a concludere che l'integrazione nel bilancio determinerà una certa ridistribuzione del contributo finanziario tra Stati membri e, soprattutto, a tentare di calcolare questa ridistribuzione in termini di vincitori e di perdenti. Si tratta tuttavia di un approccio statico e dunque errato. L'integrazione nel bilancio non modificherà i contributi ai fondi esistenti: gli accordi in vigore dovranno essere eseguiti secondo i termini convenuti. Inoltre, per quanto riguarda le chiavi per i contributi futuri, non è possibile prevedere quali saranno i risultati di negoziati con almeno 25 partecipanti, né si può partire dal presupposto che il sistema di finanziamento del bilancio dell'UE resterà invariato.

In questo contesto, va notato che i divari tra i contributi degli Stati membri al FES e la loro ricchezza relativa (come risulta dalle chiavi PNL/RNL - cfr. allegato 1 - tabella 4) sono aumentati tra il 6° ed il 9° FES.

5. UN'AGENDA AMBIZIOSA MA REALIZZABILE

Nei prossimi diciotto mesi l'Unione europea conoscerà notevoli cambiamenti e ciò costituirà un'occasione quasi unica per affrontare la questione dell'integrazione nel bilancio. Le principali tappe sono le seguenti:

Innanzitutto, nell'ottobre 2003 la Conferenza intergovernativa sulla riforma del trattato inizia i suoi lavori sulla base del progetto di trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa, adottato dalla Convenzione europea. La Convenzione ha raccomandato l'integrazione nel bilancio della cooperazione UE-ACP ed il progetto di Costituzione propone un quadro giuridico nel quale possa essere inserita una cooperazione UE-ACP interamente integrata in bilancio [9].

[9] Gruppo VII "Azione esterna", Relazione finale ai membri della Convenzione (CONV 459/02 del 16.12.2002, punto 9: Politica di cooperazione allo sviluppo): "E' stato manifestato un ampio sostegno a favore dell'integrazione del Fondo europeo di sviluppo (FES) nel bilancio generale dell'UE e dunque del suo assoggettamento alle stesse procedure applicabili ad altri settori dell'assistenza finanziaria. Tale integrazione deve essere accompagnata da miglioramenti in termini di efficacia e di attenzione alla riduzione della povertà dei programmi di sviluppo dell'UE in generale e non dovrebbe comportare una riduzione del volume degli aiuti destinati ai paesi ACP". Il progetto di Costituzione adottato nel luglio 2003 dalla Convenzione è in linea con questa raccomandazione.

In secondo luogo, è in preparazione il quadro finanziario per il periodo successivo al 2006. Una prima comunicazione della Commissione è prevista per la fine del 2003. Se l'integrazione nel bilancio avrà luogo, il quadro finanziario dovrebbero comprendere tutte le spese necessarie alla cooperazione ACP-UE dopo il 2006.

Infine, il processo d'allargamento entra nella sua fase finale, con l'adesione di dieci nuovi Stati membri nel 2004. Con l'adesione, diventeranno immediatamente parti dell'accordo di Cotonou, ma parteciperanno al suo finanziamento soltanto alla scadenza dell'attuale protocollo finanziario.

Il periodo di applicazione del 9° FES si concluderà nel 2007. La Commissione propone di conseguenza che, anziché cercare di ottenere un 10° FES finanziato separatamente da 25 o più Stati membri, i bilanci 2007/2008 costituiscano il punto di partenza per l'integrazione nel bilancio del finanziamento degli ACP. Benché a prima vista questa prospettiva sembri remota, si tratti di un obiettivo ambizioso visto che in vari settori i lavori di preparazione dovranno cominciare già quest'anno.

Le principali conseguenze e gli ambiti di preparazione sono elencati in appresso.

(1) Per quanto riguarda gli strumenti comunitari: a) l'inclusione di tutta la cooperazione ACP nel prossimo quadro finanziario per il periodo successivo al 2006: la Commissione deve presentare le sue prime idee a questo riguardo entro la fine del 2003; b) l'adozione di una base giuridica pluriennale per la futura cooperazione ACP-UE sotto forma di regolamento comune PE/Consiglio con un importo di riferimento privilegiato: una proposta dovrebbe essere pronta entro il 2005, previa consultazione degli stati ACP, ed una decisione dovrebbe essere presa entro la fine del 2006;

(2) Per quanto riguarda le disposizioni che disciplinano il partenariato ACP-UE: è necessario modificare le modalità tecniche d'esecuzione nel quadro dell'accordo di Cotonou che differiscono dalle disposizioni di bilancio. Questi cambiamenti riguardano disposizioni che si trovano sia nell'accordo di Cotonou che negli allegati, il che significa che il Consiglio paritetico dei ministri deve adottare accordi transitori in attesa della ratifica dei testi rivisti. Il protocollo finanziario (allegato 1 all'accordo di Cotonou) non sarà più necessario in quanto i futuri finanziamenti saranno garantiti dalle disposizioni finanziarie di un regolamento. Le proposte dell'UE sui punti da negoziare saranno presentate agli ACP entro il 1° marzo 2004. L'accordo interno ed il regolamento finanziario del FES non saranno più necessari per le spese future, poiché nella nuova base giuridica saranno stabilite delle modalità tecniche d'esecuzione e si applicheranno le disposizioni dei testi finanziari generali applicabili al bilancio.

(3) Per quanto riguarda i fondi in corso, vi sarà un periodo transitorio, durante il quale i FES esistenti (dal 6° al 9°) continueranno a essere finanziati conformemente alle chiavi di contributo in vigore e non attraverso il sistema generale delle risorse proprie. La Commissione si impegnerà tuttavia affinché il periodo transitorio sia il più ridotto possibile per garantire che i vantaggi dell'integrazione nel bilancio si concretizzano interamente al più presto. La Commissione presenterà proposte in questo senso entro la fine del 2003.

Una "tabella di marcia" indicativa con maggiori particolari figura all'allegato 2.

6. CONCLUSIONI: UN'OPPORTUNITÀ POLITICA E PRATICA DI CAMBIAMENTO

Non vi è alcuna ragione sostanziale per mantenere l'anomalia di un fondo distinto esterno al bilancio. I rischi connessi all'integrazione completa della cooperazione ACP nel bilancio dell'UE sono marginali, mentre gli effetti complessivi sono chiaramente positivi. L'onere della prova dovrebbe spettare a coloro che vogliono mantenere la situazione eccezionale attualmente esistente anziché adeguarla alla normalità. I rischi ed i costi legati al mantenimento di un fondo distinto sono reali.

I principali vantaggi derivano dalle maggiori possibilità di prendere le decisioni giuste al momento giusto, in un quadro unico e veramente europeo.

Inoltre, un'armonizzazione delle procedure di gestione dovrebbe procurare miglioramenti in termini d'efficacia e d'efficienza. L'integrazione nel bilancio potrebbe favorire anche l'estensione ad altre regioni del mondo dei punti di forza della cooperazione UE-ACP.

Le qualità dell'accordo di Cotonou (responsabilità, partenariato, obiettivi comuni) e la tradizionale intensità delle relazioni tra l'UE e la regione ACP non saranno rimesse in discussione dall'integrazione nel bilancio. I paesi ACP sono stati dei partner privilegiati dell'Unione europea sin dal 1958 e continueranno ad occupare un posto importante tra le sue priorità anche in futuro.

La decisione relativa all'integrazione nel bilancio arriva al momento giusto a causa di una serie di scadenze prossime: la conferenza intergovernativa per la revisione dei trattati, la revisione dell'accordo di Cotonou e la presentazione delle proposte per il quadro finanziario successivo al 2006. Questa agenda, anche se intensa, è realizzabile. Nei prossimi mesi dovrà essere avviato un programma legislativo significativo. Si tratta di uno sforzo degno di essere intrapreso: il partenariato UE-ACP, con le sue caratteristiche molto particolari ed i suoi obiettivi ambiziosi, può essere rafforzato soltanto se dispone di un attrezzo finanziario moderno che offra migliori prospettive di realizzazione degli Obiettivi di Sviluppo del Millennio.

La Commissione invita pertanto il Consiglio e il Parlamento europeo a sostenere l'approccio proposto nella presente comunicazione per l'integrazione nel bilancio della cooperazione finanziaria UE-ACP/PTOM a partire dal 2007-2008.

Le prime grandi scadenze sono molto vicine. Di conseguenza, la Commissione segnala al Consiglio ed al Parlamento europeo che inizierà i preparativi per tutte le proposte le cui scadenze sono prossime (le principali sono indicate nella tabella di marcia) onde riuscire a realizzare l'integrazione nel bilancio.

ALLEGATI

Allegato 1 - Dati chiave

(1) Percentuale UE dell'aiuto pubblico allo sviluppo (APS) netto 1985-2002

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte: International Development Statistics (statistiche internazionali sullo sviluppo) OCSE-DAC

NB: i dati UE si riferiscono ai contributi degli Stati membri, compresa la loro quota del bilancio FES, BEI e UE. I dati CE comprendono il bilancio FES, BEI e UE. L'APS comprende i prestiti a determinate condizioni; di conseguenza, molti prestiti BEI possono essere considerati APS e sono compresi nel totale CE, così come molti prestiti bilaterali compresi nel totale degli Stati membri.

(2) Aiuti ai paesi ACP dal bilancio e dal FES rispetto agli aiuti esterni totali

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte: Commissione - DG BUDG + EuropeAid

NB: nei dati della tabella di cui sopra non sono compresi gli aiuti pre-adesione

(3) Impegni - pagamenti FES 1989-2002

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

NB:

* Impegni: esclusi i disimpegni

* Pagamenti: prima dei recuperi

* HIPC: Iniziativa HIPC (paesi poveri fortemente indebitati)

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte: "Informazioni finanziarie sui Fondi europei di sviluppo", COM(2003) 353 finale - 13.6.2003 e COM(2002) 372 def. - 9.7.2002

(4) Chiavi di finanziamento applicate dal 6° al 9° FES (stanziamenti iniziali) e chiavi PIL/RNL

>SPAZIO PER TABELLA>

NB: I pesi PIL per il 1985 sono quelli noti in quel momento, che differiscono dai pesi attualmente pubblicati relativamente al 1985. La differenza è dovuta ad una considerevole correzione verso l'alto del PIL in uno Stato membro di notevoli dimensioni.

Allegato 2: Tabella di marcia - Calendario delle principali fasi legislative

Per integrare il FES nel bilancio, è necessario adottare una serie di misure legislative e di decisioni di natura politica e finanziaria. La presente tabella di marcia indica le principali misure e decisioni e le relative scadenze.

Ottobre 2003 // Adozione da parte della Commissione della presente comunicazione.

Successivamente, discussione con il Consiglio ed il Parlamento europeo.

Dicembre 2003 // Comunicazione sugli indirizzi di massima per il quadro finanziario successivo al 2006.

Dovrebbe prevedere le implicazioni finanziarie dell'integrazione nel bilancio del FES alla sezione attualmente denominata "rubrica 4 (azioni esterne)", sulla base della comunicazione d'ottobre.

Dicembre 2003 // Presentazione, da parte della Commissione, al Consiglio ed agli Stati membri dei punti da modificare nell'accordo di Cotonou.

Il modello auspicato di integrazione nel bilancio richiederà la sostituzione di alcune disposizioni del quadro giuridico di Cotonou con disposizioni comunitarie. Il protocollo finanziario, l'accordo interno, il regolamento finanziario del FES e alcuni elementi tecnici dell'accordo di Cotonou relativi all'attuazione diventeranno superflui o richiederanno delle modifiche. Sarà applicabile anche il sistema comunitario delle risorse proprie. Periodo transitorio previsto per i FES esistenti.

Febbraio 2004 // Presentazione agli ACP delle proposte UE di eventuali modifiche all'accordo di Cotonou

Gli ACP decidono soltanto le modifiche all'accordo di Cotonou (accordo interno e regolamenti finanziari del FES: decisione da parte degli Stati membri).

Maggio 2004 - Febbraio 2005 // Negoziati UE-ACP sulle modifiche all'accordo di Cotonou

Decisione del Consiglio dei ministri ACP-UE sulle misure transitorie prima della ratifica.

Maggio 2004 - Febbraio 2005 // Preparazione delle modifiche del regolamento finanziario del FES e dell'accordo interno

Decisione del Consiglio dell'UE sul regolamento finanziario del FES rivisto e sull'accordo interno rivisto

Revisione eventualmente necessaria in base alle modiche all'accordo di Cotonou per il periodo transitorio 2008-2011 (in funzione della decisione presa sulle norme da applicare per l'attuazione dei FES esistenti dopo il 2007).

Settembre 2005 // Proposta della Commissione di uno o più regolamenti del PE/Consiglio che istituiscono un programma di cooperazione con gli ACP ed i PTOM.

I futuri programmi ACP/PTOM finanziati dal bilancio richiedono un regolamento di base del PE/Consiglio (l'accordo interno, il regolamento finanziario del FES e le disposizioni tecniche di Cotonou relative all'esecuzione non saranno più necessari dopo l'integrazione nel bilancio).

Maggio 2006 // La Commissione adotta il progetto preliminare di bilancio 2007.

Comprende la struttura del bilancio ACP.

Dicembre 2006 // Adozione del o dei regolamenti di base per la cooperazione ACP/PTOM da parte del PE e del Consiglio.

Comprende le operazioni con il Sudafrica e Timor Est.

Dicembre 2006 // Ratifica, ove necessario, da parte dell'UE e degli ACP delle modifiche apportate alla base giuridica.

Gennaio 2007/2008 // Possono iniziare le operazioni finanziarie di un "FES" inserito in bilancio.

2008-2011 // Periodo transitorio per i FES esistenti.

Non sono più possibili impegni nell'ambito dei FES. Proseguono i pagamenti a titolo dei FES.